Hoofdstuk 1 Inleiding en verantwoording Complexe onderwijsorganisaties en hoge maatschappelijke verwachtingen

Transcriptie

1 Lijst afkortingen 19 Hoofdstuk 1 Inleiding en verantwoording Complexe onderwijsorganisaties en hoge maatschappelijke verwachtingen Onderwijsorganisaties verzorgen onderwijs Vertrekpunt en aanleiding Probleemstelling en deelvragen Doelstelling onderzoek De begrippen bestuurder, onderwijsorganisatie en complexe onderwijsorganisatie Beeld van de professioneel bestuurder Wat doet een bestuurder? Besturen betekent zorgen Reikwijdte en beperking Vijf onderwijssectoren, vier sectorwetten en twee specifieke onderwijswetten Onderzoeksperiode Autonomie in het onderwijs als verbindend thema Autonomie als waardevol beginsel Artikel 23 Grondwet en autonomie Het onderwijsrechtelijk autonomiebeginsel Autonomie en belangen Autonomieparadox Professionele ruimte van de docent en medezeggenschap Grensvlak privaatrecht, publiekrecht en onderwijswetgeving Relevantie van het onderzoek Onderzoeksmethodiek Descriptief onderzoek Interne rechtsvergelijking Internationale rechtsvergelijking Opzet en opbouw van het onderzoek Tot slot 60 7

2 Hoofdstuk 2 Historische ontwikkeling onderwijsorganisaties tot Inleiding De bestuurder van vroeger is niet de bestuurder van nu Vraagstelling en opzet hoofdstuk De institutionalisering van de school ( ) Onderwijs als lokaal initiatief en onderwijzers als zelfstandig ondernemers Bestuurlijke organisatie van de scholen Stand van zaken eind achttiende eeuw De ordening van het funderend onderwijs ( ) Maatschappij tot Nut van t Algemeen Belang en Grondwet Schoolwet Grondwet Lager-onderwijswet Lager-onderwijswet 1878 en Lager-onderwijswet 1889 (Wet Mackay) Stand van zaken eind negentiende eeuw De kiem gelegd voor de vorming van complexe onderwijsorganisaties ( ) Artikel 192 Grondwet 1917: het einde van de Tweede Schoolstrijd Lager-onderwijswet Wet op het voortgezet onderwijs 1968 (Mammoetwet) Stand van zaken funderend onderwijs tot Hoger onderwijs maakte onderdeel uit van de overheid: Organiek Besluit Wet tot regeling van het hoger onderwijs uit Hooger-onderwijswet Wet Wetenschappelijk Onderwijs 1960 en Wet universitaire bestuurshervorming Stand van zaken hoger onderwijs Betekenis voor de bestuurder? 104 Hoofdstuk 3 Onderwijsrechtelijke kernbegrippen en bestuurlijke vormgeving Inleiding Vooraf Vraag- en doelstelling hoofdstuk Opzet hoofdstuk 107 8

3 3.1.4 Rechtsvorm onderwijsorganisaties: de private rechtsvorm is dominant Bestuurlijk organisatierecht Onderwijsrechtelijke kernbegrippen: het bevoegd gezag Vooraf Het begrip bevoegd gezag in de Wpo en de Wvo Bestuursbevoegdheden in het onderwijs Het bevoegd gezag als normadressaat en/of rechtssubject Nadere reflectie op het kernbegrip bevoegd gezag Voorstel tot herziening kernbegrip bevoegd gezag Onderwijsrechtelijke kernbegrippen: besturen, in stand houden en beheren Inleiding Bestuur en besturen bezien vanuit het perspectief van het rechtspersonenrecht De kernbegrippen bestuur, besturen, in stand houden en beheer in de onderwijswetgeving Herziening onderwijsrechtelijke kernbegrippen bestuur, besturen, instandhouding en beheer Onderwijsrechtelijke kernbegrippen: school en instelling Inleiding Het kernbegrip school in de Wpo en de Wvo De kernbegrippen instelling, opleiding, faculteit en organisatorische eenheid in de Web en de Whw Herziening onderwijsrechtelijke kernbegrippen onderwijsinstelling, opleiding, faculteit en organisatorische eenheid Bestuursvormen in het onderwijs Inleiding Bestuursvormen primair en voortgezet onderwijs Bestuursvorm middelbaar beroepsonderwijs Bestuursvorm hogescholen Bestuursvormen universiteiten Overeenkomsten tussen bestuursvormen zijn groter dan de verschillen Betekenis voor de bestuurder? Inleiding Onderwijsrechtelijke kernbegrippen De bestuursvorm van onderwijsorganisaties 188 9

4 3.6.4 Voorstel tot herziening van het juridisch grondschema voor de bestuurlijke organisatie van het onderwijs Betekenis juridisch grondschema voor de juridische positie van de bestuurder in het onderwijs 193 Hoofdstuk 4 Zorgplichten in het onderwijs Inleiding Vooraf Vraagstelling en opzet hoofdstuk Wettelijke deugdelijkheidseisen en bekostigingsvoorwaarden Wisselwerking bevoegdheden en verplichtingen Zorgplichten als ruimte latend instrument van wetgeving Inleiding Wat is een zorgplicht? Interpretatie van zorgplichten Zorgplicht goed onderwijs Inleiding Primair en voortgezet onderwijs: zorgplicht goed onderwijs Middelbaar beroepsonderwijs en hoger onderwijs: specifieke zorgplichten goed onderwijs Opmerkingen bij de zorgplicht goed onderwijs Zorgplicht goed bestuur Inleiding Ontwikkelingsgeschiedenis zorgplicht goed bestuur Zorgplicht goed bestuur in de huidige onderwijswetgeving Recente ontwikkelingen rondom de zorgplicht goed bestuur Zorgplicht scheiding bestuur en intern toezicht Inleiding Intern toezicht Opmerkingen bij de zorgplicht scheiding bestuur en intern toezicht Zorgplicht interne bestuursorganisatie Inleiding Interne bestuursorganisatie en het algemene rechtspersonenrecht Interne bestuursorganisatie en het bestuursrecht Regeling interne bestuursorganisatie: primair en voortgezet onderwijs Regeling interne bestuursorganisatie: middelbaar beroepsonderwijs en hoger beroepsonderwijs

5 4.6.6 Regeling interne bestuursorganisatie: universiteiten Opmerkingen bij de zorgplicht interne bestuursorganisatie Zorgplicht medezeggenschap en professionele ruimte Inleiding Medezeggenschap in het primair en voortgezet onderwijs Medezeggenschap in het middelbaar beroepsonderwijs Medezeggenschap in het hoger onderwijs Thema professionele ruimte Betekenis voor de bestuurder? Inleiding Ontwikkeling zorgplichten Opmerkingen bij de ontwikkeling van het gebruik van zorgplichten Betekenis van zorgplichten voor de juridische positie van de bestuurder in het onderwijs 289 Hoofdstuk 5 Extern toezicht door de overheid krachtens publiekrecht Inleiding Vooraf Vraagstelling en opzet hoofdstuk Extern toezicht door de overheid en publiekrecht Relevantie extern toezicht voor de bestuurder Extern toezicht in het algemeen en de verhouding tussen algemeen bestuursrecht en onderwijswetgeving Inleiding Basisbegrippen van extern toezicht Wettelijke grondslag interventies en overzicht publiekrechtelijke interventies Het bestuursrecht als gelaagd systeem Complexiteit verhouding tussen onderwijswetgeving en het algemeen bestuursrecht bij interventies Bijzondere kenmerken van de subsidierelatie in het onderwijs en de beginselplicht tot handhaving Inspectie van het Onderwijs en de NVAO als externe toezichthouders Inleiding Taken en bevoegdheden van de Inspectie van het Onderwijs Taken en bevoegdheden NVAO

6 5.3.4 Nadere opmerkingen bij de taken en bevoegdheden Inspectie van het Onderwijs en NVAO De gemeente en de gemeenteraad als extern toezichthouder Inleiding Toezicht van de gemeente op de kwaliteit van het onderwijs heeft in beginsel een aanvullend karakter Toezicht gemeenteraden op het openbaar onderwijs Interventies en bestuurlijke sancties Inleiding Waarschuwing Maatregel Aanwijzingsbevoegdheid Inhouding of opschorting bekostiging Correctie, intrekking en/of wijziging van de bekostiging Ontneming rechten op opleiding, examinering en bekostiging Betekenis voor de bestuurder? Inleiding Ontwikkeling extern toezicht Betekenis publiekrechtelijk extern toezicht voor de juridische positie van de bestuurder 375 Hoofdstuk 6 Het privaatrecht als toetsingskader Inleiding Vooraf Vraagstelling en opzet hoofdstuk Het veronderstelde primaat van het privaatrecht en het gelijktijdig aanvullend karakter van het privaatrecht Constitutieve voorwaarden voor onderwijsorganisaties Inleiding Bekostigingsvoorwaarden voor de onderwijsorganisatie met een privaatrechtelijke bestuursvorm Constitutieve voorwaarden van algemeen rechtspersonenrecht Beperking van de bestuursbevoegdheid in de actuele fase Inleiding Statutaire goedkeuringsrechten Goedkeuringsrechten in de onderwijswetgeving Adviesrechten Gevolgen niet-naleving goedkeurings-, instemmings- of adviesrechten

7 6.4 Privaatrechtelijke interventies gericht op de bestuurder in de correctieve fase Inleiding Bestuurdersaansprakelijkheid Ontslag stichtingsbestuurders door de rechtbank Civielrechtelijk bestuursverbod Enquêterecht Educational malpractice Inleiding Kwalificatie privaatrechtelijke rechtsverhouding Beginsel van behoorlijk onderwijs en educational malpractice Ontwikkeling van het privaatrecht in relatie tot de bestuurlijke autonomie Vermaatschappelijking van het privaatrecht Instrumentalisering van het privaatrecht? Overheid en privaatrecht Betekenis voor de bestuurder? Inleiding De reikwijdte en het gebruik van privaatrechtelijke sturingsinstrumenten neemt toe Betekenis privaatrecht voor de juridische positie van de bestuurder in het onderwijs 441 Hoofdstuk 7 Samenwerking in het onderwijs Inleiding Vooraf Vraagstelling en opzet hoofdstuk Mededinging en fiscaliteit Wat is samenwerking? Samenwerking tussen organisaties Nevengeschikte samenwerking: samenwerkingsverbanden en bestuurlijke netwerken De overheid stuurt op samenwerking Juridisch karakter van samenwerkingsverplichtingen Inleiding Drie categorieën samenwerkingsverplichtingen Juridische vormgeving samenwerkingsverplichtingen Reflectie op betekenis samenwerkingsverplichtingen Wettelijke faciliteiten voor samenwerking

8 7.4.1 Inleiding Samenwerkingsovereenkomst kleine scholen en krimpbeleid Centrale dienst primair en voortgezet onderwijs Symbioseregeling voortgezet onderwijs en middelbaar beroepsonderwijs Samenwerkingsinstituut Onderwijsrechtelijke randvoorwaarden bij samenwerking Inleiding Bekostigingsvoorwaarden bij samenwerkingen Fusietoets onderwijs Betekenis voor de bestuurder? Inleiding Zorgplicht samenwerking Sturing op samenwerking maakt afhankelijker Betekenis van samenwerking voor de juridische positie van de bestuurder 493 Hoofdstuk 8 Benoeming, kwaliteit, bezoldiging en ontslag van individuele bestuurders Inleiding Vooraf Vraagstelling en opzet hoofdstuk De bestuurder als individu De dubbele rechtsbetrekking van de bestuurder Wie is werkgever? Benoeming bestuurder Inleiding Door wie wordt de bestuurder benoemd? Draagvlak bij de benoeming Kwaliteit bestuurder Inleiding Profielschetsen Kwaliteitseisen Negatieve kwaliteitseisen Beperkingen aan de benoemingstermijn? Bezoldiging bestuurder Inleiding WNT Verdere regeling arbeidsvoorwaarden

9 8.5 Ontslag bestuurder Inleiding Rechtspersonenrechtelijk ontslag bestuurder stichting of vereniging Arbeidsrechtelijke toetsing ontslag bestuurder Opzegtermijn en loondoorbetalingsverplichting Ontslagvergoedingen De relatie tussen publiekrechtelijk toezicht en het arbeidsrechtelijk ontslag Betekenis voor de bestuurder? Inleiding Hoge verwachtingen omtrent de kwaliteit en het functioneren van bestuurders Bestuurders zijn persoonlijke kwetsbaar bij beloning en ontslag Betekenis voor de positie van de bestuurder 556 Hoofdstuk 9 Autonomie in het onderwijs als verbindend thema Inleiding Onderwijsrechtelijke autonomie in de onderwijssectorwetten Bestuursautonomie en af te wegen belangen Bestuursautonomie in het rechtspersonenrecht De januskop van bestuursautonomie in het rechtspersonenrecht Het belang van de onderwijsorganisatie Duurzame waardecreatie als na te streven belang Een juridisch beoordelingskader als handvat voor het verbindend thema Inspiratiebronnen Een aanzet voor een juridisch beoordelingskader Beoordeling van argumenten voor begrenzing van de autonomie van de bestuurder Slotopmerking autonomie als verbindend thema Het onderwijsrechtelijk autonomiebeginsel als buitengrens De autonomie om te kunnen besturen Het bredere perspectief van het onderwijsrechtelijk autonomiebeginsel 582 Hoofdstuk 10 Samenvatting, conclusies, een blik vooruit en slot Inleiding Samenvatting hoofdstukken

10 Inleiding Een besef van continuïteit (Hoofdstuk 2) Bestuurlijke vormgeving van het onderwijs: naar een professioneel bestuurder van een complexe onderwijsorganisatie (Hoofdstuk 3) Zorgplichten als betrekkelijk recent fenomeen (Hoofdstuk 4) De groei van het publiekrechtelijk toezicht (Hoofdstuk 5) Het privaatrecht als aanvullend toetsingskader (Hoofdstuk 6) Bestuurlijke netwerkvorming in het onderwijs (Hoofdstuk 7) Meer focus op de individuele bestuurder (Hoofdstuk 8) Een breder perspectief op de onderwijsrechtelijke autonomie (Hoofdstuk 9) Conclusies De intensiteit van de beoordeling van het functioneren van de bestuurder is toegenomen (deelvraag 1) De wettelijke regulering van de juridische positie van de bestuurder is complex en weinig consistent (deelvraag 2) De omvang van de autonomie van de bestuurder is kleiner geworden door de intensivering van het externe toezicht en de hoge verwachtingen van bestuurders (deelvraag 3) Beantwoording probleemstelling: Wat is de juridische positie van de bestuurder in het onderwijs? Een blik vooruit Slot 607 Bijlage Ontwikkeling artikel 23 Grondwet 611 Bijlage 5.2.3a Overzicht publiekrechtelijke interventie-instrumenten in het onderwijs (exclusief openbaar onderwijs) 615 Bijlage 5.2.3b Overzicht publiekrechtelijke instrumenten per sector en inclusief openbaar onderwijs 619 English Summary 623 Literatuurlijst 633 Lijst afkortingen tijdschriften en jurisprudentie 673 Jurisprudentie

11 Dankwoord 685 Curriculum Vitae