1 INLEIDING. Betreft: Bespreking project 'Stadsvaart' van 31 maart 2017

Transcriptie

1 Vlaams Kenniscentrum PPS Boudewijnlaan 30 bus BRUSSEL Nota aan ir. Jonas Fahy, Projectingenieur bij Waterwegen en Zeekanaal NV uw bericht van uw kenmerk ons kenmerk bijlagen vragen naar/ telefoonnummer datum Betreft: Bespreking project 'Stadsvaart' van 31 maart INLEIDING Op 31 maart 2017 vond een bijeenkomst plaats met het Kenniscentrum PPS, W&Z (NV De Waterweg) en NV De Werkvennootschap waarbij de mogelijkheden van PPS voor het project Stadsvaart ( Doortocht Brugge ) werden besproken. Op basis van dit gesprek en volgende documenten: - Financiële verkenning Doortocht Brugge Rebel (28/03/17) - Strategische Beleidsnota Doortocht Brugge (14/03/17) noteert voorliggende nota de opmerkingen van het Vlaams Kenniscentrum PPS met betrekking tot voorliggend project. Deze nota kan gezien worden als een aanvulling op het pré-advies van 28/06/2013. De concrete vraagstelling kan uitgesplitst worden in twee, met elkaar interagerende, deelvragen: - Wat is de meest optimale scope en projectafbakening met het oog op een PPS-structurering? pagina 1 van 11

2 - Is PPS, in de zin van DBFM, toepasbaar op dit project en kan meerwaarde van deze uitvoeringsvorm verwacht worden? 2 PROJECTOMSCHRIJVING EN SITUERING De hoofddoelstelling van het project van de Doortocht Brugge is tweeledig: het verbeteren van de binnenvaartontsluiting voor de kusthavens van Brugge (Zeebrugge) en Oostende én het verbeteren van de mobiliteit (wegverkeer) ter hoogte van de doortocht Brugge. Het project Doortocht Brugge onderzoekt daarbij de mogelijkheden van een opwaardering van het Kanaal Gent-Oostende voor schepen van klasse Va. Daarnaast werden ook enkele belangrijke nevendoelstellingen geformuleerd als extra ambitieniveau, gezien de stedelijke context waarin het project zich bevindt. De Doortocht Brugge streeft daarom ook naar een optimale ruimtelijke en landschappelijke inpassing in de omgeving, met respect voor de woonomgeving, het erfgoed en het landschap. Het project dient dus bij te dragen tot een verhoging van de belevingswaarde in het gebied en tot een kwaliteitsvolle stedelijke ontwikkeling, met respect voor de grote historische, landschappelijke en ruimtelijke kwaliteiten van deze omgeving. Om die ambities te onderstrepen, kreeg het project de naam Stadsvaart. Het kanaal Gent-Oostende behoort tot het bekken van de Bovenschelde en vormt de verbinding tussen de haven van Gent en de zeehavens van Brugge en Oostende. Scheepvaartverkeer tot klasse IV kan gebruik maken van dit kanaal. Dit zijn schepen met een maximale lengte van 85 m en een maximale breedte van 9,5 m. Het project van de Doortocht Brugge omvat het deel van het kanaal begrepen tussen de Steenbruggebrug in het zuiden van Brugge (op de grens met Oostkamp) en de Scheepsdalebrug ten noordwesten van de Brugse binnenstad. De Steenbruggebrug situeert zich ten zuiden van de Brugse binnenstad en ten noorden van Oostkamp en vormt de kruising van de N50 over het kanaal Gent-Oostende. De brug is vandaag een basculebrug op maaiveldniveau, die bij elke passage van een schip moet opgehaald worden. De brug is verouderd, waardoor er regelmatig defecten zijn die zowel het scheepvaartverkeer als het wegverkeer hinderen. Ter hoogte van Brugge maakt dit kanaal een bocht rond de Brugse binnenstad. Het kanaal vormt samen met de vesten (groen en historisch park aan de binnenzijde van het kanaal) en de stadsring R30 (buitenzijde van het kanaal) de oostelijke en noordelijke begrenzing van de Brugse binnenstad. De Dampoortsluis situeert zich in het noordoosten, net opwaarts van een vrij scherpe bocht in de waterweg ter hoogte van de Damse Vaart en de beschermde Pakhuizen. pagina 2 van 11

3 3 PPS-ANALYSE 3.1 KENMERKEN Een belangrijk motief voor de DBFM-piste is de mogelijkheid om het project versneld te realiseren. Een ESR-neutraal structurering van het project kan voor een vlottere budgettaire inpassing zorgen. Rekening houdend met dit motief is het nuttig om het project af te toetsen aan de kenmerken van een PPS zoals die door Eurostat wordt gedefinieerd. Enkele relevante aspecten hebben betrekking op (Hoofdstuk 2 Guide to the Statistical Treatment of PPPs ): A. De statistische classificatie van de overheid (NV De waterweg of NV De Werkvennootschap) B. De statistische classificatie van de partner Nog niet te verifiëren, maar hier wordt geen probleem verwacht. Des te meer omdat niet met een publieke participatie in de projectvennootschap zal worden gewerkt. C. PPS of een concessie? Gelet op de aard van het project is een concessie niet geschikt (geen of beperkte mogelijkheid om te werken met het gebruiker betaald principe ), indien een PPS wordt overwogen zal dit van het type DBFM op basis van beschikbaarheidsvergoeding zijn. D. Type infrastructuur De regels vereisen dat een PPS een investering inhoudt voor een duidelijk herkenbare en een specifiek ontworpen actief en dekt ook situaties waarbij het PPS-actief interferenties heeft met andere infrastructuur. Ook moet het project gepaard gaan met een significante kapitaalsuitgave. Zowel een brug als een sluis voldoen aan de kenmerken. E. Upgrade of renovatie van een bestaand actief Om een project met betrekking tot de renovatie of upgrade van een bestaand actief te kunnen beschouwen als een PPS, moet de omvang van de investeringen door de private partner in het kader van de overeenkomst na voltooiing van de werkzaamheden ten minste 50% van de waarde van het actief vertegenwoordigen. F. Economische levensduur van de infrastructuur De regels omtrent PPS hebben betrekking op langetermijn contracten. De Eurostat-definitie van een PPS vereist dat, aan de ene kant, het actief een economische levensduur heeft die langer is dan de duur van het contract. Aan de andere kant, verwacht Eurostat dat het PPS-contract een significant deel van de levensduur van het onderliggend actief afdekt. Op te merken valt dat dit aspect in de context van ESR-classificatie slechts relevant is wanneer de analyse met betrekking tot het economisch eigenaarschap geen duidelijke uitkomst geeft. G. Scope van de services die de private partner zal leveren pagina 3 van 11

4 Om door Eurostat als een PPS beschouwd te worden, moet de private partner ten minste worden verplicht om het actief te onderhouden voor de duur van het contract met het oog op het beschikbaar maken en houden van het onderliggende actief voor de publieke partner of andere eindgebruikers. Projecten waar de activa geen of slechts een verwaarloosbare hoeveelheid onderhoud nodig hebben vereisen bijzondere aandacht, Eurostat kan in deze gevallen overwegen dat dergelijke projecten meer in overeenstemming zijn conventionele overheidsuitgaven. H. Ontvangsten die de overheid eventueel zal genereren op basis van het onderliggende actief Volgens de informatie zullen er geen significante rechtstreekse ontvangsten voor de overheid worden gegenereerd op basis van het onderliggende actief. Gelet op bovenstaande aandachtspunten kan de Dampoortsluis en de Steenbruggebrug in principe als een PPS (in de zienswijze van Eurostat) worden uitgevoerd. Wel dient er bijzondere aandacht te zijn voor de omvang van het onderhoud (punt G.) dat vermoedelijk eerder beperkt is in de eerste 30 levensjaren en in verhouding tot de levensduur van de infrastructuur (punt F.). Hoewel dat laatste punt slechts relevant wordt als Eurostat twijfels heeft over de ESR-classificatie van het project. (zie ook punt 6.). Wat betreft het deelaspect verdieping en verbreding van het kanaal moet bijkomend gewezen worden op punt E. De specificiteit van kanaalinfrastructuur is een aandachtspunt wat betreft het projecttype en de PPS-geschiktheid ervan in een ESR-context. 3.2 PPS-GESCHIKTHEID Met betrekking tot de intrinsieke geschiktheid van voorliggend project voor een DBFM-uitvoering liggen momenteel volgende scenario s op tafel met betrekking tot de scope van het project: - Dampoortsluis (raming: +-34,2 mio) apart uitgevoerd - Steenbruggebrug (raming: +-10,5 mio) apart uitgevoerd - Dampoortsluis en Steenbruggebrug geïntegreerd (raming +-44,7 mio) - De volledige doortocht Brugge (+verbindingssluis) (raming +-292,4 mio) Omwille van de beperkte bouwkost en de beperkte onderhoudscomponent wordt afgeraden om Steenbruggebrug apart als DBFM te vermarkten. De transactiekosten zullen hierbij immers relatief hoog zijn ten opzichte van de investeringskost en de mogelijkheid tot levenscyclusoptimalisaties eerder beperkt. Op basis van de beschikbare informatie werd het Afwegingsinstrument Uitvoeringsvorm (AUV) doorlopen. Er werd geopteerd voor het scenario Dampoortsluis eventueel aangevuld met de realisatie van de Steenbruggebrug in eenzelfde opdracht als basisscenario te nemen. pagina 4 van 11

5 De hoofdfunctie van het AUV bestaat erin een leidraad aan te bieden om op een kwalitatieve en onderbouwde wijze verschillende uitvoeringsvormen voor een concreet publiek investeringsproject te evalueren en dit aan de hand van de kenmerken van het project en elementen uit de context rond het project. De vragen zijn gegroepeerd rond vier thema s: Projectkarakteristieken, projectvoorbereiding, capaciteit en ervaring van de opdrachtgever, bereidheid van de opdrachtgever. Het AUV werd hier gebruikt om het gesprek te structureren. Volgende aandachtspunten kwamen daarbij naar boven. - Met een investeringskost van 34,2 miljoen is de Dampoortsluis, gezien het infrastructuurtype, ook een relatief klein project. Dit maakt dat de hogere transactiekosten die gepaard gaan bij het opmaken van een voorstel in verhouding groter zullen zijn. (vorige raming: 50 miljoen); - De onderhoudscomponent van de basisinfrastructuur is beperkt, onderhoud zal zich voornamelijk richten op de beweegbare onderdelen en technieken. Het Nederlandse sluizenprogramma geeft echter aan dat DBFM toegepast kan worden op dit type van infrastructuur; - Zowel de context van het project, de technologische ontwikkelingen, de vraag naar de infrastructuur als de kwaliteitseisen kunnen met redelijke zekerheid voor lange periode als stabiel worden beschouwd; Met een integratie van de Dampoortsluis en de Steenbruggebrug in een project, kunnen volgende elementen aangehaald worden: - Levenscyclusoptimalisaties voor een brug zijn beperkt en dit heeft bijgevolg invloed op de potentiële meerwaarde van DBFM; - Synergie of schaalvoordelen bij de integratie van beide projecten is beperkt; - De integratie van beide projecten kan mogelijks de concurrentie beperken (minder potentiële consortia) - De integratie van beide projecten zorgt voor een iets grotere scope, wat het project aantrekkelijker maakt en transactiekosten beperkt in absolute termen: slechts één aanbesteding en in relatieve termen in verhouding met de bouwkost. Tot slot werd nog kort ingegaan op de realisatie van het gehele project Stadsvaart. Volgende opmerkingen kunnen hierbij gegeven worden: - Door het project in zijn geheel uit te voeren stijgt de investeringskost aanzienlijk waardoor het project aantrekkelijker wordt voor externe financiers; - Het gehele project omvat onder meer acht bruggen. Mogelijks kunnen hier schaalvoordelen optreden. Alvorens te opteren voor een gehele projectuitvoer dient dit aspect nader onderzocht te worden. Het project Verhoging van de Bruggen over het Albertkanaal kan hier meer inzicht in geven. - Op basis van de resultaten van de MER s en de MKBA, werd een multicriteria-analyse uitgevoerd waaruit reeds (een) voorkeurscenario(s) werd(en) geïdentificeerd en risico s in kaart gebracht met betrekking tot de Dampoortsluis en de Steenbruggebrug. Door het project op te schalen verhoogt pagina 5 van 11

6 ook het risicoprofiel. Voor de uitvoer van het gehele project wordt aangegeven dat er nog een aantal belangrijke onbekenden en onzekerheden zijn met betrekking tot de ondergrond. In onderdeel 5 gaan we dieper in op de kansrijkheid. 4 MEERWAARDE ANALYSE Hieronder bespreken we de potentiële meerwaarde van DBFM voor voorliggend project. Deze meerwaarde hangt af van de uiteindelijk gekozen scope. 4.1 FINANCIËLE MEERWAARDE Voor de Dampoortsluis (eventueel aangevuld met de Steenbruggebrug) kan gezien de beperkte projectscope en de aard van de infrastructuur geen grote financiële meerwaarde uit optimalisatie- en efficiëntiewinsten verwacht worden gelet op de transactie- en financieringskosten die gepaard gaan met een DBFM-uitvoering. Voor het gehele project Stadsvaart kan hierover in dit stadium nog geen gefundeerde uitspraak gedaan worden. De extra schaalgrootte kan wel meer mogelijkheden bieden tot optimalisatie. Een belangrijke financiële impuls lijkt te schuilen in de mogelijkheid om Europese subsidies te aan te trekken in het kader van de 2017 CEF Transport Blending MAP call. Gezien de relatieve moeilijkheid in de transportsector om extra middelen aan te trekken van private investeerders en om ervoor te zorgen dat economisch verantwoorde projecten financieel levensvatbaar worden is een expliciet objectief van dit programma om projecten te viseren waarin de financiering verloopt via een combinatie van subsidie of cofinanciering met private financiering, financiering via een National Promotional Bank (NPB), EIB (ikv EFSI) en / of publieke instelling. De indiendata voor deze Blending Call zijn 14 juli en 30 november Binnen dit programma wordt de mogelijkheid gecreëerd om subsidies te ontvangen tot 40% (bottle neck) 1 van de investeringskost. De deadline voor deze oproep ligt op 14 juli 2017 en op 30 november % voor binnenvaart pagina 6 van 11

7 De beoordeling van de aanvragen zal ongeveer 6 maanden in beslag nemen. Daarna wordt een subsidieovereenkomst getekend. De voorbereiding van het projectvoorstel moet in overeenstemming zijn met een financiële afsluiting binnen 12 maanden na de datum van ondertekening van de subsidie overeenkomst. Wanneer geopteerd wordt voor de call van november geeft dit, vanaf heden, ongeveer 24 maanden tijd voor het bereiken van financial close. Kosten die ontstaan tussen de datum van indiening van de aanvraag en de einddatum van het voorgestelde project moeten uiterlijk op 31 december 2023 gemaakt zijn willen ze in aanmerking komen voor de subsidie. De timing die de 2017 CEF Transport Blending MAP call vooropstelt is met andere woorden erg krap. Het tijdig indienen van een matuur voorstel voor het ganse project Stadsvaart lijkt in dit opzicht niet realistisch. Voor het project met beperkte scope (Dampoortsluis evt. aangevuld met Steenbruggebrug) zou de timing met een perfecte voorbereiding en zonder tegenslag eventueel gehaald kunnen worden. Dit is echter verre van een zekerheid. Bovendien zal het dossier met een beperkte projectscope minder sterk zijn aangezien de maatschappelijke baten van het project immers maar gerealiseerd kunnen worden als gans het project Stadsvaart is uitgevoerd. Hierbij de kanttekening makend dat de strategische nota aangeeft dat de opgemaakte MKBA een beperkte opbrengst ziet. Deze opbrengst stijgt evenwel nog wanneer het project sneller gerealiseerd wordt dan vooropgesteld. De MKBA spreekt nu van 2033 voor de volledige realisatie van het project. Indien alle investeringen 3 jaar vroeger worden beëindigd en de transportbaten ook 3 jaar sneller worden gerealiseerd, bekomen we met 14 vaaruren een positief MKBA-resultaat van 65 miljoen in Vlaams perspectief en 15 miljoen in Europees perspectief. 4.2 OPERATIONELE MEERWAARDE Operationele meerwaarde kan verwacht worden met een geïntegreerde aanpak, een geoptimaliseerd procesmanagement (minder hinder) en een snelle realisatie. Ook kan een betere koppeling tussen de verschillende projectonderdelen verwacht worden. De mogelijkheid om het project integraal te benaderen kan hierbij meer kansen bieden. 4.3 MAATSCHAPPELIJKE MEERWAARDE Minder hinder door snelle realisatie en baten manifesteren zich sneller (ganse project). De budgettaire inpasbaarheid speelt hierbij vermoedelijk een belangrijke rol. pagina 7 van 11

8 Dit moet ook samen bekeken worden in het licht van de uitgevoerde MKBA. 5 KANSRIJKHEID MEERWAARDE 5.1 KANSEN Voor het deelproject Dampoortsluis kan gewezen worden op volgende elementen die de kansrijkheid op succes kunnen verhogen: - Een multidisciplinair projectteam met technische, juridische en financiële PPS-expertise; - Zoveel mogelijk gebruik maken van beschikbare modellen. Zo kan voor de technische uitwerking en het opstellen van de SLA gekeken worden naar de Nederlandse programma DBFM Sluizen. Voor het DBFM-model kan in grote mate gebaseerd worden op het contract voor Bruggen Albertkanaal ; Integratie Steenbruggebrug: - Het integreren van de Steenbruggebrug lijkt op zich geen significante meerwaarde met zich mee te brengen. Het project krijgt hierdoor wel meer massa waardoor het aantrekkelijk wordt voor private financiers. De synergievoordelen tussen een sluis en brug lijken daarentegen beperkt. Bovendien is het nuttig om na te gaan welke impact het samen voegen heeft op de competitie. Een voorafgaande marktverkenning kan hier meer zicht op te krijgen. - Gelet op de in het advies van 28/06/2013 geschatte timing van de constructieperiode. Zou kunnen onderzocht worden of het een optie is om de Steenbruggebrug gelijktijdig te lanceren als DB waarbij het investeringsbedrag verdeeld wordt over de drie constructiejaren. Indien de Dampoortsluis als DBFM vermarkt wordt, zou de beschikbaarheidsvergoeding pas gaan lopen na de oplevering van de Steenbruggebrug. Het gehele project Stadsvaart: - Door het gehele project in een opdracht te plaatsen kan de realisatie van de maatschappelijke baten zich sneller manifesteren en kan het project op een integrale manier benaderd worden. 5.2 BEDREIGINGEN Zoals eerder aangehaald is het investeringsbedrag van het project Dampoortsluis (+ Steenbruggebrug) eerder beperkt waardoor de transactiekosten relatief groot zijn. Daarnaast lijken de optimalisatiemogelijkheden eerder beperkt. pagina 8 van 11

9 Een belangrijk voordeel heeft betrekking op het verkrijgen van Europese subsidies (tot 40%) in het kader van CEF. Met het oog op de timing van de call lijkt een beperkte projectscope het enige realistische scenario. De netto baten die voortvloeien uit MKBA zijn echter beperkt manifesteren zich pas als heel het project is uitgevoerd. Eventuele subsidies vanuit CEF maken bijgevolg meer kans als er een duidelijk engagement is om het ganse project in relatief kort tijdsbestek uit te voeren. Het structureren van een DBFM voor het volledig project (dus ook verbreding en verdieping kanaal) vergt nog veel tijd en studiewerk. Het gaat daarbij niet alleen over het weg nemen van onzekerheden en het opmaken van bestekdocumenten en programma van eisen. Ook is het in dit stadium niet duidelijk hoe de risicoallocatie en het noodzakelijke systeem van beschikbaarheid- en performantie-eisen in een adequaat betalingsmechanisme kunnen omgezet worden voor dit type van infrastructuur. Des te meer wanneer rekening moet gehouden worden met de ESR-context. Hiermee zeggen we niet dat het niet mogelijk zou zijn. 6 ESR AANDACHTSPUNTEN Voor het project kan gebaseerd worden op het contract van Bruggen Albertkanaal. Toch moet er in deze context gewezen worden op de onzekerheid met betrekking tot de visie van Eurostat met betrekking tot de karakteristieken van de infrastructuur (voornamelijk bij een volledige uitvoering in DBFM; zie hierboven punt 3). Er zal aandacht besteedt moeten worden aan het contractueel vastleggen van het onderhoud. Indien er gewerkt wordt met een mijlpaalvergoeding om de eventuele Europese subsidies langs te kanaliseren, moet de werkwijze duidelijk omschreven worden in het bestek. Het lijkt ons aan te raden om beperkt of enkel te voorzien in een mijlpaalvergoeding indien er daadwerkelijk Europese subsidies voor handen zijn zodoende de ESR-classificatie niet te sterk te beïnvloeden. Immers, indien er toch met een mijlpaalvergoeding wordt gewerkt die niet bekostigd wordt met Europese subsidies zal dit als een element van government financing worden beschouwd. Afhankelijk van de grootorde van de mijlpaalvergoeding kan dit een invloed hebben om de ESR-classificatie. Overheidsfinanciering of andere ondersteuning, die neerkomt op minder dan 50% maar meer dan een derde van het investeringskost wordt gezien als een element van zeer groot belang voor de statistische behandeling (VERY HIGH); Overheidsfinanciering of andere ondersteuning, die neerkomt op een derde of minder, maar meer dan 10% van de investeringskost is een element van groot belang is voor de statistische behandeling (HIGH). pagina 9 van 11

10 7 CONCLUSIE De vraag of PPS toepasbaar is op dit project en of bij deze uitvoeringsvorm meerwaarde kan verwacht worden is verbonden met de vraag naar de meest optimale scope en projectafbakening van het project. Op basis van de beschikbare informatie lijkt een integrale aanpak van het volledige project Stadsvaart de meeste ruimte te bieden voor optimalisaties binnen een totaaloplossing. Wanneer we naar de ruimere context kijken maakt een projectvoorstel dat een volledige uitvoering inhoudt ook de meeste kans bij de blending call van de Europese Commissie. Deze call is bovendien expliciet gericht om het faciliteren van private financiering voor publieke investeringsprojecten. De keerzijde van dergelijk maximumscenario is dat er op dit moment nog te veel onzekerheden bestaan om dergelijk projectvoorstel op korte termijn te lanceren. Dit maakt dat het indienen van een matuur projectvoorstel tegen november 2017 niet realistisch wordt geacht. De bestaande onzekerheden (o.a. met betrekking tot de projectgebied, de capaciteit van de markt om dergelijk project integraal te benaderen en de mogelijkheid om dit project te vertalen naar een juridisch en ESR-technisch sluitend bestek/contract) zorgen er bovendien voor dat de PPS-geschiktheid van een maximumscenario nog niet afdoende kan beoordeeld worden. Voorlopig kan gesteld worden dat op basis van het AUV voornamelijk volgende drie uitvoeringsvormen als optie naar voor komen: EPC, DB en DBFM. De afweging tussen deze uitvoeringsvormen is niet eenduidig en hebben elk voor- en nadelen. Een beperktere scope zorgt er ook voor dat de timing voor een Europees subsidiedossier meer realistisch wordt (maar toch krap blijft). Bovendien is er in dit beperkter scenario meer zekerheid rond ESRclassificatie. De beperkte scope houdt dan enkel de realisatie van de Dampoortsluis in, eventueel aangevuld met de realisatie van de Steenbruggebrug. Het AUV schuift volgende drie uitvoeringsvormen als optie naar voor: EPC, DB en DBFM. Het nadeel van een beperkte projectscope is dat de optimalisatiemogelijkheden en de meerwaarde die hieruit kan voortvloeien vermoedelijk beperkt zullen zijn gezien de transactie- en financieringskosten die gepaard gaan met een DBFM-formule. Door het opnemen van de Steenbruggebrug in het beperkte projectvoorstel krijgt het project meer massa waardoor het aantrekkelijker wordt voor private financiers. De synergievoordelen tussen een sluis en pagina 10 van 11

11 brug lijken daarentegen beperkt. Hierbij wordt een markverkenning aangeraden om na te gaan of een samenvoeging van beide projecten geen negatieve impact heeft op de concurrentie. Ten aanzien van de blending call van de Europese Commissie heeft dit beperkte scenario het nadeel dat de maatschappelijke baten zoals berekent in de MKBA pas gerealiseerd worden bij een volledige uitvoering van de Stadsvaart. Een subsidiedossier met een beperkte scope zal dus sterker staan wanneer de Europese Commissie een garantie heeft dat het project op korte termijn volledig kan en zal worden uitgevoerd. Kit Van Gestel PPS Adviseur Jeroen Buyck PPS Adviseur pagina 11 van 11