PROVINCIE NOORD-HOLLAND. Van verdelen naar verhuizen De woonruimteverdeling in Noord-Holland belicht

Transcriptie

1 PROVINCIE NOORD-HOLLAND Van verdelen naar verhuizen De woonruimteverdeling in Noord-Holland belicht

2 Van verdelen naar verhuizen De woonruimteverdeling in Noord-Holland belicht Deel 1 Beleidsverkenning Deel 2 Achtergrondmateriaal September 2004

3

4 Voor u ligt het rapport met het onderzoeksverslag en de aanbevelingen over de woonruimteverdeling in Noord-Holland. RIGO Research en Advies BV te Amsterdam heeft in opdracht van ons College onderzocht in hoeverre aanpassingen in de woonruimteverdeling een impuls kunnen geven aan de doorstroming. De doorstroming op de woningmarkt is sinds eind jaren negentig drastisch afgenomen. Dit onderzoek laat zien dat vooral de doorstroming op de huurmarkt sterk is teruggevallen. Dat baart mij grote zorgen. Deze ontwikkeling staat op zeer gespannen voet met het gegeven dat in Noord-Holland enkele honderdduizenden huishoudens meer of minder urgente wensen koesteren om te verhuizen. Voor het tegengaan van de stagnatie en het terugdringen van de wachtlijsten is het in de eerste plaats van belang dat we de woningproductie weer op het vereiste peil brengen. Dit is ook voor de kansen van starters doorslaggevend. Ons College geeft dan ook volop aandacht aan het aanjagen van de bouw. Naast nieuwbouw is het net zo belangrijk om te kijken naar de praktijk van de toewijzing van woonruimte. Het vlottrekken van de woningmarkt is een verantwoordelijkheid van alle partijen. De resultaten van dit onderzoek geven het provinciaal bestuur genoeg aanleiding om het voortouw in de discussie te nemen. In potentie blijkt er aanmerkelijk meer ruimte voor doorstroming in de huurwoningmarkt in Noord-Holland te zijn. Ik wil de komende tijd de discussie met u aangaan over eenvoud en effectiviteit van regels en over het wegnemen van achterhaalde belemmeringen. Ook zie ik kansen om door betere informatievoorziening een meer open woningmarkt te bereiken. Als denkrichting houd ik aan uiteindelijk te willen komen tot één woningmarkt in Noord-Holland. Dat betekent beslist niet dat we voorbij gaan aan de noden van mensen die om gegronde redenen een bijzondere positie verdienen bij de woningtoewijzing. Integendeel. Juist voor hen houden overheid en verhuurders een uitdrukkelijke verantwoordelijkheid. De zelfredzame woningzoekenden daarentegen verdienen een in alle opzichten ruimere woningmarkt. Hierbij nodig ik bestuurlijk betrokkenen, verhuurders, materiedeskundigen en belangenorganisaties van bewoners uit om het debat over een beter functionerende woningmarkt met het provinciaal bestuur aan te gaan. Albert Moens, gedeputeerde september VAN VERDELEN NAAR VERHUIZEN 3

5 4 PROVINCIE NOORD-HOLLAND

6 Deel 1 Beleidsverkenning

7 6 PROVINCIE NOORD-HOLLAND

8 Inhoud 9 1 Vooraf 11 2 Wat is er aan de hand? 13 3 Diverse oplossingsrichtingen 15 4 Normale en bijzondere woningzoekenden 17 5 De bijdrage van verdelingsmaatregelen 19 6 Over verhuisketens en schaalniveau s 21 7 Regio s, woningmarkten en verhuisbewegingen 23 8 Een bontgekleurd palet in Noord-Holland 25 9 Verdelingsystemen in soorten en maten De winstmogelijkheden becijferd 10.1 Winst bínnen systemen 10.2 Winst tússen systemen Conclusies en beleidsopties 11.1 Bij wijze van samenvatting 11.2 Scenario s en acties 37 Deel 2 Achtergrondmateriaal VAN VERDELEN NAAR VERHUIZEN 7

9 8 PROVINCIE NOORD-HOLLAND

10 1 Vooraf De kernvraag van deze notitie heeft betrekking op de mogelijkheid om met veranderingen in de woonruimteverdeling de stagnerende woningmarkt vlot te trekken. Concreet: kan een andere manier van woonruimteverdeling ervoor zorgen dat het aanbod aan woningen toeneemt en dat er dus meer woningzoekenden aan bod komen, en zo ja hoe dan? De notitie is gebaseerd op een aantal inhoudelijke en cijfermatige verkenningen, waarvan een achtergrondrapportage verslag doet. Hier worden de voornaamste bevindingen kort gepresenteerd. Woonruimteverdeling gaat over het koppelen van vraag en aanbod. Daartussen zitten zowel kwantitatieve als kwalitatieve fricties: er zijn te weinig woningen, of niet de gewenste. dit cruciale vraagstuk los je met verdelingsmaatregelen niet op, hooguit verdeel je de pijn anders. De échte oplossing zit aan de aanbodkant: de omvang en samenstelling van de woningvoorraad, met nieuwbouw en transformatie als maatregelen. Aan de verdeling van woonruimte mogen in ieder geval vereisten in termen van eerlijk en rechtvaardig worden gesteld. Als de één een woning krijgt, dan krijgt de ander hem immers niet. De vraag wat al dan niet eerlijk en rechtvaardig is, komt in deze notitie niet aan bod. De invalshoek is eenzijdig: uitsluitend gericht op het verkennen van verdelingsmaatregelen die zorgen voor meer verhuisbewegingen. VAN VERDELEN NAAR VERHUIZEN 9

11 10 PROVINCIE NOORD-HOLLAND

12 2 Wat is er aan de hand? De woningmarkt functioneert aan het begin van dit millennium veel stroever dan midden jaren negentig. Het aantal verhuizingen is drastisch teruggelopen. Werden in 1997 in heel Noord-Holland nog woningen betrokken (Woningbehoefteonderzoek 1998), in het jaar 2001 waren dat er nog maar krap (volgens het WBO 2002). Deze cijfers spreken voor zich. De gevolgen ervan worden in alle gemeenten gevoeld: een gespannen markt, langer wachten op een huurwoning, groeiende onvrede en een toenemende druk om maatregelen te nemen. Binnen Noord-Holland vinden de meeste verhuizingen plaats binnen de Amsterdamse huursector. In het ROA-gebied daalde het totale aantal verhuizingen van ruim naar ruim Uitgesplitst naar kopers en huurders en starters en doorstromers tekende het volgende beeld zich af. Figuur 2.1 Aantal betrokken woningen in het ROAgebied in 1997 en 2001 Figuur 2.2 Aantal betrokken woningen in overig Noord-Holland in 1997 en 2001 In overig Noord-Holland daalde het totale aantal verhuizingen van ruim naar iets meer dan Uitgesplitst ziet dat er als volgt uit. De stagnatie op de Noord-Hollandse woningmarkt zit hem vooral in de teruggelopen doorstroming. Gestart wordt er nog wel, zelfs in koopwoningen. Gevoelsmatig is dit in strijd met het feit dat starters het moeilijk hebben. Voor starters met een bescheiden inkomen is een beetje koopwoning inderdaad al snel niet meer te financieren, althans niet zonder eigen geld of onderhandse leningen. Maar kennelijk zijn er toch nog genoeg starters die het op de een of andere manier voor elkaar krijgen om een koopwoning te bemachtigen. Ongetwijfeld hebben ze zich diep in de schulden moeten steken en met minder kwaliteit genoegen moeten nemen dan starters in 1997, maar gestart wordt er nog steeds. In de huursector is de terugval van het aantal door- VAN VERDELEN NAAR VERHUIZEN 11

13 stromers het meest dramatisch geweest. In het ROAgebied bedroeg het aantal doorstromers binnen de huursector in 2001 nog maar 40% van het aantal in 1997, in overig Noord-Holland was het net iets meer dan de helft. Ook het aantal doorstromers van huur naar koop liep terug. Starters hebben zich in de huursector, net als in de koopsector, eigenlijk opmerkelijk goed weten te handhaven. Het teruglopend aantal verhuisbewegingen in Noord-Holland in de jaren rond de eeuwwisseling is overduidelijk. Recent krabbelt de dynamiek weer wat overeind, maar ze is nog steeds te gering. Opmerkelijk is dat de afnemende dynamiek vooral kan worden toegeschreven aan het teruglopende aantal doorstromers in de huursector. De starters wisten zich nog redelijk te handhaven. Dit onderscheid is relevant omdat verdelingmaatregelen wel geschikt zijn om meer doorstromers te bedienen, maar niet om meer starters aan een woning te helpen. 12 PROVINCIE NOORD-HOLLAND

14 3 Diverse oplossingsrichtingen De grootste boosdoeners achter de afnemende dynamiek op de huurmarkt zijn de stagnerende nieuwbouwproductie en de groeiende kloof tussen de huur- en de koopsector. De nieuwbouw van woningen is de beste motor voor dynamiek. Er worden immers woningen toegevoegd, die op hun beurt weer een keten van verhuisbewegingen op gang brengen. De dynamiek in de huursector moet het daarnaast hebben van de uitstroom van mensen die de overstap naar een koopwoning maken. De mogelijkheden om zo n stap in de wooncarrière te maken zijn de afgelopen jaren, als gevolg van de prijsstijgingen in de koopsector, echter afgenomen. Voorlopig blijven zitten waar je zit of het wensenpakket bijstellen (in plaats van een koopwoning een andere huurwoning) zijn reacties op dat verschijnsel. Dat er meer gebouwd moet worden is een ieder wel helder, en er worden dan ook tal van initiatieven ondernomen om de productie weer vaart te geven. Daar gaat het in deze notitie verder niet over. Ook niet over de oplossingen die worden ontwikkeld om de huur- en koopsector weer dichter bij elkaar te brengen. Toch zitten hier wel de voornaamste acties waar provincie, regio s, gemeenten, verhuurders en investeerders de schouders onder moeten zetten. Verdelingsmaatregelen kunnen de dynamiek op de woningmarkt wel belemmeren maar nauwelijks bevorderen. Nieuwbouw is verreweg de belangrijkste maatregel om de dynamiek op de woningmarkt te bevorderen. Maatregelen die de overstap van de huur- naar de koopsector vergemakkelijken vormen een goede tweede. Maatregelen aan het front van de verdeling van huurwoningen kunnen deze maatregelen niet vervangen. Ze kunnen hooguit ondersteunen en bijdragen. VAN VERDELEN NAAR VERHUIZEN 13

15 14 PROVINCIE NOORD-HOLLAND

16 4 Normale en bijzondere woningzoekenden De verdeling van huurwoningen is, als uitvloeisel van een publieke verantwoordelijkheid, met tal van regels omgeven. Kort door de bocht geredeneerd zou het zo kunnen zijn dat al die regels verhuizen eerder moeilijker dan makkelijker maken. Als we erin slagen om de diversiteit aan verdelingsregels zoals die nu lokaal en regionaal gelden terug te brengen, wat voor effecten kan dat dan hebben op de dynamiek op de woningmarkt? Als we deze zoekrichting uitwerken is het nuttig om te preciseren over welke soorten woningzoekenden we het hebben. We hanteren hier een eenvoudige tweedeling, in bijzondere en normale. De categorie bijzondere woningzoekenden is de uitzonderingscategorie. Er vallen mensen onder met een medische of sociale indicatie, noodgevallen (woning afgebrand), herstructureringskandidaten, mensen uit opvanginstellingen die de stap naar reguliere huisvesting maken en tal van overige bijzondere gevallen. Natuurlijk moet voor de dochter die haar oude moeder wenst te verzorgen een uitzondering worden gemaakt, als de naastgelegen woning vrij komt en voorrangstoewijzing daarvan deze mantelzorg mogelijk maakt. En zeker ligt het voor de hand dat een nieuwbouwcomplex voor senioren in een sterk vergrijsde wijk, waarin gemeente en corporatie fors hebben geïnvesteerd, in eerste instantie wordt aangeboden aan de ouderen uit die wijk zelf. De grote bulk van de woningzoekenden is echter niet bijzonder maar normaal. Het betreft eenvoudigweg mensen die van tijd tot tijd wel eens willen verhuizen, zoals elke Nederlander dat gemiddeld eens in de zeven jaar doet. Op deze groep reguliere woningzoekenden concentreren we ons hier. Uitgangspunt is hier dat de groep reguliere woningzoekenden zoveel mogelijk naar eigen wens moet kunnen verhuizen. De systematiek van woonruimteverdeling zou die verhuisbewegingen moeten ondersteunen, faciliteren, versoepelen en mogelijk maken, maar zo min mogelijk moeten sturen en voorprogrammeren. Binnen de groep reguliere woningzoekenden is het onderscheid tussen starters en doorstromers essentieel. Starters hebben nog geen zelfstandige woning, doorstromers wél: zij laten er bij verhuizing eentje achter. Bijzondere gevallen verdienen bijzondere aandacht, dus maatwerk. De kunst is om het aantal vrijkomende woningen dat op een bijzondere manier wordt verdeeld zo beperkt mogelijk te houden. Verreweg de meeste woningzoekenden willen simpelweg een andere, betere woning, of willen verhuizen om redenen van werk of relatie. Voor deze categorie zou de woningmarkt zoveel mogelijk zelf haar werk moeten doen. De veronderstelling hier is dat er altijd behoefte zal zijn aan een systematiek van woonruimteverdeling waarin op een laag schaalniveau maatwerk kan worden geleverd aan bijzondere gevallen. Het onderscheid tussen starters en doorstromers is niet zozeer relevant omdat starters nog geen zelfstandige woning hebben, maar omdat doorstromers een zelfstandige woning achterlaten. VAN VERDELEN NAAR VERHUIZEN 15

17 16 PROVINCIE NOORD-HOLLAND

18 5 De bijdrage van verdelingsmaatregelen Hoe komen woningen beschikbaar? In de eerste plaats door nieuwbouw. Dat behoeft geen verdere toelichting. Daarnaast komen woningen in de bestaande woningvoorraad vrij als de bewoner overlijdt, naar een tehuis vertrekt of gaat samenwonen met iemand die al een woning heeft. In al die gevallen komt er een woning leeg, zonder dat de voormalige bewoner een beroep doet op een andere lege woning. Ten slotte komen woningen vrij als gevolg van doorstroming. Een doorstromer laat een woning achter, maar betrekt er ook weer een. Sleutelbegrip is de verhuisketen: de opeenvolging van achter elkaar geschakelde verhuizingen. De woning die door de een wordt achtergelaten, wordt door de volgende betrokken. Elke keten start met een nieuwe woning, een overlijdensgeval of een geval van woningverlating. Aan het einde van elke verhuisketen staat een starter. Een starter betrekt een woning maar laat er geen achter. In geval van echtscheiding spreken we ook wel van semi-starters. Gaan we uit van een gesloten woningmarkt, dan eindigt elke verhuisketen bij een starter of een semi-starter. Het denken in verhuisketens maakt meteen duidelijk hoe het komt dat er toch nog relatief veel starters op de woningmarkt aan bod komen, zij het tegen grote offers of in een woning met minder kwaliteit dan ze eigenlijk hadden gewild. Elke verhuisketen eindigt vroeg of laat met een starter. Als doorstromers het laten afweten worden de ketens korter, maar het aantal starters blijft gelijk. Om preciezer te zijn: het aantal starters is gelijk aan het aantal opgestarte verhuisketens. Dit maakt ook meteen duidelijk hoe starters het beste geholpen kunnen worden, namelijk door veel te bouwen. Nieuwbouw is de enige manier om invloed uit te oefenen op het aantal verhuisketens sterfgevallen en huwelijken laten zich niet gemakkelijk sturen. Daarbij maakt het relatief weinig uit wat er wordt gebouwd, als het maar veel is. Omgekeerd worden starters ook onmiddellijk getroffen als er minder wordt gebouwd. Dat is precies wat er de laatste jaren is gebeurd. Het aantal starters dat kan worden bediend is altijd gelijk aan het aantal verhuisketens dat wordt opgestart. De lengte van de verhuisketen is van belang voor het aantal doorstromers dat kan worden bediend. Hoe langer hoe beter! Langere verhuisketens gaan kwantitatief gezien niet ten koste van de kansen van starters. Andersom: kortere verhuisketens gaan ten koste van de kansen van doorstromers, maar bevorderen de kansen van starters niet. VAN VERDELEN NAAR VERHUIZEN 17

19 18 PROVINCIE NOORD-HOLLAND

20 6 Over verhuisketens en schaalniveau s Er valt pas een woning toe te wijzen als er eentje vrij komt. Een andere verdeling kan niet zorgen voor méér verhuisketens (waarmee uiteindelijk steeds een starter wordt bediend). De verdeling kan er wel voor zorgen dat verhuisketens lánger worden. In een strategie die daarop is gericht, speelt de toewijzing aan starters een sleutelrol. Willen we zoveel mogelijk huishoudens aan een woning helpen, dan moet eigenlijk worden voorkomen dat een woning wordt toegewezen aan een starter als voor diezelfde woning ook een doorstromer belangstelling heeft. leidt dit ertoe dat drie doorstromers en twee starters aan een woning worden geholpen. In situatie 2 zijn beide gebieden toegankelijk geworden voor elkaars woningzoekenden. Bovendien wordt voorrang gegeven aan doorstromers boven starters. Dit leidt tot meer keuzemogelijkheden voor doorstromers, zodat de ketens worden opgerekt. In beide gebieden wordt een extra doorstromer bediend. Van groot belang is op welk schaalniveau (gemeente, regio, provincie?) je de lengte van verhuisketens beziet, stimuleert of belemmert. In theorie is gemakkelijk inzichtelijk te maken hoe door het slechten van barrières tussen woningmarktgebieden verhuisketens kunnen worden opgerekt. De volgende figuurtjes geven drie situatie weer die dat illustreren. In situatie 1 is sprake van twee geheel gescheiden deelgebieden. In beide gebieden worden twee ketens opgestart. In beide gebieden Situatie 2 In elkaar geschoven gebieden Doorstromers gaan voor op starters Acht doorstromers bediend Vier uit west, vier uit oost Situatie 1 Gescheiden deelgebieden Zes doorstromers bediend Drie in west, drie in oost In situatie 3 zijn ook twee gebieden in elkaar geschoven, maar is er sprake van ongelijke markten. Het aanbod links (west) is wel aantrekkelijk voor doorstromers uit het rechtergebied (oost), maar het aanbod rechts is dat niet voor doorstromers uit het rechtergebied. Dat wil zeggen dat als west doorstromers uit oost voorrang verleent, daar uitsluitend doorstromers in oost van profiteren. In het gunstigste geval staat daar tegenover dat starters uit west terecht kunnen in oost. Als aan het eind de balans wordt opgemaakt, blijkt er in het rechtergebied winst te zijn geboekt terwijl uit het linkergebied geen extra woningzoekenden zijn bediend. VAN VERDELEN NAAR VERHUIZEN 19

21 Bij gebieden die wat betreft woningaanbod en woningvragers op elkaar lijken zijn win-win situaties te creëren. Als gebieden erg van elkaar verschillen, kan die winst ongelijk zijn verdeeld. Wie verhuisketens op provincie niveau beoordeelt, ziet een ander beeld dan wie dat op lokaal niveau doet. Daarin ligt mede de legitimatie voor provinciale actie. Situatie 3 Ongelijksoortige gebieden West geeft voorrang aan doorstromers uit oost Acht doorstromers bediend Cruciaal is nu wíe beoordeelt of er sprake is van winst. In de plaatjes kan voor west en oost ook de naam van een regio of gemeente worden gelezen. In situatie 1, met gescheiden woningmarkten, worden in totaal 10 woningzoekenden bediend. In situaties 2 en 3, waar de barrières tussen de gebieden zijn weggenomen, zijn dat er 12. De provincie, die vanuit haar verantwoordelijkheid op een hoger schaalniveau naar het functioneren van de woningmarkt kijkt, zal situaties 2 en 3 dan ook terecht als winst beschouwen. Maar in west zal situatie 3 als ongunstig ten opzichte van situatie 1 worden beoordeeld. Reken maar uit: waar in situatie 1 nog 100% van alle woningen aan eigen inwoners is toegewezen is in situatie 3 20% bij iemand uit het andere gebied terechtgekomen en is bovendien het aantal aan eigen starters toegewezen woningen gehalveerd. Het wegnemen van barrières tussen woningmarktgebieden maakt langere verhuisketens mogelijk. Essentieel daarbij is het verlenen van voorrang aan doorstromers. Als die soepeler tussen gebieden kunnen verhuizen, is daarmee winst in termen van meer verhuisbewegingen te behalen. 20 PROVINCIE NOORD-HOLLAND

22 7 Regio s, woningmarkten en verhuisbewegingen De term woningmarktgebied verwijst soms naar bestuurlijke grenzen (een WGR-regio bijvoorbeeld), soms naar een gebied waar een bepaalde verdelingsystematiek wordt gehanteerd of een Huisvestingsverordening van toepassing is. Door de ogen van woningzoekenden bezien is de woningmarkt in principe onbegrensd: als je in Noord-Limburg een baan of een relatie krijgt, dan zoek je daar een huis. Woningmarktgebieden kunnen het beste worden afgebakend door te kijken hoe intensief er tussen gemeenten wordt verhuisd. Als we kijken naar de verhuizingen in Noord- Holland zien we dat circa 65% binnen de eigen gemeente verhuist en circa 13% binnen de eigen WGR-regio. Circa 9% verhuist naar een andere Noord-Hollandse regio en een vergelijkbaar deel naar een andere provincie. Per regio zijn er verschillen. Zo wordt er in het ROAgebied veel binnengemeentelijk (lees: binnen Amsterdam) verhuisd, terwijl dat in de Gooi en Vechtstreek veel minder gebeurt. In die regio wordt weer vrij veel tussen gemeenten binnen de regio verhuisd. Die liggen relatief dicht bij elkaar en lijken ook relatief veel op elkaar. Daarnaast verhuizen meer personen tussen de Gooi en Vechtstreek en overig Nederland dan van en naar andere regio s in Noord-Holland. Ook dat is logisch: de meeste mensen zoeken het immers dichtbij, en dus heeft de Gooi en Vechtstreek vooral woningmarktrelaties met Almere en gemeenten in de provincie Utrecht, en veel minder in het Noord- Hollandse. Als we kijken naar de samenstelling van de verhuisbewegingen, dan wijkt Amsterdam af van de rest van Noord-Holland. Amsterdam bedient veel starters uit de rest van Noord-Holland; tegelijk zwermen veel doorstromers uit. Tussen de andere deelgebieden in Noord-Holland zijn de verhuisbewegingen veel gelijkmatiger samengesteld. De meeste mensen verhuizen dus over korte afstand, en de meeste verhuisbewegingen spelen zich binnen de gemeentegrenzen af. Dat zien we in het feitelijke verhuisgedrag duidelijk terug. Er zijn echter aanwijzingen dat er bij flink wat mensen wel degelijk de wens bestaat om over een wat grotere afstand te verhuizen, en dat dit aandeel ook toeneemt. Er bestaat wat dit betreft een verschil tussen de gewenste en gerealiseerde verhuizingen. In hoeverre dat verschil een gevolg is van belemmerende woonruimteverdelingsystemen kunnen we niet vaststellen. Wel de indicatie dat er op zichzelf een wens bestaat om verder te verhuizen dan men doet. Dat is een potentiële ruimte om meer verhuisbewegingen te creëren. De meeste verhuiswagens rijden niet ver. Verhuizingen over langere afstand zijn doorgaans werk-, studie- of relatiegerelateerd. Op kortere afstand gaat het meestal om verbetering van de woonsituatie: een betere, ruimere woning. Bestuurlijke en regeltechnische grenzen zijn willekeurig als het om de afbakening van woningmarktgebieden gaat. Als je rond elke gemeente een ruime cirkel trekt heb je vermoedelijk een betere benadering. Bovendien zie je dan dat die cirkels elkaar overlappen en geen harde grenzen kennen. Bij zo n cirkelbenadering wordt ook duidelijk dat een regio als de Gooi en Vechtstreek woningmarkttechnisch gezien zeker zoveel te maken heeft met flevoland en utrecht als met Noord-Holland. Amsterdam vertoont een afwijkend beeld: Het huisvest starters uit het hele land en produceert doorstromers naar het hele land. VAN VERDELEN NAAR VERHUIZEN 21

23 Regionale bindingseisen kennen een paradox. Ze houden relatief weinig mensen tegen, je kunt ze dus net zo goed afschaffen als handhaven. 22 PROVINCIE NOORD-HOLLAND

24 8 Een bontgekleurd palet in Noord-Holland In de provincie Noord-Holland treffen we een bontgekleurd palet aan verdelingsystemen aan. De kaart laat dat zien. Figuur 8.1 Woonruimteverdelingsystemen in Noord-Holland VAN VERDELEN NAAR VERHUIZEN 23

25 In eerste instantie zijn zeven (bestuurlijke) regio s te onderscheiden. De provincie kan regio s toestemming geven bindingseisen te stellen aan woningzoekenden die zich er willen vestigen. Vijf van de zeven regio s hanteren bindingseisen; de Kop van Noord-Holland en West-Friesland niet. Twee gemeenten mogen op grond van beperkte bouwmogelijkheden lokale bindingseisen stellen: Texel en Waterland. In de vijf regio s die regionale bindingseisen stellen is tevens een regionaal verdelingsysteem totstandgekomen. In de Gooi en Vechtstreek en Noord- en Zuid- Kennemerland worden alle sociale huurwoningen via dat systeem verdeeld. In het ROA-gebied (Oostzaan, Landsmeer, Waterland, corporaties Wherestad in Purmerend en De Vooruitgang in Edam-Volendam) en de regio IJmond (Velsen) zien we een aantal uitzonderingen. In de twee regio s zonder bindingseisen is er ook geen regionaal systeem. In West-Friesland hebben de afgelopen jaren fusies plaatsgevonden: er zijn nog drie systemen overgebleven. In Kop van Noord- Holland hanteert WoonCompagnie voor alle gemeenten waar zij woningen verhuurt één systeem. In Anna Paulowna is nog een andere corporatie met een eigen systeem actief. Ook in Den Helder zien we meerdere corporaties, elk met een eigen systeem. De sociale huurwoningen op Wieringen en Texel worden in beide gemeenten via een apart systeem verdeeld. gemaakt, dan zou die vele malen kleurrijker zijn geweest dan de huidige. Er is de afgelopen jaren al veel opgeschaald en geüniformeerd. In de provincie Noord-Holland komen we ongeveer twintig verschillende verdelingsystemen tegen. We zien vijf regio s die een bindingseis hanteren, maar binnen die regio s functioneert telkens wel een verdelingsysteem dat nagenoeg het gehele aanbod omvat. Twee regio s kennen niet de regionale bindingseis, maar binnen die regio s functioneren meerdere verdelingsystemen. Zouden we een jaar of vijf geleden een kaart van de Noord-Hollandse verdelingsystemen hebben 24 PROVINCIE NOORD-HOLLAND

26 9 Verdelingsystemen in soorten en maten De circa twintig verdelingsystemen in Noord- Holland zijn elk opgebouwd uit tal van regels en werkwijzen, die zowel op beleidsvragen als uitvoeringszaken betrekking hebben. Daarom kun je de verschillende systemen niet gemakkelijk met elkaar vergelijken. Het schema op de volgende pagina geeft de voornaamste elementen van de systemen weer. We lopen ze kort langs. Aan de uitvoeringskant zijn er eigenlijk maar twee hoofdmodellen: het aanbodmodel en het optiemodel. In het aanbodmodel wordt het vrijkomende woningaanbod door de verhuurder(s) gepubliceerd, en vervolgens zoeken en reageren de woningzoekenden zelf. Dit model is sinds haar start begin jaren negentig in verreweg de meeste gemeenten gemeengoed geworden. Het optiemodel werkt andersom. Hier maakt de woningzoekende eerst op complexniveau zijn of haar woonwensen bekend, en als er een woning vrijkomt die daaraan voldoet worden vraag en aanbod gekoppeld. Eigenlijk is het de moderne opvolger van het distributiemodel. Systemen die werken volgens hetzelfde model kunnen in de uitwerking nog aanzienlijk van elkaar ver- Figuur 9.1 Elementen van woonruimteverdelingsystemen VAN VERDELEN NAAR VERHUIZEN 25

27 schillen. Soms moet de woningzoekende zich bijvoorbeeld ieder jaar opnieuw inschrijven, inclusief inschrijfkosten. Er zijn ook systemen waarbij dat geen vereiste is. Die inschrijving kan soms met een paar drukken op de knop via Internet, soms moet je ter plekke langskomen. Ook de wijze waarop het woningaanbod wordt gepresenteerd kan verschillen. Dat gebeurt soms op Internet, soms per krant, al dan niet via een betaald abonnement. Al deze kenmerken hebben een zekere selecterende invloed, telkens met zowel voor- als nadelen. De meest opvallende ontwikkeling aan het front van de modellen is dat er veel experimenten plaatsvinden: voortdurende vernieuwing. Aan de beleidskant zien we de (publiekrechtelijke) regels die bepalen wie wanneer in welke woning komt. Ze vinden hun basis in verordening of convenant en uiteindelijk de Huisvestingswet. Er zijn vier categorieën in te onderscheiden: 1 De toegangsregels, die bepalen of je überhaupt in aanmerking komt. Het duidelijkste voorbeeld hiervan zijn de bindingseisen, die soms nog lokaal en veelvuldig op regionaal worden toegepast. Ze houden (kortweg) in dat je maatschappelijk of economisch aan de betreffende gemeente of regio moet zijn gebonden: geen binding = geen woning. We zien hier twee uiteenlopende bewegingen. Al een aantal jaren wordt er vanuit Den Haag naar gestreefd deze bindingseisen zoveel mogelijk terug te dringen. Vrije vestiging is het credo, dat zelfs vanuit Brussel te horen is. Op lokaal niveau maar het pleidooi daarvandaan vindt landelijk steeds meer gehoor wordt het belang van lokaal maatwerk onder verschillende benamingen benadrukt. 2 De passendheidscriteria bepalen voor welke woning een woningzoekende in aanmerking kan komen. Voorbeelden hiervan zijn woningbezettingsnormen en huur/inkomensnormen. Ook de labelling van woningen valt onder deze categorie: op een woning wordt een etiketje geplakt dat er voor zorgt dat je er wel of juist niet voor in aanmerking komt. De algemene tendens is dat de passendheidscriteria steeds verder worden afgezwakt of zelfs afgeschaft. Woningzoekenden weten immers zelf het beste hoe ze willen wonen: keuzevrijheid. Wat betreft de huur/inkomensnormen lijkt een golfbeweging zichtbaar. Onder Heerma was een uit financieel oogpunt passende woonruimteverdeling speerpunt van beleid: de dure en goedkope scheefheid. Dit beleid werd eind jaren negentig verlaten, vooral vanwege het belang van een gevarieerde wijkopbouw zonder segregatie naar inkomen. Recent wordt de term scheefheid steeds vaker weer gehoord. Er is (de huursubsidieregeling uitgezonderd) echter geen objectieve meetlat om vast te stellen of iemand te duur of te goedkoop woont. Je kunt het zowel een groot probleem als een groot goed vinden. 3 De volgordecriteria bepalen wie er als eerste aan de beurt is, als er meerdere belangstellenden voor een woning zijn. Voorbeelden hiervan zijn woonduur en inschrijfduur, maar ook verloting komt voor. De wijze van volgordebepaling is eigenlijk het belangrijkste van het hele rijtje. Ook al schaf je alle andere regels af, dan heb je nog steeds behoefte aan een manier om te bepalen wie de woning krijgt als er meer dan één gegadigde is. Bovendien bepalen ze of doorstromers voor starters gaan, en beïnvloeden ze zodoende de lengte van de verhuisketens. De trend lijkt hier echter dat volgorderegels die doorstromers bevoordelen steeds vaker worden afgeschaft, onder verwijzing naar de lage kansen van starters. 4 De voorrangscriteria bepalen welke woningzoekenden een bijzonder geval zijn, en vanuit die hoedanigheid voorrang krijgen op de reguliere zoekenden. De urgentiecriteria vormen hiervan het duidelijkste voorbeeld. Vaak worden ze door een onafhankelijke indicatiecommissie toegepast, vaak is tegelijk sprake van een afwijkende verdeelsystematiek (zoals directe bemiddeling). Een onderwerp van debat is de vraag hoe hoog het aandeel aan deze bijzondere woningzoekenden ten opzichte van de reguliere zoekenden zou mogen zijn. In de praktijk kunnen het aantal urgenten dat wordt gehuisvest, en de criteria op basis waarvan, flink uiteenlopen ook als we 26 PROVINCIE NOORD-HOLLAND

28 gemeenten binnen eenzelfde regio vergelijken. De hiervoor aangestipte elementen kunnen het aantal verhuisbewegingen als volgt beïnvloeden, in volgorde van afnemend belang: De volgordecriteria, en in mindere mate de voorrangscriteria, kunnen de verhouding tussen het aantal doorstromers en het aantal starters dat een woning krijgt direct beïnvloeden. In sommige systemen krijgen doorstromers altijd voorrang op starters of wordt hun positie door de volgorderegels versterkt. Maar er zijn ook veel, en steeds meer, systemen waarin de volgordebepaling geen onderscheid maakt tussen starters en doorstromers of zelfs een voorrangsregeling geldt voor starters. Om verhuisketens langer te maken moeten doorstromers zoveel mogelijk voorrang krijgen op starters. De toelatingscriteria en de passendheidscriteria beïnvloeden de keuzeruimte, de reikwijdte van het aanbod waaruit men mag kiezen. de toelatingsciteria (bindingseisen) beperken de geografische zoekruimte, terwijl de passendheidscriteria het voorraadsegment waarin men mag zoeken beperken. Als men doorstromers wil verleiden om te verhuizen, moeten hun zoekmogelijkheden zo ruim mogelijk zijn. Door bindingseisen te laten vallen en passendheidscriteria te versoberen kunnen verhuizingen tot stand komen die anders niet hadden plaatsgevonden. Wanneer we binnen de systemen kijken naar de volgorde- en voorrangscriteria, dan zien we dat alleen in Noord-Kennemerland doorstromers in principe altijd voorgaan op starters. In andere systemen, zoals in het ROA-gebied, de Gooi en Vechtstreek en Wonen in West-Friesland, worden doorstromers bevoordeeld ten opzichte van starters door middel van het woonduurcriterium. In de overige systemen gelden dezelfde regels voor starters en doorstromers. Kijken we verder naar de keuzevrijheid en het verhuisgemak, dan zien we forse verschillen in passendheidscriteria, transparantie, enzovoorts. Het beeld wordt nog wat somberder als we kijken naar de doorstroming tussen de verschillende systemen. Niet alleen krijgen doorstromers dan te maken met de noodzaak van aparte inschrijving en systeemverschillen, ook verkleinen de regels zélf de kansen van doorstromers van buiten. Dit geldt bijvoorbeeld bij verhuizingen naar een andere regio. Naast het feit dat woningzoekenden van buiten in vijf van de zeven regio s te maken krijgen met bindingseisen, worden ze veelal ook niet als doorstromer erkend, ook al laten ze in een andere (naburige) regio een huurwoning achter. Zo kan het gebeuren dat een vrijkomende woning aan een eigen starter wordt toegewezen, terwijl er ook een doorstromer van buiten in die woning zou kunnen. Op provinciaal niveau bezien is dit een gemiste kans om de verhuisketen minimaal één schakel te verlengen en daarmee de wachtlijst van woningzoekenden te verkorten. Naast de regels die verhuismogelijkheden kunnen beperken zijn er ook systeemkenmerken die als verhuisdrempel kunnen werken. Hoe meer moeite het woningzoekenden kost om informatie te krijgen, zich in te schrijven en op woningen te reageren, hoe minder verhuizingen daadwerkelijk zullen plaatsvinden. Zo kan het handhaven van verschillende lokale systemen, waar men zich apart moet inschrijven en waar verschillende regels gelden, een remmende werking hebben op de doorstroming. Om de dynamiek te bevorderen moet het gemakkelijk worden gemaakt om te verhuizen. VAN VERDELEN NAAR VERHUIZEN 27

29 28 PROVINCIE NOORD-HOLLAND

30 10 De winstmogelijkheden becijferd Hoe groot is de winst die we mogen we verwachten van langere verhuisketens? In beginsel groot. In 1997 stonden tegenover elke honderd starters in de huursector 164 doorstromers; in 2001 nog maar 87. Als we de verhouding uit 1997 loslaten op de situatie in 2001, dan hadden bijna tweemaal zo veel (+88%) doorstromers kunnen worden bediend en evenveel starters. Er zouden dan huishoudens zijn doorgestroomd, in plaats van zoals in werkelijkheid. Op het totale aantal vrijgekomen huurwoningen in 2001 zou dat 36% hebben gescheeld. Het grootste deel van deze winst treedt op in Noord- Holland, aangezien de meeste doorstromers ook uit de provincie zelf afkomstig zijn. neemt de dynamiek ook weer toe en het is, zoals gezegd, vooral de bouwproductie die er een stevige zwengel aan moet geven. Toch is er alle aanleiding om ook in de sfeer van de verdelingsmaatregelen een aanvullende bijdrage na te streven. Hier becijferen we de winstmogelijkheden van verdelingsmaatregelen. Dat doen we in de vorm van twee denkrichtingen. De eerste denkrichting (10.1) kijkt binnen de vigerende verdelingsystemen. De twee richting (10.2) beziet de winstmogelijkheden als barrières tussen de systemen worden weggenomen Winst binnen systemen Figuur 10.1 Starters en doorstromers in huursector Noord-Holland in 1997 en ) In Noord-Holland betrokken Waarvan huurwoningen herkomst NH Afname 2001 Starters /16% Doorstromers /55% Totaal /40% We mogen de situatie eind jaren negentig (met ruim doorstromers) als een piek beschouwen, en die begin deze eeuw (ruim ) als een dal. Recent 1) In het WBO 1998 is de geografische herkomst van verhuisden niet volledig te achterhalen. De vergelijking tussen 1997 en 2001 heeft dus betrekking op alle starters en doorstromers die een huurwoningen in Noord-Holland hebben betrokken, ook als ze afkomstig waren van buiten de provincie. Voor 2001 is wel te achterhalen hoe veel woningen betrokken zijn door verhuisden uit Noord-Holland zelf. Binnen de vigerende verdelingsystemen is het verlenen van voorrang aan doorstromers boven starters een eenvoudige en effectieve manier om bij eenzelfde aantal verhuisketens meer woningzoekenden te bedienen. Deze maatregel vermindert het aantal starters dat wordt bediend niet. Wel nemen hun kwalitatieve keuzemogelijkheden af. Starters komen immers later in de verhuisketen aan bod: ze stromen in aan de onderkant van de markt. Dat probleem is minder groot als ze vervolgens weer snel kunnen doorstromen naar een betere woning: ook dat pleit voor bevoordeling van doorstromers. Eén en ander betekent niet dat starters langer moeten wachten. Wanneer elk jaar circa 100 verhuisketens worden opgestart, zullen elk jaar ook circa 100 starters aan bod komen, hoe lang de tussenliggende keten ook is. Wel worden, bij het omschakelen naar volgorderegels die doorstromers voor laten gaan, in de eerste periode tijdelijk minder starters gehuisvest. Dit effect verdwijnt echter weer. Onder deze denkrichting vallen uiteenlopende maatregelen. In eerste instantie hebben ze betrekking op VAN VERDELEN NAAR VERHUIZEN 29

31 het kritisch bezien van de volgorderegels op hun doorstroomeffect: geef, waar maar enigszins mogelijk, doorstromers voorrang op starters. Dit levert al snel winst op. Als 10% van de opgestarte verhuisketens met één schakel wordt verlengd, door niet aan een starter maar aan een doorstromer toe te wijzen, dan levert dat al ruim tweeduizend extra woningen op. Hier bovenop is een set aan maatregelen denkbaar die doorstromers vergaand bevoordelen, en waarin de passendheidscriteria worden afgeslankt zodat de zoekruimte voor doorstromers groter wordt. Bij een inrichting van de vigerende systemen waarin zowel de volgorderegels als die voor passendheid (waaronder labelling) optimaal zijn toegesneden op het bevorderen van doorstroming, is een winst in de orde van grootte van woningen haalbaar. Dat maximale winstcijfer kan alleen behaald worden als de kwaliteit van het aanbod voldoende is om doorstromers ook daadwerkelijk tot een verhuizing te verleiden. Het grootste deel van deze extra verhuisbewegingen van doorstromers zal binnen het ROA-gebied (waarbinnen Amsterdam het beeld sterk bepaalt) moeten worden gerealiseerd. Daar is de doorstroomwens binnen de huursector veel groter dan de verhuisdaad; ook in relatieve vergelijking met overig Noord-Holland. Figuur 10.2 Winstrange bij aanpassingen binnen de vigerende systemen winst circa circa actie Volgordebepaling Zoekruimte Doorstromers kritisch bezien doorstromers gaan vóór starters vergroten 10.2 Winst tussen systemen Er zijn ook meer verhuisbewegingen te behalen als de mogelijkheden om tussen regio s en systemen te verhuizen worden vereenvoudigd: opschaling. De winstmogelijkheden in deze denkrichting zijn bij voorbaat geringer dan in eerstgenoemde. De meeste mensen verhuizen immers over geringe afstand. Over langere afstand, regio- of systeemgrensoverschrijdend, is het verhuisverkeer geringer. Tegelijk hebben we geconstateerd dat de wens om over grotere afstand te verhuizen groter is dan het feitelijke verhuisgedrag laat zien; winstpotentie is er dus wel. Ook onder deze denkrichting vallen verschillende maatregelen. In eerste instantie hebben ze betrekking op het wegnemen van formele barrières, de harde grenzen, zoals de regionale bindingseisen. In tweede instantie gaat het om de regels die nu bepalen hoe een grensoverschrijdende doorstromer wordt behandeld. De bijbehorende maatregelen richten zich op aanpassing van de regels zodat verhuizers hun wachttijd mee kunnen nemen. Hier bovenop zijn tal van acties denkbaar die zich richten op de transparantie en de toegankelijkheid: verbeterde informatievoorziening, één portal, een centrale inschrijf- en reactiemogelijkheid enzovoorts. In de meest vergaande variant omvat deze richting het construeren van één verdelingsysteem voor de hele provincie, waarbinnen doorstromers ook over een langere verhuisafstand voorgaan op starters. Als we de winst van deze maatregelen willen uitdrukken in het aantal extra verhuisbewegingen, dan is de eerste constatering een paradoxale. Omdat de belangstelling voor verhuizingen over langere afstand relatief gering is, zal de winst dat ook zijn én behoeft er dus weinig vrees te bestaan voor overstroming. Het wegnemen van bindingshekjes en verminderen van grensgeschillen creëert verhuismogelijkheden voor tegen de doorstromers. Verdergaande varianten lopen al vrij snel aan tegen belemmeringen aan de kant van de woningvraag. In de meest vergaande variant (één woningmarkt, mét bevoordeling van doorstromers) kan de maximale winst worden becijferd op circa verhuisbewegingen extra. Om die winst te incasseren zal het beleid dat zich richt op opschaling wel nieuwe verhuisvragen moeten gaan oproepen. Bijvoorbeeld omdat, door betere informatievoorziening en soepeler regels, meer mensen dan nu over grotere afstand willen verhuizen. De beperkingen bij het behalen van deze maximale winst zitten hier aan de vraagkant (in de vorige denkrichting aan de aanbodkant). Om deze maximale winst te bereiken, zal de regel dat door- 30 PROVINCIE NOORD-HOLLAND

32 stromers voor starters gaan onverkort moeten worden toegepast. In dat geval gaat een doorstromer die over lange afstand wil verhuizen dus voor op een lokale starter. De grootste winstbijdrage wordt in dat geval geleverd door nieuwe verhuisstromen die kunnen ontstaan tussen Amsterdam en overig Noord-Holland, en waarin overig Noord Holland meer Amsterdamse doorstromers huisvest en Amsterdam meer starters van elders. Figuur 10.3 Winstrange bij opschaling winst circa circa actie Bindingseis Wachttijd informatie- Uniforme Eén verdewegnemen meenemen voorziening procedure lingsmodel De mogelijkheden langere verhuisketens te realiseren zijn het grootst bij aanpassingen binnen de huidige verdelingsystemen. Een winst van circa verhuisbewegingen extra lijkt zeer goed haalbaar. De winst loopt op tot circa als binnen alle systemen voluit wordt ingezet op het bevoordelen van doorstromers. Beperkende factor is de vraag of het aanbod voldoende verleidingskracht heeft. Het wegnemen van barrières die verhuzingen tussen regio s en modellen bemoeilijken kan tegen de extra verhuizingen opleveren. voluit inzetten op het realiseren van één provinciaal verdelingsmodel waarin doorstromers steeds voorgaan op starters, levert er maximaal op. In dat geval moeten echter meer woningzoekenden dan nu interregionaal verhuizen en kan er selectieve concurrentie ontstaan tussen lokale starters en provinciale doorstromers. Wanneer de doorstroming zowel binnen als tussen de huidige systemen wordt gestimuleerd door én doorstromers te bevoordelen én drempels tussen systemen weg te halen, kan de winst worden opgeteld en ligt de marge dus tussen de en extra verhuizingen per jaar. VAN VERDELEN NAAR VERHUIZEN 31

33 32 PROVINCIE NOORD-HOLLAND

34 11 Conclusies en beleidsopties 11.1 Bij wijze van samenvatting 1 Het aantal verhuizingen in de provincie Noord- Holland is vanaf eind jaren negentig zeer sterk gedaald. Het verhogen van de dynamiek is in het gezamenlijk belang en ook de gedeelde verantwoordelijkheid van alle betrokken partijen. 2 Vooral het aantal verhuizende doorstromers in de huursector nam sterk af. Hierin kan een argument voor provinciale betrokkenheid liggen. Op lokaal niveau is het eerste signaal namelijk meestal dat starters grote problemen ondervinden. 3 Meer verhuisbewegingen creëren is, waar het woonruimteverdelingmaatregelen betreft, alleen maar mogelijk door de totstandkoming van langere verhuisketens te bevorderen. In de praktijk betekent dat het zo veel mogelijk voor laten gaan van doorstromers op starters. 4 Uiteraard moet ook het aantal woningen dat voor starters beschikbaar komt worden verhoogd. Dat kan alleen door nieuwe verhuisketens op te starten. De maatregelen om dat te doen liggen in de sfeer van nieuwbouw en het vergemakkelijken van de overstap van huur- naar koopwoningen. ze liggen dus buiten het verdelingsinstrumentarium. 5 Sowieso geldt dat het verhogen van de dynamiek op de woningmarkt in de eerste plaats is gebaat bij maatregelen aan de aanbodkant (bouwen en transformeren) en pas in de tweede plaats bij maatregelen aan de verdelingskant. 6 Woningmarktgebieden laten zich niet afbakenen aan de hand van bestuurlijke grenzen (gemeente, regio, provincie) of verdelingsystemen. Als je een ruime cirkel rond de afzonderlijke gemeenten trekt, krijg je een beter zicht op de elkaar overlappende gebieden waarop de meeste woningzoekenden zich oriënteren. 7 In de provincie Noord-Holland is het aantal verschillende verdelingsystemen de afgelopen jaren sterk afgenomen. Dat heeft het zicht op het aanbod en de uniformiteit van de regels sterk verbeterd. Momenteel kunnen nog circa twintig verschillende systemen worden onderscheiden. Ruimte voor verdere opschaling? 8 De vigerende systemen verschillen naar de manier en de schaal waarop het aanbod wordt gepresenteerd én de wijze waarop dat aanbod wordt verdeeld. Een aantal trends is evenwel zichtbaar. Zo verbetert de informatie over het vrijkomende aanbod in snel tempo, ook als gevolg van de toepassing van het internet. Hoewel er vast nog veel verbeterd aan kan worden, leidt het eigenlijk geen twijfel dát dat zal gebeuren. 9 Betere en provinciebrede informatievoorziening over de regelgeving, en zeker over de kansen als woningzoekende, kan wel onderwerp van een provinciaal stimuleringsbeleid zijn. 10 Aan de kant van de modellen (het aanbodmodel in diverse varianten, het optiemodel) is de trend er vooral een van steeds verder voortschrijdende modernisering. De indruk bestaat dat de meeste modellen naar verloop van tijd verstopt raken, waarna het tijd wordt voor een frisse, nieuwe variant. Dat is een ontwikkeling die geen einde zal kennen, want het zaligmakende model bestaat niet. 11 Uiteraard kennen alle systemen regelingen voor bijzondere groepen woningzoekenden, die om uiteenlopende redenen als urgent worden aangemerkt en daarom absolute of relatieve voorrang verdienen. Daarbij lijken de pleidooien om meer ruimte voor lokaal maatwerk toe te nemen. VAN VERDELEN NAAR VERHUIZEN 33

35 Dat bijzondere gevallen een bijzondere behandeling individueel maatwerk verdienen is onbestreden. Wel kan de vraag welk deel van het vrijkomende aanbod bijzonder en welk deel normaal wordt verdeeld onderwerp van nadere afstemming zijn. 12 Passendheids- en volgordecriteria zien we uiteraard ook in alle systemen terug. Wat betreft de passendheidscriteria lijkt de trend er een van deregulering te zijn. Natuurlijk worden de onomstreden gevallen van niet-passend in de criteria uitgesloten, maar voor het overige moet het antwoord op de vraag welke woning als passend wordt beschouwd van de woningzoekende komen. Stringente passendheidscriteria en een overdadige labelling van woningen kunnen de zoekmogelijkheden ernstig inperken: dit blijft een aandachtspunt. 13 Volgordecriteria worden in Noord-Holland op diverse manieren geoperationaliseerd. Ook hier geldt dat er geen one best way is, tegelijk kan juist het vraagstuk van de volgordebepaling meer aandacht krijgen. Om meerdere redenen: volgordecriteria heb je altijd nodig, ze beïnvloeden het rechtvaardigheidsgevoel en het (strategisch) gedrag van de woningzoekenden heel direct én ze bepalen de mogelijkheden om langere verhuisketens te realiseren. Ze maken immers uit of de doorstromer het wint van de starter of andersom. 14 De meeste verhuisbewegingen spelen zich over geringe afstand af. Zodoende liggen de grootste mogelijkheden om meer verhuisbewegingen te creëren binnen de vigerende verdelingsmodellen. Extra aandacht daarbinnen voor het bevoordelen van doorstromers ten opzichte van starters levert op jaarbasis al snel zo n extra verhuisbewegingen op, oplopend tot circa Omdat de meeste verhuisbewegingen niet grensoverschrijdend zijn, zal het wegnemen van barrières tussen gebieden, zoals regionale bindingseisen, geen grote golf aan extra verhuizingen oproepen. Er is bij woningzoekenden wel vaker de wens om over wat langere afstand te verhuizen dan nu gebeurt. Die wens kan opgevat worden als ruimte om extra dynamiek meer verhuisbewegingen te creëren. 16 Het versoepelen van de verhuismogelijkheden tussen regio s maakt tegen de extra verhuizingen mogelijk. Dat aantal kan oplopen tot circa bij het realiseren van één verdelingsmodel op provinciaal niveau, waarin doorstroming welbewust wordt bevorderd. Die maximale winst veronderstelt echter wel dat deze opschaling meer woningzoekenden doet besluiten over langere afstand te verhuizen Scenario s en acties Wat kunnen uitwerkingsrichtingen voor het provinciaal beleid zijn? Eerst enkele hoofdscenario s, vervolgens een aantal mogelijke acties. Scenario 1: geen nadere actie Geen bijzondere provinciale activiteiten ondernemen is op zichzelf denkbaar. Dat wil zeker niet zeggen dat er niets gebeurt. Vermoedelijk zal, binnen de bestaande regio s, de modernisering (makkelijker toegankelijk, minder regels) van de verdelingsystemen zich voortzetten. Van de zijde van (meerdere) woningcorporaties zal dat waarschijnlijk worden bepleit. Van de zijde van (meerdere) gemeenten zullen waarschijnlijk meer mogelijkheden voor lokaal maatwerk worden bepleit. Dit scenario kent risico s. Gemeenten en regio s zijn vermoedelijk geneigd om lokale starters in toenemende mate te bevoordelen, met afnemende kansen voor doorstromers als gevolg. Juist om die reden ligt provinciale bemoeienis (op hoger schaalniveau naar het aantal verhuisbewegingen kijken) in de rede. Scenario 2: optimalisering binnen regio s Denkbaar is een provinciaal beleid dat de huidige regio s en vigerende systemen vooralsnog buiten discussie laat, maar binnen die context nadrukkelijk inzet op uniformering en afslanking van regelgeving, vergroting van de toegankelijkheid en transparantie én het bevorderen van doorstro- 34 PROVINCIE NOORD-HOLLAND

36 ming. Vooral dat laatste punt is, waar het gaat om de mogelijkheden extra verhuisdynamiek te creëren, van belang. De bestaande regio s herbergen de meest intensieve verhuisrelaties (namelijk die over korte afstand) en als die zoveel mogelijk worden opgerekt is daar al veel winst te behalen. Scenario 3: grensconflicten verminderen Een derde scenario behelst een beleidslijn waarin de provincie de grenzen tussen de vigerende systemen ter discussie stelt. Oogmerk is dan het voorkomen en afschaffen van harde grenzen, en het versoepelen van de mogelijkheden om door de provincie heen te verhuizen. De regionale bindingseisen staan in een dergelijke lijn direct ter discussie. Verruiming van het inzicht in het op provincieniveau vrijkomende huuraanbod past in deze lijn, en zeer zeker het bezien van de mogelijkheden om wachttijd (of een andere operationalisering daarvan) in de gehele provincie mee te kunnen nemen. Scenario 4: één provinciaal model Het meest vergaande scenario omvat het streven naar een provinciaal verdelingsmodel waarbinnen overal gelijkluidende criteria gelden en het aanbod via één methodiek wordt gepresenteerd en verdeeld. Deze ontwikkelingsrichting vergt nadere precisering van het onderscheid tussen reguliere en bijzondere woningzoekenden. Voor de reguliere zoekenden is opschaling naar provincieniveau goed voorstelbaar. Die beweging zal vermoedelijk moeten worden aangevuld met lokale/regionale regelingen voor de huisvesting van bijzondere woningzoekenden (herhuisvestingkandidaten bijvoorbeeld). Ook een versterkte intergemeentelijke afstemming van het nieuwbouw- en herstructureringsbeleid hoort bij dit scenario. Enkele jaren nadat het provinciale aanbodmodel in werking is getreden zullen de effecten op de kansen van woningzoekenden geëvalueerd moeten worden. De scenario s sluiten elkaar niet uit: een combinatie van 2 en 3 is goed denkbaar. Met een inzet aan die beide fronten lijkt een hogere verhuisdynamiek dan momenteel zeker haalbaar. Provinciale activiteiten die daarbij passen, omvatten ondermeer de volgende. 1 Binnen de huidige regio s en verdelingsmodellen zijn extra verhuismogelijkheden mogelijk als de zoek- en verhuismogelijkheden voor doorstromers worden verruimd. De provincie kan dit met nadruk onder de aandacht van regio s, gemeenten en verhuurders brengen (voorlichting, overtuiging). In tweede instantie kan de provincie op eigen initiatief (monitoring, toezicht) verdelingsregels en beleidsontwikkelingen opsporen die hieraan contrair zijn. In de meest vergaande variant gelden provinciale beleidsregels als basis voor formele aanwijzingen tot aanpassing van regelgeving. Zo ver hoeft het vermoedelijk niet te komen. 2 Het verruimen van de mogelijkheden voor woningzoekenden om over regio- en systeemgrenzen te verhuizen kan een tweede beleidspeiler zijn. Het inperken van de mogelijkheden om regionale bindingseisen te stellen past daarbij, evenals het verkennen van de mogelijkheden om woningzoekenden hun wachttijd mee te laten nemen. Ter ondersteuning van dat beleid kan het goed zijn om op provincieniveau informatie te vergaren over verhuisbewegingen en -ketens: dat beeld ziet er op lokaal en regionaal niveau immers anders uit, zodat men daar ook tot andere beleidsconclusies komt. Initiatieven gericht op het verbeteren van het zicht op het beschikbare aanbod en de bijbehorende verdelingsregels passen daar ook bij. 3 Een derde set van provinciale activiteiten kan zich richten op beleidsafstemming tussen regio s/modellen. In eerste instantie gericht op de vraag wat een redelijke verhouding is tussen het aandeel woningen dat aan bijzondere categorieën woningzoekenden wordt toegewezen (via urgentie- en maatwerkregelingen) versus het deel dat onder reguliere woningzoekenden wordt verdeeld. Voorkomen moet immers worden dat een te groot deel van het woningaanbod via uit zonderregels wordt verdeeld, en niet breed toegankelijk is. Dit kan mede de opmaat zijn voor VAN VERDELEN NAAR VERHUIZEN 35