Lokale kiesstelsels vergeleken. Over de vormgeving, het gebruik en de consequenties van lokale kiesstelsels

Transcriptie

1 Lokale kiesstelsels vergeleken Over de vormgeving, het gebruik en de consequenties van lokale kiesstelsels

2 Lokale kiesstelsels vergeleken Over de vormgeving, het gebruik en de consequenties van lokale kiesstelsels Rapport voor het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties [logo VNG uitgeverij] Postbus 30435, 2500 GK Den Haag Telefax (070)

3 Colofon Auteurs: Prof. dr. H.R.B.M. Kummeling Dr. H. van der Kolk Met medewerking van: Prof. dr. S.A.H. Denters mw. T. Dopheide Dr. M.A.D.W. de Jong mw. E. Renting Ontwerp omslag: Martijn van der Nat, Balyon grafische vormgeving bv, Zoeterwoude THESAURUS VERENIGING VAN NEDERLANDSE GEMEENTEN Thesaurustermen: ISBN VNG uitgeverij, Den Haag 2002 Alle rechten voorbehouden. Niets uit deze uitgave mag worden verveelvoudigd, opgeslagen in een geautomatiseerd gegevensbestand, of openbaar gemaakt, in enige vorm of op enige wijze, hetzij elektronisch, mechanisch, door fotokopieën, opnamen, of enige andere manier, zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van de uitgever. 4

4 Inhoudsopgave Voorwoord 1 Inleiding 2 Beschrijving lokale kiesstelsels in Europa 2.1 Inleiding 2.2 Context Gemeenten Andere decentrale overheden Omvang gemeenten Autonomie Toezicht en taakverwaarlozing Vergelijkbaarheid takenpakket Zeggenschap burgers Inrichting lokaal bestuur 2.3 Kiesstelsels Elementen van kiesstelsels Kiesformule Districtsindeling Stemprocedure Overige elementen kiesstelsels De kiesstelsels van de onderzochte landen Kiesformule Kiesdistricten Stemprocedure Overige elementen van het kiesstelsel 3 De verwachte effecten van lokale kiesstelsels 3.1 Het bestuderen van kiesstelsels 3.2 Consequenties van kiesstelsels Volksvertegenwoordigers Politieke partijen Opkomst bij en nationalisering van de lokale verkiezingen Samenvattend 3.3 Kiesstelsels en volksvertegenwoordigers Proportionaliteit Afspiegeling Toegankelijkheid en responsiviteit 3.4 Kiesstelsels en politieke partijen Aantal politieke partijen De campagne en de nadruk op politieke strijdpunten Partijcohesie en -organisatie 3.5 Nationalisering van de uitslag 3.6 De opkomst bij de lokale verkiezingen Opkomstplicht Proportionaliteit Facilitaire voorzieningen 5

5 3.6.4 Institutioneel belang Omvang van gemeenten 3.7 Conclusies Volksvertegenwoordigers Politieke partijen Nationalisering Opkomst 4 Verdiepte landenstudies 4.1 Inleiding 4.2 Selectie van enkele lokale kiesstelsels De criteria Toepassing van de criteria 4.3 De lokale bestuurslaag van de geselecteerde landen vergeleken Aantal en omvang van gemeenten Taken en bevoegdheden Inrichting van de lokale bestuurslaag Conclusies 4.4 Het gebruik van de mogelijkheden die het lokale kiesstelsel biedt Denemarken Noorwegen Duitsland (Baden-Württemberg) Nederland Conclusies 4.5 Mogelijke consequenties van het kiesstelsel (Opvattingen over) volksvertegenwoordigers Nationalisering van de lokale verkiezingen Opkomst bij de lokale verkiezingen 4.6 Samenvatting en afsluiting 5 Samenvatting en conclusies 5.1 Het onderzoek 5.2 Een beschrijving van de kiesstelsels 5.3 De effecten van kiesstelsels Volksvertegenwoordigers Politieke partijen Nationalisering van de lokale verkiezingen Opkomst bij de lokale verkiezingen 5.4 Het gebruik van enkele lokale kiesstelsels 5.5 Tot slot Bijlagen Bijlage 1 De eerste vragen van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties Bijlage 2 De offerte (Inhoudelijke delen) Bijlage 3 Landenstudies Introductie A België B Denemarken C Duitsland Baden-Württemberg 6

6 D Finland E Frankrijk F Griekenland G Ierland H Italië I Luxemburg J Noorwegen K Oostenrijk L Portugal M Spanje N Verenigd Koninkrijk O Zweden P Zwitserland Literatuurlijst bijlage 3 Bijlagen Lijst van tabellen, figuren en schema's Tabel 2.1. Overzicht lokale stelsels Tabel 2.2: Overzicht lokale kiesstelsels van de onderzochte landen Schema 1: De variabelen die in dit onderzoek worden bestudeerd Schema 2: kiesformules en de mate van disproportionaliteit Figuur 1: de relatie tussen omvang (log) en opkomst bij de lokale verkiezingen in 1998 in Nederland Figuur 2: de mogelijke consequenties van het kiesstelsel Tabel 4.1: Keuze van de vier landen die worden bestudeerd in de verdiepte landenstudie Tabel 4.2: Aantallen bestuurslagen en omvang van gemeenten in de vier landen Tabel 4.3 Het financiële belang van de lokale bestuurslagen vergeleken Tabel 4.4: Het waargenomen belang van lokale bestuurslagen vergeleken Tabel 4.5: Denemarken: omvang van gemeenten en het stemmen op personen Tabel 4.6: Denemarken: geslacht en het stemmen op personen Tabel 4.7: Denemarken: opleiding en het stemmen op personen Tabel 4.8: Denemarken: geboortejaar en het stemmen op personen Tabel 4.9: Denemarken: redenen om op personen te stemmen Tabel 4.10: Noorwegen: omvang van gemeenten en het stemmen op personen Tabel 4.11: Noorwegen: geslacht en het stemmen op personen Tabel 4.12: Noorwegen: opleiding en het stemmen op personen Tabel 4.13: Noorwegen: geboortejaar en het stemmen op personen Tabel 4.14: Noorwegen: redenen om op personen te stemmen Tabel 4.15: Duitsland: het gebruik van de mogelijkheden die het zuid-duitse stelsel biedt Tabel 4.16: Duitsland: omvang van gemeenten en gebruik van het kiesstelsel Tabel 4.17: Duitsland: geslacht en het gebruik van het kiesstelsel Tabel 4.18: Duitsland: opleiding en het gebruik van het kiesstelsel Tabel 4.19: Duitsland: leeftijd en het gebruik van het kiesstelsel Tabel 4.20: Nederland: omvang van gemeenten en het stemmen op personen Tabel 4.21: Nederland: geslacht en het stemmen op personen Tabel 4.22: Nederland: opleiding en het stemmen op personen Tabel 4.23: Nederland: geboortejaar en het stemmen op personen 7

7 Tabel 4.24: Nederland: redenen om op personen te stemmen Tabel 4.25: Percentage vrouwelijke raadsleden in de vier landen Tabel 4.26: Aspecten van responsiviteit in drie landen Tabel 4.27: Opvattingen over het effect van kiesstelsels in drie landen Tabel 4.28: Mate waarin lokale overwegingen een rol spelen bij lokale verkiezingen in drie landen Figuur 3: Opkomst bij de gemeenteraadsverkiezingen in vier landen 8

8 Voorwoord In het Kabinetsstandpunt naar aanleiding van het rapport van de Staatscommissie Dualisme en Lokale democratie werd een nota in het vooruitzicht gesteld over mogelijke wijzigingen van het gemeentelijke kiesstelsel. De achterliggende gedachte hierbij was dat een eventuele aanpassing van het kiesstelsel een versterking van de vertegenwoordigende functie van de gemeenteraad tot gevolg kan hebben en daardoor ook tot een verhoging van de opkomst bij de lokale verkiezingen kan leiden. In het kader van de voorbereiding van deze nota heeft het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties het Instituut voor Staats- en Bestuursrecht van de Universiteit Utrecht en het Van Poelje Instituut verbonden aan de Faculteit der Bestuurskunde van de Universiteit Twente verzocht (vergelijkend) onderzoek te verrichten naar de inrichting en de mogelijke effecten van lokale kiesstelsels. Het onderzoek is gestart in februari 2001 en werd eind maart 2002 inhoudelijk afgerond. In dit boek wordt verslag gedaan van dit onderzoek. Aan het onderzoek is door meerdere personen gewerkt. Het grootste deel van de hoofdtekst is van de hand van dr. H. van der Kolk. Prof. dr. H.R.B.M. Kummeling schreef hoofdstuk 2 en leverde daarnaast een aantal andere bijdragen aan de hoofdtekst. Aan de omvangrijke bijlage 3, bevattende juridische landenstudies, werden bijdragen geleverd door mw. dr. M.A.D.W. de Jong, mw. T. Dopheide, mw. E. Renting en prof. dr. H.R.B.M. Kummeling. Laatstgenoemde was samen met prof. dr. S.A.H. Denters belast met de wetenschappelijke supervisie. Ten behoeve van het onderzoek werd een klankbordgroep ingesteld bestaande uit mr. M.-H. Klijnsma, mw. mr. L. Pronk en mr. dr. J.A. van Schagen (allen ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties). We zijn de leden van de klankbordgroep dank verschuldigd voor het plezierige en open overleg, maar vooral voor de nauwgezette beoordeling van de concept teksten. Een woord van dank past ook al onze contactpersonen uit de landen die onderwerp van onderzoek waren. Vele ambassades waren ons behulpzaam, maar vooral hebben wij kunnen profiteren van de deskundigheid van buitenlandse collega s. Meer in het bijzonder moeten hier genoemd worden prof. dr. P.E. Mouritzen (Denemarken), prof. dr. L.E. Rose (Noorwegen) en prof. dr. E. Gabriel en K. Völkl (Duitsland) die steeds weer bereid bleken de voor ons lastige vragen over de eigenaardigheden van de desbetreffende stelsels te beantwoorden. Tenslotte danken wij de Utrechtse student-assistenten Tessa Dopheide en Eefje Renting. Hun hulp bij het verzamelen en rubriceren van onderzoeksmateriaal bleek onmisbaar. Daar bleef het echter niet bij; zij raakten dusdanig thuis in de materie dat zij in staat bleken tekstbijdragen te leveren voor de juridische landenstudies. Het is om die reden dat zij met recht ook als auteurs worden opgevoerd. De Enschedese student-assistente Petra Boom corrigeerde de voorlaatste versie van dit rapport. Henk Kummeling Henk van der Kolk Utrecht/Enschede, april

9 1 Inleiding Het kiesstelsel is van groot belang voor het karakter van democratische stelsels. Enerzijds beïnvloedt het kiesstelsel het gedrag van de kandidaten en partijen die bij verkiezingen dingen naar de gunst van de kiezers. Anderzijds is het kiesstelsel van invloed op de aard van de keuzemogelijkheden en het gedrag van kiezers. Het kiesstelsel heeft daarom mogelijk veel invloed op de relatie tussen kiezer en gekozene. Het ligt daarom voor de hand dat ook in de actuele Nederlandse discussie over de revitalisering van de lokale democratie de herziening van het lokale kiesstelsel wordt aangemerkt als één van de mogelijke aangrijpingspunten. In het eindrapport van de Staatscommissie Dualisme en Lokale democratie (hierna: de commissie-elzinga) wordt bijvoorbeeld gewezen op de mogelijkheid de voorkeursdrempel te verlagen en het meerstemmig kiesrecht in te voeren met het oog op het bevorderen van de opkomst. 1 In het kabinetsstandpunt naar aanleiding van het rapport van de commissie-elzinga wordt de discussie over het lokale kiesstelsel op twee manieren verbreed. Enerzijds wordt gewezen op mogelijke andere consequenties dan alleen een verhoging van de opkomst bij verkiezingen. Zo zou een verandering van het kiesstelsel ook kunnen bijdragen aan een versterking van de vertegenwoordigende functie van de gemeenteraad. Anderzijds wordt gewezen op andere aspecten van het kiesstelsel dan de voorkeursdrempel en het meerstemmig kiesrecht. Zo wordt expliciet gesproken over een districtenstelsel. 2 In de kabinetsreactie wordt verder gemeld dat het kabinet van plan was een nota aan de kamer uit te brengen over dit onderwerp. 3 Mede naar aanleiding van deze toezegging ontstond behoefte aan een analyse van lokale kiesstelsels. Meer concreet ontstond er behoefte aan kennis over de juridische vormgeving van die kiesstelsels en de consequenties van de verschillende kiesstelsels. 4 Met het oog op die algemene kennisbehoefte is besloten een (verkennend) onderzoek uit te voeren naar lokale kiesstelsels. Daarbij richt de aandacht zich op drie onderwerpen: (1) de juridische vormgeving en de context van de lokale kiesstelsels, (2) De (mogelijke) consequenties van dergelijke stelsels en (3) het feitelijke gebruik van de mogelijkheden die de stelsels bieden. 5 Vormgeving en context Het aantal denkbare lokale kiesstelsels is vrijwel onbegrensd. Daarom lijkt het zinvol de aandacht te beperken tot kiesstelsels die daadwerkelijk worden gehanteerd. Voor deze stelsels bestaat ook - althans in beginsel - de mogelijkheid uitspraken te doen over hun consequenties. Op praktische gronden beperken we ons verder tot electorale stelsels in Europa. Over die stelsels is - wederom in beginsel - materiaal beschikbaar aan de hand waarvan we hun vormgeving en context kunnen beschrijven. In deze studie richten we ons dus in de eerste plaats op een beschrijving van de juridische vormgeving en context van lokale kiesstelsels in Europa, meer in het bijzonder de landen van de Europese Unie en daarnaast op Zwitserland en Noorwegen. Het louter beschrijven van de juridische vormgeving van kiesstelsels draagt niet bij aan een beter begrip van het functioneren van deze stelsels. Daarom is tevens gekeken naar de (juridische) inbedding van deze stelsels. Ook om een aantal andere redenen was de beschrijving van de context van belang. Aanleiding voor het onderzoek was de behoefte aan uitbreiding van de kennis over lokale kiesstelsels, teneinde te kunnen beoordelen of verandering van het gemeentelijke kiesrecht zou kunnen bijdragen aan de (re)vitalisering van de lokale democratie in Nederland. Het overbrengen van buitenlandse constructies in een Nederlandse context is een hachelijke zaak, maar een dergelijke exercitie is onverantwoord, indien men geen beeld heeft van de context waarin een buitenlands kiesstelsel goed of slecht functioneert. Voorts was van meet af aan duidelijk dat bij de bestudering van de consequenties van lokale kiesstelsels een nadere selectie diende plaats te vinden. Om deze 10

10 selectie op verantwoorde wijze te kunnen verrichten, diende er ook meer zicht te zijn op de juridische inbedding van de gemeentelijke kiesstelsels. De consequenties van lokale stelsels In de tweede plaats gaat de interesse uit naar de consequenties van de verschillende stelsels. Deze consequenties kunnen immers relevant zijn voor de beoordeling van kiesstelsel. Als men bijvoorbeeld de opkomst bij lokale verkiezingen belangrijk vindt en onderzoek levert op dat een bepaald kiesstelsel leidt tot een lagere opkomst, is dit een reden om dat kiesstelsel op dit punt negatief te beoordelen. De vraag welke consequenties van belang zijn is niet zonder meer te beantwoorden. Dat neemt niet weg dat we aandacht moeten besteden aan zowel representatie (volksvertegenwoordigers en politieke partijen), als aan participatie (het stemgedrag en de opkomst van burgers). Bij een eerste literatuurverkenning in het kader van dit rapport is gebleken dat over consequenties van lokale kiesstelsels nog vrij weinig systematische kennis bestaat. Daarom is in eerste instantie besloten een nieuw onderzoek uit te voeren naar alle Europese lokale kiesstelsels. Helaas bleek de beschikbaarheid van gegevens daartoe te beperkt. 6 De wel beschikbare cijfers waren bovendien niet uit te splitsen naar afzonderlijke gemeenten. Daardoor zijn belangrijke factoren als gemeentegrootte, samenstelling en werkwijze van de gemeenteraad, of de zichtbaarheid van de raadsleden, niet te betrekken in de studie. Na de verkennende onderzoeksfase is daarom in overleg met de opdrachtgever afgezien van een veelomvattend nieuw empirisch onderzoek naar de consequenties van lokale kiesstelsels in Europa. Om de vraag naar de consequenties van lokale stelsels toch te kunnen beantwoorden is besloten twee trajecten te volgen. Het eerste traject bestaat uit een literatuurverkenning naar de consequenties van nationale stelsels. Literatuur over dit onderwerp is ruim voorhanden. Deze verkenning moet leiden tot een aantal uitspraken over de verwachte consequenties van verschillende aspecten van kiesstelsels. Deze verwachtingen kunnen dan, met de nodige voorzichtigheid, gebruikt worden om iets te zeggen over de mogelijke consequenties van lokale stelsels. Het tweede traject bestaat uit een beperkte vergelijkende landenstudie. Dit tweede traject was mogelijk omdat we van een klein aantal stelsels wel over gedetailleerde informatie konden beschikken. In dat tweede traject kunnen we onder meer, met de nodige voorzichtigheid, nagaan in hoeverre de verwachtingen die we hebben geformuleerd op basis van het literatuuronderzoek naar nationale stelsels ook opgaan voor lokale stelsels. Gebruik van het stelsel Het laatste onderwerp betreft het gebruik van het lokale stelsel. Van wezenlijk belang voor een goed inzicht in de aard en werking van een lokaal kiesstelsel is de mate waarin kiezers gebruik maken van de geboden mogelijkheden. Zo is de vraag van belang of het stelsel niet te moeilijk wordt gevonden en of bepaalde groepen wel en andere groepen geen gebruik maken van de door het stelsel geboden mogelijkheden. Voor het beantwoorden van de vraag naar het gebruik van het lokale kiesstelsels zijn (vooral) survey gegevens noodzakelijk. Inhoud en opbouw van het rapport Kort samengevat beantwoorden we in dit rapport de volgende vragen: 1 Hoe zien de lokale kiesstelsels in de Europese Unie er uit? Welke opties om hun stem uit te brengen hebben kiezers daarbij? (hoofdstuk 2) Dit is de vraag naar de vormgeving van de stelsels. 11

11 2 Wat kan op basis van vergelijkend onderzoek over vooral nationale kiesstelsels worden gezegd over de relatieve invloed van kiesstelsels op zaken als representatie, betrokkenheid en opkomst? (hoofdstuk 3) Dit is de eerste vraag over de consequenties van de stelsels 3 Voor een selectie van een beperkt aantal landen: in hoeverre maken kiezers gebruik van de opties die de wet biedt? (hoofdstuk 4). Dit is de vraag naar het gebruik van het stelsel. 4 In hoeverre gelden de verwachtingen over de invloed van kiesstelsels die we vinden op basis van ons literatuuronderzoek (zie onderzoeksvraag 2) ook voor de lokale kiesstelsels in de door ons geselecteerde landen? (hoofdstuk 4) Dit is de tweede vraag naar de consequenties van kiesstelsels. De rest van dit rapport bestaat uit vier hoofdstukken. In het tweede hoofdstuk wordt een groot aantal lokale kiesstelsels beschreven en met elkaar vergeleken. Dit deel is gebaseerd op een uitvoerige studie naar lokale kiesstelsels. Daarmee wordt een antwoord gegeven op de eerste vraag. In hoofdstuk drie wordt in algemene zin gekeken naar de effecten van (lokale) kiesstelsels. In dat hoofdstuk wordt de tweede onderzoeksvraag beantwoord. Dit deel is, zoals gezegd, voornamelijk gebaseerd op een literatuurstudie. In het vierde hoofdstuk wordt dieper ingegaan op het gebruik van vier lokale stelsels. De selectie van landen in dat deel (Nederland, Noorwegen, Denemarken en Duitsland) wordt mede gebaseerd op de bevindingen in de hoofdstukken 2 en 3 van dit rapport. De gegevens zijn afkomstig uit enkele surveys. Daarmee wordt een antwoord gegeven op vraag drie. Ook wordt in dat hoofdstuk nagegaan of de lokale stelsels inderdaad verschillende gevolgen hebben. In het vijfde en laatste hoofdstuk wordt een samenvatting en discussie gegeven van de bevindingen. Dit rapport bevat voorts nog een aantal bijlagen. In het bijzonder moet worden gewezen op bijlage 3. Daarin zijn de meer uitvoerige beschrijvingen opgenomen van de kiesstelsels die juridisch zijn onderzocht. Deze beschrijvingen vormden het basismateriaal voor hoofdstuk 2. Gelet op de rijkdom aan informatie die in de afzonderlijke landenstudies is te vinden en omdat dit materiaal slechts moeizaam toegankelijk is, leek het ons nuttig om deze rapportages eveneens te publiceren. [voetnoten] 1 Commissie-Elzinga 2000: Ministerie van BZK (1999/2000b), Kamerstukken II, 1999/2000, VII, nr. 42, blz Ministerie van BZK (1999/2000b), Kamerstukken II, 1999/2000, VII, nr. 42, blz Zie startnotitie 'Elementen voor het onderzoek lokaal kiesstelsel' (bijlage 1). 5 De startnotitie is uitgewerkt in de offerte (bijlage 2). 6 Het bleek slechts mogelijk voor alle landen in de Europese Unie gegevens te verzamelen over de opkomst bij lokale verkiezingen en het aantal vrouwen in de gemeenteraden. Vergelijkbare gegevens over andere kenmerken van gemeenteraden, individuele vertegenwoordigers of politieke partijen waren niet voorhanden en konden binnen de beschikbare onderzoekstijd ook niet worden verzameld. 12

12 2 Beschrijving lokale kiesstelsels in Europa 2.1 Inleiding In dit hoofdstuk wordt in het kort een rechtsvergelijkend overzicht gegeven van de bestudeerde lokale kiesstelsels. In hoofdstuk 1 is al geschetst dat het gewenst is om het onderzoek niet louter te beperken tot de juridische vormgeving van de lokale kiesstelsels. Voor een beter begrip van de kiesstelsels en om de keuze van de landen voor verdiepte studie te kunnen verantwoorden, is ook gekeken naar de juridische inbedding van deze stelsels. Al bij aanvang van dit onderzoek werd duidelijk dat het verkrijgen van het benodigde onderzoeksmateriaal een moeizame aangelegenheid zou worden. Terwijl er over de stelsels op nationaal niveau vaak een uitvoerige hoeveelheid literatuur voorhanden is, blijken de decentrale stelsels veel minder gedetailleerd beschreven te zijn, wat deels veroorzaakt wordt doordat het decentrale stelsel in een relatief groot aantal landen sterk aan verandering onderhevig is. Daarnaast kwam het veelvuldig voor dat materiaal slechts beschikbaar was in een voor ons ontoegankelijke authentieke taal, zoals Grieks of Portugees. Om deze hindernissen enigszins te overwinnen zijn er vragenlijsten opgesteld die werden toegezonden aan alle ambassades van de desbetreffende landen en naar contactpersonen bij ministeries en universiteiten. Uiteindelijk konden er nog vrij uitvoerige rapportages per land worden opgesteld. Deze rapportages zijn opgenomen in bijlage 3. In het onderstaande worden de bevindingen op een meer geaggregeerd, rechtsvergelijkend niveau geschetst. Allereerst zal worden ingegaan op de plaats van gemeenten in het staatsbestel. Vervolgens wordt bekeken of de takenpakketten van gemeenten enigszins vergelijkbaar zijn met die van de Nederlandse gemeenten. Aan de orde komt ook of burgers bijzondere instrumenten ten dienste staan om de wijze waarom de gemeente invulling geeft aan haar takenpakket te beïnvloeden. Tenslotte is er aandacht voor de aanstellingswijze van de belangrijkste organen en de verhoudingen tussen deze organen. Na deze schets van de bredere context wordt de aandacht meer specifiek gericht op de vigerende kiesstelsels. Allereerst worden de meer algemene kenmerken van kiesstelsels beschreven, waarna ingegaan wordt op de voorkomende varianten. Daar waar mogelijk en dat is zeker niet altijd het geval wordt een relatie gelegd tussen kiesstelsel en het functioneren van de lokale organen. 2.2 Context Gemeenten Als we kijken naar de inrichting van het lokale bestuur in Europa dan moeten we concluderen dat er sprake is van een bonte lappendeken. Ogenschijnlijk zijn historische en culturele ontwikkelingen per land verschillend en hebben zij ook grote verscheidenheid in de inrichting van het lokale bestuur veroorzaakt. Echter, iedere staat kent wel het verschijnsel gemeente, hoewel het soms zoeken is naar de institutie die aan deze kwalificatie voldoet. We hebben gezocht naar de lokale overheid die zoveel mogelijk overeenkomsten vertoont met de Nederlandse gemeente. Daarom is gekeken naar lokale overheden die: a beschikken over een territoir en samen (vrijwel) het hele land bestrijken; b een wettelijk geregelde algemene taakstelling hebben (integraal bestuur); c aan te merken zijn als decentrale overheid (geen deconcentratie). Indien er op verschillende niveaus overheden bestaan die aan de genoemde voorwaarden voldoen, wordt de `laagste decentrale overheid genomen, c.q. de overheid die de meeste overeenkomsten vertoont met de Nederlandse gemeente. 13

13 Meestal konden al snel de instanties gevonden worden die aan deze kwalificaties voldeden. Dat lag minder gemakkelijk voor Engeland en Ierland. De decentralisatie heeft daar zeer diverse verschijningsvormen aangenomen, die ook nog eens per deel van het land kunnen verschillen. Uiteindelijk hebben we geconcludeerd dat de daar voorkomende counties het meest voldoen aan de hiervoor gegeven definitie Andere decentrale overheden Gemeenten vormen veelal de grondstructuur van de territoriale decentralisatie. In de meeste landen zijn er echter ook nog hogere decentrale overheden, met uitzondering van Luxemburg, dat te klein lijkt voor drie bestuurslagen. De term hoger is overigens niet altijd op zijn plaats. In een aantal landen, zoals Engeland, is van hiërarchie geen sprake, met uitzondering dan van de relatie tot de centrale overheid. Opvallend is dat de territoriale bestuursstructuur van de Scandinavische landen sterk op elkaar lijkt. In een aantal landen bestaan de hogere eenheden vooral uit samenwerkingsverbanden, zoals in de BRD de Kreisen. In staten met een min of meer federatief verband zoals de BRD en Oostenrijk, wordt aan de deelstaten, de vrijheid gegund om de territoriale decentralisatie naar eigen inzicht vorm te geven. Dat speelt het sterkst in Zwitserland, waar de kantons een volstrekte vrijheid lijken te hebben. Dat staat België weer tegenover, waarin het wankele evenwicht tussen de verschillende (taal)gemeenschappen ook voor de territoriale decentralisatie minutieus (grond)wettelijk heeft geregeld. Het fenomeen van de binnengemeentelijke decentralisatie is lang niet overal bekend. In Portugal lijkt hier wel een rijke traditie te bestaan. In veel landen is het aan de gemeente zelf. Daarbij gelden soms wel wettelijke grenzen, zoals in België en in Baden-Württemberg, waar binnengemeentelijke decentralisatie alleen is toegestaan voor gemeenten met een inwonertal boven de Omvang gemeenten In een aantal landen heeft men de afgelopen jaren grootschalige herindelingsoperaties uitgevoerd. Dat geldt in het bijzonder voor een aantal Scandinavische landen. Hier ziet men dan ook een relatief hoog gemiddeld inwonertal, zonder dat dit overigens is uitgemond in blauwdrukgemeenten qua inwonertallen. Veel opvallender is echter dat er (nog) veel staten zijn met zeer kleine gemeenten, zoals Duitsland, Oostenrijk, Zwitserland, de landen van het Iberische schiereiland en Frankrijk. Schaalproblemen qua taakuitoefening worden hier vooral opgevangen door het aangaan van samenwerkingsverbanden Autonomie Op Engeland en Ierland na hebben in alle landen gemeenten (grond)wettelijk gegarandeerde autonome bevoegdheden. De autonomie gaat het verst in Zwitserland. Daarbij past wel een belangrijke kanttekening; de autonomie is in de praktijk in veel gevallen sterk beperkt doordat gemeenten onvoldoende financiële middelen hebben om de autonome taken aan te vatten. Soms wordt dit veroorzaakt omdat ze voor de financiën zeer afhankelijk zijn van hogere overheden. Dat geldt in het bijzonder voor de (zeer) kleine gemeenten Toezicht en taakverwaarlozing Het toezicht is zeer divers ingericht. Wederom vallen hier Engeland en Ierland uit de toon, omdat daar het toezicht vrijwel volledig kan zijn. Bij de andere landen is het preventieve toezicht veelal gericht financiële beslissingen, zoals in Noorwegen en Zwitserland. Voorts is opvallend dat het repressieve toezicht vrijwel uitsluitend is gericht op de rechtmatigheid, 14

14 terwijl in een aantal landen, zoals Spanje en Zweden, louter via de rechter de vernietiging van besluiten van gemeenten kan worden bereikt. De taakverwaarlozingsregelingen zijn, voor zover wij konden achterhalen, vaak beperkt en voornamelijk gericht op de ontbinding of afzetting van organen. De taken overnemende commissaris kent men echter ook in België, Baden-Württemberg, Luxemburg, Engeland en Zweden Vergelijkbaarheid takenpakket Het vergelijken van takenpakketten is een hachelijke zaak. Kijken we naar Nederland dan betreffen de autonome taken de zorg voor de inrichting en handhaving van de openbare orde, veiligheid, welstand in de openbare ruimte en cultuur. Voor een deel betreft het takenpakket ook de financiën, hoewel hier ook sprake is van een sterke afhankelijkheid van de centrale overheid. Er is voor de Nederlandse gemeenten een grote verscheidenheid aan medebewindstaken, vooral op het gebied van de sociale zekerheid, ruimtelijke ordening, milieu, huisvesting en infrastructuur. Het is moeilijk om te bepalen in welke landen het gemeentelijke takenpakket enigszins overeenkomt met het Nederlandse. De Scandinavische landen en Baden-Württemberg lijken hierbij het dichtst in de buurt te komen. In België, Spanje en Luxemburg lijkt het takenpakket beperkter, terwijl de situatie in Frankrijk en Zwitserland zo divers is, dat daar eigenlijk niets over valt te zeggen Zeggenschap burgers Als we de bestudeerde landen vergelijken met Nederland valt op dat burgers elders vaak meer zeggenschap hebben over de vervulling van de gemeentelijke taken. Referenda, al dan niet op initiatief van de bevolking, zijn een vrijwel algemeen verschijnsel. Daarnaast is de participatie van burgers in (bestuurs)commissies vooral in de Scandinavische landen zeer gebruikelijk. Een agenderingsbevoegdheid, dat wil zeggen de bevoegdheid van (een deel van) de bevolking om onderwerpen op de agenda van de gemeenteraad te plaatsen, komt de gemeenteburgers in ieder geval toe in Baden-Württemberg, Finland, en Oostenrijk. In Baden-Württemberg en Griekenland dient jaarlijks een openbare burgervergadering gehouden te worden, terwijl op het Iberische schiereiland en in Zwitserland met name in de kleinere gemeenten een regelmatige vergadering van de kiesgerechtigden plaatsvindt Inrichting lokaal bestuur De inrichting van de gemeentelijke bestuursstructuur kent vele variëteiten, zelfs binnen dezelfde statelijke structuur zoals in Zwitserland, Oostenrijk, Engeland en Noorwegen. Een gemeenteraad is overal aanwezig. Alleen in Zwitserland is hij niet overal verplicht. In dergelijke gevallen worden de belangrijkste beslissingen genomen door de vergadering van kiesgerechtigden. Voor de uitvoering is er vaak een college van wethouders, behalve in Spanje in kleine gemeenten. Daar rust deze taak op de schouders van de burgemeester. In de Scandinavische landen wordt veelal gewerkt met (uitvoerende)bestuurscommissies. De positie van burgemeesters kent zo mogelijk nog grotere verschillen. Soms is het niet meer dan een primus inter pares, gerekruteerd uit de raad zoals in Noorwegen, Engeland en Ierland. In een aantal gevallen wordt de burgemeester gekozen door de raad, zoals in Denemarken, Finland, Spanje en Zweden. België en Luxemburg kennen benoeming door de kroon. In de andere landen wordt de burgemeester door de bevolking gekozen, wat hem een eigen legitimatie verschaft. Zeer sterk is de positie van de burgemeester (en ook wethouders) in Baden-Württemberg, waar de burgemeester rechtstreeks wordt gekozen door de bevolking en waar bovendien de ambtstermijn van de burgemeester beduidend langer is dan die van de 15

15 raadsleden. In Finland is het zelfs mogelijk voor de raad om de burgemeester voor onbepaalde tijd aan te wijzen. Een vertrouwensregel bestaat formeel lang niet in alle gevallen. Wel bijvoorbeeld in Finland en in Luxemburg, maar daar is zij sterk geclausuleerd, namelijk alleen van toepassing bij de jaarlijkse begrotingsbehandeling. Daar waar de vertrouwensregel formeel niet bestaat, zou ze in de praktijk wel degelijk min of meer toegepast kunnen worden zo leert ook de Nederlandse praktijk. Met behulp van de bestudeerde literatuur viel deze werkelijkheid echter niet te achterhalen. Een vergelijkbaar probleem doet zich voor de bij de bepaling van de vraag of er sprake is van monisme of dualisme. In het buitenland kent men deze begrippenparen niet. Onder toepassing van Nederlandse criteria lijkt er vaak sprake te zijn van een formeel monisme, maar is de bestuurspraktijk dualistischer van aard. Duidelijk dualistisch is zij in Baden-Württemberg. Bovenstaande gegevens zijn opgenomen in tabel 2.1. Deze tabel moet met de nodige voorbehouden moet worden gelezen, want op onderdelen bevat zij een aanmerkelijke reductie van de werkelijkheid. [Tabel 2.1. Overzicht lokale stelsels] 16

16 2.3 Kiesstelsels Elementen van kiesstelsels 1 In de literatuur worden over het algemeen drie methoden onderscheiden om kiesstelsels te classificeren; volgens de kiesformule, de districtsindeling of de stemformule. De meest bekende van deze drie is de methode die uitgaat van de kiesformule (electoral formula). Bij de kiesformule gaat het om de wijze waarop de uitgebrachte stemmen naar zetels worden vertaald. De onderverdeling is hier in meerderheidsstelsels enerzijds en stelsels die uitgaan van evenredige vertegenwoordiging anderzijds. De tweede methode onderscheidt kiesstelsels naar de wijze van districtsindeling. De twee uitersten vormen hier de kiesstelsels die slechts één, de gehele staat of gemeente omvattend, district kennen en kiesstelsels die uitgaan van enkelvoudige districten. Het is duidelijk dat hier vele tussenvormen kunnen bestaan en ook daadwerkelijk bestaan. De derde methode onderscheidt kiesstelsels naar hun stemprocedure (ballot structure), dat wil zeggen de wijze waarop kiezers hun voorkeur bekend kunnen maken. Verschillende methoden zijn hier denkbaar. Kiesstelsels waarbij de kiezer één stem kan uitbrengen komen het meest voor, maar er zijn ook kiesstelsels waarbij de kiezer meerdere stemmen kan uitbrengen. Een andere variant is die waarbij de kiezer de mogelijkheid krijgt de kandidaten in volgorde van voorkeur te nummeren. Deze methode wordt onder andere in Ierland gehanteerd. Hierna zullen deze verschillende indelingen van kiesstelsels nader uitgewerkt en verduidelijkt worden. Het is van belang hier al te constateren dat er in theorie een vrijwel onbeperkte combinatie mogelijk is van de verschillende hiervoor geschetste indelingen. Zo is bijvoorbeeld een combinatie van een meerderheidsstelsel met een districtenstelsel en een stelsel waarbij de kiezer de kandidaten kan nummeren niet ondenkbaar. Naast deze methoden van classificatie van kiesstelsels kunnen er in kiesstelsels nog een aantal elementen onderscheiden worden die van invloed zijn op de uiteindelijke toewijzing van de zetels. Het betreft hier bijvoorbeeld de eventuele kiesdrempel en het totaal aantal te verdelen zetels Kiesformule Vaak wordt de kiesformule vereenzelvigd met het kiesstelsel. De hoofdindeling in kiesformules betreft die in meerderheidsstelsels en stelsels van evenredige vertegenwoordiging. De meerderheidsstelsels kunnen vervolgens weer onderverdeeld worden in stelsels die werken met een relatieve meerderheid (meestal aangeduid als first past the post (FPTP)), stelsels die werken met twee stemronden en stelsels die werken met een nummering van de kandidaten (ook wel aangeduid als preferente stemmen). De stelsels van evenredige vertegenwoordiging kunnen onderscheiden worden in stelsels die werken op grond van de grootste gemiddelden, stelsels die uitgaan van de grootste overschotten en stelsels die werken met preferente stemmen. De eerste twee zijn lijstenstelsels, de laatste is een personenstelsel. I. First past the post Dit is op het oog het meest eenvoudige stelsel. De kandidaat die de meeste stemmen verwerft, wordt gekozen verklaard. In het merendeel van de gevallen wordt first past the post gecombineerd met enkelvoudige districten, maar het is zeker niet onmogelijk het stelsel te gebruiken in combinatie met meervoudige kiesdistricten. Indien er bijvoorbeeld twee zetels te verdelen zijn, worden verkozen verklaard de twee kandidaten die de meeste stemmen hebben verkregen. Bij meervoudige districten lijkt het voor de hand te liggen de kiezers zoveel stemmen te geven als er zetels te vergeven zijn, aangezien op die manier het best de voorkeur 17

17 van de kiezers tot uitdrukking gebracht kan worden. Hier is echter wel een gevaar aan verbonden: een gedisciplineerd stemmende kleine meerderheid kan alle zetels binnenhalen. II. Een meerderheidsstelsel met twee ronden In dit stelsel is het uitgangspunt dat een kandidaat om verkozen te worden verklaard na de eerste ronde een absolute meerderheid van het aantal uitgebrachte stemmen moet hebben behaald. Indien dit geen van de kandidaten is gelukt volgt een tweede stemronde. In deze ronde is een relatieve meerderheid voldoende. Hoewel in dit stelsel in beginsel in de tweede ronde meer dan twee kandidaten mee kunnen doen, blijft de tweede ronde vaak beperkt tot twee kandidaten. De reden is dat na de eerste ronde coalitievorming plaatsvindt en de overige kandidaten zich terugtrekken onder het geven van stemadviezen aan hun aanhangers. III. Een meerderheidsstelsel met preferente stemmen Hier zijn verschillende varianten denkbaar, bijvoorbeeld die waarin de kiezer net zoveel stemmen heeft als er zetels te verdelen zijn of een stelsel waarin van de kiezer wordt gevraagd de kandidaten op het stembiljet te nummeren in de volgorde waarin zij aan hen de voorkeur geven. Als een kandidaat een absolute meerderheid van eerste voorkeuren verkrijgt is hij/zij verkozen. Indien dit geen van de kandidaten is gelukt, valt de kandidaat met het minste aantal eerste voorkeursstemmen af. Zijn stemmen worden al naar gelang de daarop aangegeven tweede voorkeuren verdeeld over de overgebleven kandidaten. Dit proces wordt voortgezet totdat een kandidaat de vereiste meerderheid bereikt. Ook is denkbaar dat er meerdere zetels binnen een district te verdelen zijn, waarbij de kandidaten met de meeste stemmen gekozen worden verklaard. Het verschil met een systeem van evenredige vertegenwoordiging met daarbinnen preferente stemmen, is hier hooguit nog gradueel. IV. Stelsels van evenredige vertegenwoordiging op basis van grootste gemiddelden Het gaat hier om lijstenstelsels. Bij een stelsel van grootste gemiddelden worden de stemtotalen van de lijsten telkens gedeeld, waarbij de lijst die het grootste gemiddelde heeft de zetel krijgt. De twee stelsels die hier in de praktijk voorkomen zijn d'hondt en de gemodificeerde Sainte-Laguë. Bij d'hondt worden de stemtotalen van de lijsten gedeeld door de getallenreeks 1, 2, 3, 4, etc. Bij de gemodificeerde Sainte-Laguë is deze reeks 1,4, 2 3, 5, 7, etc. D'Hondt werkt in het voordeel van de grote partijen en geeft daardoor een minder evenredige uitslag dan de gemodificeerde Sainte-Laguë. In de praktijk wordt de methode d'hondt alleen voor de toewijzing van de restzetels gebruikt. Aan iedere partij worden eerst zoveel zetels toegewezen als deze partij de hele kiesdeler heeft behaald. Vervolgens wordt de restzetels met behulp van de grootste gemiddelden bepaald. Dit verandert natuurlijk niets aan het eindresultaat. Het enige verschil is dat men niet weet in welke volgorde de zetels zijn toegewezen. V. Stelsels van evenredige vertegenwoordiging op basis van grootste overschotten Het uitgangspunt bij stelsel van evenredige vertegenwoordiging op basis van grootste overschotten is dat aan lijsten eerst zoveel zetels worden toegekend als die lijst de in het stelsel gehanteerde kiesdeler heeft behaald. Vervolgens worden de restzetels toegekend aan die lijsten die de grootste stemoverschotten hebben. Evenals dat met de stelsels op basis van de grootste gemiddelden het geval is, kunnen er ook ontelbare varianten bedacht worden voor de stelsels op basis van de grootste overschotten. In de praktijk worden er vier verschillende kiesdelers gehanteerd: de Hare-kiesdeler, de Droopkiesdeler, de Imperiali-kiesdeler en de versterkte Imperiali-kiesdeler. Bij de Hare-kiesdeler is de kiesdeler het aantal uitgebrachte stemmen gedeeld door het aantal zetels. Dit wordt ook wel de natuurlijke kiesdeler genoemd. Bij de Droop-kiesdeler is dit het aantal uitgebrachte 18

18 stemmen gedeeld door 1 plus het aantal zetels, plus 1. Daarbij worden de cijfers achter de komma buiten beschouwing gelaten. Bij de Imperiali is dit het aantal zetels plus 2 en bij de versterkte Imperiali het aantal zetels plus 3. De Hare-kiesdeler maakt geen onderscheid tussen grote en kleine partijen met als gevolg dat de uitkomsten over het algemeen een grote mate van evenredigheid vertonen. De Droop en de Imperiali-kiesdeler hebben tot gevolg dat er minder restzetels te verdelen zijn, hetgeen over het algemeen in het nadeel is van de kleinere partijen. Indien de kiesdeler zodanig verlaagd worden dat alle zetels verdeeld kunnen worden zonder gebruik te maken van de grootste overschotten, wordt een uitslag verkregen die gelijk is aan d'hondt. VI. Het stelsel van evenredige vertegenwoordiging op basis van preferente stemmen Ook hier zijn weer allerlei varianten denkbaar. Kiezers kan de gelegenheid worden geboden om een aantal gelijkwaardige stemmen uit te brengen. Ook is een systeem denkbaar dat wel aangeduid wordt dat van de 'single transferable vote'. Hoewel dit stelsel een personenstelsel is, zijn de uitkomsten sterk vergelijkbaar met een stelsel van hoogste overschotten in het geval we ervan uitgaan dat de kiezers of hun voorkeuren uitbrengen op leden van dezelfde partij, dan wel dat de voorkeuren van kiezers die de partijgrenzen overschrijden elkaar opheffen. Bij een stelsel met preferente stemmen moet ook een kiesdeler bepaald worden Districtsindeling De districtsindeling vormt de tweede belangrijke factor als het gaat om de vertaling van stemmen in zetels. In de inrichting van de kiesdistricten komen aanmerkelijke verschillen voor, maar in veel landen is het aantal te kiezen zetels per district evenredig aan het inwonertal. Dit betekent dat er grote verschillen kunnen optreden in het aantal te verkiezen zetels per district. Als algemene regel geldt: hoe groter het kiesdistrict, hoe meer zetels er te verdelen zijn, des te dichter de proportionaliteit wordt bereikt Stemprocedure Het inrichten van kiesdistricten vormt een manier om (beoogde) volksvertegenwoordigers zich meer te laten richten naar de wensen en behoeften van (een bepaald deel van) de kiezers. Ook op andere wijzen kan een kiesstelsel dit beïnvloeden en wel door een kiezer een grote vrijheid te geven in het kiezen van de kandida(a)t(en) van zijn voorkeur. Omgekeerd is de veronderstelling dat de kandidaten zich dan meer zullen beijveren voor het verwerven van de voorkeur van de kiezer(s). Men kan hierbij de kiezer verschillende mogelijkheden bieden. In Engelstalige literatuur wordt deze problematiek aangeduid als die van de 'ballot-structure'. Deze term is moeilijk in het Nederlands te vertalen. Naar onze mening geeft de term 'stemprocedure' nog het best aan waar het hierbij om gaat, te weten de mate van vrijheid die de kiezer heeft bij het uitbrengen van zijn stem(men). En inderdaad, uiteindelijk gaat het daarbij om inrichting van het stembriefje. In landen met een gesloten lijstenstelsel heeft de kiezer weinig te kiezen, behalve dan de partij van zijn voorkeur; de volgorde van de kandidaten is door de partij vastgesteld en de kiezer kan deze niet doorbreken. Open lijstenstelsels zijn er in verschillende soorten. Het minst open stelsel (maar niet geheel gesloten) is dat waarin een kiezer een enkelvoudige voorkeurstem kan uitbrengen. Bij een wettelijk vastgelegd percentage wordt de voorkeurstem dan effectief. Het kan ook zijn dat de kandidaten met de meeste stemmen nemen de aan de lijst toegevallen zetels in mogen nemen. Sommige landen kennen een nog veel flexibeler systeem. De kiezer heeft in deze landen evenveel stemmen als er in een district zetels te verdelen zijn. Hij kan deze stemmen geheel naar eigen inzicht verdelen over de kandidaten, zelfs over de lijsten, het zogenaamde 19

19 panacheren. Ook kan hij zijn voorkeur voor een bepaalde kandidaat extra gewicht geven, door aan deze twee stemmen toe te kennen, het zogenaamde cumuleren Overige elementen kiesstelsels Ten behoeve van het onderzoek hebben we ook naar andere elementen van het kiesstelsel gekeken, zoals naar kiesdrempels. Dat kiesdrempels van invloed zijn op de uitslagbepaling spreekt voor zich. Onderscheid kan daarbij gemaakt worden tussen wettelijke kiesdrempels en feitelijke kiesdrempels. De wettelijke kiesdrempels - en dat spreekt voor zich - liggen in de wet besloten. Feitelijke kiesdrempels liggen vaak hoger dan de wettelijke kiesdrempels. De feitelijke kiesdrempel is die kiesdrempel die besloten ligt in de gehanteerde kiesformule en vooral ook de districtsgrootte. Bijvoorbeeld, bij een 'first past the post' systeem met enkelvoudige districten, waarbij vijf partijen aan de verkiezingen meedoen, ligt de feitelijke kiesdrempel op 21%. Met minder dan 21% van de stemmen kan een kandidaat nooit verkozen worden. Dit voorbeeld geeft al enigszins aan dat de feitelijke kiesdrempel in een 'first past the post' systeem niet altijd eenvoudig is vast te stellen, omdat ook het aantal deelnemende kandidaten er op van invloed is. Bij een systeem van evenredige vertegenwoordiging in districten ligt dat iets gemakkelijker omdat daar het aantal te verdelen zetels in hoofdzaak de feitelijke kiesdrempel bepaalt. Als algemeen uitgangspunt kan in ieder geval gesteld worden dat naarmate de districtsgrootte (het aantal te vergeven posities) toeneemt de feitelijke kiesdrempel afneemt. Verder is er gekeken naar de opkomstplicht, het samenvallen van verschillende verkiezingen en naar overige zaken als zondagstemmen en bijzondere faciliteiten voor de verkiezingen in de verwachting dat deze factoren van invloed kunnen zijn op de participatie aan verkiezingen. Of die invloed er werkelijk is, zal vooral in de volgende twee hoofdstukken aan de orde gesteld worden De kiesstelsels van de onderzochte landen In tabel 2.2. wordt een overzicht gegeven van de kiesstelsels. Voor een meer gedetailleerd beeld zij wederom verwezen naar bijlage 3. [Tabel 2.2: Overzicht lokale kiesstelsels van de onderzochte landen] Kiesformule Voor wat betreft de kiesformule valt op dat evenredige vertegenwoordiging dominant is. In Engeland wordt het 'first past the post' systeem gehanteerd, terwijl in Frankrijk en Luxemburg een meerderheidsstelsel alleen wordt gebruikt in gemeenten met een inwonertal lager dan In Zwitserland zijn gemeenten volledig vrij in de stelselkeuze en in Italië wordt in specifieke gebieden een gemengd systeem gehanteerd. Meer dan één stemronde zijn vrijwel alleen gebruikelijk bij meerderheidsstelsel. Griekenland vormt hierop de uitzondering. De grootste partij krijgt 3/5 van het aantal zetels. Wordt de 60% niet behaald in de eerste ronde, dan volgt een tweede ronde waarin nog slechts twee lijsten mogen meedoen Kiesdistricten Meervoudige kiesdistricten zijn mogelijk in Ierland, Luxemburg, Engeland, Zweden en soms ook in Zwitserland. 20

20 Stemprocedure In de meeste gevallen wordt gewerkt met een open lijstenstelsel. In Ierland, waar het stelsel van de STV geldt en in Engeland kent men een personenstelsel, evenals in Frankrijk en Luxemburg bij de kleine gemeenten. In Finland, Denemarken en Portugal werkt men met een relatief gesloten lijstenstelsel. In alle andere landen heeft de kiezer veel meer mogelijkheden (dan in Nederland) om zijn persoonlijke voorkeuren tot uitdrukking te brengen. Men heeft vaak meer stemmen, soms zelfs gelijk aan het aantal te verdelen zetels. Stemmen mogen in een aantal gevallen worden gecumuleerd, terwijl panacheren ook is toegestaan in Baden-Württemberg, Ierland, Engeland, Noorwegen en soms in Zwitserland. In Frankrijk, Italië, Luxemburg is zulks afhankelijk van de gemeentegrootte Overige elementen van het kiesstelsel Opkomstplicht en stemplicht Voor zover wij konden achterhalen, geldt een opkomstplicht of stemplicht alleen in België en Luxemburg en in Oostenrijk in de deelstaten waarin zulks ook voor de Landtagswahlen. Deelname aan verkiezingen is hier weliswaar relatief hoog, maar aan de genoemde plichten valt relatief gemakkelijk te ontkomen. Spreiding van verkiezingen In een beperkt aantal landen worden de verkiezingen gelijktijdig gehouden met die van ander territoriale eenheden, meestal provincies. Het betreft hier België, Denemarken, Noorwegen en Zweden. In dat laatste land worden ook de parlementsverkiezingen gelijktijdig met de lokale verkiezingen gehouden. In 2001 vielen ook in Denemarken de raadsverkiezingen samen met de parlementsverkiezingen. Overige facilitaire voorzieningen Het stemmen op zondag is geen algemeen gebruik. In België, Baden-Württemberg, Finland, Frankrijk, Griekenland, Luxemburg en Zweden kan wel op zondag worden gestemd. (Vooraf) stemmen per post of anderszins komt ook nog al eens voor, terwijl het stemmen per internet nog in de kinderschoenen staat; in Engeland en Zweden lopen ter zake experimenten. [voetnoten] 1 Voor deze paragraaf is geput uit Van Schagen en Kummeling, (1998). 2 De gewone Sainte-Laguë hanteert 1 als eerste noemer. In de praktijk wordt altijd 1,4 gebruikt om het kleine partijen moeilijker te maken hun eerste zetel te verwerven (ook wel de gemodificeerde Sainte-Laguë genoemd). 21

21 3 De verwachte effecten van lokale kiesstelsels In de gedachtevorming rond het lokale kiesstelsel is de aandacht vooral gericht op de consequenties die het kiesstelsel zou kunnen hebben. Mogelijke consequenties zijn onder meer de opkomst bij de verkiezingen, de betrokkenheid bij de politiek, de mate van representatie door de gemeenteraad en de (ont)nationalisering van de lokale verkiezingen. Van sommige kenmerken van een kiesstelsel kan men zich gemakkelijk voorstellen dat zij belangrijke gevolgen hebben. Denk bijvoorbeeld aan de invloed van een wettelijke opkomstplicht op de opkomst bij de verkiezingen. Voor andere kenmerken ligt minder voor de hand weke gevolgen ze zouden kunnen hebben. Wat is bijvoorbeeld de invloed van de mogelijkheid niet alleen op individuen, maar ook op politieke partijen te kunnen stemmen? Als we inzicht willen krijgen in het effect van dergelijke verschillen tussen kiesstelsels kunnen we natuurlijk gebruik maken van ervaringen in stelsels die afwijken van het Nederlandse stelsel. Zonder meer gebruik maken van ervaringen uit enkele andere landen brengt echter het gevaar met zich mee, dat zaken buiten hun context worden geplaatst. Zo kan men bijvoorbeeld wijzen op de relatief lage opkomst bij lokale verkiezingen in Engeland en deze lage opkomst wijten aan het daar gehanteerde districtenstelsel. Maar in Engeland is de autonomie van het lokale bestuur tamelijk beperkt. De vraag is dan ook welke factor nu vooral bijdraagt aan de lage opkomst: het kiesstelsel of de beperkte lokale autonomie. Zonder een meer systematische vergelijking van landen is het antwoord op die vraag niet te geven. We moeten dus voorkomen dat we op basis van de ervaringen in één of slechts enkele landen conclusies trekken over de gevolgen van kenmerken van kiesstelsels, terwijl die gevolgen ook te wijten zouden kunnen zijn aan andere factoren. Daarom geven we in dit hoofdstuk op basis van een literatuurstudie een systematisch beeld van de verwachte gevolgen van kiesstelsels voor onder meer opkomst en representatie. Daarbij houden we ook rekening met andere factoren die van invloed kunnen zijn op opkomst en representatie. Zo vermijden we dat we de consequenties van kiesstelsels overschatten. Bij het lezen van deze (korte) literatuurstudie, moet overigens in het oog worden gehouden dat het hier voornamelijk gaat om literatuur over onderzoek naar de consequenties van nationale kiesstelsels. Onderzoek naar de consequenties van lokale kiesstelsels is slechts in zeer beperkte mate voorhanden. Op de vraag of de conclusies op basis van dat landenvergelijkende onderzoek zonder meer gebruikt mogen worden voor uitspraken over de consequenties voor lokale stelsels komen we later nog terug. 3.1 Het bestuderen van kiesstelsels Kiesstelsels mogen zich al lang verheugen in de belangstelling van politicologen. Arnold Brecht noemt het zelfs als schoolvoorbeeld van het praktisch werk van politieke - en bestuurswetenschappers: 1 'Frequently we come to think, after our first trial -in the political field, for example, after trying out a new electoral system- that we might well have avoided the error from the outset had we invested a bit more of hard thinking before the trial.' It is the function of the political theorist to see, sooner than others, and to analyze, more profoundly than others, the immediate and the potential problems of the political life of society; to supply the practical politician, well in advance, with alternative courses of action, the foreseeable consequences of which have been fully thought through; and to supply him not only with brilliant asides, but with a solid block of knowledge in which to build. 22