Evaluatie. Pilot TS4. Brandweer. Alkmaar

Transcriptie

1 Evaluatie Pilot TS4 Brandweer Alkmaar 1

2 Voorwoord Met de Pilot TS4 (tankautospuit met een 4 persoonsbezetting) is gedurende het jaar 2011 onderzocht of een doelmatige en doeltreffende brandweerzorg in Alkmaar veilig is te realiseren met een flexibele voertuigbezetting. In Alkmaar is dit de TS4. Er worden in Nederland meerdere pilots met variabele voertuigbezetting gedraaid. Wat de pilot in Alkmaar specifiek maakt is de mogelijkheid bij incidenten waar een TS4 onvoldoende slagkracht heeft, gelijktijdig een tweede standaard TS bemand door vrijwilligers, te alarmeren die ook nog snel ter plaatse is. De vrijwilligers blijven ook na de organisatiewijziging van 3 januari 2011 in een voltijds eerste uitruk door beroepsmedewerkers, betrokken bij de eerste uitruk. Met de voltijds eerste uitruk kan worden voldaan aan de wettelijke voorschriften, landelijke richtlijnen en wordt de bestuurlijke ambitie gerealiseerd. Dit is het halen van de norm van 80% repressieve dekking en hiermee wordt verantwoorde en veilige brandweerzorg geleverd. Na instemming met de pilot bleef de onderdeelcommissie (OC) brandweer, in nauwe samenspraak met haar achterban, het onderzoek volgen. Op een positieve kritische wijze vroeg en vraagt zij waar nodig in het medezeggenschapsoverleg, aandacht voor de onderwerpen die de gemoederen bezig houden. Verwachtingsvol is uitgekeken naar de evaluatie van de pilot. Deze evaluatie gaat over het welslagen van de werkwijze met de TS4 en hierin wordt niet teruggeblikt op de aanleiding en besluitvorming die leidden tot de Pilot TS4. Een woord van waardering is op zijn plaats voor onze medewerkers die bereid waren deze pilot aan te gaan en voor de inzet die zij daarin tonen. Grensverleggend is dit zeker geweest. Om een gevoel van veiligheid te kunnen hebben is in het Implementatieplan Pilot TS4 de doelstelling opgenomen dat de standaard TS binnen maximaal 5:00 minuten uitrukt. Voor de medewerkers is dit een belangrijk punt, dat in paragraaf 4.5 nader is uitgewerkt. De variatie in uitruktijd van de standaard TS, die niet altijd binnen 5:00 minuten is, doet geen afbreuk aan het veilig en verantwoord optreden. Na een aanvankelijk roerige start is in het afgelopen jaar veel geleerd en het vertrouwen gegroeid dat veilig en verantwoord kan worden opgetreden bij een tijdige opvolging van de standaard TS. Ook van belang is hierbij de beschikbaarheid van vrijwilligers in de invalpoule en het aanbod van opleiden en (realistisch)oefenen. In het kader van deze pilot zijn werkinstructies en procedures ontwikkeld om het werken met vier, in plaats van zes personen, eigen te maken. Ten aanzien van de samenwerking tussen bemensing TS4 en standaard TS bleken zaken minder vanzelfsprekend te gaan dan altijd is aangenomen. Al deze facetten hebben een positieve impuls gegeven om nog bewuster om te gaan met het brandweervak en de risico s nog beter af te wegen en daarmee de eigen veiligheid en die van burgers en derden te waarborgen. Als verantwoordelijk commandant ben ik trots op mijn korps! Aan het eind van de pilot geven manschappen en bevelvoerders aan dat zij geen extra veiligheidsrisico menen te lopen door het optreden met de TS4 en dat zij zich meer bewust zijn van hun handelen in relatie tot de risico s dan voorheen. Dit levert wellicht de grootst mogelijke winst op voor een organisatie als de brandweer waar medewerkers soms met gevaar voor eigen leven werkzaamheden verrichten! Er hebben zich geen situaties voorgedaan die het noodzakelijk maakten om terug te vallen op de ontwikkelde fall-back scenario s zoals beschreven in het Implementatieplan Pilot TS4. Ook zijn situaties in Alkmaar niet 1 op 1 vergelijkbaar met andere verzorgingsgebieden en daarmee laten conclusies en aanbevelingen uit andere pilots in den lande zich niet zondermeer kopiëren. Nogmaals zij vermeldt dat het succes van de Pilot TS4, ook het succes is van de snelle opvolging door de standaard TS. De Pilot TS4 in Alkmaar eindigde op 3 januari Regionaal wordt een visie ontwikkeld op het onderwerp Variabele voertuigbezetting, uitgevoerd binnen het Programma Brandweer 2.0 van de Veiligheidsregio Noord-Holland Noord (VR-NHN). Ervaringen van Brandweer Alkmaar worden hierin meegenomen. Het evaluatieverslag Pilot TS4 beschrijft de bevindingen met de werkwijze TS4 en is input voor verdere bestuurlijke besluitvorming over variabele voertuigbezetting in de VR-NHN. Het verslag beperkt zich tot het geven van antwoord op de vragen over het verloop van de Pilot TS4 Brandweer Alkmaar. Naar verwachting zal eind 2012 het Algemeen Bestuur van de VR-NHN hierover een besluit te nemen. Tot deze besluitvorming is afgerond heeft Brandweer Alkmaar toestemming om de huidige werkwijze met de TS4 voort te zetten. Ik heb er alle vertrouwen in dat wij daarvoor zijn toegerust en ook de komende periode voldoende slagkracht kunnen leveren. Petra Abma Commandant Brandweer Alkmaar 2

3 Voorwoord Managementsamenvatting Inleiding Aanleiding Terugblik op het proces Landelijke en regionale ontwikkeling Vraagstelling onderzoek Pilot TS Methodologische verantwoording Bureau onderzoek Interview Opbouw evaluatie verslag De landelijke en regionale ontwikkelingen in Variabele voertuigbezetting Andere initiatieven met variabele voertuigbezetting Toetsing voorbereiding op de start van de Pilot TS Inleiding Van voorbereiding tot start Pilot TS Weerstand bij aanvang Planning Opleiden en Oefenen Technische- en organisatorische maatregelen Betrokkenheid vrijwilligers Werkwijze TS De uitvoering van de Pilot TS Inleiding Spoedeisende alarmeringen Is uitrukken met de TS4 verantwoord? Maatschappelijk relevant Stabilisatie en tijd-tempo ontwikkeling bij middel- en grote incidenten Beoefenen middel en grote branden Veiligheid burgers Veiligheid medewerkers Arbeidsomstandigheden en risico s Bewustwording eigen veiligheid Doelmatig en effectief Kwantitatieve gegevens Uitruktijden Betrokkenheid vrijwilligers Op meldingsclassificatie passende alarmering Het (realistisch)oefenen Bijstelling ten opzichte van de voorbereiding Begeleiding van de pilot Groepsinterviews Tussentijdse bijstelling van het oefenen Participatie vrijwilligers Financiën Conclusies en aanbevelingen Conclusies Hoofdconclusie Weerstand bij aanvang Planning, uitvoering en bijstelling opleiden en (realistisch)oefenen Technische en organisatorische maatregelen Maatschappelijk relevant Doelmatig en effectief Bijstellingen ten opzichte van de voorbereiding Aanbevelingen Literatuurlijst Geraadpleegde bronnen Bijlagen 1 tot en met

4 0 Managementsamenvatting Het evaluatieverslag Pilot TS4 beschrijft de bevindingen met de werkwijze TS4 en is input voor verdere bestuurlijke besluitvorming over variabele voertuigbezetting in de VR-NHN. Het verslag beperkt zich tot het geven van antwoord op de vragen over het verloop van de Pilot TS4 Brandweer Alkmaar. Aanleiding voor de start van een Pilot TS4 is het besluit op 12 oktober 2010 geweest van het college van burgemeester en wethouders van Alkmaar om over te gaan tot een voltijds eerste uitruk door beroepsmedewerkers vanuit kazerne Centrum. Vrijwilligers zijn betrokken bij de eerste uitruk door het bemensen van de standaard TS. De pilot heeft de instemming van de OC en is goedgekeurd door het bestuur van de VR-NHN. De ambitie van het gemeentebestuur is geweest het op verantwoorde en veilige wijze realiseren van 80% repressieve dekking. Met de komst van de Wet Veiligheidsregio s is 80% dekkingsresultaat niet meer maatgevend. Voldoen aan wettelijke voorschriften betekent op het moment van gereedkomen van deze evaluatie dat het dekkingsplan voorziet in het halen van 100% dekking van de gedifferentieerde normtijden. Het Algemeen Bestuur van de VR-NHN formuleert beleid ten aanzien van het behalen van de wettelijke norm. De pilot in Alkmaar is aangesloten bij het landelijk paraplu-project Variabele Voertuigbezetting van de Nederlandse Vereniging Brandweer en Rampenbestrijding (NVBR). De Pilot TS4 eindigde op 3 januari Naar verwachting zal het Algemeen Bestuur van de VR-NHN een besluit nemen over de toekomst van variabele voertuigbezetting in NHN. Tot deze besluitvorming is afgerond mag Brandweer Alkmaar de huidige werkwijze met de TS4 voortzetten. Dit is in lijn met het op 19 maart 2012 gepubliceerde juridisch onderzoek over variabele voertuigbezetting tankautospuit (Prof. Mr. Dr. A.M. Hol, Universiteit Utrecht) in relatie tot de Wet Veiligheidsregio s. De werkwijze voor de pilot is opgenomen in het Implementatieplan Pilot TS4. De in het implementatieplan opgenomen doelstelling: standaard TS rukt binnen maximaal 5:00 minuten uit is ingegeven om een gevoel van onveiligheid bij de medewerkers weg te nemen door het stellen van deze norm van maximaal 5:00 minuten. De gestelde norm is in absolute zin niet behaald. Achteraf bezien had een 5:00 minuten norm niet als maximum gelegd kunnen worden op een uitrukorganisatie die werkt op het principe van vrije instroom 1. Beter was geweest direct de norm op gemiddeld 5:00 minuten te stellen, dan op maximaal 5:00 minuten. Met deze evaluatie worden de in het implementatieplan beschreven voorbereiding, uitvoering en bijstelling getoetst. Eveneens wordt getoetst of wordt voldaan aan de volgende 3 elementen uit artikel Besluit Veiligheidsregio s: 1. Afwijking van de standaardbezetting moet verantwoord zijn op grond van vakinhoudelijke overwegingen en moet daarom gebaseerd zijn op een risico-inventarisatie en evaluatie (RI&E). Er moet immers adequaat worden opgetreden bij verschillende typen incidenten. De veiligheid van de burgers staat centraal. 2. Afwijking van de standaardbezetting mag geen afbreuk doen aan de veiligheid en gezondheid van het brandweerpersoneel. Dit impliceert dat een andere werkwijze pas kan worden ingevoerd na een adequate voorbereiding in de vorm van opleiding en training. 3. Een besluit tot afwijking van de standaardbezetting is een bestuurlijk besluit. Het bestuur van de VR-NHN of van het college van burgemeester en wethouders dient zich als verantwoordelijk werkgever in de zin van de arbeidsomstandighedenwet en als bestuurder in de zin van de Wet op de ondernemingsraden te gedragen. 1 Vrije instroom wil zeggen dat voor elke functie een surplus aan vrijwilligers gealarmeerd wordt. Of deze opkomt is binnen eigen mogelijkheid. Op basis van ervaringsgegevens wordt ingeschat dat dit gemiddeld genomen resulteert in een gewenste opkomststerkte. 4

5 Leidend is de beantwoording van de vraagstelling Pilot TS4 Is het mogelijk om met een TS4 verantwoord (effectief) en veilig op te treden? Om dit te onderzoeken is de volgende onderverdeling gehanteerd: Hoofdstuk 3: de voorbereidingen op de start van de Pilot TS4 Hoofdstuk 4: het verantwoord (doelmatig en effectief) en veilig uitrukken met een TS4 naar incidenten Maatschappelijk relevant Stabilisatie en tijd-tempo ontwikkeling bij middel- en grote incidenten Beoefenen middel- en grote branden Veiligheid burgers Veiligheid medewerkers Doelmatig en effectief Bijstelling ten opzichte van de voorbereiding. De totale betrokkenheid van vrijwilligers bij spoedeisende alarmeringen komt overeen met de verwachtingen. Het aantal alarmeringen is sterk gereduceerd en dat raakt de vrijwilligers in hun hart. In hoofdstuk 5 zijn conclusies en aanbevelingen opgenomen. Op een totaal van 666 keer heeft de TS4 ruim 2/3 van de incidenten zelfstandig afgehandeld. Dit geeft een positief beeld van de slagkracht van de TS4. Hieruit blijkt dat de uitruk van de TS4 in combinatie met de standaard TS een snel en slagvaardig optreden van de brandweer op al haar hoofdtaken heeft opgeleverd. Hoofdconclusie is dat de Pilot TS4 aan de verwachtingen heeft voldaan en geslaagd is! De werkwijze TS4 blijkt zeer geschikt voor het stedelijk gebied Alkmaar. Verwacht wordt dat dit in gelijke mate in andere verstedelijkte gebieden goed past als standaard werkwijze. Manschappen en bevelvoerders geven aan dat zij geen extra veiligheidsrisico menen te lopen door het optreden met de TS4 en dat zij zich meer bewust zijn van hun handelen in relatie tot de risico s dan voorheen. Dit levert wellicht de grootst mogelijke winst op voor een organisatie als de brandweer waar medewerkers soms met gevaar voor eigen leven werkzaamheden verrichten! Aanbeveling 1 is de VR-NHN te verzoeken de werkwijze TS4 als standaard aan te wijzen voor de gemeente Alkmaar zodat de huidige werkwijze voortgezet wordt en in het proces naar de toekomst de continuïteit gewaarborgd is. Het verdient aanbeveling in het vrijwilligersbeleid maatregelen op te nemen die vrijwilligers verbinden aan de organisatie. Dit gelet op de teruggang in het aantal uitrukken door vrijwilligers, alsmede de effecten van het strategisch plan Brandweer over morgen. De overige conclusies en aanbevelingen betreffen de onderschatting van de voorbereidingstijd en technische en organisatorisch onderwerpen, alsmede de inhoud van het oefenen. Inzicht dat in de praktijk is opgedaan bij andere incidenten dan brand, is beperkt gebleven. De resultaten tijdens het oefenen zijn naar tevredenheid geweest. Het signaleren en met elkaar delen van leerpunten en inzichten is als ontwikkelpunt voor het leervermogen in de organisatie naar voren gekomen. 5

6 1 Inleiding Aanleiding Aanleiding voor de start van een Pilot TS4 is het besluit op 12 oktober 2010 geweest van het college van burgemeester en wethouders van Alkmaar om over te gaan tot een voltijds eerste uitruk door beroepsmedewerkers vanuit kazerne Centrum. Om de betrokkenheid van de vrijwilligers bij de eerste uitruk te blijven garanderen, is onderzocht of dit kan met een beroepsbezetting op een TS4, aangevuld met een standaard TS bemand door vrijwilligers. Belangrijk bij het opstellen van het Implementatieplan Pilot TS4 en de te verkrijgen instemming daarop van de OC, was het kunnen voldoen aan de wettelijke voorschriften en landelijke richtlijnen om zo de bestuurlijke ambitie te realiseren. Dit is het halen van de norm van 80% repressieve dekking en hiermee verantwoorde en veilige brandweerzorg te leveren. Het bestuur van de VR-NHN heeft op 16 december 2010 toestemming verleend om de pilot te houden vanaf 3 januari 2011 onder de voorwaarde dat er na één jaar een evaluatieverslag opgesteld zou worden. Het evaluatieverslag Pilot TS4 beschrijft de bevindingen met de werkwijze TS4 en is input voor verdere bestuurlijke besluitvorming over variabele voertuigbezetting in de VR-NHN. Het verslag beperkt zich tot het geven van antwoord op de vragen over het verloop van de Pilot TS4 Brandweer Alkmaar. Dit evaluatieverslag is tot stand gebracht in nauwe samenwerking tussen Brandweer Alkmaar, de VR- NHN, de afdeling Onderzoek & Statistiek van de gemeente Alkmaar en het Nederlands Instituut Fysieke Veiligheid (NIFV). Bij gereedkomen van deze evaluatie is op 19 maart 2012 een juridisch onderzoek gepubliceerd over variabele voertuigbezetting tankautospuit (Prof. Mr. Dr. A.M. Hol, Universiteit Utrecht). Inhoudelijk werpt dit onderzoek geen nieuw licht op deze evaluatie. Het onderzoek bevestigd wel heel nadrukkelijk dat de werkwijze met een TS4 geheel in lijn is met de Wet Veiligheidsregio s Terugblik op het proces Aan het begin van het evaluatieproces kwam als beperking naar voren dat bij de voornemens om te evalueren geen richtlijnen waren beschreven waarlangs de evaluatie kon plaatsvinden. Er is daarom teruggegrepen naar de punten waarvoor in de bestuurlijke besluitvorming zwaarwegend aandacht was gevraagd. Daarbij ging het over de veiligheid van medewerkers en burgers, de maximale betrokkenheid van de vrijwilligers bij de eerste uitruk en dat de begroting 2010 kaderstellend was. Ook is gekeken naar de doelstellingen, zoals opgenomen in hoofdstuk 3 (bladzijde 5) van het Implementatieplan Pilot TS4. Daar is in de doelstelling o.a. 5:00 minuten als maximale tijd opgenomen, zonder dat de koppeling met de veiligheid van de medewerkers is gelegd. De OC heeft begin 2011 zich ingespannen om duidelijk te maken dat voor hen de grens van maximaal 5:00 minuten en de veiligheid van de medewerkers onlosmakelijk met elkaar verbonden is. Voor het management was die verbinding niet absoluut, zijn gemiddelde cijfers in maandrapportages opgenomen en werden oorzaken van overschrijdingen onderzocht met post- en ploegcommandanten. De conclusie is dat achteraf bezien een 5:00 minuten norm niet als maximum had kunnen gelden voor een uitrukorganisatie die werkt op het principe van vrije instroom. 1.2 Landelijke en regionale ontwikkeling De werkwijze in Alkmaar met een variabele voertuigbezetting heeft zowel de aandacht van het gemeentebestuur van Alkmaar als van het bestuur van de VR-NHN. Ook landelijk wordt met interesse uitgekeken naar de ervaringen in Alkmaar. De NVBR heeft een landelijk paraplu-project Variabele voertuigbezetting waarmee de uitkomsten van alle regionale initiatieven bijeen worden gebracht. In dit evaluatieverslag is in hoofdstuk 2 een overzicht opgenomen van de tot op heden bekende uitkomsten. De Minister van Veiligheid en Justitie onderstreept het belang van het opdoen van leerervaringen met variabele voertuigbezetting. Afwijking van de standaard TS kan mits de volgende vraag positief kan worden beantwoord: Is het mogelijk om met een TS4 verantwoord (effectief) en veilig op te treden? In zijn opdracht ontwikkelt het Wetenschappelijk Onderzoeks- en Documentatiecentrum (WODC) een instrument waarmee de effecten van de variabele voertuigbezetting gemeten kunnen worden. 6

7 Dit moet leiden tot een helder, traceerbaar beoordelingskader aan de hand waarvan pilots kunnen worden beoordeeld. De minister verwacht dat het resultaat het eerste kwartaal van 2013 wordt opgeleverd. De Pilot TS4 in Alkmaar eindigde op 3 januari Regionaal wordt een visie ontwikkeld op het onderwerp (variabele voertuigbezetting) uitgevoerd binnen het Programma Brandweer 2.0 van de VR- NHN. Ervaringen van Brandweer Alkmaar worden hierin meegenomen. Naar verwachting zal eind 2012 het Algemeen Bestuur van de VR-NHN hierover een besluit nemen. Tot deze besluitvorming is afgerond heeft Brandweer Alkmaar toestemming om de huidige werkwijze met de TS4 voort te zetten. 1.3 Vraagstelling onderzoek Pilot TS4 In de besluitvorming op 12 oktober 2010 om gedurende 1 jaar met een beroeps bezetting van 4 personen op de tankautospuit (TS4) uit te rukken vanuit de kazerne Centrum is het belangrijk geweest te voldoen aan de toen geldende wettelijke voorschriften, landelijke richtlijnen en de bestuurlijke ambitie te realiseren. De bestuurlijke ambitie was het halen van de norm van 80% repressieve dekking en hiermee verantwoorde en veilige brandweerzorg te leveren. Ook het betrokken houden van vrijwilligers bij de eerste uitruk behoorde hiertoe! Voldoen aan wettelijke voorschriften betekent op het moment van gereedkomen van deze evaluatie dat 80% dekkingsresultaat niet meer maatgevend is, maar dat het dekkingsplan voorziet in het halen van 100% dekking van de gedifferentieerde normtijden. Het Algemeen Bestuur van de VR-NHN formuleert beleid ten aanzien van het behalen van de wettelijke norm. Voor het welslagen van de pilot acht het college van burgemeester en wethouders het van eminent belang dat de veiligheid van het personeel gewaarborgd is en blijft. In het besef dat absolute veiligheid niet bestaat, is het wel mogelijk om door het kiezen van de juiste werkwijze, de wijze van optreden bij risico s en het juist instrueren en volledig informeren van de medewerkers, risico s tot een maatschappelijk acceptabel niveau terug te brengen. Deze werkwijze is opgenomen in het Implementatieplan Pilot TS4, waarvan de daarin beschreven voorbereiding, uitvoering en bijstelling worden getoetst. Eveneens wordt getoetst of wordt voldaan aan de volgende 3 elementen uit artikel Besluit Veiligheidsregio s: 1. Afwijking van de standaardbezetting moet verantwoord zijn op grond van vakinhoudelijke overwegingen en moet daarom gebaseerd zijn op een risico-inventarisatie en evaluatie (RI&E). Er moet immers adequaat worden opgetreden bij verschillende typen incidenten. De veiligheid van de burgers staat centraal. 2. Afwijking van de standaardbezetting mag geen afbreuk doen aan de veiligheid en gezondheid van het brandweerpersoneel. Dit impliceert dat een andere werkwijze pas kan worden ingevoerd na een adequate voorbereiding in de vorm van opleiding en training. 3. Een besluit tot afwijking van de standaardbezetting is een bestuurlijk besluit. Het bestuur van de VR-NHN of van het college van burgemeester en wethouders dient zich als verantwoordelijk werkgever in de zin van de arbeidsomstandighedenwet en als bestuurder in de zin van de Wet op de ondernemingsraden te gedragen. De evaluatie is bedoeld om alle betrokkenen, van medewerker tot bestuurder en van management tot OC, te laten weten of het mogelijk is om verantwoorde (effectieve) en veilige brandweerzorg te verlenen met een bezetting van vier personen op de eerst uitrukkende TS in Alkmaar. Verantwoord en veilig voor zowel medewerkers, de organisatie als voor de burger van Alkmaar. Leidend is de beantwoording van de vraagstelling Pilot TS4 Is het mogelijk om met een TS4 verantwoord (effectief) en veilig op te treden? Om dit te onderzoeken is de volgende onderverdeling gehanteerd: Hoofdstuk 3: de voorbereidingen op de start van de Pilot TS4 Hoofdstuk 4: het verantwoord (doelmatig en effectief) en veilig uitrukken met een TS4 naar incidenten Maatschappelijk relevant Stabilisatie en tijd-tempo ontwikkeling bij middel- en grote incidenten Beoefenen middel- en grote branden Veiligheid burgers 7

8 Veiligheid medewerkers Doelmatig en effectief Bijstelling ten opzichte van de voorbereiding. 1.4 Methodologische verantwoording Om de vraagstelling te beantwoorden is zowel kwalitatief als kwantitatief onderzoek verricht. In het onderzoek is gekeken of de inzichten, die bij de start van de pilot toegepast zijn, in de praktijk bleken te werken Bureau onderzoek Als beschikbare bronnen voor informatie over de Pilot TS4 gelden: AG5 registratiesysteem 2 De online enquête opgesteld samen met de afdeling Onderzoek & Statistiek en de reactie daarop van het NIFV (Zie bijlage 4) Evaluatie grotere incidenten met inzetten TS4 Quickscans 3 opgesteld over inzetten met TS4 Maandelijkse rapportage Pilot TS4 Hiermee is een beeld verkregen van de wijze van werken met de TS4 tijdens uitruksituaties en de resultaten van het handelen tijdens de uitruk. Verder is beoordeeld of en zo ja, op welk deelaspect en hoe vaak er sprake is geweest van bijstelling van de Pilot TS4. Dit deel van het onderzoek heeft zich gericht op vele voorbereidende handelingen. Deze zijn: indeling in meldingsclassificaties alarmeringsvoorstellen gebiedsindeling procedures en werkafspraken Interview In een vragenronde zijn ervaringen over de inzet met de TS4 verzameld bij: Betrokken medewerkers (bevelvoerders en manschappen, zowel beroeps als vrijwilligers) Beleidsmedewerker Coördinatoren en medewerkers opleiden en oefenen De coördinatoren hebben tijdens de Pilot TS4 inzicht verkregen in de mate van geoefendheid vooraf en de aanpassingen gedurende het jaar (Zie bijlage 1) 1.5 Opbouw evaluatie verslag Na de inleiding wordt in hoofdstuk 2 de landelijke en regionale ontwikkelingen die betrekking hebben op de variabele voertuigbezetting beschreven. Vervolgens wordt in hoofdstuk 3 de voorbereidingen op de start met de Pilot TS4 geëvalueerd. De ervaringen die zijn opgedaan met de TS4 tijdens inzet en oefening worden uitgewerkt in hoofdstuk 4, waarin feiten en meningen zijn opgenomen van medewerkers over de uitvoering van de Pilot TS4. Hoofdstuk 5 gaat over vakinhoudelijke overwegingen in relatie tot de ruimte die de toelichting op artikel van de wet laat bij het beoordelen of variabele voertuigbezetting in een situatie verantwoord is geweest en of de veiligheid voldoende is geborgd. Dit in de wetenschap dat absolute veiligheid niet bestaat. Het bestuurlijk en vakinhoudelijk oordeel is in ontwikkeling. In hoofdstuk 6 worden conclusies en aanbevelingen gedaan. In een handzaam boekje zijn de ervaringen met de TS4 opgenomen, getiteld Ervaringen met de Pilot TS4 door Brandweer Alkmaar. Het bevat evaluaties, quickscans en een weerslag van interviews en feitelijke rapportages die betrekking hebben op de inzet en het oefenen tijdens de Pilot TS4. 2 Als in overleg of in interviews niet over alarmeringen gesproken is, dan is er geen nader onderzoek verricht in AG5. Het is daardoor niet geheel uit te sluiten dat een inzicht aan de aandacht is ontsnapt. 3 Een quickscan is een kort onderzoek oorspronkelijk bedoeld om te onderzoeken of het opstellen van een uitgebreid evaluatieverslag nodig is. Het ontbrak aan een ruim aanbod aan middel incidenten. Daarom zijn er extra quickscans opgesteld van kleine incidenten, zodat meer informatie over inzet met de TS4 beschikbaar kwam. 8

9 2 De landelijke en regionale ontwikkelingen in Variabele voertuigbezetting Variabele voertuigen en variabele voertuigbezetting staan volop in de belangstelling binnen Brandweer Nederland. Om te zorgen dat er binding is met andere initiatieven in het land m.b.t. de variabele voertuigbezetting is de Pilot TS4 van Alkmaar aangemeld bij het landelijk project Variabele Voertuigbezetting. De laatste jaren is de interesse naar de effecten van het beleid fysieke veiligheid voor de burger toegenomen. De NVBR heeft in 2010 de nieuwe inzichten uit onderzoek als basis gebruikt voor haar visie document De Brandweer over morgen. Het visie document kijkt vooruit naar de gewenste situatie in Om daar te komen zijn veranderingen nodig die leiden tot andere en betere brandweerzorg. Er moet een ombuiging gemaakt worden van repressieve inspanningen naar proactieve- en preventieve inspanningen. Ed Oomes (voormalig lector Brandweerkunde aan het NIFV) stelt op de website Linkedin bij de discussie brandweerdoctrines: Als je een analyse maakt van fatale brandweerongevallen in Nederland, dan zijn instorting en explosie de belangrijkste twee oorzaken. Als je dan ook nog kijkt in welke situaties die ongevallen zich voordeden, dan ontdek je dat het in vrijwel alle gevallen ging om bedrijfs-, bijeenkomst of verzamelpanden. Geen woningen, tenzij je het ongeval in het kamerverhuurbedrijf in Harderwijk een woning wilt noemen. Oftewel, vrijwel alle dodelijke ongevallen in Nederland spelen zich af in middelbrand- of groter situaties. In die zin zie ik niet in dat een TS4 gevaarlijker is dan een standaard TS, noch dat het ongevaarlijker is. Uit de feiten blijkt namelijk dat zelden tot nooit een enkele standaard TS tot dodelijke slachtoffers heeft geleid. Het wordt pas gevaarlijk als we vanaf middelbrandpotentieel een binnenaanval uitvoeren. 2.2 Andere initiatieven met variabele voertuigbezetting Brandweer Delft rukt reeds lang uit met een aangepast voertuig met een bezetting van 4 personen. Deze uitrukvorm is specifiek ontwikkeld voor de historische kern van Delft. Gelijk met dit speciale voertuig wordt uitgerukt met een standaard TS. Deze uitrukvorm behoort reeds lang tot de reguliere bedrijfsvoering. Brandweer Apeldoorn heeft in 2009/2010 gedurende één jaar uitgerukt met een TS4. Hierbij zijn vooraf de incidenten bepaald waarnaar werd uitgerukt. Ondermeer is hierbij de beleving van de veiligheid door medewerkers onderzocht. Conclusie uit het onderzoek was dat er geen objectieve samenhang is tussen de waargenomen veiligheid door onderzoekers en de veiligheidsbeleving van betrokken medewerkers. Brandweer Parkstad Limburg heeft naast de reguliere standaard TS met een SIV2 (Snel Interventie Voertuig, bezet met 2 personen) uitgerukt. Het inzicht dat hiermee is opgedaan is beperkt gebleven. Dit omdat opgeleid personeel beperkt beschikbaar was en de SIV2 met regelmaat buitendienst stond. De Veiligheidsregio Rotterdam-Rijnmond (VRR) heeft recent met succes een pilot met een SIV2 afgesloten. Voor het bestuur van de VRR is de pilot geslaagd en kan met een SIV met 2 mensen worden uitgerukt. Met het beoogde concept, zo stelt het bestuur van de VRR, wordt een gelijk niveau van brandweerzorg geleverd voor de burgers en wordt er geen afbreuk gedaan aan de veiligheid en de gezondheid van brandweermedewerkers. De Veiligheidsregio Utrecht (VRU) heeft in een gezamenlijk project met NIFV en NVBR op een oefencentrum in Zweden onderzoek gedaan naar verschillende varianten van variabele voertuigbezetting. Geteste varabele bezettingen zijn 2+2, 4+2 en 4+4. Ook is onderzocht hoe opgeschaalde inzetten zich verhielden tot reguliere bezettingen (middelbrand 3x TS4, grote brand 3 x TS4 en 1x standaard TS). Onder meer zijn de uitkomsten van dit onderzoek dat communicatie bij variabele voertuigen extra van belang is, dat er nieuwe werkafspraken nodig zijn en dat de uitkomsten hoopvol zijn. 9

10 3 Toetsing voorbereiding op de start van de Pilot TS4 3.1 Inleiding Burgemeester en wethouders van de gemeente Alkmaar hebben op 12 oktober 2010 het Implementatieplan Pilot TS4 goedgekeurd. Bij wijze van pilot zou gedurende 1 jaar met een bezetting van 4 personen op de tankautospuit (ook genoemd TS4) worden uitgerukt vanuit de kazerne Centrum. Om de betrokkenheid van de vrijwilligers bij de eerste uitruk te blijven garanderen werd onderzocht of dit kon met een beroepsbezetting op een TS4, aangevuld met een standaard TS bemand door vrijwilligers. Dit resulteerde in een Pilot TS4. Belangrijk bij het opstellen van het Implementatieplan Pilot TS4 en de verkregen instemming daarop van de onderdeelcommisie, was het kunnen voldoen aan de wettelijke voorschriften, zoals realiseren van de norm van 80% repressieve dekking, evenals verantwoorde en veilige brandweerzorg. 3.2 Van voorbereiding tot start Pilot TS Weerstand bij aanvang De mening van medewerkers, OC (Onderdeelcommissie) en OR (Ondernemingsraad) over een 4 persoonsbezetting van de tankautospuit was uiterst kritisch. Dit heeft geholpen om in het Implementatieplan Pilot TS4 de randvoorwaarden juist te formuleren. Het heeft ertoe bijgedragen dat in de voorbereidingen transparantie en kwaliteit veel aandacht hebben gekregen. Ondanks dat bleef het moeilijk te voldoen aan verwachtingen. De gevoelde bezorgdheid over onveiligheid tijdens het optreden met een TS4, kon niet op voorhand worden weggenomen. Om een gevoel van veiligheid te kunnen hebben is in het implementatieplan de doelstelling opgenomen dat de standaard TS binnen maximaal 5 minuten uitrukt. Voor de medewerkers was dit een heel belangrijk punt. Gedurende het pilotjaar is dit diverse malen ter sprake gekomen tussen medewerkers, OC en management. Vertrouwen over de veiligheid zou moeten groeien tijdens de pilot periode. Zie ook paragraaf Planning Opleiden en Oefenen Oorspronkelijk zou de Pilot TS4 starten op 1 september 2010, dat is 3 januari 2011 geworden. Daarmee kwam uiteindelijk meer oefenvoorbereidingstijd beschikbaar dan de drie daarvoor noodzakelijk geachte maanden, waarbinnen de voornemens uit het implementatieplan moesten worden uitgevoerd. Of hiermee sprake was van meer dan voldoende voorbereiding op het werken met de TS4 zou pas naderhand in de uitvoeringsfase van de Pilot TS4 getoetst kunnen worden. Binnen de uitvoeringsfase zou ook pas bijstelling kunnen plaatsvinden van het (realistisch)-oefenen. Bij de aanvang van de pilot was het repressief rooster qua formatie nog niet op sterkte. In februari 2011 zijn de laatste twee medewerkers in dienst getreden. De nieuwe medewerkers zijn na de inwerkperiode versneld op de TS4 ingezet. Datzelfde geldt voor de vrijwilligers in de invalpoule. De OC heeft namens de medewerkers ingebracht dat achteraf bezien de oefeninspanning direct gericht had moeten zijn op inzetbaarheid op de TS4. Tijdens de pilot bleek op het gebied van samenwerking tussen bevelvoerders en eenheden van de TS4 en de standaard TS nog ontwikkeling nodig. Vóór de pilotperiode werd er minder samengewerkt bij oefening en inzet tussen eenheden. Daarmee was er weinig zicht op de kwaliteit van de samenwerking en is onderschat dat daarop speciaal voorbereiding nodig was. Uiteindelijk heeft daarop bijstelling plaatsgevonden en is dit beoefend Technische- en organisatorische maatregelen Om de veiligheid van burgers en brandweermedewerkers vooraf zo goed mogelijk te kunnen garanderen zijn ter voorbereiding van de Pilot TS4 de hieronder beschreven technische- en organisatorische maatregelen genomen: Voorbereiding alarmering bij de meldingsclassificaties Brandweer Alkmaar, de afdeling Operationele Voorbereiding en de Meldkamer Noord-Holland Noord (beiden onderdeel van de VR-NHN) hebben in een relatief korte tijd gezorgd dat de meldingsclassificaties werden aangepast en verwerkt in de meldkamer systemen zodat centralisten bekend waren met de nieuwe wijze van alarmering per 3 januari

11 De VR-NHN heeft in haar meldkamersystemen vastgelegd welke inzetvoorstellen aan welke meldingsclassificatie (MC) gekoppeld moeten worden. Doordat een TS4-eenheid een kleinere inzet capaciteit heeft dan de standaard tankautospuit (TS), is ten behoeve van de Pilot TS4 een nieuwe lijst met alarmeringsvoorstellen opgesteld voor Alkmaar. Deze lijst is als bijlage bij dit Evaluatieverslag gevoegd. Over de keuzes die aan de lijst ten grondslag lagen was een grote mate van consensus. (Zie bijlage 3) Gemeentegrens is leidend Voor afwijken van de standaardbezetting moet elk gemeentebestuur een afzonderlijk besluit nemen en dit ter instemming voorleggen aan het bestuur van de VR-NHN. Met de pilot is binnen Alkmaar gekozen het bestuurlijk besluitvormingsproces zo eenvoudig mogelijk te houden. Afgesproken is dat brandweer Alkmaar tijdens de pilot periode met de TS4 alleen binnen de gemeente Alkmaar mocht uitrukken. Informeren omliggende gemeenten Nadat het bestuur van de VR-NHN akkoord was met de start van de Pilot TS4, zijn alle omliggende gemeenten formeel geïnformeerd dat de TS4 alleen in het eigen verzorgingsgebied van de gemeente Alkmaar zou worden ingezet. Tevens zou het kunnen voorkomen dat een standaard TS van een buurgemeente in Alkmaar een incident zou moeten bestrijden samen met de TS4 van Alkmaar. De verwachting bestond dat dit voornamelijk zou gelden voor Brandweer Heiloo. Ter voorbereiding hierop is eind 2010 een DVD gemaakt over de werkwijze met een TS4. De omliggende brandweerkorpsen hebben deze ook ontvangen. Kazerne Volgorde Tabel De inrichting van alarmeringen is geautomatiseerd voorbewerkt in de Kazerne Volgorde Tabel (KVT). De computer helpt de centralist met behulp van de KVT de tankautospuit die als snelste ter plaatse kan zijn bij een incident. De KVT is naar aanleiding van de pilot zo aangepast, dat de TS4 alleen in Alkmaar kon uitrukken. De afdeling Operationele Voorbereiding VR-NHN zorgde voor de inrichting van het totale gebied van Alkmaar, inclusief de aparte uitrukgebieden Koedijk en Oudorp. In deze gebieden is, met het tijdblok als variabele, de alarmering van de standaard TS of de TS4 als eerste te alarmeren eenheid voorbereid. Dit zoveel mogelijk in overeenstemming met bestaande regionale afspraken. Deze verwerking sloot automatisch uit dat de TS4 gealarmeerd kon worden voor regionale bijstand. Invalpoule De invalpoule bestaat uit vrijwilligers en heeft als functie om de 24-uurroosterbezetting aan te vullen indien daar een onvoorzienbaar tekort ontstaat. De rechtspositionele- en administratieve randvoorwaarden zijn in de loop van 2011 opgesteld. Warme RI&E Binnen de eenheid TS4 zijn de werkafspraken anders dan binnen de eenheid standaard TS. Voor de start van de Pilot TS4 zijn risico s uit de warme RI&E opnieuw beschouwd. De Arbo-wet schrijft voor dat medewerkers goed voorbereid dienen te zijn op de risico s waar aan zij worden blootgesteld. Ook dienen medewerker instructie en uitleg te krijgen over de werkzaamheden die zij moeten verrichten. Medewerkers en leiding hebben in oefensituaties uitgewerkt wat de juiste omgang zou moeten zijn met de risico s, welke taakverdeling daarbij zou passen en daarna is de Pilot TS4 gestart. Oefenen van de TS4 De beroepskrachten (deelnemers in het 24-uurs rooster) moesten de nieuwe wijze van uitrukken met de TS4 gaan leren. De vrijwillige bevelvoerders van gelijktijdig of later gealarmeerde eenheden dienden geïnformeerd te zijn over de samenwerking met de TS4. Alle deelnemers aan de TS4 werden voor de start van de Pilot TS4 beoefend op de taken: Brandbestrijding, Technische Hulpverlening en Ongevalsbestrijding Gevaarlijke Stoffen. Afsluitend aan het beoefenen in Alkmaar is elke hoofdtaak, door elke deelnemer realistisch beoefend op een oefencentrum. In een later stadium zijn invalpoulers volgens dezelfde oefennorm beoefend. 11

12 3.2.4 Betrokkenheid vrijwilligers Zelfstandig gebied De rol van de vrijwilligers was bij de Pilot TS4 van groot belang. Volgens het dekkingsplan was het mogelijk dat de posten Oudorp en Koedijk in een beperkt gebiedsdeel zelfstandig de norm voor de opkomsttijd zouden realiseren. Vanwege de beperkte beschikbaarheid van vrijwilligers door-de-weeks op werkdagen, bleek het alleen voor de post Oudorp haalbaar overdag in een beperkt gebiedsdeel zelfstandig met de standaard TS uit te rukken. In de voorbereiding moest een splitsing gemaakt worden tussen de buitenwerktijd periode (avondweekeind-nacht) en de werktijd periode (door-de-weeks) op werkdagen voor de alarmering van vrijwilligers. Door te kiezen voor zelfstandige uitruk gebieden voor de posten Koedijk en Oudorp dienden deze ook geografisch 4 bepaald te worden. Uitgangspunt voor de oplossing werd dat de post in staat moest zijn, het gewenste dekkingsresultaat voor de basisbrandweerzorg (BBZ) met de standaard TS te realiseren. In dat geografisch gebied werd de KVT zo ingericht dat de TS4 niet uitrukte in dat gebied. Regionaal geldende afspraak was dat over gemeentegrenzen heen er geen verschil is tussen de opkomsttijd van de snelste en langzaamste eenheid van meer dan 1 minuut. Tijdens de pilot is dit uitgangspunt ook binnen de gemeente gehanteerd. Invalpoule Met de instelling van de invalpoule, bestaande uit vrijwilligers, zijn deze betrokken bij de eerste uitruk door het aanvullen van tekorten in het rooster van de 24-uurbezetting. Meldingsclassificaties De keuze van eerste uitruk met een TS4 en bij diverse meldingsclassificaties gelijktijdige alarmering van de standaard TS, waarborgt de betrokkenheid van de vrijwilligers bij de eerste uitruk. Voor het gemeentebestuur is dit een belangrijk uitgangspunt geweest bij het gemotiveerd houden van de vrijwilligers en hen daarmee op de lange termijn als vrijwilligers in Alkmaar te behouden Werkwijze TS4 De landelijke les- en leerstof is nog niet aangepast aan het werken met een TS4. Alle inzichten en daaruit voortvloeiende instructies zijn in eigen beheer in Alkmaar ontwikkeld, met gebruikmaking van de ervaringen uit het land. Of de procedures goed functioneren zou pas naderhand in de uitvoeringsfase van de Pilot TS4 getoetst kunnen worden. Zo bleek tijdens de pilot op het gebied van communicatie tussen de TS4 en standaard TS onderling en met de meldkamer nog bijstelling nodig. 4 De zelfstandige geografisch gebieden dienden herkenbaar te zijn (d.w.z. de grenzen werden logisch afgebakend langs straat, wijksloot, doorgaande weg etc.). 12

13 4 De uitvoering van de Pilot TS4 4.1 Inleiding In paragraaf 1.3 is als vraagstelling voor onderzoek Pilot TS4 opgenomen: Is het mogelijk om met een TS4 verantwoord (effectief) en veilig op te treden? Bij de beantwoording hiervan worden alleen betrokken de spoedeisende alarmeringen en de vergelijkbare oefensituaties op het oefencentrum waarbij realistisch geoefend is. In dit hoofdstuk zijn de feiten, ervaringen en inzichten van alle betrokkenen in de pilot meegenomen. In paragraaf 4.6 wordt hier nader op ingegaan, ondersteund met cijfermateriaal. Terugkijkend kan worden vastgesteld dat 2011 voor de brandweer een uitrukjaar was, zonder veel hectiek, spanning en druk. Alertheid blijft geboden indien hectiek, spanning en druk zich voordoen tijdens een incident. Aan het eind van dit hoofdstuk worden de bijstellingen ten opzichte van de voorbereidingsfase in de pilot vermeld. In aparte kaders zijn relevante achtergronden vanuit het brandweervak opgenomen die de ontwikkelingen beschrijven. Deze zijn van belang om mee te nemen in de oordeelsvorming in hoofdstuk 5. Verantwoorde hulpverlening nader beschouwd De Minister van Veiligheid en Justitie 5 stelt dat de hulp enerzijds maatschappelijk relevant moet zijn en anderzijds dat het lokaal bestuur hierover de zeggenschap heeft. Ook moet een voertuig uitgerust zijn voor de basisbrandweertaken. Hulp is maatschappelijk relevant als: er sprake is van tijdige redding en/of er sprake is van het voorkomen van ernstig letsel of het voorkomen van verergering van letsel en/of het gevaar/de gevaren wordt/worden weggenomen en/of er substantieel schade beperking verricht wordt en/of er substantieel nazorg verricht wordt. De relevantie van maatschappelijke hulp hangt ondermeer af van het tijd-tempo waarin hulp geboden wordt en van de wijze waarop hulp wordt geboden. De waarde voor de maatschappij (burger) is het hoogst als de brandweer reacties zorgen voor snelle eerste actie en vervolgens vlot, zonder oponthoud tot stabilisatie leidt. In de praktijk is het lastig meten of stabilisatie zonder noemenswaardige stagnatie/onderbreking wordt bereikt. Het tijdstip van stabilisatie (brand/ongeval meester) wordt wel vastgelegd. Hulp krijgt de beoordeling verantwoord, als bovenstaande beginselen in de praktijk worden gebracht. Het begrip veiligheid maakt feitelijk deel uit van het begrip verantwoord. De wetgever heeft het begrip veiligheid expliciet benoemd en dit gekoppeld aan de verplichte risico-inventarisatie en evaluatie. De wetgever geeft aan dat een basisbrandweereenheid bestaat uit zes personen. Bij afwijken daarvan door middel van variabele voertuigbezetting moet ook worden gekeken of dit doelmatig en effectief is. 4.2 Spoedeisende alarmeringen In het kader van de Pilot TS4 worden slechts de spoedeisende meldingen nader beschouwd omdat hierbij moet worden voldaan aan de wettelijke bepalingen voor hulp aan de burger in nood. Deze hulp betreft brandbestrijding, technische hulpverlening, ondersteuning bij waterongevallen en ongevalsbestrijding gevaarlijke stoffen. 5 Brief 23 november 2011 aan de Tweede Kamer 13

14 4.3 Is uitrukken met de TS4 verantwoord? Maatschappelijk relevant Opkomsttijd De opkomsttijd voor de brandweer (ter plaatse gekomen wordt de eerste hulp verleend) is vastgelegd in het Besluit Veiligheidsregio s. De tijdigheid van hulp is gekoppeld aan de normen voor dekkingstijden. Brandweer Alkmaar heeft in 2011 een repressieve dekking van 92% 6 gerealiseerd en een maximale opkomsttijd van 14:40 minuten. De norm was respectievelijk 80% en maximaal 18 minuten. Het standaardvoertuig is geschikt voor hulpverlening op alle vier basisbrandweertaken. De vier personen kunnen met dit voertuig en de uitrusting elke vraag om noodhulp als eerste eenheid beantwoorden. Dit is recent bevestigd door het juridisch onderzoek van de Universiteit Utrecht naar variabele bezetting tankautospuit (Prof. Mr. Dr. A.M. Hol, 19 maart 2012). Voor de burger betekent dit dat deze in een periode tot opkomst van de brandweer is aangewezen op zijn/haar zelfredzaamheid. Uit brandweerstatistieken van het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) blijkt hoe zelfredzaam de burger in de afgelopen jaren is geweest. Zelfredzaamheid burger uit CBS statistieken en daarvan afgeleid onderzoek De brandweerstatistieken van het CBS laten al jaren achtereen zien, dat het aantal dodelijke slachtoffers van meer dan 50 per jaar ten gevolge van brand min of meer gelijk is gebleven. Nader onderzoek naar de oorzaak van slachtoffers bij brand is uitgevoerd over Het rapport Fatale Woningbranden 2008 beschrijft dat velen al voor aankomst van de brandweer slachtoffer waren. Ook blijkt dat de slachtoffers vrijwel allemaal het gevolg zijn van woningbranden. Dit laatste is misschien minder verrassend, indien in ogenschouw genomen wordt, dat instellingen en bedrijven de wettelijke verplichting hebben (Arbo-wet) om maatregelen te treffen ter bevordering van brandveiligheid. Geconstateerd is ook dat de veiligheid van de burger minder afhangt van de repressieve inzet van de brandweer (Rapport Als elke minuut telt. uit 2010). De burger is al gevlucht of al slachtoffer als de brandweer arriveert. Deze nieuwe inzichten leiden tot ontwikkelingen, waarbij de brandweer meer inspanning zal gaan verrichten om burgers zelfredzamer te krijgen en om burgers te leren brand te voorkomen. Deze statistiek maakt inzichtelijk dat bij aankomst van de brandweer slachtoffers meestal niet meer gered kunnen worden, terwijl voor de brandweer daar vanuit haar wettelijke taak wel de hoogste prioriteit ligt. Snelle eerste actie en schade beperken Uit de ervaringen in 2011 over de inzet van de TS4 bij woningbranden komt het beeld naar voren dat de TS4 snel een eerste inzet doet. Veelal heeft dit direct tot stabilisatie geleid. In deze situaties wordt de standaard TS altijd als tweede voertuig gelijktijdig gealarmeerd. Als deze is ingezet is niet altijd éénduidig te achterhalen welke bijdrage elk voertuig precies heeft gehad aan de stabilisatie. Binnen de variatie aan afgehandelde incidenten is de bijdrage van de standaard TS per incident anders geweest. Dat heeft zeker bijgedragen aan de kwaliteit van de inzet. Soms zorgde de capaciteit van de standaard TS tot vlottere afhandeling, soms was de inspanning gericht op mogelijke escalatie. Indien er geen escalatie was en de standaard TS niet aan de-escalatie bijdroeg, was deze achteraf gezien niet noodzakelijk geweest. Dit laatste is bij veel incidenten voorgevallen. Tijd-tempo van de bestrijding en stabilisatie 7 zonder onderbreking De mate van effectiviteit van de bestrijding is eveneens afhankelijk van de opkomstsnelheid van opvolgende eenheden. Landelijk is hiervoor geen norm. In het Implementatieplan Pilot TS4 is als doelstelling opgenomen dat de standaard TS binnen maximaal 5 minuten na alarmering uitrukt. Deze tijd is van invloed op het tijd-tempo van de bestrijding bij binnenbrand. (zie paragraaf 4.5) 6 Gerekend is met de wettelijk maximale verwerkingstijd van 1:00 minuut op de alarmcentrale. In de praktijk varieert deze. 7 Met stabilisatie wordt hier bedoeld dat de brandweer het incident over kan dragen aan andere verantwoordelijken. 14

15 Onderzocht is of er stagnatie is opgetreden tijdens de inzet. Er zijn verschillende ervaringen opgedaan waarbij de TS4 als zelfstandige eenheid of met enige assistentie van een gelijktijdig gealarmeerde hoogwerker of hulpverleningsvoertuig, een stabiele eindsituatie heeft gecreëerd. De TS4, gevolgd door de standaard TS, heeft als gecombineerde uitruk meer slagkracht dan een enkele standaard TS. Of escalatie met een zelfstandige standaard TS in het licht van een specifieke situatie kan worden voorkomen in vergelijking met een combinatie TS4 en standaard TS (die iets later aankomt) is niet in te schatten. Gezien de ervaringen blijkt dat alleen de TS4 al vaak escalatie kan voorkomen bij meldingen waarbij gecombineerd wordt uitgerukt. Uit de uitzonderlijke situaties waarin dat niet lukte valt niet te beredeneren of de standaard TS alleen dit wel had gekund. In de groepsinterviews hebben medewerkers over de zelfstandige inzet met de TS4 vrijwel geen kritische opmerkingen geplaatst. De medewerkers zijn daar wel expliciet op bevraagd. Uit de interviews blijkt dat de TS4 ook eenmaal, bij een verkeersongeval op de N242, tot op de grens van de mogelijkheden is gegaan. Een slachtoffer was bekneld in een auto. In deze situatie waren al hulpverleners van ambulance en politie ter plekke, waardoor de TS4 zelfstandig en vlot de opdracht kon volbrengen. Het hulpverleningsvoertuig werd bij deze inzet mee gealarmeerd, kwam enige tijd later ter plaatse, doch hoefde toen niet meer ingezet te worden. Medewerkers spraken hun bezorgdheid uit over een vergelijkbare situatie waarin andere hulpverleners zouden ontbreken. Dan zouden zij zich eerst hebben moeten richten op verkeersveiligheid en stabiliseren van het slachtoffer en niet, zoals nu, in staat zijn om zich direct te richten op het bevrijden van het slachtoffer. Het bevrijden van het slachtoffer zou dan noodgedwongen in tweede instantie moeten worden gedaan. Ontwikkeling van de bestrijdingstechnieken Tal van nieuwe tactieken en technieken van brandbestrijding zijn verwerkt in de nieuwe leergangen Manschap A en Bevelvoerder (RSTV-model, brandgaskoeling, nieuwe straalpijpvoeringstechnieken, repressieve ventilatie). In de manschappen opleiding wordt het RSTV-model aangeleerd en dat model zorgt voor effectief gebruik van hedendaagse straalpijpen. Zo wordt tegenwoordig met minder water een bluseffect bereikt. Vooral in kleinere ruimten, zoals in woningen, kan een brand dan vaak al snel bedwongen worden, ook al is de brand in de ruimte zelf al flink ontwikkeld. De hedendaagse brandweer is daarmee veel beter toegerust op het bestrijden van binnenbrand. Zittende manschappen en bevelvoerders worden bijgeschoold op dit gebied met de lesmethode Ploegbijscholing brandbestrijding van de Brandweeracademie. RSTV-model = Rook, stroming, temperatuur, vlammen -model Er is een alarmering voor een autobrand geweest aan de Vondelstraat. In de tijd tussen melding en het ter plaatse komen van de TS4, had deze brand zich uitgebreid naar de naastgelegen showroom van een sanitairwinkel. Deze brand voltrok zich niet volgens het verwachtingspatroon, de brand escaleerde en daarom is opgeschaald naar middelbrand. Niettemin is de situatie door de aanwezige TS4 gestabiliseerd. Dit laat zien dat de slagkracht van een handstraal door de nieuwe technieken en de opgedane kennis van het RSTV-model groot is. In de groepsinterviews gaven medewerkers aan dat zij nog niet allemaal deze technieken en het RSTV-model voldoende beheersen. Minder bluswater Tijdens een NVBR symposium over bluswater heeft Brandweer Apeldoorn haar onderzoek gepresenteerd naar de gebruikte hoeveelheden bluswater bij brand. Bij alle 169 stedelijke woningbranden is de brand geblust met minder dan 1 tank water (maximaal 1500 liter, gemiddelde hoeveelheid gebruikt bluswater is 136 liter). Het onderzoek is primair verricht om na te denken over het nut en de noodzaak van primaire bluswatervoorziening (brandkranen). De gevolgtrekking is dat voor woningen in reguliere woonwijken er minder noodzaak is om direct aan te sluiten op een brandkraan. Hiermee vervalt voor het team op de TS4/standaard TS de noodzaak om direct de waterwinning tussen brandkraan en pomp tot stand te brengen. Hiermee spaart de eenheid tijd voor de inzet, dus capaciteit die op een andere wijze kan worden benut. 15

16 Voorbeelden van bijdragen aan de inzet door de standaard TS, die als tweede ter plaatse kwam: Als voorzorgsmaatregel maakte de standaard TS de waterwinning gereed. Ondertussen had het team van de TS4 de brand geblust, de tank van de TS4 was toen nog niet leeg. Bij een inzet in een portiekflat is geventileerd door de standaard TS. Zo is de schade beperkt gebleven doordat de rookoverlast sneller verdween. Nadat de brand in de dakconstructie was doorgedrongen in een blok woningen is door de standaard TS ingezet op branduitbreiding naar een naastgelegen woning, Bij een kelderbox inzet onder een flat is uit voorzorg een stand-by team gevormd door een standaard TS. Inzet van het stand-by team bleek niet nodig. Bij een inzet in een leegstaand object volgens het principe van hakken in vakken en zagen in lagen heeft de standaard TS zelfstandig geblust (conventionele middelbrand inzet). De TS4 heeft eenmaal samen met de standaard TS een brand in een bijzonder object (winkelbedrijf Sligro) bestreden. Gezamenlijk is de constructie gesloopt en de brand geblust. De geringere capaciteit van de TS4 ten opzichte van de standaard TS legt de TS4 bemensing een hogere prestatiedruk op. Er moet vaker hard doorgewerkt worden. De 4 persoonsbezetting legt de bevelvoerder een beperking op bij het toewijzen van taken. Deze beperking maakt dat de bevelvoerder nu eerder en vaker een keus moet maken. Een bevelvoerder gaf in een interview aan, dat het voor hem een onprettige ervaring was dat hij geen houvast (informatie en/of beeld van de situatie) had bij het kiezen tussen taken. Dit is niet uniek voor de TS4, zij het dat een bevelvoerder eerder en vaker ermee geconfronteerd wordt. Waar sprake was van de ervaren toename van de fysieke belasting hebben de medewerkers dit opgelost. De bevelvoerder steekt bijvoorbeeld een hand toe als de geleiding van een hoge druk slang die minder soepel loopt. Uiteindelijk wordt door samenwerking de fysieke belasting gespreid en goed hanteerbaar. Opschalen Bevelvoerders leren op te schalen (bericht middelbrand) als: zij rekening houden met een scenario waarbij het incident uitbreidt tot een omvang die groter is dan wat met gealarmeerde eenheden gedaan kan worden zij direct geconfronteerd worden met een situatie die de slagkracht van hun eenheid overstijgt zij een tweede TS daadwerkelijk inzetten. Bevelvoerders wisten tijdens de Pilot TS4 dat de standaard TS mee zou komen. Bericht middelbrand hanteerde een bevelvoerder soms om medewerkers van de tweede TS door te geven dat zij snel nodig zijn. Soms gaf een bevelvoerder juist geen middelbrand aangezien de tweede TS toch ter plaatse werd verwacht. Het bericht middelbrand werd niet gebruikt om extra slagkracht als waarborg ter plaatse te vragen. Het bericht middelbrand is daardoor uitsluitend gebruikt om te tonen dat de tweede TS daadwerkelijk is ingezet. Deze verschillende benadering door bevelvoerders leidt er uiteindelijk toe dat de classificatie middelbrand niets zegt over de omvang van de brand in relatie tot de slagkracht van de TS Stabilisatie en tijd-tempo ontwikkeling bij middel- en grote incidenten Uit een aantal evaluaties van middelbranden en van een grote brand in 2011 is gebleken dat op de grote brand Lisdoddestraat na, de situatie gestabiliseerd is met de eenheden die bij aanvang van het incident zijn gealarmeerd (TS4 en standaard TS). Soms verrichte de standaard TS nog handelingen uit voorzorg 8. Bij de bespreking van de hiervoor genoemde incidentevaluaties is gebleken dat stabilisatie tot stand is gebracht zonder onderbreking 9. Bij het beoefenen van kelderbrand bepaalt de bevelvoerder van de TS4 zelf de werkwijze voor het vervolg van de inzet. Zolang de stand-by ploeg niet gereed staat wacht de bevelvoerder TS4 daarop. Daarmee neemt het risico op onderbreking van de inzet toe naarmate de standaard TS later komt dan de 5:00 minuten die als doelstelling in het implementatieplan is opgenomen. 8 Een taak wordt uit voorzorg uitgevoerd als er rekening gehouden wordt met uitbreiding van het incident (worst-case scenario denken). 9 Met dit begrip wordt bedoeld dat de actie(s) op dat moment tot stilstand zijn gekomen, terwijl het incident dynamisch voortgaat. 16

17 4.3.3 Beoefenen middel en grote branden Met het oefenen worden eenheden van oudsher aangezet tot het oplossen van situaties met slachtoffers, risico s en andere factoren die een inzet complexer maken. Bij het beoefenen van de TS4/standaard TS combinatie is dit ook gedaan. Deze oefensituaties hebben inzicht gegeven in het optreden en voorspellen zo in zekere mate hoe verantwoord en veilig het werken met de TS4/standaard TS kan zijn. Tijdens de oefeningen hebben de eenheden TS4 en standaard TS gezamenlijk de vooraf omschreven doelstellingen, zoals het beheersbaar krijgen van het incident en het redden van slachtoffers, bereikt. Beide eenheden hebben daarbij reddingen uitgevoerd. 4.4 Veiligheid burgers Als hulpverlenende organisatie wil de brandweer de burger redden en vervolgens behoeden voor onveilig gedrag en zo de grootst mogelijke veiligheid voor de burger bereiken. Reddende acties direct na aankomst hebben zich in 2011 niet voor gedaan. Tijdens de inzet zijn bewoners wel enkele malen in een veilige omgeving gehouden of er naar terug gebracht door de bemensing van de TS4. Ook is het voorgekomen dat bevelvoerders TS4 tijdens de inzet direct na de beheersing van brand gecontroleerd hebben op aanwezige personen om zo eventueel reddend te kunnen handelen. Er is wel geoefend op het oplossen van situaties met slachtoffers, risico s en andere factoren die een inzet complexer maken. De TS4 en standaard TS hebben tijdens oefensituaties geleerd verantwoord en veilig te werken bij het beheersen van incidenten en het redden van slachtoffers. In een beperkt aantal praktijk situaties, waarbij de standaard TS aanvullend is ingezet, heeft deze geholpen de totale omvang van het incident klein te houden door schadelijke effecten voor bewoners op te heffen. 4.5 Veiligheid medewerkers Arbeidsomstandigheden en risico s De veiligheid tijdens de uitruk dient op een verantwoord niveau te zijn. De evaluatie richt zich daarom op een mogelijk verschil in veiligheid tussen de uitruk situatie met TS4 en de standaard TS. Tijdens de voorbereidingen is er rekening mee gehouden dat de taakverdeling tijdens de incidentbestrijding met een 4 persoonsbezetting anders is. De focus van de vraagstelling ligt daarom op de veiligheid tijdens de bestrijding. Net als tijdens de uitruk met de standaard TS, is bij het uitrukken met de TS4 er nooit sprake van absolute veiligheid. Opkomsttijden De wetgever hanteerde voor verschillende risico s verschillende opkomsttijden als leidraad. Na vaststelling van de Wet en het Besluit Veiligheidsregio s zijn dit exacte tijden geworden, namelijk 5:00, 6:00, 8:00 en 10:00 minuten voor verschillende risico s. De wetgever heeft de maximale opkomsttijd op 18:00 minuten bepaald. Voordien had het regionaal bestuur voor de gemeentelijke brandweerkorpsen op deze tijden het behalen van 80% repressieve dekking als ambitie geformuleerd. Dit bracht tot uitdrukking dat het incidenteel toelaatbaar is dat de brandweer later komt. Deze normen en doelstellingen waren alleen van toepassing op de eerst aankomende eenheid. Beseft werd hierbij dat een organisatie als de brandweer steunt op vrijwilligers. De normtijden zijn door de wetgeving nu bindend en moeten voor 100% behaald worden. Afwijken kan gemotiveerd, maar dit is een afweging die het Algemeen Bestuur van de VR-NHN moet maken. Het Algemeen Bestuur van de VR-NHN heeft het voornemen dat eind 2012 besluitvorming hierover plaats heeft. In de Alkmaarse situatie is momenteel de eerst aankomende eenheid meestal de TS4. De in het Implementatieplan Pilot TS4 opgenomen doelstelling: standaard TS rukt binnen maximaal 5:00 minuten uit is ingegeven om een gevoel van onveiligheid bij de medewerkers weg te nemen door het stellen van deze norm van maximaal 5:00 minuten. De gestelde norm is in absolute zin niet behaald. 17

18 Achteraf bezien had een 5:00 minuten norm niet als maximum kunnen gelden voor een uitrukorganisatie die werkt op het principe van vrije instroom. De onderstaande grafiek laat de variatie in uitruktijden zien. Totaal gaat het om 132 uitrukken, waarvan 68 keer tot 5:00 minuten, 39 keer van 5:00 tot 6:00 minuten en 17 keer van 6:00 tot 7:00 minuten werd uitgerukt. De resterende 12 keer waren uitruktijden boven de 7:00 minuten waarvan 1 uitschieter boven de 10:00 minuten. Hieruit valt te constateren dat gemiddeld genomen onder de 5:00 minuten uitgerukt is. Beter was geweest direct de norm op gemiddeld 5:00 minuten te stellen, dan op maximaal 5:00 minuten. Uitruk tijd 0:15:00 Tijd 0:10:00 0:05:00 0:00: Uitruk tijd Dit is een belangrijk punt, dat nog steeds een rol speelt in de discussie tussen medewerkers, OC en management. Vertrouwen over de veiligheid is echter wel gegroeid tijdens de pilot periode ondanks dat de standaard TS niet altijd binnen 5:00 minuten heeft kunnen uitrukken. Tijdens alle inzetten van TS4 en standaard TS gezamenlijk, bleek het niet halen van de 5:00 minuten geen afbreuk te hebben gedaan aan het veilig en verantwoord optreden. Medewerkers bevestigen dit door aan het eind van de pilot aan te geven dat zij geen extra veiligheidsrisico menen te lopen door het optreden met de TS4. Zij geven aan zich bewuster te zijn van hun handelen in relatie tot de risico s dan voorheen. Net als de wetgever onderkent het gemeentebestuur dat bij een organisatie als de brandweer die steunt op vrijwilligers, het niet altijd mogelijk is de exacte uitruktijden te behalen. In de regionale repressieve rapportages (ReRaps) en de door Brandweer Alkmaar gedurende 2011 opgestelde rapportages Pilot TS4 worden gemiddelde uitruk- en opkomsttijden gehanteerd. Hiervoor is ook bestuurlijk draagvlak gebleken door vaststelling van de rapportages. Ook het gegeven dat brandweermensen goed zijn opgeleid en geoefend om hun taak veilig en verantwoord uit te voeren draagt daaraan bij. Samen uit, samen thuis (SUST) ligt ten grondslag aan het principe van defensief optreden en daarop kan te allen tijde worden teruggegrepen. 18

19 Inzicht in veiligheid wordt verkregen door onderzoek naar de arbeidsomstandigheden in de praktijk en de wijze waarop met risico s wordt omgegaan. Als de werkwijze met de TS4 aansluit bij de reguliere werkwijze wordt van medewerkers geen extra kennis of inzicht verlangd. Waar sprake is van veranderingen in de werkwijze van TS4 ten opzichte van standaard TS kan dit leiden tot andere arbeidsomstandigheden en risico s. Zowel bij het oefenen als bij ervaringen opgedaan in de praktijk is geleerd hoe hiermee om te gaan. In de praktijk en tijdens oefenomstandigheden bij brand hebben zich verschillende inzetten voorgedaan, waarbij de reguliere werkwijze tussen eenheden (hakken in vakken/zagen in lagen) niet uitvoerbaar bleek te zijn. Er zijn verschillende manieren van coördineren en/of leidinggeven toegepast met een wisselend eindresultaat. Voor de veiligheid is het noodzaak dat er een eenduidige werkwijze wordt uitgewerkt en toegepast. Bij het splitsen (overdracht van manschappen van de ene naar de andere eenheid) moet bereikt worden dat manschappen onder alle omstandigheden portofooncontact hebben met de bevelvoerder die verantwoordelijk is voor hun inzet (en daarmee voor hun veiligheid) Bewustwording eigen veiligheid In de groepsinterviews benadrukken de bevelvoerders, dat veilig optreden, net als voorheen, onder alle omstandigheden het uitgangspunt blijft bij de uitvoering van de taak. Het besef dat binnen een team van 4 personen er minder mogelijkheden zijn om elkaar tot steun te zijn, was er al bij start van de pilot. Gedurende de pilot is het inzicht en het veiligheidsbewustzijn alleen nog maar verder gegroeid. De manschappen stellen dat zij zich bewuster zijn van hun verantwoordelijkheid om het inzicht en de kennis die zij hebben van het incident, te delen met de andere collega s. Zij doelen hierbij vooral op het tijdig aandragen van informatie, bijvoorbeeld over risico s voor zichzelf en/of anderen. Aan het eind van de pilot geven manschappen en bevelvoerders aan dat zij geen extra veiligheidsrisico menen te lopen door het optreden met de TS4 en zijn zij zich bewuster van hun handelen in relatie tot de risico s dan voorheen. Dit levert wellicht de grootst mogelijke winst op voor een organisatie als de brandweer waar medewerkers soms met gevaar voor eigen leven werkzaamheden verrichten! Er is éénmaal een (bijna)ongeval gemeld. Dit betrof de mogelijke besmetting met asbestdeeltjes bij de brandbestrijding aan De Mient. Er is geen enkele aanleiding om te veronderstellen dat dit met inzet van een standaard TS anders zou zijn gelopen. Vooraf is ingeschat dat de bemensing van de TS4 met slechts 4 personen, kwetsbaarder is voor agressie en geweld. In een maatschappelijk klimaat, waarbij goede omgangsvormen tussen burger en hulpverlener nog wel de norm is, maar niet langer de praktijk, is besloten dat Brandweer Alkmaar deelneemt aan het project Agressie en Geweld, georganiseerd door de VR-NHN. Over het jaar 2011 zijn tussen burgers en de brandweer Alkmaar geen zorgelijke situaties gemeld. 4.6 Doelmatig en effectief Of het doelmatig en effectief is om met een TS4 als variabele eenheid uit te rukken hangt ondermeer af van de mate waarin de TS4 zelfstandig is uitgerukt ten opzichte van de combinatie TS4 en standaard TS. De TS4 en de standaard TS zijn respectievelijk 533 keer en 133 keer zelfstandig gealarmeerd (totaal 666). De TS4 met een 1 of meer standaard TS(en) 65 keer. Op een totaal van 666 keer heeft de TS4 ruim 2/3 van de incidenten zelfstandig afgehandeld. Dit geeft een positief beeld van de slagkracht van de TS4. Deze cijfers worden nader beschouwd in deze paragraaf. Ook komt aan bod of alarmeringen passend waren bij de meldingsclassificaties. Als laatste wordt het oefenen beschouwd. 19

20 4.6.1 Kwantitatieve gegevens Het onderzoek concentreert zich op binnenbrand alarmeringen. In 2011 is Brandweer Alkmaar 46 keer uitgerukt voor een binnenbrand melding. Voor deze meldingen is meestal de combinatie TS4 en standaard TS 10 gealarmeerd. Regelmatig was de melding loos. Ook gebeurde het vaak dat bij aankomst de brand uit was. De risico s voor personen waren dan beperkt of niet meer aanwezig. Zodra een bevelvoerder van de TS4 voldoende inzicht had in een incident en met zekerheid wist dat er geen tweede (standaard) TS nodig was, werd de meldkamer verzocht die alarmering in te trekken. In totaal waren er 24 woningbranden, waarvan 15 keer de inzet alleen door de TS4 is uitgevoerd, 3 keer is er middelbrand gemaakt (de standaard TS werd dan als tweede voertuig ingezet) en 6 keer is de standaard TS alleen uitgerukt. De overige meldingen, waarbij de TS4 met de standaard TS is gealarmeerd én er ingezet is, zijn in aantal en omvang gering geweest. Zo is er een inzet geweest bij een scheepsbrand (kleine boot op de wal), een Ongevalsbestrijding Gevaarlijke Stoffen (OGS) inzet (poederbrief) en is er enkele malen gealarmeerd voor brand in een flat (berging/schuur/trappenhuis) Uitruktijden Alleen de uitruktijd van de eerst aankomende eenheid is van invloed op het dekkingsresultaat. Bij de start van de pilot is gerekend op een uitruktijd voor de TS4 van 1:30 minuten (1 minuut en 30 seconden). Gemiddeld is de eenheid TS4 daar met 1:29 minuten binnen gebleven. De posten Koedijk en Oudorp hebben een zelfstandig uitrukgebied, waardoor ook zij invloed hebben op het dekkingsresultaat. Belangrijk is de uitruktijd van de standaard TS(en) voor de ondersteuning van de TS4, waarbij de doelstelling voor de standaard TS is geweest een maximale uitruktijd te halen van 5:00 minuten. Over geheel 2011 zijn vrijwilligers met de standaard TS gemiddeld na maximaal 4:53 minuten uitgerukt. De vrijwilligers van kazerne Centrum hebben over geheel 2011 een gemiddelde uitruktijd van 5:33 minuten gerealiseerd. Koedijk heeft over geheel 2011 een uitruktijd gerealiseerd van gemiddeld 4:32 minuten. Dit was 7 seconden sneller ten opzichte van de jaren daarvoor, waarin een gemiddelde van 4:39 minuten is behaald. Oudorp heeft een uitruktijd gerealiseerd van gemiddeld 4:37 minuten. Dit was 32 seconden langzamer ten opzichte van de jaren daarvoor, waarin een gemiddelde van 4:05 minuten is behaald. Het resultaat van de vorengenoemde uitruktijden is dat de standaard TS gemiddeld 3:00 tot 4:00 minuten na de TS4 aanwezig is geweest. Het tijdverschil tussen aankomst van beide voertuigen op het incidentadres is korter geweest in die situaties, waarbij voertuigen naar elkaar toe reden, doordat het incident adres tussen de gealarmeerde eenheden in lag Betrokkenheid vrijwilligers Betrokkenheid vrijwilligers bij de eerste uitruk De participatie van de brandweer vrijwilligers bij de eerste uitruk is een belangrijk bestuurlijk uitgangspunt geweest bij het tot stand brengen van de nieuwe organisatie structuur van Brandweer Alkmaar. 10 De alarmeringen waarbij de standaard TS (Oudorp, Koedijk of Centrum2) zelfstandig uitrukte zijn niet beschouwd, deze geven n.l. geen informatie over de inzet mogelijkheden van de TS4. 20