Onderwijsraad. Advies niet-ambtelijke adviescommissie WOB. Nassaulaan 6. Postbus LZ ZOETERMEER

Transcriptie

1 Advies niet-ambtelijke adviescommissie WOB. Aan de staatssecretaris van onderwijs en wetenschappen drs. J. Wallage Postbus LZ ZOETERMEER Onderwijsraad Nassaulaan JS 's-gravenhage Telefoon Telefax i.a.a. de minister van landbouw, natuurbeheer en visserij. Ons kenmerk Uw kenmerk 's-gravenhage, cl) "uu. 13 J l OR /2B S WJZ /3201 HLP-vdW/CR d.d. 3 januari 1991 Onderwerp Ontwerp-Formatiebesluit dagscholen m.b.o. In antwoord op uw bovenvermeld verzoek om advies over het Ontwerp-Formatiebesluit dagscholen m.b.o. bericht de Afdeling secundair onderwijs (beroepsonderwijs) van de Onderwijsraad u na kennisneming van de reacties van enkele organisaties ex artikel 3 WVO het volgende. Algemeen Het Ontwerp-Formatiebesluit dagscholen m.b.o. (hierna te noemen: het ontwerp-besluit) vloeit voort uit de nieuwe systematiek van bekostiging van het voortgezet onderwijs in het algemeen en van het middelbaar beroepsonderwijs in het bijzonder. Deze nieuwe bekostigingssystematiek zal worden ingevoerd bij de "Regeling herziening bekostigingsstelsel voortgezet onderwijs" (T.K ). Het ontwerp-besluit dient te worden bezien in het licht van de wens te komen tot een vermindering van de financiële risico's voor de overheid, gepaard gaande aan een verdere vereenvoudiging en vermindering van regelgeving en een vergroting van de zelfstandigheid en zelfverantwoordelijkheid van de scholen en hun besturen bij het voeren van een eigen financieelorganisatorisch en personeelsbeleid. Daartoe wordt "lump-sum" financiering ingevoerd voor zowel materiële als voor personele kosten. Het ontwerp-besluit beoogt de grondslag te leggen voor de vergoeding van de personeelskosten. In de plaats van de huidige gedetailleerd voorgeschreven regelingen komt er een regeling waarbij de scholen voor m.b.o. inderdaad een grotere vrijheid verkrijgen in de besteding van de formatie. Volgens de Afdeling is het in het kader van autonomievergroting correct te achten dat de scholen bij de verdere vormgeving van hun eigen personeelsbeleid niet gebonden zijn aan de indeling in categorieën. Het ontwerp-besluit vormt de neerslag van de in de overleggremia gemaakte afspraken. Het overleg over de vaststelling van de gemiddelde personeelslast blijkt nog niet geheel te zijn afgerond. Daarnaast is het moeilijk over een aantal andere zaken een gedegen oordeel te vellen aangezien essentiële basisgegevens Vermeld bij beantwoording van een brief kenmerk en datum

2 niet worden geboden. De Afdeling wil hiervoor uw aandacht vragen. Zij gaat in dit advies eerst in op enige aspecten die de basis van de berekeningssystematiek vormen. Hierna plaatst zij een aantal meer specifieke kanttekeningen bij enige artikelen uit de hoofdstukken II, III en IV van het ontwerp-besluit. Ten slotte wordt, deels vergelijkenderwijs, ingegaan op de situatie bij het landbouwonderwijs en op de positie van vrouwen en meisjes. Berekeningssystematiek Voor de bepaling van het aantal beschikbare formatieplaatsen is binnen de herziene bekostigingssystematiek een drietal elementen centraal geplaatst, te weten de leerlingen/personeel ratio's, de op de uitkomst van deze ratio's toegepaste rendementscorrectief actor en de landelijk vast te stellen gemiddelde personeelslast. De ratio's worden bij dit ontwerp-besluit vastgelegd. De rendementscorrectie en de gemiddelde personeelslast worden bij afzonderlijke ministeriële regeling voor de vergoeding van de personeelskosten dagscholen m.b.o. nader uitgewerkt. Uit artikel 2 maakt de Afdeling verder op dat het de bedoeling is de rendementscorrectie ieder jaar opnieuw vast te stellen, evenals de gemiddelde personeelslast. Ten aanzien van de gemiddelde personeelslast kan zij dit begrijpen, voor wat betreft rendementscorrectie ligt dit anders. De rendementscorrectie is uiteraard afhankelijk van schoolgegevens, maar naar de mening van de Afdeling niet van maatschappelijke ontwikkelingen. Door jaarlijkse vaststelling van de rendementscorrectieformule dreigt haars inziens het gevaar dat de rendementscorrectie zal worden gebruikt voor financiële bijstellingen. Net zoals de ratio's in dit ontwerp-besluit zijn opgenomen dient dit naar haar mening, mede gelet op de consequenties voor de scholen waar de praktische toepassing van deze elementen mogelijk tot grote onderlinge verschillen kan leiden, te geschieden met de rendementscorrectie-formule en met de uitgangspunten die ten grondslag liggen aan de bepaling van de gemiddelde personeelslast. In het ontwerp-besluit zou moeten worden vastgelegd dat bij de vaststelling van de gemiddelde personeelslast bij voorbeeld rekening zal worden gehouden met de loonkostenontwikkelingen en de gevolgen van de vergrijzing van het personeelbestand. De nadere uitwerking van de gemiddelde personeelslast en van de rendementscorrectie kan dan jaarlijks, op basis van de in het besluit vastgelegde uitgangspunten, in een ministeriële regeling geschieden. Hiermee wordt u tevens in de gelegenheid gesteld de Onderwijsraad over eventuele aanpassingen van genoemde basiselementen en uitgangspunten te horen. Aangaande de genoemde uitgangspunten wijst de Afdeling op de uitwerking van de zogenaamde onderwijsvraag en de corrigerende onderwijsvraagfactor in de Toelichting op hoofdstuk B van de Regeling berekeningsgrondslag rijksbijdrage W.H.B.O. die daarvoor haars inziens een goed voorbeeld biedt. (Beschikking van de Minister van Onderwijs en Wetenschappen van 27 juni 1986, WJZ- 7718/4527). De Afdeling merkt verder op dat de in dit besluit genoemde ratio's in het agrarisch onderwijs reeds zijn toegepast bij de berekeningen ter bepaling van het SBK voor de periode 1990/1992. Deze ratio's zijn opgenomen in de 3e bekostigingswijzer voor de AOC's uitgegeven door het Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer 2

3 en Visserij in juli De Afdeling acht een toelichting op de relatie die hier met het ontwerp-besluit ligt op haar plaats en zij vraagt zich af of het besluit wat dit aangaat wellicht terugwerkende kracht moet worden verleend. Wat betreft artikel 2, vijfde en zevende lid, ligt het in de rede om in meer positieve zin rekening te houden met doorstromers en profielverbeteraars. Goede doorstroming, profielverbetering, het behalen van een tweede diploma danwei verbreding van het vakkenpakket is voor vele leerlingen belangrijk. In het ontwerp-besluit worden deze leerlingen niet of vrijwel niet meer meegeteld met alle mogelijke negatieve gevolgen voor hen en het onderwijs vandien. De Afdeling acht het gewenst bij de berekeningswijze daarmee rekening te houden. Hoofdtuk II, de ratio's Artikel 4 Bij de oriënterende en schakelende opleidingen wordt voor de leerlingen/leraar-verhouding een eigen ratio onderscheiden. Deze ratio voor oriëntatie en schakelen wordt van 1:13.8 naar 1:19 verhoogd. De nieuwe ratio komt inclusief vervanging en stage, in de praktijk neer op 1/20 à 21. Oriëntatie en schakelprogramma's kennen een halfjarige cursusduur. Het onderwijs is sterk individueel gericht en de stage is bij oriëntatie zeer individueel gericht. De Afdeling dunkt dat de scholen met de voorgestelde ratio de uitgangspunten en doelstellingen van oriëntatie en schakeling zeer moeilijk kunnen realiseren. Ten overvloede wijst de Afdeling op het gestelde in de Toelichting op dit artikel dat "... waar relatief intensief leerlingencontact nodig is, de ratio leraar/leerlingen of BOBP/leerlingen hoger [zal] zijn." De voor oriëntatie en schakelen voorgestelde ratio -die meermalen lager uitvalt dan bij lange opleidingen- is herkenbaar strijdig met het in de Toelichting gestelde. Gelet op het voorgaande en meer nog op de afwezigheid van andere adequate in- en doorstroommogelijkheden voor de betreffende doelgroepen acht de Afdeling een aanpassing van deze ratio volstrekt noodzakelijk. De Afdeling merkt op dat er in het algemeen grote verschillen bestaan tussen de ratio's van de diverse afdelingen en hun opleidingen. De argumenten om tot déze verschillen te komen zijn niet uit het ontwerp-besluit zelf af te leiden noch worden zij in de Toelichting nader gespecificeerd. Als voorbeeld wijst de Afdeling op de ratio's voor de afdelingen dienstverlening en gezondheidszorg, civiele en consumptief-technische diensten, uiterlijke verzorging en verpleging die in vergelijking met de sector economie nogal mager uitvallen. Bij deze sector kent alleen de afdeling administratie eenzelfde 'lage' ratio. De genoemde afdelingen van het m.d.g.o. hebben veel praktijklessen, waarbij het gemiddeld moeten werken met 21 leerlingen de kwaliteit van het onderwijs ongetwijfeld zal benadelen. Ook het verschil tussen de ratio's voor de korte opleidingen civiele en consumptief-technische diensten en horeca (die voor dit niveau vergelijkbaar zijn) acht de Afdeling zonder toelichting niet acceptabel. Uit de reacties van een aantal artikel-3 organisaties maakt 3

4 de Afdeling op dat bij een enkele ratio op basis van gemaakte afspraken nog wijzigingen kunnen optreden. Zij acht het om redenen van duidelijkheid en onderlinge vergelijkbaarheid op zijn plaats bij het definitieve besluit de verschillen in ratio's nader met redenen te omkleden. Zoals de ratio's nu worden opgevoerd maken deze op haar een tamelijk willekeurige indruk. Artikel 9 Ten aanzien van artikel 9, eerste lid, merkt de Afdeling op dat dit artikellid noch de Toelichting erop een afdoend uitsluitsel geeft over de positie van het AOBP-personeel bij de vakscholen. Verscheidene vakscholen bevinden zich wel in een bijzondere, maar niet in een "nu nog niet te overziene" situatie (artikel 14). Zij kunnen naar het oordeel van de Afdeling derhalve niet vallen onder de termen van artikel 14. Zij adviseert daarom direct in het besluit voor de vakscholen een eigen regeling te treffen. Artikel 10 In de sector techniek is elke ratio 1:888,8. Wordt hiermee voldoende voldaan aan de reeds jarenlang bestaande wens naar meer ondersteuning? De Afdeling vraagt zich verder af of hier een bodem ingebouwd moet worden voor scholen die de opheffingsnorm naderen. Deze scholen zouden naar haar mening in elk geval de financiering van één formatieplaats dienen te behouden. Hoofdstuk III, overige bepalingen Artikel 15 Wat betreft het gestelde in artikel 15 is het voor de Afdeling niet duidelijk wat het praktische effect is van deze bepaling. Zij doelt op de gevolgen van de mogelijkheid om bij ministeriële regeling af te wijken van de in het besluit genoemde ratio's. Bij aanpassingen welke in het voordeel van de scholen zijn zal deze bepaling geen probleem behoeven te geven, doch wel bij aanpassingen die in het nadeel van de scholen uitpakken. Een eventuele toepassing van de in dit artikel geschapen mogelijkheid mag niet een nadelige inperking van de vrije beleidsruimte van de besturen opleveren, zodat naar het oordeel van de Afdeling hiervan alleen gebruik mag worden gemaakt in een voor de scholen positieve zin. Hoofdstuk IV, overgangs- en slotbepalingen Artikel 16 Aangezien in de ratio's tot 1 augustus 1992 de middelen van de garantieregeling onvrijwillige taakvermindering alsook van vervanging bij afwezigheid niet zijn verwerkt wordt er een opslag toegepast van 3%. De werkelijke kosten zullen voor de scholen echter op ongeveer het dubbele van dit percentage uitkomen. Om deze reden acht de Afdeling een bijstelling van deze toeslag naar een percentage dat een dekking van het reële kostenbedrag benadert meer op haar plaats. De Afdeling merkt bovendien op dat, terwijl de eerste volzin van de Toelichting op dit artikel uitgaat van een cursusjaar, het erbij gaande schema geen uitsluitsel geeft of het uitgaat van kalenderjaren of van cursusjaren. Indien het laatste het geval is dan ontbreekt in het schema het overzicht voor het cursusjaar 4

5 1991/1992. Landbouwonderwijs Ten aanzien van het landbouwonderwijs merkt de Afdeling allereerst op dat invoering van de rendementscorrectie in het agrarisch onderwijs naar haar mening gerelateerd behoort te worden aan de volledige invoering van de kwalificatiestructuur. De ratio's in het agrarisch voortgezet onderwijs hebben betrekking op alle onderdelen van een agrarisch onderwijscentrum, derhalve zowel op het l.a.o., het i.l.o. en het m.a.o., als op het cursusonderwijs (met name op het beroepsbegeleidend onderwijs). Het overige cursorisch onderwijs wordt bij ministeriële regeling geregeld. Voor deze uitzondering worden in de Toelichting geen argumenten aangedragen. Opmerkelijk is verder dat bij het beroepsbegeleidend onderwijs de consulentenratio ontbreekt. Aangezien de begeleiding van de leerlingen in het beroepsbegeleidend onderwijs verzorgd wordt door de docenten van een AOC zou het volgens de Afdeling te verwachten zijn dat deze ratio hier vermeld zou worden. In de 3e Bekostigingswijzer wordt ze wel opgevoerd (1/90,8). Bij vergelijking van de berekening van de personeelsformatie op de oude en de nieuwe wijze moet er rekening gehouden worden met een aantal factoren zoals de arbeidsduurverkorting, vervanging wegens ziekte e.d. en met garantieregelingen. Voor wat betreft de laatste factoren onderscheidt het landbouwonderwijs zich op een drietal punten van de andere MBOsectoren. Allereerst wat betreft de OP-ratio. Bij de berekening van de uitkomst van de OP-ratio voor het l.a.o. en het i.l.o. blijkt bij vergelijking nauwelijks verschil te bestaan. De vervanging kan een negatieve invloed hebben. Bij de vergelijking met het m.a.o. moet aldus de Afdeling rekening gehouden worden met de verlenging van de cursusduur. Deze verlenging heeft vooral betrekking op de stage. Uit globale berekening blijkt dat er slechts een klein surplus aan leraarlesuren ontstaat, waarmee de begeleiding van de stage dient plaats te vinden. Voor het beroepsbegeleidend onderwijs golden voorheen vele afzonderlijke regelingen. Nu wordt voor alle opleidingen één ratio aangegeven, terwijl de verwante opleidingen in het m.a.o. zonder nadere motivering verschillende ratio's kennen. De conclusie die de Afdeling uit een en ander trekt is dat er enerzijds een duidelijke regeling is gekomen, doch dat er anderzijds geen rekening gehouden wordt met verwante opleidingen in andere sectoren. Vervolgens onderscheidt het landbouwonderwijs zich wat betreft de ratio BOBP. Voor alle afdelingen wordt eenzelfde ratio toegepast. Het zou naar het oordeel van de Afdeling aanbeveling verdienen na te gaan of dit wel juist is. Zo zou bij voorbeeld de ratio voor de afdeling levensmiddelentechnologie in positieve zin kunnen worden aangepast, ook in vergelijking met de ratio voor procestechniek. Het vaststellen van de ratio BOBP betrekking hebbend op tuinpersoneel bij ministeriële regeling is juist, aangezien de situatie per instituut sterk kan verschillen. Mag uit de vermelding van dit gegeven in artikel 11 de conclusie worden getrokken dat elk instituut recht heeft op een formatie voor 5

6 tuinpersoneel indien deze formatie een wezenlijk onderdeel uitmaakt van het onderwijskundig gebeuren? Ten slotte is er verschil bij de ratio's AOBP. Door één ratio voor het AOBP vast te stellen, krijgen de instituten een grote mate van vrijheid om de formatie voor de verschillende categorieën te verdelen. Het aantal eenheden per formatieplaats wordt echter niet vermeld. Dit is naar het oordeel van de Afdeling wel van belang om een juiste verdeling over deze personeelscategorie mogelijk te maken. Door per AOC 1 fte extra en een h fte voor elke nevenvestiging l.a.o. toe te kennen aanvaardt de overheid haar verantwoordelijkheid voor het nevenvestigingenbeleid. In dit verband vraagt de Afdeling zich af waarom er in artikel 9 verschil wordt gemaakt tussen een school voor l.a.o. die op 1 augustus 1990 deel uitmaakt van een AOC en een school voor l.a.o., die pas later (bij voorbeeld per 1 augustus 1991) in een AOC is opgenomen. De Afdeling ziet gaan argumenten om een verschil te scheppen tussen de situatie waar op 1 augustus 1990 een AOC is gevormd ten opzichte van die waar dit gebeurt na deze datum. Zij adviseert u deze bepaling aan te passen. De positie van vrouwen en meisjes Ten aanzien van de in de Toelichting op pagina 4 ten aanzien van de positie van vrouwen en meisjes geplaatste opmerking dat deze door het ontwerp-besluit niet anders wordt beïnvloed dan de positie van mannen en jongens wil de Afdeling een kanttekening plaatsen. Zij vraagt zich af of het gegeven dat de risico's van ziekte en zwangerschap voortaan voor rekening van de school komen, niet een zekere strijdigheid oplevert met de Wet gelijke behandeling. De mogelijkheid van zwangerschap is objectief genomen voorspelbaarder dan die van ziekte. Derhalve kan de regeling in de hand werken dat vrouwelijke kandidaten in de toekomst een mindere kans maken om bij vacatures te worden aangenomen dan mannelijke. Dit levert wel een andere -nadeligerbeïnvloeding op van de positie van vrouwen en meisjes. Om die reden zou naar de mening van de Afdeling het risico van zwangerschap bij uitzondering declarabel moeten blijven. Slotopmerking. De Afdeling beveelt u aan rekening te houden met vorenstaande opmerkingen alvorens het ontwerp-besluit de voorgeschreven weg te laten vervolgen. 6 (mr. drs. H.J.M. Hoefnagel, algemeen secretaris).