WJZ /3469 d.d. 29 december 1988

Transcriptie

1 Advies niet-ambtelijke adviescommissie WOB. Onderwijsraad Aan de staatssecretaris van onderwijs en wetenschappen, mevrouw drs. N.J. Ginjaar-Maas, Postbus 25000, 2700 LZ Zoetermeer,- Nassaulaan JS 's-gravenhage Tel OR/1422 S vdw/ak Onderwerp Uw kenmerk WJZ /3469 d.d. 29 december 1988 Ontwerp-besluit tot wijziging van een aantal inrichtingsbesluiten in het m.b.o. inzake verlenging stageduur en formatiekorting.,. ~,,... i O CCQ 1000 S-uravennaye,»j ildi iv»w*rf In antwoord op uw bovengenoemd verzoek om advies met betrekking tot een ontwerp-besluit tot wijziging van een aantal inrichtingsbesluiten in het middelbaar beroepsonderwijs inzake de verlenging van de stageduur en de invoering van een formatiekorting bericht de Afdeling secundair onderwijs (beroepsonderwijs) van de Onderwijsraad u het volgende. De Afdeling heeft daarbij kennis kunnen nemen van de adviezen van enkele artikel 3-organisaties. Inleiding. In de memorie van toelichting bij de inmiddels aangenomen Begroting 1989 van uw ministerie (Kamerstuk , hoofdstuk VIII, nr. 2, blz. 16) worden de wijziging van de stageduur als norm voor de bekostiging bij het middelbaar economisch en administratief onderwijs (m.e.a.o.) en het middelbaar middenstandsonderwijs (m.m.o.) en de formatiekorting voor het middelbaar beroepsonderwijs en het volle tijd kort-m.b.o. aangekondigd. Het onderhavige ontwerp-besluit dient ertoe deze door het parlement aanvaarde bezuinigingen te formaliseren. De Afdeling zou dit als een gegeven kunnen accepteren en er verder het zwijgen toe doen. Toch plaatst zij enkele kanttekeningen bij het ontwerp-besluit, waarna zij concludeert dat de grens van de bezuinigingen in het m.b.o. - althans wat betreft de sectoren die het hier aangaat - is overschreden. De stageduurverlenging. de aankondiging daarvan. Reeds in de SVM-hoofdlijnennotitie van 24 november 1986 en in de verbeterde versie daarvan van 13 maart 1987 werd voor de sectoren economisch Vermeld bij beantwoording van een brief kenmerk en datum

2 OR/1422 S en administratief onderwijs en dienstverlenings- en gezondheidszorgonderwijs de verlenging van de stageduur onder handhaving van de geldende cursusduur genoemd. In haar advies over de hoofdlijnennotitie SVM van 13 februari 1987 heeft de Afdeling daartegen al bezwaar gemaakt. Tijdens de behandeling van de Begroting 1989 is de motie Reitsma-Franssen ingediend op grond waarvan de stageduurverlenging bij het m.d.g.o. thans voor een jaar wordt opgeschort. Sommige scholen zijn daarover tevreden, andere niet. b. de verwerking in het ontwerp-besluit. De bezuinigingsmaatregel, waarbij de stageduur bij het m.e.a.o. en het m.m.o. wordt verlengd, plaatst de nota van toelichting in het wenkend perspectief van het nieuwe bekostigingsmodel, dat vanaf 1 augustus 1990 zal gelden. De scholen zullen daarom, aldus de nota van toelichting, nu reeds vrij zijn om zelf te beslissen over de aard en vormgeving van de stages. Het ontwerp-besluit laat de scholen ook zoveel mogelijk vrij bij de invulling ervan. Stages vormen, aldus de Afdeling, een belangrijk en gelijkwaardig onderdeel van het leerplan en verlenging van stages is op zichzelf beschouwd toe te juichen. Echter, langere stages vergen een flexibel omgaan met de lessentabellen. Dit wordt straks in de SVM-situatie gerealiseerd, alleen de scholen missen thans nog het instrumentarium om van de genoemde vrijheid ook daadwerkelijk gebruik te maken, aangezien dat eerst per 1 augustus 1990 ter beschikking zal komen. Terwijl op vele manieren wordt vooruit gegrepen op de S.V.M.-praktijk en de middelen worden verminderd, worden de scholen geacht de gestelde doelstellingen te blijven nastreven. De Afdeling komt tot de conclusie dat de in de nota van toelichting aangehaalde vrijheid van handelen der scholen uiterst relatief is vanwege de vele - strak geregelde, met name financiële - randvoorwaarden die nu nog gelden. Deze relativering ware in deze nota alsnog aan te brengen, waarbij tevens ware in te gaan op de vraag, of de doelstellingen van de opleidingen (in casu de eindtermen) nog zijn te bereiken. De Afdeling wijst vervolgens erop dat verlenging van stages allèèn nog niet betekent dat verbetering van de kwaliteit van stages in onderwijskundige zin zal plaatsvinden. Met name de situatie op de stageplek is van groot belang voor de kwalificaties die verworven kunnen worden. De afstemming van het bedrijfsleven op het onderwijs wat betreft de inhoud van de verlengde stages moet immers nog gebeuren. Tevens is het de vraag of voldoende stageplaatsen beschikbaar zullen komen. Is over een en ander al het bedrijfstaksgewijs overleg gevoerd? Is het gevaar niet aanwezig dat leerlingen, zeker zolang de inhoud van de verlengde stages niet vastligt, als goedkope arbeidskrachten zullen worden beschouwd, hetgeen mede gevolgen kan hebben voor de werkgelegenheid in de desbetreffende bedrijfstakken en de leersituaties van leerlingen niet ten goede komt? Het laatste geldt te meer nu de stagebegeleiding vanuit de school sterk wordt teruggebracht (zie punt 3). De nota van toelichting dient ook hierop in te gaan. 3. Stagebegeleiding. In de toelichting bij het ontwerp-besluit wordt de "verkrapping van de begeleidingseenhedenformules" bij het m.d.g.o. niet nader gemotiveerd. De Afdeling wijst erop dat deze "verkrapping" globaal neerkomt op een halvering van het aantal begeleidingsuren. Zij is van mening dat een vermin-

3 OR/1422 S -3- dering van gemiddeld 50% van deze uren in deze sector onderwijskundig niet verantwoord genoemd kan worden. Verder wijst de Afdeling erop dat op grote delen van de stagemarkt, waarop het m.d.g.o. stages werft, een structureel tekort aan plaatsen bestaat, mede als gevolg van de arbeidsmarktsituatie in dit segment van de kwartaire sector. In de (para-)medische en in de sociaal-culturele sector zijn de bezuinigingen van dien aard dat stageplaatsen zeldzaam worden en de stagebegeleiding vanuit de instellingen steeds minder tot de mogelijkheden hphnnrf. Tn warhana h^prmpp l^noh Viof- Aa e/»halûn IT^/M* m A r> ~ An ~*-~~»-~*-~ moeite adequate stageplaatsen te vinden en vast te houden. Hieraan gaan veel begeleidingsuren op. Ten slotte is door de aard van de m.d.g.o.-opleidingen, met name in de agogische en gezondheidszorg sector, een intensieve en persoonlijke begeleiding van de stagiaires vanuit de school onvermijdelijk. Uit het voorgaande maakt de Afdeling op dat de stagebegeleidingseenheden bij het m.d.g.o. bij de MK-afdeling op een bepaald minimumaantal moeten worden gehandhaafd. Ongeacht de duur van een stage is een bepaalde hoeveelheid basiswerkzaamheden bij alle soorten stages altijd noodzakelijk. De nieuwe formules voldoen hieraan in het geheel niet meer. De conclusie van de Afdeling is dat de halvering van de bekostiging van de stages bij het m.d.g.o. de kwaliteit van het onderwijs ontoelaatbare schade toebrengt en tot desastreuze gevolgen zal leiden. Ook bij de andere sectoren staat de berekende hoeveelheid begeleidingseenheden niet meer in verhouding tot het benodigde aantal. 4. Onderlinge inwisselbaarheid leraarlessen, begeleidingseenheden en taakeenheden. De inwisselbaarheid van eenheden en leraarlessen wordt ingevoerd opdat "de school naar eigen inzicht prioriteiten (kan) stellen bij de uitvoering van beide ombuigingsmaatregelen". Afgezien van de context waarin dit wordt voorgesteld, is invoering van genoemde inwisselingsmogelijkheid te waarderen. De nota van toelichting beperkt de inwisselbaarheid tot de nietgebonden taakeenheden. De Afdeling wijst erop dat er ook persoonsgebonden begeleidingseenheden zijn. Een docent die jarenlang stages begeleid heeft in de ene afdeling is vaak niet of zeer moeilijk inzetbaar in een geheel andere. Na de halvering van de begeleidingseenheden in het m.d.g.o. moeten scholen daartoe wel overgaan, hetgeen onderwijskundig niet verantwoord genoemd kan worden. Hoe de scholen met dit probleem moeten omgaan, valt uit de nota van toelichting niet op te maken. Deze nota beperkt verder het inwisselen bij het middelbaar huishoud- en nijverheidsonderwijs tot de opleiding interim algemene schakelopleiding. De afdeling vooropleiding hoger beroepsonderwijs (v.h.b.o.) kent immers geen stage, aldus de toelichting. De Afdeling vraagt u waarom bij de afdeling v.h.b.o. geen omwisseling van taakeenheden en leseenheden kan worden toegestaan. 5. Stageverlenging en de afdeling h.a.v.o.-m.b.o. In de leraarlessen- en begeleidingseenhedenformules is de verlengde stageperiode verdisconteerd. Dit betekent dat de daarmee verbonden bezuiniging mede de afdelingen h.a.v.o. aan scholen voor m.b.o. raakt, ook als

4 OR/1422 S -4- het bevoegd gezag met toepassing van artikel 25 van de Wet op het voortgezet onderwijs met uw toestemming geen stage aan deze afdelingen heeft verbonden. Is het redelijk en billijk om enerzijds dit toe te staan en anderzijds via de formules wel te korten? 6. Formatiekorting ten behoeve van rendementsverbetering. De formatiekorting op het m.b.o. en het kort-m.b.o. van 3% respectievelijk 2% (met uitzondering weer van het middelbaar landbouwonderwijs en het middelbaar laboratoriumonderwijs) wordt in bovengenoemde memorie van toelichting bij de Begroting 1989 van uw departement aangekondigd als "vooruitlopend op de definitieve werking" van de nieuwe bekostigingssystematiek in het kader van de SVM-operatie, waarbij als het "doel van deze benadering" "het verbeteren van het rendement van de instellingen" wordt genoemd. De nota van toelichting bij het ontwerp-besluit bevat een soortgelijke redengeving. De Afdeling acht deze wijze van onderbouwen van deze maatregel niet juist. Immers, instellingen met een relatief hoog rendement worden dankzij deze generale maatregel juist gestraft, terwijl in het kader van de SVM-bekostigingssystematiek per 1 augustus 1990 het omgekeerde het geval zal zijn (zie Notitie "De Bekostigingswijzer", Kamerstuk , nr. 31). Scholen met een hoog rendement hebben van deze nieuwe korting derhalve extra te lijden. Uit het SVM-fusieboek, uitgegeven door de procescoördinator, (blz. 22) blijkt welke schoolsoorten dit betreft. Is om die reden ook het middelbaar landbouwonderwijs buiten deze maatregel gehouden? Terwijl in het nieuwe SVM-model de rendementskorting een soort van straf is, gerelateerd aan de aflevering van een product, is bij de onderhavige maatregel juist sprake van een nivellerende extra korting op hoog rendement. Om in dit verband te spreken van het verbeteren van het rendement van de instellingen acht de Afdeling derhalve nogal eufemistisch. Het is een pure bezuinigingsmaatregel die niets met rendementsstimulering heeft uit te staan en ook nog de continuïteit in het onderwijs ernstig in gevaar brengt. Concluderend acht de Afdeling het niet van wijs beleid getuigen op deze wijze vooruit te lopen op de werking van het nieuwe bekostigingssysteem. 7. Enkele juridische en technische facetten. a. de werkingsduur van het (ontwerp-)besluit. Het ontwerp-besluit wijzigt de inrichtingsbesluiten voor m.t.o., ra.h.n.o., m.m.o., m.e.a.o., m.d.g.o. en de proefprojecten nieuw vervolg/beroepsonderwijs met name voor wat betreft de formules. Het treedt in werking met ingang van 1 augustus 1989 en kent geen beperkte werkingsduur. Het Besluit van 16 juli 1988, Staatsblad 354, waarbij in deze formules de zogenaamde - tijdelijke - generale korting van 1,7% is verwerkt, kent wel een beperkte werkingsduur. Vanwaar dit verschil? b. de formules zelf. Het blijkt niet eenvoudig te zijn formules zettechnisch op de juiste manier in het Staatsblad te vermelden. Het Besluit van 28 april 1986, Stb. 259, is wegens type- en/of zetfouten in de formules gewijzigd bij Be-

5 -5- sluit van 16 juli 1988, Stb Dit besluit is wat dit betreft weer verbeterd door de minister van justitie bij Besluit van 15 december Als de Afdeling de in het ontwerp-besluit opgenomen formules beziet, vreest zij een zelfde gang van zaken. Zo is de letter 1 (= aantal leerlingen per 1 september) in de formules overal vervangen door een verticale lange streep:. In sommige formules is daaraan nog een komma (') toegevoegd. Dit is tevens het geval in het Besluit van 16 juli 1988, maar daarom nog niet juist. De Afdeling acht het gewenst nauwlettend erop toe te zien dat de formules correct in het Staatsblad worden gepubliceerd. Artikelsgewijze opmerking. De - telefonische - aankondiging van de kant van uw ministerie dat de wijziging van het derde lid van artikel 27 van het Besluit m.d.g.o. (Stb. 1984, 360) (Artikel V onder A) vervalt, aangezien de verlenging van de stages bij de m.d.g.o.-afdelingen MK en UV wordt uitgesteld tot 1 augustus 1990, is bij de Afdeling niet goed gevallen. Zij wijst erop dat diverse scholen na de herhaalde aankondiging van deze beleidsmaatregel genoodzaakt waren daarop vooruit te lopen. De m.d.g.o.-scholen mochten ervan uitgaan dat zij de bedoelde - weliswaar relatieve - vrijheid ter regeling van de stage zouden krijgen (zeker na het rondzenden van onderhavig concept-besluit) en hebben om praktische redenen op de invoering van de stageverlenging in deze afdelingen geanticipeerd. Zij waren en zijn daartoe ook wel gedwongen teneinde de gevolgen van de halvering van de begeleidingseenheden nog enigermate op te vangen. Ook met het oog op de aankondiging van de verlenging van de stageduur bij deze afdelingen per 1 augustus 1990 op dezelfde wijze als u per 1 augustus 1989 van plan was, hecht de Afdeling gezien alle omstandigheden eraan dit gewijzigde artikellid per 1 augustus a.s. van kracht te doen worden. Conclusie. De Afdeling komt tot de conclusie dat de doelstellingen die het m.b.o. zichzelf stelt en ook moet stellen steeds moeilijker te verwezenlijken zijn, aangezien de voorwaarden waaronder dit moet gebeuren ieder jaar en ook nu weer door onderhavige bezuinigingsmaatregelen ernstig verslechteren. Daarbij valt haar op dat verhoudingsgewijs de economische sector deze keer het meest moet inleveren. In een advies over een van de vorige maatregelen meende de Afdeling dat de grens wat dit betreft toen reeds was bereikt. Thans moet zij vaststellen dat deze grens - zeker wat betreft de sectoren die het hier aangaat - is overschreden. (mr. drs. H.J.M. Hoefnagel, algemeen secretaris).