Mobiliteit in het ambtelijk labyrint: over loopbanen van rijks- en gemeenteambtenaren

Transcriptie

1 Mobiliteit in het ambtelijk labyrint: over loopbanen van rijks- en gemeenteambtenaren G.C. Maas Afstudeerrichting Organisatiesociologie Universiteit van Amsterdam Amsterdam Vakgroep Bestuurskunde Rijksuniversiteit Leiden Leiden

2 Mobiliteit in het ambtelijk labyrint: over loopbanen van rijks- en gemeenteambtenaren Doctoraal-scriptie G.C. Maas Augustus 1991 Afstudeerrichting Organisatiesociologie Universiteit van Amsterdam Amsterdam Vakgroep Bestuurskunde Rijksuniversiteit Leiden Leiden Niets uit deze uitgave mag verveelvoudigd en/of openbaar gemaakt worden door middel van druk, fotocopie, microfilm of op welke andere wijze dan ook zonder voorafgaande toestemming van de auteur. Tot het moment van publicatie van de dissertatie 'Ambtenaren en bureaucratie in Nederland' is daarnaast tevens voorafgaande toestemming van drs. F.M. van der Meer en/of drs L.J. Roborgh nodig.

3 Voorwoord Deze scriptie is geschreven in het kader en als afronding van mijn studie Sociologie aan de Universiteit van Amsterdam. De werkzaamheden hebben zich echter vooral aan de vakgroep Bestuurskunde van de Rijksuniversiteit Leiden afgespeeld, waar ik sinds augustus 1989 als student-assistent werkzaam ben. De keuze van de analyse van loopbanen van ambtenaren als onderwerp voor deze scriptie is een logisch gevolg van mijn activiteiten bij beide vakgroepen. Vanuit de Leidse vakgroep heb ik kunnen beschikken over een uitgebreid databestand en gebruik kunnen maken van de aldaar aanwezige kennis. Vanuit de vakgroep in Amsterdam heb ik vooral baat gehad van de degelijke onderzoeksopleiding. Naar ik hoop, zal deze scriptie een bijdrage leveren aan het inzicht in onderzoek naar het verloop van loopbanen, loopbaanpatronen en het belang de ontwikkeling van dergelijk onderzoek in het kader van personeelsmanagement. Als deze scriptie wat dat betreft verhelderend werkt en onderzoek-stimulerend werkt dan is dat voor mij een goede bekroning van mijn studie. Een aantal mensen wil ik met name noemen. In Amsterdam wil ik Prof. Dr. A.W.M. Teulings bedanken voor het optreden als scriptie-begeleider en zijn suggesties met betrekking tot analysemethoden, speciaal voor wat betreft de uiteindelijke keuze voor HOMALS. In Leiden zijn dit drs. F.M. van der Meer en drs. L.J. Roborgh die mij hun gegevensbestanden welwillend ter beschikking hebben gesteld en mij gedurende de onderzoeksperiode met kennis, raad en daad hebben bijgestaan. De laatst genoemde heeft bovendien als mede-begeleider willen optreden. Bij de vakgroep Methoden en technieken van psychologisch onderzoek te Leiden heeft Dr. M. van der Leeden bijgedragen aan een beter inzicht in de mogelijkheden van de gebruikte analyse-methode. Last but not least wil ik al die mensen bedanken die deze fase van de studie, al dan niet intens, hebben meebeleefd. In het bijzonder noem ik Yvette Snackers ('Geen reden tot paniek'), Eric Pauli en Petra Biemans ('Ons advies, Uw probleem'). Gerard Maas, augustus 1991

4 Inhoudsopgave 1 Inleiding Aanleiding tot de studie Doel- en vraagstelling van de studie Aard en werkwijze 3 2 Overheid en ambtenaren Ambtenaren, wie zijn dat? Formeel en Materieël ambtenarenbegrip Overheidspersoneel; een verscheidenheid aan functionarissen Categoriën `ambtenaren in engere zin' Ambtenaren; een operationele definitie Materiaalverzameling en -verwerking De steekproef uit het departementaal ambtelijk apparaat De steekproef uit het gemeentelijk ambtelijk apparaat Verwerking van het verzamelde materiaal 13 3 Loopbanen: begrippen en definities Het begrip 'loopbaan' Benaderingen van het begrip Kernpunten assumpties en definitie Loopbaan, loopbaanlijnen en gerelateerde begrippen Loopbaansystemen en functies daarvan voor organisaties Loopbaansystemen Functies van loopbaansystemen Samenvatting 27 4 Personeel en Organisatie De ontwikkeling van de personeelsfunctie Inleiding Perioden en accenten Human Resource Management Externe condities en ontwikkelingen Human resource management; benaderingen

5 en modellen Samenvatting 36 5 Overheid en personeelssystemen Socialisatiesysteem van de overheid Post-entry socialisatie als focal point Ambtelijk apparaat en loopbaansysteem Ambtelijke hiërarchie en salarissysteem Bevordering en promotiesysteem Samenvatting 44 6 Ontwikkeling en Mobiliteit van ambtenaren Specialisten en generalisten; een probleemveld Management Development en Mobiliteits Bevordering Een terugblik Evaluatie Geringe effectiviteit; een informatievraagstuk? Samenvatting 54 7 Onderzoek naar Loopbanen: benaderingen en beperkingen Inleiding Theoriën over loopbaanverloop Structurele en organisatorische benaderingen van loopbanen Beperkingen van bestaande modellen voor loopbaan-onderzoek Samenvatting 59 8 Onderzoek naar Loopbanen: een mogelijk alternatief De survey; groepen variabelen Het functieverleden van ambtenaren Indicatoren De initiële loopbaanvariabelen Het analyse-probleem Toelichting op de gebruikte analyse-methode Inleiding Multivariate analyse en optimale kwantificatie Homogeniteits-analyse Opmerkingen over de opzet van de analyse 69

6 9 Onderzoeksresultaten Inleiding Loopbanen van departementale ambtenaren Unieke scorepatronen Samenhangen tussen de achtereenvolgens vervulde functies Specifieke opeenvolgingen van functies nader beschouwd Loopbaanpatronen van gemeente ambtenaren Unieke scorepatronen Samenhangen tussen de achtereenvolgens vervulde functies Specifieke opeenvolgingen van functies nader beschouwd Departementale en gemeenteambtenaren, vergelijkbare loopbanen? Discriminatie-maten en dimensies van loopbanen Categorie-kwanitificaties en specifieke opeenvolgingen Samenvatting Samenvatting en conclusies Samenvatting Conclusies 97 Geraadpleegde Literatuur 103 Appendices 105 A HOMALS: Eigenschappen en begrippen 105 B Resultaten van de analyse voor de Rijksambtenaren 107 C Resultaten van de analyse voor de Gemeenteambtenaren 113

7 1. INLEIDING 1.1 Aanleiding tot de studie De keuze van het onderwerp van deze scriptie vloeit voor uit mijn werkzaamheden als student-assistent bij de interfacultaire vakgroep Bestuurskunde van de Rijksuniversiteit Leiden. In het kader van het promotie-onderzoek `Ambtenaren en Bureaucratie in Nederland' van drs. F.M. van der Meer en drs L.J. Roborgh worden de samenstelling en indeling van het ambtelijke apparaat in Nederland en de ontwikkelingen die zich daarin in de afgelopen decennia hebben voorgedaan geanalyseerd. Het materiaal dat de basis vormt voor dit onderzoek bestaat enerzijds uit publiek toegankelijke gegevens en anderzijds uit gegevens van een in 1988/1989 onder ambtenaren gehouden enquête. Deze enquête is gehouden aan de hand van een representatieve steekproef onder ambtenaren van zowel de rijks- als de gemeentelijke overheid en heeft gegevens opgeleverd met betrekking tot de persoonlijke en de positionele kenmerken van de betrokken ambtenaren. Ook omtrent het functieverleden van deze ambtenaren zijn op deze wijze gegevens verzameld. Aangezien een van de taken van mijn student-assistentschap het bewerken van deze enquêtegegevens omvat en ten dele ook de analyse van de gegevens zèlf omvat, is op een bepaald moment de vraag gerezen welke aspecten van het functieverleden van de ambtenaren van belang zouden kunnen zijn voor het promotie-onderzoek, hoe deze gegevens te bewerken en ordenen, hoe de analyse van het functieverleden het best plaats zou kunnen hebben en vooral ook hoe de resulterende informatie op inzichtelijke wijze in beeld zou kunnen worden gebracht. Vanuit mijn studierichting, de organisatie-sociologie, is daar mijnerzijds nog de additionele vraag bij gerezen òf en zo ja op welke wijze en voor welke werkterreinen de verkregen informatie zou kunnen worden gebruikt als (onderdeel van) een instrument in het kader van Human Resources Management (HRM). Bij HRM neemt het streven naar een optimale benutting van het menselijk potentieel van organisaties een belangrijke plaats in. Ook de onderlinge afstemming van de belangen van de individuen in de organisatie enerzijds en de belangen van de organisatie zèlf anderzijds speelt, ter vergroting van de flexibiliteit en daarmee van de overlevingskansen van de organisatie en ter verbetering van de kwaliteit van te leveren produkten en/of diensten, een rol. De optimale benutting en onderlinge afstemming worden gezien als een belangrijke taak van het management van het personeelsbestand. Het personeels-management kan alleen dàn effectief zijn wanneer het niet gefragmenteerd is en niet geïsoleerd van het management van de overige functies binnen de organisatie plaatsvindt. Er zou dus zowel binnen het personeels-management als tussen de personele en de andere organisatiefuncties sprake moeten zijn van een geïntegreerd beleid. Voor het creëren en voeren van een geïntegreerd personeelsbeleid alsook voor een vergaande integratie van

8 personeels- en organisatiebeleid is informatie nodig die relatief eenvoudig uit een personeels-informatiesysteem te genereren is, daarboven accuraat en inzichtelijk is en bovendien snel beschikbaar kan zijn. Gegeven de naar verhouding grote aandacht binnen HRM voor motivering, scholing, ontwikkeling en binding van het personele bestand in het kader van loopbaanbegeleiding en Management Development en daarnaast de aandacht voor effectieve personeelsplanning, lijken er in het vernoemde promotie-onderzoek een aantal interessante aanknopingspunten te zijn met HRM welke een studie naar de mogelijkheden tot het in kaart brengen van loopbanen en het gebruik van daaruit voortvloeiende informatie voor personeelsmanagement rechtvaardigen. 1.2 Doel- en vraagstelling van de studie Het doel van deze studie laat zich aan de hand van het voorgaande herleiden tot de onderstaande doelstelling: "Het verkrijgen van inzicht in de mogelijkheden tot en de beperkingen bij het in kaart brengen en analyseren van loopbanen als (onderdeel) van een instrument voor Human Resources Management." Deze doelstelling bevat een aantal kernelementen welke worden behandeld alvorens tot een uitwerking van de doelstelling naar een vraagstelling te komen. Het `in kaart brengen en analyseren van loopbanen' geeft de kern-activiteit van deze studie weer; het reduceren van gegevens met betrekking tot het functieverleden van groepen individuen tot informatie over de loopbanen en eventueel daarin voorkomende patronen. Dit is in beginsel een methodologisch probleem en derhalve zal in deze studie relatief veel aandacht aan de keuze en werking van de methode van onderzoek worden gegeven. Een tweede element in de doelstelling vormt het `instrument voor HRM' en hiermee wordt gedoeld op mogelijke toepassingen binnen personeelsmanagement van de door analyse verkregen informatie. Concreet houdt dit in dat aandacht zal worden besteed aan de toepasbaarheid van vernoemde analyse-methodiek(en) voor specifieke werkterreinen binnen het personeels-management. Met de `mogelijkheden en beperkingen' komt het derde element naar voren. Dit refereert enerzijds aan het eerste element (de methode) voor wat betreft hetgeen `gemeten' kan worden en de weergave van resultaten, anderzijds heeft dit betrekking op de relatie tussen het beoogde doel (een instrument) en het daarvoor aangedragen middel (de methode). Bij die relatie gaat het om het afstemmen van de informatie die de methode kan opleveren en de informatie die nodig is wil het instrument effectief zijn. Hiertoe is een (beknopte) inventarisatie van de informatie-behoeften enerzijds en analyse methoden anderzijds nodig. Tot slot is `het verkrijgen van inzicht' een wezenlijk element daar dit aangeeft dat weliswaar wordt gestreefd naar het vinden van een analyse-methode die bruikbaar is als instrument maar dat tegelijkertijd niet wordt gepretendeerd dat het resultaat van deze studie een direct bruikbaar instrument ter beschikking staat. Deze studie is veeleer bedoeld als een

9 verkenning van de mogelijkheden om tot ontwikkeling van een dergelijk instrument te komen. De doelstelling is, aan de hand van het bovenstaande, uitgewerkt in een vraagstelling en een aantal deelvragen: "Op welke wijze kan het in kaart brengen en analyseren van ambtelijke loopbanen geschieden en op welke wijze kan een dergelijke analyse toepasbaar zijn als instrument voor Human Resources Management?" -Wat zijn de technische en praktische mogelijkheden voor het in kaart brengen en analyseren van deze loopbanen? -Hoe verhouden deze mogelijkheden zich tot die voor het ontwikkelen van een HRM-instrument? -Welke randvoorwaarden en beperkingen spelen (in pragmatisch, organisatorisch en methodologisch opzicht) hierbij een rol? 1.3 Aard en werkwijze Bij de beantwoording van de in 1.2 gegeven vraagstelling zal worden uitgegaan van een casus welke is ontleend aan het in 1.1 genoemde promotie-onderzoek. De op de loopbanen van ambtenaren van toepassing zijnde gegevens die beschikbaar zijn vanuit de besproken enquête zullen het basismateriaal vormen voor analyse. Concreet zal dus worden ingegaan op de loopbanen van `hoofdarbeiders in overheidsdienst' en wel in dienst van de rijks- c.q. de gemeentelijke overheid. Deze gegevens zullen echter worden gebruikt voorzover dit van belang voor de studie is in termen van het schetsen van de problematiek van het analyseren van loopbanen. Het is dus niet de bedoeling een uitgebreide beschrijving van de ambtelijke loopbanen te geven daar dit buiten het kader van de doelstelling van deze studie valt. Voor wie is geïnteresseerd in een dergelijke beschrijving wordt verwezen naar het betreffende promotieonderzoek. Voor zover deze scriptie haar vertrekpunt heeft in de feitelijke onderzoeksgegevens met betrekking tot de loopbanen van ambtenaren, draagt de studie een empirisch karakter. Aangezien dit materiaal voornamelijk ter illustratie zal dienen is slechts sprake van een slechts gedeeltelijk empirisch karakter. De studie zal eveneens ten dele het karakter hebben van een literatuur-onderzoek; er zal een (beknopte) inventarisatie plaatsvinden van gangbaar onderzoek naar loopbanen voor wat betreft methodologie enerzijds en van de informatie-behoefte ten aanzien van loopbanen vanuit het HRM-perspectief anderzijds. Daarbij zal HRM ook meer in algemene termen worden besproken. Vóór alles is deze studie echter exploratief van aard daar het niet zozeer gaat om het toetsen van hypothesen, noch om het feitelijk beschrijven van een empirisch fenomeen. Het verkrijgen van inzicht in een in beginsel methodologisch probleem en in eventuele toepassingsmogelijkheden van een oplossing van dat probleem vormen de drijfveren voor deze verkenning.

10 In hoofdstuk 2 zal in worden gegaan op het begrip `ambtenaren' en aspecten van de materiaalverzameling en -verwerking. Begrippen met betrekking tot loopbanen zullen in hoofdstuk 3 worden besproken. Daar loopbanen niet in het luchtledige plaats hebben wordt in hoofdstuk 4 ingegaan op de personeelsfunctie binnen organisaties en op Human Resource Management in het bijzonder. Nadat zodoende de globale kaders voor dit onderzoek zijn afgebakend wordt in hoofdstuk 5 ingegaan op structurele aspecten van de personeelsfunctie bij de overheid en in hoofdstuk 6 op het tot dusver gevoerde beleid ten aanzien van ontwikkeling en mobiliteit van ambtenaren en de effectiviteit daarvan. Na inventarisatie en evaluatie van het loopbaanbeleid bij de overheid wordt ingegaan op het belang informatie over het verloop van loopbanen. In hoofdstuk 7 wordt een overzicht gegeven van bestaande onderzoeksverrichtingen op dit gebied en de informatie die hieruit voortvloeit. In hoofdstuk 8 wordt een andere wijze om inzicht in loopbaanpatronen te krijgen gepresenteerd en in hoofdstuk 9 wordt deze methode toegepast bij de analyse van de gegevens omtrent het functieverleden van rijks- en gemeenteambtenaren. In hoofdstuk 10 worden een samenvatting en eindconclusies gegeven.

11 2. OVERHEID EN AMBTENAREN 2.1 Ambtenaren, wie zijn dat? Zoals in hoofstuk I reeds is aangesneden wordt gebruik gemaakt van een gegevens bestand dat betrekking heeft op ambtenaren in dienst van de rijks- en gemeentelijke overheden. In dit deel van de scriptie zal nader in worden gegaan op wie tot ambtenaren worden gerekend en op de survey waaraan de gegevens voor deze scriptie zijn ontleend. Vanuit een bespreking van het begrip `overheidspersoneel' en een afbakening van de daarbinnen voorkomende groepen wordt in het onderstaande de eigenlijke doelgroep gedefinieërd: de ambtenaren in engere zin. Bij de term `ambtenaren' wordt in eerste instantie veelal gedacht aan functionarissen in overheidsdienst. In feite stelt men daarmee ambtenaren gelijk aan overheidspersoneel, de meest wijde verzameling van (besturende) actoren die tezamen de overheid vormen. Er kunnen echter binnen het overheidspersoneel een aantal verschillende onderverdelingen worden gemaakt. `De' ambtenaar is een fictie. Allereerst is er een verdeling naar politieke bestuurders en `ambtenaren'. In deze scriptie gaat de aandacht uit naar de `ambtenaren'. Met `ambtenaren'. wordt vooralsnog aangesloten bij het, reeds vermelde, dagelijkse taalgebruik. Naast het zojuist genoemde onderscheid is er, met betrekking tot `ambtenaren', een onderscheid tussen een formeel en een materieel `ambtenarenbegrip'. Men kan ambtenaren voorts onderscheiden naar: de soort werkzaamheden die zij verrichten, de fase van het bestuursproces waarin zij overwegend functioneren, het onderdeel van het overheidsapparaat waarin zij werken, het inhoudelijke niveau van hun functie, het hiërarchische niveau van hun positie Formeel en Materieel ambtenarenbegrip Onder het formele ambtenarenbegrip vallen, in de betekenis van de Ambtenarenwet 1929, die personen die zijn `aangesteld in openbare dienst om hier ten lande werkzaam te zijn'. Die werknemers die in een publiekrechtelijke verhouding tot de overheid als werkgever staan zijn dan ambtenaren. Hierdoor vallen personen werkzaam bij semioverheidsinstellingen, overheids-n.v's en arbeidscontractanten buiten het ambtenarenbegrip. Er zijn echter nog andere juridische ambtenaren definities, waaronder een

12 ruimere omschrijving zoals in de Pensioenwet. 1 Wanneer het gaat om de rechtspositie, blijkt in de praktijk in toenemende mate de term `ambtenaar' als synoniem te worden gebruikt voor `overheidspersoneel'; functionarissen (exclusief de politieke bestuurders) die in loondienst van de overheid staan. 2 Gaat het bij het formele ambtenaren om juridische ambtenarendefinities, bij de materiële ambtenaren definities zijn de werkzaamheden die het overheidspersoneel verricht van belang. Aan verschillen in de werkzaamheden zijn tegenwoordig geen rechtspositionele gevolgen meer verbonden waardoor vanuit het ambtenarenrecht een dergelijk onderscheid weinig zinvol is. Vanuit een bestuurswetenschappelijke of een organisatie-sociologische optiek kan dit onderscheid echter wèl nuttig zijn; de bijdragen die verschillende categorieën overheidspersoneel leveren aan de activiteiten van de overheid worden hierbij centraal gesteld. Binnen deze scriptie wordt uitgegaan van een materiële definitie van het ambtenarenbegrip omdat de wijze van aanstelling (`formeel ambtelijk' of op basis van een arbeidscontract) in het kader van de analyse van loopbanen niet van wezenlijk belang is. Op de inhoud van dit ambtenarenbegrip wordt in de volgende paragraaf nader ingegaan Overheidspersoneel: een verscheidenheid aan functionarissen Zoals in is gesteld, zijn bij materiële ambtenarendefinities de werkzaamheden van de ambtelijke functionarissen van belang. Deze kunnen op vele manieren worden omschreven zodat er meerdere indelingen binnen het overheidspersoneel kunnen worden gemaakt. Eén daarvan is de onderstaande: 3 onderwijzend, verplegend en verzorgend personeel, werklieden, beambten en hoofdarbeiders in overheidsdienst. De laatste categorie wordt ook wel omschreven als `ambtenaren in engere zin' in tegenstelling tot overheidspersoneel als `ambtenaren in ruime zin'. Tussen deze categorieën zijn er uiteraard grensgevallen waar te nemen aangezien de werkzaamheden van `ambtenaren' kenmerken van meerdere categorieën kunnen hebben. Deze indeling wordt in de onderstaande figuur weergegeven. Schema 2.1: Indeling van het overheidpersoneel 1 Sikkes, J. H., `De ambtenaar in zijn recht'. Een beknopte oriëntatie op de voorschriften over de rechten en verplichtingen van het overheidspersoneel.', Deventer, 1983, p Braam, prof. A. van, Leerboek Bestuurskunde, Muiderberg, 1986, p ibid., p

13 Contains Data for Postscript Only. bron: Braam, prof A. van, Leerboek Bestuurskunde, Muiderberg, 1986, p In de categorie `onderwijzend, verplegend en verzorgend personeel' vallen bijvoorbeeld onderwijzers, sociale werkers, artsen en verpleegkundigen in dienst van de overheid. Het gaat hierbij om werkzaamheden op het vlak van professionele hulp- en dienstverlening, in de `sociaal-culturele sector'. Vaak zijn deze functionarissen verbonden aan semi-overheids instellingen of aan organisaties die een grote mate van zelfstandigheid bezitten wat betreft de uitvoering van de eigenlijke taken maar deze vallen beheerstechnisch onder de overheid. Met `werklieden' wordt vooral gedoeld op personeel wier werkzaamheden voornamelijk een handmatig karakter dragen; de `blue collar workers' in overheidsdienst. Voorheen bestond voor deze groep een aparte bezoldigings-categorie maar vanwege de wens naar een gelijke behandeling van deze groep en de overige is dit formele onderscheid opgeheven. Bij deze categorie kan men denken aan plantsoenarbeiders, stratenmakers en produktiepersoneel in overheidsbedrijven; de werkzaamheden zijn niet typerend voor de overheid als zodanig. Waar de overheid vooral collectieve goederen levert, is deze groep bij uitsluiting betrokken bij de productie van individuele goederen. De groep van de beambten is een moeilijk te definiëren groep; zij vormen een restcategorie tussen werklieden en `ambtenaren in engere zin'. Hun werkzaamheden bestaan veelal uit (geuniformeerde) toezichthoudende, controlerende en huishoudelijke taken. Men kan hierbij denken aan politieagenten, douanebeambten, suppoosten en bodes. Daarnaast zijn de taken vooral uitvoerend gericht. `Ambtenaren in engere zin' zijn de hoofdarbeiders in overheidsdienst. Hiermee wordt niet op het niveau van de functie, bijvoorbeeld gemeten naar de hoogte van het inkomen, bedoeld. Ambtenaren in engere zin kunnen minder verdienen dan de personen uit de eerder genoemde categorieën overheidspersoneel. Men kan voor deze groep ook `bureaupersoneel' lezen; zij functioneren in het kader van een ambtelijke bureau-

14 organisatie en kunnen worden opgevat als bureaucraten in de meer neutrale Weberiaanse betekenis. In het algemeen is er bij deze groep sprake van een zekere afstand tot de samenleving; het eigenlijke werk van deze groep blijft veelal onzichtbaar voor de burger, die echter wèl met de gevolgen van dat werk te maken krijgen. Deze factoren hebben tot een ongunstige oordeelsvorming over deze groep overheidspersoneel in zijn totaliteit bijgedragen, onder meer met betrekking tot hun loopbaan (de ambtenaar die `vanzelf' omhoog valt). Het is op deze groep waarop de gegevens van de in 1988 gehouden enquête, waarvan voor deze scriptie gebruik wordt gemaakt, betrekking hebben. 2.2 Categoriën `Ambtenaren in engere zin' Ook binnen de groep hoofdarbeiders in overheidsdienst kunnen verschillende indelingen worden gemaakt aan de hand van de verrichte werkzaamheden. Eén daarvan, welke in het kader van deze scriptie zal worden gebruikt, is gebaseerd op de positie die ambtenaren (in engere zin) in het bestuurproces innemen. 4 Beleids-ambtenaren kunnen worden onderscheiden naar de functie die zij bekleden in de externe beleidsontwikkeling. Zij houden zich overwegend bezig met zaken van beleids- en besluitvorming en sturingsprogrammering. Daarnaast zijn er ambtenaren wier werk gericht is op interne beheersprocessen van sturing en sturingsevaluatie; dit zijn de `beheers- of administratieve ambtenaren'. Tezamen vormen deze twee groepen ambtenaren in engere zin de `bestuursambtenaren'. Zij werken in leidinggevende en/of adviserende functie mee aan de vorming en/of implementatie van het overheidsbeleid. Naast de bestuursambtenaren zijn er ambtenaren bij de uitvoerende overheidsdiensten, - bedrijven en -instellingen welke daarom `uitvoerende ambtenaren' worden genoemd. Men kan onder positie tevens doelen op de positie die wordt ingenoemen in de gezagsorganisatie; een lijn- of een staffunctie. Lijnfuncties onderscheiden zich naar de mate waarin een generalistische instelling en leidinggeven tot de taken behoren. Staffuncties omvatten overwegend, al dan niet gespecialiseerde, informatietoeleverende en/of adviserende taken. Op basis van deze twee onderscheidingen naar de positie van ambtenaren kan de volgende indeling worden gemaakt: a. Bestuursambtenaren, te verdelen in: Beleidsambtenaren -lijn (o.a. hoofden van beleidsafdelingen, directeuren-generaal, gemeentesecretarissen), -staf (o.a. raadsadviseurs, junior en senior beleidsmedewerkers), Administratieve ambtenaren -lijn (o.a. hoofden van financieel-economische, personeels- en organisatieafdelingen en interne zaken), 4 ibid., p

15 -staf (o.a. organisatie-adviseurs, personeelswerkers, comptabelen), b. Uitvoerende ambtenaren, te verdelen in: -leidinggevend (o.a. hoofden c.q. directeuren van sociale diensten en woningbedrijven), -staf en overig (o.a. landmeters, buitenmedewerkers van de G.S.D.). Schema 2.2: Opbouw van het ambtelijk apparaat van de overheid naar categorieën van ambtenaren in engere zin. Contains Data for Postscript Only. 2.3 Ambtenaren; een operationele definitie Na de reeds gegeven, aan de theorie ontleende, omschrijving van het begrip ambtenaar, is tevens een operationele definitie van de onderzoekselementen departementale- en gemeente-ambtenaar nodig, dit in verband met de verzamelde gegevens. Het basismateriaal voor deze scriptie wordt gevormd door gegevens die zijn ontleend aan een grootschalig survey onder gemeente- en departementale ambtenaren. Dit survey werd in 1988 gehouden in het kader van het promotie-onderzoek `Ambtenaren en bureaucratie in Nederland' van Drs. F.M. van der Meer en Drs. L.J. Roborgh aan de vakgroep Bestuurskunde van de Rijksuniversiteit Leiden. In het onderstaande wordt kort besproken hoe dit survey tot stand is gekomen. Wie in een uitgebreider bespreking van de tot standkoming van het gegevensbestand is geïnteresseerd, wordt verwezen naar hoofdstuk 2 van deze dissertatie. Over het onderzoekselement departementale `ambtenaren' in ruime zin kan worden opgemerkt dat: a. het personen betreft die op 1 september 1988 werkzaam waren bij Nederlandse departementen van algemeen bestuur en dat

16 b. het personen betreft die in de salaris- en personeelsadministratie van het Rijks Computer Centrum als ambtenaar met een voltijdse aanstelling stonden geregistreerd. Onder deze definitie van departementale `ambtenaren' in ruime zin zijn personen met een deeltijdse aanstelling dus niet meegerekend. Wat betreft de departementale ambtenaren in engere zin is reeds opgemerkt dat deze groep een onderdeel vormt van de `ambtenaren' in ruime zin. De ambtenaren in engere zin vormen 82% van de `ambtenaren' in ruime zin. De definitie van gemeente-ambtenaar is bepaald op de categorie gemeente-ambtenaren in engere zin. Uit pragmatische overwegingen is voor een dergelijke definitie gekozen; in de populatie `gemeente-ambtenaren' in ruime zin zijn de categoriën beambten, werklieden, onderwijzend, verplegend en verzorgend personeel veel groter dan binnen de departementale populatie. Een op `gemeente-ambtenaren' in ruime zin gebaseerde steekproef zou daardoor als nadeel hebben dat de categorie ambtenaren in engere zin in te geringe mate aanwezig zou zijn tenzij de steekproef tweemaal zo groot zou worden genomen. Dit is uit oogpunt van organisatorische en financiële overwegingen niet opportuun geacht. Over gemeente-ambtenaren kan voorts worden opgemerkt dat: a. het personen betreft die in de periode augustus-november 1988 werkzaam waren bij Nederlandse gemeentelijke ambtelijke aparaten en dat b. het personen betreft die bij de salaris- en personeelsadministraties als ambtenaar stonden geregistreerd. In deze definitie maken gemeenteambtenaren met een deeltijdse aanstelling wèl deel uit van de populatie. Dit omdat zij, in tegenstelling tot bij de departementale ambtenaren waar het aandeel deeltijders relatief gering is, een kleine 30% van de populatie uitmaken. 2.4 Materiaalverzameling en -verwerking Op het hoe en waarom van het uitzetten en terugontvangen van de vragenlijsten wordt hier kort ingegaan. Wederom geldt dat wanneer een interesse bestaat voor de meer precieze en specifieke details van dit proces de lezer wordt verwezen naar de genoemde dissertatie. In het kader van deze scriptie is het niet functioneel hier diep op in te gaan. Aangezien er verschillen van organisatorische aard zijn in de wijze van data-vergaring met betrekking tot de departementale en de gemeente ambtenaren, zullen deze in twee sub-paragrafen apart worden behandeld De steekproef uit het departementale ambtelijk apparaat

17 Aan het Rijks Computer Centrum (RCC) is verzocht twee representatieve steekproeven uit de salaris- en personeelsadministratie te trekken. De eerste steekproef omvat 2019 `ambtenaren' in ruime zin in voltijdse dienst. Deze worden representatief geacht voor het gehele departementale ambtelijk apparaat ten aanzien van inschaling, man-vrouw verdeling, leeftijd en verdeling over de departementen. De tweede steekproef heeft betrekking op ambtenaren in de schalen 10 en hoger. Deze steekproef omvat 512 personen en er gelden identieke criteria met betrekking tot representativiteit. Het departement van Buitenlandse Zaken is buiten de steekproeven gebleven, daar dit departement geen toestemming verleende om gebruik te maken van de, bij het RCC berustende, bestanden. De respondenten werkzaam op dit departement (22) zijn bereikt door hun adressen te trekken uit de `Gids van het ministerie van Buitenlandse zaken 1988 en vervolgens de enquetes te verzenden aan de huisadressen. Er zijn 2553 vragenlijsten verstuurd waarvan er, na twee rappels, 1574 werden terug ontvangen. De respons komt is dus 61.7%, waarbij moet worden aangetekend dat bij de hogere ambtenaren (schaal 10 tot en met 18) het responspercentage aanmerkelijk hoger ligt (per schaal variëert dit tussen de 70% en de 100%). Er wordt gewerkt met een, uit de twee door het RCC getrokken steekproeven, samengevoegde steekproef. De samenvoeging heeft plaatsgehad met betrekking tot de hogere ambtenaren. Aan de hand van, door het RCC verschafte, informatie ten aanzien van leeftijdsopbouw, inschaling, man-vrouw verdeling en verdeling over de departementen voor het totale, bij het RCC aanwezige, bestand ambtenaren is duidelijke geworden dat het bestand, met de door de ambtenaren in de samengevoegde steekproef verstrekte gegevens, gewogen diende te worden op schaalhoogte en sekse. Binnen het cohort hogere ambtenaren is op schaal niet gewogen. In deze scriptie wordt gewerkt met dat deel van het bestand van de steekproef dat betrekking heeft op die personen die, op het moment van enquêtering, ambtenaren `in engere zin' waren De steekproef uit de gemeentelijke ambtelijke apparaten De selectie van een veertigtal gemeenten heeft plaatsgevonden via systematische steekproef uit de naamlijst van Nederlandse gemeenten, gerangschikt naar het inwonertal, in de VNG-gids van Nederlandse gemeenten Ten tijde van onderzoek was geen der getrokken gemeenten heringedeeld. Voor twee gemeenten is dit sinds wèl het geval. Bij de verdeling van het aantal vragenlijsten over de benaderde ambtenaren (in engere zin) is van belang op te merken dat een vijftal klassen van gemeenten is gevormd naar inwonertal. Deze klassen zijn 0 tot , tot , tot , tot en meer dan inwoners. Dit is gedaan in verband met het, in de literatuur veronderstelde, verschil in structuur en functioneren van ambtelijke apparaten naar gemeente grootte. In totaal zijn 2348 vragenlijsten uitgezet, verdeeld naar ratio van de van de verdeling van ambtenaren over de genoemde gemeente-klassen. Deze ratio is bepaald aan de hand van Kerngegevens Bezoldiging Overheidspersoneel 1986.

18 Bij de verdeling van de lijsten is rekening gehouden met regionale spreiding van ambtenaren binnen elke klasse, met de omvang van het ambtelijk apparaat van de betreffende gemeenten en met het percentage ambtenaren in engere zin t.o.v. het totaal. Binnen klassen bestaat een grote overeenstemming t.a.v. deze verhouding maar tussen de klassen zijn er grote verschillen. De trekking en het uitzetten van de lijsten heeft op verschillende manieren plaatsgehad, mede naar aanleiding van de verlangens van gemeentebesturen die medewerking verleenden. Er zijn 1662 lijsten terugontvangen, waarmee de respons is vastgesteld op 71%. Het aldus ontstane bestand is op twee manieren gewogen; per grootte-klasse is gewogen op schaalhoogte en de grootteklassen onderling zijn gewogen teneinde de juiste verhouding wt betreft grootte van de ambtelijke apparaten te herstellen (gegeven onevenwichtigheden in de respons). In deze scriptie wordt gewerkt met dat deel van het bestand van de steekproeven dat betrekking heeft op die personen die, op het moment van enquêtering, ambtenaren `in engere zin' waren Verwerking van het verzamelde materiaal Alle terug ontvangen vragenlijsten zijn voorzien van een uniek indentificatie-nummer. Daarnaast zijn, waar nodig, de gegeven antwoorden voorzien van een cijfercode. De aldus gecodeerde antwoorden zijn ingevoerd in twee computer-bestanden. Hierbij is gebruik gemaakt van de data-entry module van SPSS. Er heeft vervolgens, middels deze module, een controle op interne consistentie van de beantwoording plaats gehad alsook op aanwezigheid van ongeldige coderingen. Aan de aldus, voor respectievelijk de departementale en gemeente ambtenaren, ontstane en geschoonde ruwe databestanden zijn vervolgens, eveneens middels SPSS, datadefinities (namen en waarden van variabelen) en wegingsfactoren toegevoegd. Dit heeft geresulteerd in twee SPSS systemfiles, elk een `flat-file' met 131 variabelen met (ongewogen) respectievelijk 1574 en 1662 cases. Deze twee files vormen de basisbestanden waarmee in deze scriptie zal worden gewerkt. Tot slot wordt opgemerkt dat, in het kader van deze scriptie, met ambtenaren dus het bureaupersoneel (ambtenaren in engere zin) wordt bedoeld. Deze ambtenaren waren op het moment van de gegevensverzameling ambtenaren in engere zin. Dit houdt in dat alleen gegevens beschikbaar zijn van ambtenaren die op dat moment nog bij de overheid werkzaam zijn en dat van personen die voor het enquête-moment de overheid hebben verlaten geen gegevens beschikbaar zijn. Op dit methodologische probleem van `censoring' van de data wordt in hoofdstuk 8 terug gekomen. Met betrekking tot het functieverleden van de personen waarvoor wel gegevens beschikbaar zijn kan daarnaast worden opgemerkt dat deze vóór het moment van data-verzameling tot een van de overige categorieën overheidspersoneel kunnen hebben behoord. Functies in die categorieën overheids-personeel worden wèl geacht deel uit van de `ambtelijk loopbaan' omdat het om `intree'-posities of -paden binnen het loopbaansysteem van de overheid kan gaan.

19 3 LOOPBANEN: BEGRIPPEN EN DEFINITIES 3.1 Het begrip `loopbaan' De begrippen `loopbaan' en `carrière' zijn zowel in het dagelijkse als in het wetenschappelijke taalgebruik ingeburgerde begrippen. Dat zij in sommige gevallen als synoniemen worden gebruikt en in andere gevallen niet, vormt een aanwijzing dat deze begrippen in verschillende contexten een verschillende betekenis hebben. Zelfs als slechts één van de twee begrippen wordt gehanteerd blijkt dat ook dàn sprake is van verschillende betekenissen. In deze scriptie echter zal slechts het begrip `loopbaan' worden gehanteerd en wel op zodanige wijze dat het synoniem is met het begrip `carrière'. Desalniettemin lijkt het geen overbodige exercitie nader in te gaan op de inhoud van beide begrippen in verschillende contexten en aan de hand daarvan te komen tot de voor deze scriptie van toepassing zijnde definitie van loopbaan. Binnen de wetenschappelijke literatuur kunnen een viertal verschillende benaderingen met betrekking tot loopbanen worden onderscheiden. Dit zijn de benaderingen vanuit respectievelijk de psychologie, de sociologie, de sociografie en de bestuurskunde. Deze verschillen op een aantal dimensies in omvattendheid en de specificiteit Benaderingen van het begrip De eerste en meest brede benadering van het begrip loopbaan wordt gevonden in de psychologische literatuur. Men vindt onder andere de volgende omschrijving: "The career is a series of separate but related experiences and adventures through which a person passes during a lifetime." 5 Bij deze zeer omvattende definitie van loopbaan blijkt geen specifieke afbakening te geven van de soort avonturen en ervaringen en hiermee is het loopbaan-begrip zodanig ruim dat daaronder in beginsel alle mogelijke ervaringen en gebeurtenissen vallen. Daarnaast wordt een onderscheid gemaakt tussen de `avonturen' en de `ervaringen'. Voor de avonturen kan de term `objectieve loopbaan' worden gebruikt; dit zijn de voor de omgeving direct waarneembare elementen van de loopbaan ofwel gebeurtenissen. De ervaringen vallen dan onder de noemer `subjectieve loopbaan' en onderscheiden zich van de avonturen doordat zij voor de omgeving slechts indirect waarneembaar zijn namelijk door bevraging van het individu. Het gaat hierbij om de perceptie en de interpretatie van de loopbaan-gebeurtenissen door het individu ofwel om de aspiraties, de motivatie en, in ruime termen, de individuele zingeving. Ook in die zin is dit dus een 5 Maanen, J. Van (Ed.), Organizational careers: some new perspectives, London, 1977, p. 1.

20 omvattende definitie. Tevens is het tijdselement binnen de definitie zeer ruim; in principe zijn levenservaringen het object en de tijdseenheid is dan een mensenleven. Men zou echter ook een beperkter deel daarvan kunnen onderscheiden en kijken naar de loopbaan `als patiënt' of `als werknemer'. Voorts blijkt uit deze definitie dat er een verband is tussen de verschillende ervaringen en avonturen, er wordt echter niet nader ingegaan op de aard en de gevolgen van dit verband. Evenmin wordt een afbakening gegeven ten aanzien van de subjecten van de loopbaan; iederéén, van zuigeling tot oude van dage, kan volgens deze definitie een loopbaan hebben. Binnen de tweede, sociologische, benadering wordt onder loopbaan vooral de objectieve loopbaan verstaan. De loopbaan bestaat dan uit de som der posities of rollen die een individu in de loop van een periode feitelijk (heeft) bekleed(t) en wel binnen een meer afgebakende tijdspanne. Loopbanen worden dan bezien in het kader van verandering van die posities of rollen en daarmee is er sprake van een verband tussen de verschillende posities. Over het algemeen gaat het hier om de posities en rollen tijdens het arbeidsleven, veranderingen daarin worden in deze context veelal gevat onder de noemer `mobiliteit'. Binnen de sociologische benadering is een stroming die elke opeenvolging van rollen en posities als loopbaan definieert; de loopbaan is dan "an unfolding sequence of jobs whether or not consciously planned in advance". 6 Anderen spreken alleen van een loopbaan als er, tussen de elkaar opvolgende posities en rollen, een specifieke samenhang bestaat. Er is dan sprake van een "patterned path of mobility". 7 Waar het dan om gaat is de mate van gestructureerdheid van de veranderingen in positie. Veelal wordt in de sociologie de eerste definiëring gebruikt voor loopbaan en de tweede, beperkter, definitie voor carrière. In deze scriptie wordt, zoals eerder gesteld, dit onderscheid tussen loopbaan en carrière niet gemaakt. Binnen de `sociologische' definiëringen valt op dat, hoewel loopbanen worden besproken in termen van mobiliteit, er géén uitspraken worden gedaan over de aard en richting van die mobiliteit. Er wordt slechts gesproken van een niet nader gespecificeerde samenhang tussen de posities en rollen. 6 Thompson, J.D., Avery, R.W., Carlson, R.O., Occupations, personnel and careers in: Educational Administration Quarterly. 4, 1968, p Glaser, B.G. (Ed), Organizational careers: a sourcebook for theory, Chicago, 1968, p. 1.

21 In de derde benadering, de sociografische, wordt (in het bijzonder bij stratificatieonderzoek) daarentegen een definiëring van het begrip loopbaan gehanteerd die zodanig is dat het begrip als synoniem met carrière wordt gebruikt. Bij een dergelijke definitie worden onder de loopbaan specifiek `promotie' en `vooruitgang' verstaan. In deze betekenis sluit de wetenschappelijke definitie nauw aan bij de maatschappelijk gangbare. Het gaat hier dus zuiver om `carrière maken' waarbij het begrip normatief geladen is en de aanwezigheid en mate van verticale mobiliteit betreft. Deze verticale mobiliteit kan zich dan zowel binnen één organisatie of beroep afspelen als tussen verschillende organisatie en beroepen. Met de afbakening waar die verticale mobiliteit plaats heeft komt tevens een zeer beperkte betekenis van loopbaan aan de orde. Het begrip loopbaan wordt soms alleen van toepassing geacht op dié individuen die een bepaald beroep uitoefenen. Eén van de kenmerken van deze beroepen is het gegeven dat men `vooruitgaat' volgens een vast patroon waardoor de loopbaan bestaat uit een opeenvolging van op voorhand vaststaande status veranderingen. Er wordt dan van `geïnstitutionaliseerde loopbanen' gesproken waar dus zowel een structureel als een normatief element in aanwezig is. "A career, viewed structurally, is a succession of related jobs, arranged in a hierarchy of prestige, through which persons move in an orderly, predictable sequence." 8 Deze geïnstitutionaliseerde loopbanen worden bijvoorbeeld gevonden bij artsen, professoren en rechters. De loopbanen(-patronen) zijn sociaal erkend en op afwijkingen van deze loopbanen kunnen sancties staan. Een belangrijke bestaans-reden voor deze loopbanen zou de stabiliserende maatschappelijke werking zijn die ervan uit gaat en de verschaffing van continuïteit voor zowel de samenleving als voor het individu. In deze definitie lijkt het tijdselement opvallend te ontbreken. Dit is feitelijk echter niet het geval; de definitie heeft betrekking op het beroepsleven dat, hoewel het in tijdsduur kan variëren, duidelijk is afgebakend. Binnen de vierde benadering, de bestuurskundige, is loopbaan een belangrijke notie omdat het begrip daar worden gezien als één van de typerende begrippen van de moderne overheids-bureaucratie. Loopbaan en carrière worden in de bestuurskunde synoniem gebruikt en er wordt een "opeenvolging van beroepen en/of functies die een persoon of categorie van functionarissen in de loop van een bepaalde tijd vervult" 9 mee bedoeld. Er worden diverse loopbanen onderscheiden waarvan er hier twee de aandacht verdienen daar zij van belang zijn met betrekking tot het kenobject van deze studie. Enerzijds zijn er `politieke loopbanen'; dit zijn de loopbanen van politici, respectievelijk van politieke bestuurders en in het bijzonder voorzover deze verlopen binnen het kader van politieke verbanden (politieke organisaties, vertegenwoordigende lichamen, staatsverbanden). Daarnaast zijn er `bureaucratische-' of `ambtelijke loopbanen', de loopbanen van ambtenaren die in ambtelijke, veelal bureaucratische, organisaties plaats hebben en in sterke mate aan vaste regels en formele patronen zijn gebonden. Een 8 Wilensky, H.L., Work, careers, and social integration, in: Burns, T. (Ed.), Industrial man, Middlesex, 1969, p Braam, prof. A. van, Leerboek Bestuurskunde, Muiderberg, 1986, p

22 belangrijke afbakening is daarmee dus de aard van de organisatie waarbinnen de loopbaan plaats heeft In deze scriptie vindt de loopbaan zuiver plaats binnen de publieke sector, de overheid of, meer beperkt, het ambtelijk apparaat Kernpunten, assumpties en definitie Uit de bespreking van de verschillende benaderingen van het begrip `loopbaan' komen een aantal kernpunten naar voren. Om te komen tot een hier te hanteren definitie van loopbaan, dient duidelijk gemaakt te worden welke deze punten zijn en welke keuzes worden gemaakt ten aanzien van deze punten. In de eerste plaats blijkt dat een loopbaan een samenstel van elementen is. De afzonderlijke elementen zijn als het ware de bouwstenen terwijl die elementen enkel in onderlinge samenhang een eenheid vormen; de loopbaan. Ten tweede kan wat betreft die elementen worden opgemerkt dat deze heel ruim kunnen worden genomen maar ook heel beperkt en wel in een tweetal opzichten. Zoals gezegd kunnen de elementen zowel `objectief' als `subjectief' worden beschouwd. Voor een duidelijke definitie dient expliciet te worden gemaakt of men `feitelijke gebeurtenissen' dan wel `ervaringen van gebeurtenissen' dan wel beide wil gaan beschouwen. Daarnaast kunnen de elementen ruim of eng worden beschouwd met betrekking tot vragen als voor wie een samenstel van elementen al of niet een loopbaan vormt (iedereen of alleen bepaalde beroepsbeoefenaren), waar de elementen betrekking op hebben (gebeurtenissen/ervaringen als mens, werknemer, patiënt etc), of dit samenstel van elementen op een specifieke `locatie' plaatsvindt (in een organisatie, een afdeling, een sector en ook in een organisatie met een specifieke aard als bijvoorbeeld een publieke organisatie). Als derde punt kan worden opgemerkt dat dit samenstel van elementen slechts een samenstel kan zijn of worden binnen een bepaalde tijdspanne. Inperkingen op dit gebied kunnen nauw samenhangen met de voorafgaande, als tweede genoemde, inperkingen; als men als tijdspanne het werkleven neemt worden de gebeurtenissen en eventueel de ervaringen van de werknemer van belang welke zich in een bepaalde organisatie of in een bepaald beroep kunnen afspelen. Hiermee zijn de drie hoofdpunten die voor een definitie van het begrip loopbaan van belang zijn bekend; elementen van een bepaalde aard die over een bepaalde tijd een samenstel vormen. Hiermee is echter nog niet iets gezegd over de aard en het resultaat van de samenhang tussen de samenstellende elementen. Als vierde punt kan in dit verband gewezen worden op de mate van gestructureerdheid van de samenhang tussen de elementen. Een keuze dient te worden gemaakt of men elke samenhang als loopbaan ziet of enkel gestructureerde samenhangen tussen elementen. Tot slot dient duidelijk te worden of men een neutraal of een normatief geladen loopbaanbegrip wil hanteren. Er dient te worden aangegeven of men onder loopbaan elke vorm van mobiliteit verstaat of alleen verticale mobiliteit. In het laatste geval wordt een waarde oordeel aan de mobiliteit verbonden, wat kort maar krachtig kan worden weergegeven met het motto `up is good, down is bad'.

23 Uit het voorgaande is duidelijk dat voor de definitie van het loopbaan-begrip kan worden uitgegaan van verschillende assumpties. In verband met de in de studie te hanteren definitie wordt van een aantal assumpties uitgegaan. Een loopbaan: a. vindt plaats in de tijd, b. bestaat uit afzonderlijke elementen, c. heeft betrekking op objectieve elementen (posities en/of functies), d. kenmerkt zich door een zekere samenhang tussen de elementen, e. vindt plaats in een bepaalde organisatie (het rijks en gemeentelijk ambtelijk apparaat), f. omvat positieveranderingen in zowel horizontale als verticale zin (en slaat zowel op verandering van de inhoud van posities als op verandering in de status van posities, hetzij in combinatie hetzij afzonderlijk. Daarmee is loopbaan een neutraal, descriptief begrip en zijn loopbaan en carrière synoniem) g. omvat zowel geordende als niet geordende veranderingen in positie (geordende loopbanen zijn dan bijzondere vormen), Uitgaande van deze assumpties luidt de definitie van loopbaan voor deze studie: `Een loopbaan is een, al of niet geordend, geheel van samenhangende posities die een individu of een groep individuen bekleedt tijdens dat deel van het arbeidsleven dat binnen publiekrechtelijke organisaties, in het bijzonder de rijks- en gemeentelijke ambtelijke apparaten, wordt doorgebracht en waarbij veranderingen van positie in horizontale en/of verticale zin optreden.' 3.2 Loopbaan, loopbaanlijnen en gerelateerde begrippen Voorzover loopbanen, naar de reeds gegeven definitie, niet willekeurig verlopen en er een zeker verband bestaat tussen de opeenvolgende posities in de vorm van een opeenvolgingspatroon kan worden gesproken van een loopbaanlijn. Dit is het feitelijke opeenvolgingspatroon van een, al of niet grote, groep individuen. Een loopbaanlijn heeft derhalve betrekking op meer dan één feitelijke loopbanen. Deze set vertoont een vergelijkbaar patroon van opeenvolging van posities bij meerdere individuen. Dit patroon kan in meer of minder mate gestructureerd zijn. Een bestuurskundige definitie luidt: "Een bepaalde volgorde van beroepen en/of functies die normaliter door functionarissen in een bepaalde organisatie wordt doorlopen." 10 Er kunnen verschillende zaken uit de bovengenoemde omschrijving worden afgeleid. De zinsnede `normaliter doorlopen volgorde' wijst op de `vorm' van de loopbaanlijn. De hoofd-dimensies waarop de loopbaanlijnen kunnen verschillen zijn de richting van de verandering van positie (horizontaal, verticaal of beide), de mate van verandering (veel 10 ibid.

24 of weinig verandering, de `afstand'), de benodigde tijdsduur voor de verandering en tussen opeenvolgende veranderingen en het `pad' waarlangs de verandering verloopt (de specifieke combinatie van opeenvolgende posities). De mogelijke combinaties van deze vier dimensies bepalen de uiteindelijke vorm van de loopbaanlijn. Zo kan een continue verdeling worden geschetst waarbij op het ene uiteinde de z.g. vlakke loopbanen liggen. Deze kenmerken zich door een betrekkelijke langzaam verloop en weinig stijging. Aan het andere uiteinde liggen de steile loopbanen die relatief snel verlopen en een sterke mate van stijging te zien geven. Een andere verdeling is die tussen rechte-lijn loopbanen, die de hiërarchie binnen één organisatie(-onderdeel) volgen, en de zig-zig loopbanen welke worden gekenmerkt door een heen en weer springen tussen functies op verschillende hiërarchische niveaus in verschillende organisatie(-onderdelen). Het tijdselement is in de bovenstaande voorbeelden dus vooral van invloed op de `loopbaansnelheid'. Een ander, nauw aan loopbaanlijn verbonden, begrip is het loopbaanprofiel, waarvan wederom de bestuurskundige definitie wordt gegeven: "Een voor bepaalde soorten van functionarissen of voor bepaalde categorieën van organisaties kenmerkende wijze van carrière maken." 11 Waar de loopbaanlijn het gemeenschappelijke feitelijke patroon van de verandering van posities van meerdere individuen weergeeft, is het loopbaanprofiel een idee of plan ten aanzien van hoe de loopbanen zouden moeten gaan verlopen. Een profiel kan gezien worden als een ideaaltype van een lijn vanwege het normatieve karakter. Ten aanzien van loopbaanprofielen kan men in beginsel dezelfde dimensies onderscheiden als bij loopbaanlijnen (tijd, richting, mate en pad van verandering van ambtelijke functie). In het ideale geval zullen de loopbaanlijnen in een organisatie samenvallen met de loopbaanprofielen. Er is dan sprake van een optimale afstemming tussen de feitelijke en de gewenste situatie. Het zal echter lang niet in alle organisaties tot een dergelijke optimale afstemming komen en dan wijken de loopbaanlijnen, na verloop van tijd en vanwege diverse oorzaken, af van de profielen; hiermee is een belangrijke taak binnen organisaties geïdentificeerd. De mate waarin loopbaanprofielen binnen een organisatie worden gedefinieerd en waarin loopbaanlijnen hiermee overeenkomen, is van invloed op de mogelijkheden voor loopbaan-planning. Hieronder wordt in de bestuurskunde verstaan; "Het vooraf, bij indiensttreding van een functionaris, systematisch omschrijven en min of meer in de vorm van een overeenkomst vastleggen van de door deze functionaris te volgen loopbaanlijn." 12 Er kan worden opgemerkt dat op het moment van indiensttreding er nog geen verschil is tussen de feitelijke loopbaanlijn en het afgesproken loopbaanprofiel daar deze eerst na verloop van tijd en om uiteenlopende redenen kunnen gaan afwijken van elkaar, 11 ibid. 12 ibid.