THEMA BESTUURSKUNDE. Marcel Boogers en Linze Schaap. Dit artikel van Boom Lemma Tijdschriften is gemaakt voor Marcel Boogers

Transcriptie

1 Bestuurskracht, wat moeten we ermee? Een stand van zaken Bestuurskracht is al een aantal jaren een belangrijk modewoord in de politieke en bestuurlijke vocabulaire en is de laatste tijd steeds meer een voorwaarde voor het bestaansrecht van decentrale besturen. Het gevolg is dat bestuurskrachtmetingen vaak met angst en beven tegemoet worden gezien. De aandacht voor bestuurskracht is op zichzelf niet zo vreemd. De afgelopen decennia stonden immers in het teken van verantwoording en laten zien wat je doet. Dat is verklaarbaar in het licht van New Public Management en de maatschappelijke roep om te presteren. Ook het streven van vele provincies om tot schaalvergroting van gemeenten te komen, speelt beslist mee. Wat is eigenlijk de stand van zaken als het om bestuurskracht en bestuurskrachtmetingen gaat? Inleiding In dit artikel willen wij allereerst aangeven wat wij onder bestuurskracht verstaan, want daar zijn vele opvattingen over mogelijk. Wij vatten het begrip breed op. In de tweede plaats zullen wij laten zien dat er verschillende manieren zijn om tegen bestuurskracht aan te kijken en haar te beoordelen. Vervolgens Marcel Boogers en Linze Schaap Dr Marcel Boogers en dr Linze Schaap zijn verbonden aan de Tilburgse School voor Politiek en Bestuur (TSPB) van de Universiteit Tilburg. komt de relatie tussen bestuurskracht (dan wel een eventueel gebrek daaraan) en de schaal van een bestuursorgaan aan de orde. Het meten van bestuurskracht vindt immers veelal plaats in het kader van discussies over of pogingen tot herindeling van gemeenten. Om die reden zullen we daarna stilstaan bij de vraag wat bestuurskrachtmetingen eigenlijk 5

2 6 doen, en welke vormen ervan bestaan. Wij eindigen dit artikel met een overzicht: wat weten we over bestuurskracht, over bestuurskrachtmetingen en over de schaal van gemeenten? Wat is bestuurskracht? Het begrip bestuurskracht kent vele betekenissen. Naast bestuurskracht zijn ook andere begrippen in omloop voor min of meer dezelfde vraagstukken. Zo spreken Denters e.a. (1990) van kwaliteit van het bestuur. De kwaliteit van gemeenten werken zij uit in een drietal normatieve concepten, te weten lokaal bestuur als democratisch politiek systeem, als verzorgingssysteem en als rechtssysteem. De kwaliteit (of bestuurskracht) is dan evenredig aan de mate waarin een gemeente deze drie rollen kan spelen. Toonen e.a. (1998) vatten kwaliteit op als responsiviteit, integriteit en betrouwbaarheid. Gemeenten zijn dan van goede kwaliteit naar de mate waarin zij die kenmerken vertonen. Richtpunt voor wensen Een andere manier om het begrip bestuurskracht te omschrijven, is door het te definiëren als de mate waarin gemeenten in staat zijn hun taken naar behoren uit te voeren (Derksen e.a. 1987). Daarbij gaat het dus niet alleen om de medebewindstaken die de wetgever voorschrijft, maar nadrukkelijk ook om de autonome taken en opgaven van het gemeentebestuur. En wat de medebewindstaken betreft, is het niet voldoende om na te gaan of de uitvoering hiervan beantwoordt aan de eisen die hogere overheden hieraan stellen. Veel medebewind is politiek medebewind (Derksen en Schaap, 2004:104) en dat laat een wisselende mate van discretionaire ruimte voor de gemeente. Bij de beoordeling van bestuurskracht zal dus ook moeten worden ingegaan op de wijze waarop die beleidsruimte wordt benut om maatwerk te kunnen bieden. Bij het vaststellen van bestuurskracht is het verder van belang dat gemeenten niet alleen actief zijn op het eigen grondgebied, maar ook een rol spelen als medeoverheid, in samenwerking met andere gemeenten of andere bestuurslagen. Tot slot speelt het gemeentebestuur ook nog eens een rol als bestuur van de lokale gemeenschap, als representant van die gemeenschap, als richtpunt voor wensen uit de bevolking. Bestuurskracht wil dan zeggen: in staat zijn medebewinds- en autonome taken uit te voeren en adequaat samen te werken met andere overheden en de lokale gemeenschap te representeren. In metingen van bestuurskracht is een tweedeling te constateren. Er wordt onderscheid gemaakt tussen definities gerelateerd aan de input en definities gerelateerd aan de output van overheidsorganen. In de inputgerichte benadering wordt beoordeeld of de personele en financiële beschikbare middelen een slagvaardig bestuur mogelijk maken. Herweijer (1998) bijvoorbeeld schakelt het begrip bestuurskracht gelijk aan de bedrijfseconomische productieomvang van een gemeente: de taken, de omvang van de doelgroep, de middelen. Deze benadering is omstreden. Wanneer deze wordt toegepast op gemeenten, komt immers al snel de omvang van de gemeente (het inwonertal) centraal te staan, omdat dat bepaalt welke middelen de gemeente heeft (als gevolg van de systematiek in de financiële verhoudingen). Maar de

3 hoeveelheid middelen houdt niet automatisch verband met de kwaliteit of daadkracht van het gemeentelijke bestuur. De wijze waarop de beschikbare middelen worden aangewend, is minstens even belangrijk. De outputgerichte benadering gaat uit van de prestaties die de overheid levert en stelt de wisselwerking tussen het bestuur en de omgeving centraal. Het gaat dan om de wijze waarop de gemeente erin slaagt om in vitale coalities (Tops 2007) met maatschappelijke en bestuurlijke partners adequaat te reageren op gemeentelijke vragen en vraagstukken. Het kan dan gaan om de aanleg van sportvelden, het geven van vergunningen, ruimtelijk beleid enzovoort. Hoewel het erg ingewikkeld is om een causale relatie vast te stellen tussen het optreden van de gemeente en maatschappelijke ontwikkelingen (zie de bijdrage van Ringeling), kunnen beleidsevaluaties en metingen van outputindicatoren wel een belangrijke indicatie geven van de bestuurskracht van gemeenten. Analyses van kwaliteit van gemeenten en van de bestuurskracht van gemeenten in de zin van taakuitvoering hebben zeker met elkaar te maken. Zo is er overlap tussen aspecten als democratisch politiek systeem (Denters e.a., 1990), responsiviteit (Toonen e.a., 1998) en representant van de plaatselijke gemeenschap (Derksen e.a. 1987). Dit geldt ook voor de andere begrippen uit de aangehaalde studies. Al met al zijn er goede redenen om het begrip bestuurskracht breed op te vatten. Het heeft dan de volgende elementen: In de eerste plaats is de gemeente het bestuur van de plaatselijke gemeenschap. In hoeverre slaagt het gemeentebestuur erin om draagvlak te hebben in die gemeenschap, om responsief om te gaan met wensen vanuit de samenleving en om die wensen om te zetten in beleidsdaden? In de tweede plaats is de gemeente de lokale beleidsmaker: welke prioriteiten stelt het bestuur binnen de autonome en de medebewindstaken, welke projecten start het, in hoeverre kan het de regie daarover voeren? Het gaat ook om een politieke kwestie In de derde plaats is het gemeentebestuur medeoverheid: kan de gemeente een rol spelen als bestuurlijke partner van andere overheidsorganen, kan het met andere gemeenten bovenlokale vraagstukken aan, kan het samen met provincie en Rijk maatschappelijke vraagstukken van grotere schaal aan? In de vierde plaats is een gemeente dienstverlener: paspoorten, vergunningen, subsidies en uitkeringen. Is het gemeentebestuur in staat die diensten adequaat te verlenen? In de laatste plaats heeft de gemeente de rol van handhaver van eigen regels en die van andere overheden: kan zij adequaat handhaven? Een gemeente is dan bestuurskrachtig als zij in staat is deze vijf rollen te spelen. Het gaat dus nadrukkelijk niet om een zuiver technische of managerial kwestie, maar zeker ook om een politieke. 7

4 8 Theoretische perspectieven Deze brede definitie van bestuurskracht is niet alleen gebaseerd op bestaande bestuurskrachtmetingen, maar ook op een theoretisch model. Vele algemene bestuurskundige modellen zijn voorhanden (Toonen, 1987; Kickert, Klijn & Koppenjan, 1997). Ze zijn in te delen in twee verschillende theoretische perspectieven, die kunnen worden omschreven als de government - en de governance -benadering (vgl. John, 2001; Schaap, 2005), waarbij de eerste zich richt op het denken in termen van structuren en de tweede in termen van bestuursprocessen (Kadijk en Schaap, 2004). Government In de government -benadering wordt het openbaar bestuur als één geheel beschouwd. De delen tezamen vormen als het ware één geheel, waarin elk van Overlappende bevoegdheden zijn taboe de delen weet wat het moet doen. De gemeente is dan in dit model een zelfstandige organisatie, met eigen taken, eigen verantwoordelijkheden, die ondergeschikt zijn aan die van provincie en Rijk. De gemeente kan en moet haar taken in een zo groot mogelijke zelfstandigheid uitvoeren. Als zij dat niet kan, dan is er een probleem met haar bestuurskracht. Bestuurskracht in deze benadering is eerst en vooral het zelfstandig kunnen uitvoeren van de opgedragen taken. De medewerking moeten inroepen van buurgemeenten of van andere overheden is uit den boze: die leidt immers af van de eigen verantwoordelijkheid die de gemeente heeft. Ook overlappende bevoegdheden zijn in de government-benadering taboe. In die situatie immers moeten besturen steeds weer afstemmen en overleggen, en dat leidt maar tot bestuurlijke drukte. Voorwaarde is dan dat de taken die de gemeente heeft, ook op dezelfde schaal liggen als het territorium van de gemeente. Anders gezegd: de schaal van de maatschappelijke problemen en die van bestuur (vgl. WRR, 1995:25) zijn dezelfde. Oplossingen voor problemen in het bestuur zijn gericht op het afstemmen van beide schalen. Dat kan door taken aan de gemeenten te geven (decentraliseren dan wel centraliseren), dan wel de schaal van de gemeente te verkleinen of te vergroten. Uiteindelijk moeten taken en bestuur dezelfde schaal hebben. Een probleem bij deze benadering is dat elk maatschappelijk probleem zich op een ander schaalniveau manifesteert. Verkeersvraagstukken spelen op een andere schaal dan milieuvraagstukken en datzelfde geldt ook voor spanningen op de arbeidsmarkt of problemen met sociale cohesie. Dahl en Tufte zeiden het meer dan dertig jaar geleden al: Different problems require political units of different sizes (Dahl en Tufte, 1973:135). Als we dat adagium als uitgangspunt nemen, dan leidt de government-benadering tot een stevige vermeerdering van het aantal bestuurslagen. Immers, zodra de schaal van een maatschappelijk probleem afwijkt van die van een ander vraagstuk, is het geboden een nieuwe bestuurslaag te creëren. Schaalvergroting kan dan soms een oplossing voor dat ene probleem zijn, maar dan wordt de gemeente weer te groot voor andere issues. Scherp gesteld: het denken in termen van zelfstandige

5 bestuurlijke eenheden leidt tot het creëren van vele nieuwe bestuurslagen en tot functioneel bestuur. Een interessante paradox, vooral in het tijdsgewricht waarin juist gestreefd wordt naar het terugdringen van bestuurlijke drukte. Dat is de kracht én zwakte van de government-benadering voor de beoordeling van bestuurskracht. Een oordeel over de bestuurskracht is gemakkelijk geveld, maar het is erg ingewikkeld om hier duidelijke consequenties aan te verbinden. van bestuurders en/of ambtenaren), of aan tegenwerking van de noodzakelijke samenwerking. Dan is het zaak het bestuurlijke vermogen te vergroten, die samenwerking te stimuleren en te faciliteren of om een eventueel machtsmonopolie te doorbreken. Hindermacht van een enkele gemeente bijvoorbeeld dient vermeden te worden. Alleen al daarom is herindeling een verkeerde weg, omdat daarmee immers juist een machtsmonopolie en hindermacht worden gevestigd. Governance De governance -benadering gaat uit van de noodzaak tot samenwerking tussen diverse organisaties en van besturen in netwerken. In dit model wordt allereerst feitelijk geconstateerd dát gemeenten samenwerken met andere gemeenten, andere overheden, instellingen, bewonersorganisaties en wijkraden. Daarnaast is governance ook een normatief uitgangspunt: er moeten checks and balances zijn in het openbaar bestuur, om machtsmonopolies te voorkomen en om leereffecten te bevorderen. Taken en bevoegdheden liggen verspreid over gemeenten, maatschappelijke organisaties en andere overheidslagen. De verschillende besturen hebben elkaar nodig om tot goed beleid te komen. Die samenwerking gebeurt met wisselende partners, al naargelang het vraagstuk waarvoor gezamenlijk optreden nodig bevonden wordt. Een gemeente is bestuurskrachtig als zij in staat is haar verantwoordelijkheden te definiëren, in te schatten welke partners bij de diverse oplossingsrichtingen noodzakelijk zijn en met die partners ook tot een goede aanpak van de problemen te komen. Als een gemeente daar niet in slaagt, dan kan dat liggen aan het bestuurlijke vermogen van de gemeente (kwaliteit Terugdringen van bestuurlijke drukte Ook het governance-model heeft zijn beperkingen. Door het opereren in governance-netwerken als uitgangsput te nemen, is het lastig om aan te geven wie kan worden aangesproken op de mate van bestuurskracht van het geheel. Is dat de gemeente die soms haar hindermacht inzet, of is dat de grote stad die niet in staat is om in de regio draagvlak te creëren voor de oplossing van een regionaal probleem? Als bestuurskracht wordt toegespitst op het functioneren van een gemeente (wat zoals gezegd lastig is) doemen nieuwe problemen op. Van gemeenten wordt verlangd dat zij op allerlei fronten tegelijkertijd handelen; bestuurlijke drukte is een kenmerk, afstemmen en onderhandelen eveneens. De toetsing van bestuurskracht richt zich dan vooral op de persoonlijke kwaliteiten van lokale bestuurders en ambtenaren, en dat is een lastige, zo niet pijnlijke operatie. Desalniettemin is deze tweede benadering in de internationale literatuur momenteel het meest toonaangevend (o.m. Kickert et al, 1997; John, 2001). 9

6 10 De keuze voor deze benadering ligt daarom voor de hand, temeer omdat het governance-denken naadloos aansluit bij de ideeën achter de opbouw van het Nederlands binnenlands bestuur (vgl. Toonen, 1987). Bestuurskracht als schaalvraagstuk? Bestuurskrachtmetingen en discussies over gemeentelijke herindelingen zijn in de praktijk vrijwel onlosmakelijk met elkaar verbonden. Een gebrek aan bestuurskracht is steevast een belangrijk argument om gemeenten op te heffen en samen te voegen. Daarbij is de gedachte leidend dat schaalvergroting de bestuurskracht vergroot. Bedrijfseconomisch en bestuursgeografisch gezien heeft schaalvergroting wisselende effecten op de bestuurskracht van een Optimale schaal als heilige graal gemeente. Met de groei van organisaties en productievolume is er meer mogelijkheid tot specialisatie en differentiatie en dalen de relatieve kosten van voorzieningen. De keerzijde van dit bedrijfseconomisch schaaleffect is dat de coördinatie en integratie in grotere organisaties meer inspanningen en kosten met zich meebrengen. Naast het positieve effect van schaalvergroting op de professionalisering van lokaal bestuur is er dus een negatief effect op de doelmatigheid. Naast dit bedrijfseconomisch schaaleffect wordt er bij herindelingen ook vaak een bestuursgeografisch schaaleffect beoogd. De toegenomen ruimtelijke reikwijdte van het gemeentebestuur zorgt er in theorie voor dat het beleid beter kan worden afgestemd op de schaal waarop relevante maatschappelijke ontwikkelingen (onder andere op het gebied van woningmarkt, verkeer en vervoer, investeringsklimaat) zich voltrekken, waardoor de doeltreffendheid van overheidsbeleid en de democratische invloed hierop groeien. Hier tegenover staat dat schaalvergroting de bestuurlijke aandacht voor kleinschaliger ontwikkelingen vermindert en de bereikbaarheid van bestuurders voor de burgers doet afnemen. Ook hier gaan positieve effecten van schaalvergroting gepaard met negatieve. Omdat schaalvergroting zowel positieve effecten als negatieve gevolgen heeft voor de bestuurskracht van een gemeente, lijkt het logisch te veronderstellen dat er een optimale schaal bestaat waar de positieve schaaleffecten de negatieve maximaal overtreffen. De optimale schaal van de gemeente is daarom vaak de heilige graal in het denken over de organisatie van het binnenlands bestuur (recent: BZK, 2006). In het streven naar grotere doelmatigheid en doeltreffendheid wordt dan meestal gedacht aan de vorming van grote bestuurlijke eenheden door gemeentelijke herindeling of het instellen van stadsregionale besturen, terwijl democratisering, dienstverlening en het besturen op een menselijke maat meestal juist weer verbonden zijn met het tot stand brengen van kleine eenheden door bijvoorbeeld binnengemeentelijke decentralisatie (Boogers 1998; Derksen en Schaap 2004). Van alle pogingen om de organisatie van het binnenlands bestuur op deze manier te hervormen, is het instrument van gemeentelijke herindelingen het meest toegepast. Waar plannen voor (stads)gewesten, regiobesturen en stadsprovincies vroegtijdig bakzeil

7 moesten halen, konden gemeentelijke herindelingen betrekkelijk eenvoudig worden doorgevoerd. Toch is het instrument van de gemeentelijke herindeling met redelijk grote terughoudendheid gehanteerd: herindelingen vonden bij uiterste noodzaak plaats en pas als concrete problemen zich aandienden (Denters c.s., 1990; Waltmans, 1994). In tegenstelling tot bijvoorbeeld België, Denemarken en Zweden, waar in de jaren zeventig van de vorige eeuw het aantal gemeenten met ongeveer 70 procent werd gereduceerd, zijn grootschalige, landsbrede herindelingsoperaties in Nederland uitgebleven (Rombouts, 1986; Ackaert & Dekien, 1989). Vanaf de jaren zestig is er sprake van een meer systematisch herindelingsbeleid, waarbij per streek de gemeentelijke indeling onder de loep werd genomen. Halverwege de jaren negentig nam het tempo van gemeentelijke herindelingen ineens fors toe. Nadat de laatste poging om in stedelijke gebieden stadsregionale besturen te vormen op niets was uitgelopen, was het regeringsbeleid gericht op samenvoeging van gemeenten die stedenbouwkundig met elkaar waren vergroeid of zouden gaan vergroeien (centrumsteden en randgemeenten) en van gemeenten die te klein waren om gemeentelijke taken zelfstandig uit te voeren (kleine plattelandsgemeenten) (Boogers 1998). Vanaf 2000 daalt het aantal herindelingen weer, waarbij herindelingen vooral beperkt worden tot gebieden die steeds buiten streeksgewijze herindelingsronden zijn gebleven. Al met al is het aantal gemeenten gedaald van 1015 in 1950 naar 443 begin 2007 ( Hoewel gemeentelijke herindeling al decennialang een van de succesvolle onderdelen is van de reorganisatie van Politiek succes van falend beleid het binnenlands bestuur (in die zin dat herindelingen gerealiseerd worden), leidt wetenschappelijk onderzoek doorgaans tot de conclusie dat van de beoogde versterking van de gemeentelijke bestuurskracht maar weinig terechtkomt. Gesproken wordt wel van het politieke succes van falend beleid (Denters 1996). Uit herindelingsonderzoek en uit vergelijkende studies naar het functioneren van grote en kleine gemeenten, blijkt steeds opnieuw dat er geen eenduidige schaaleffecten zijn aan te wijzen (Derksen et al., 1987; Denters c.s., 1990). Grotere gemeenten hebben weliswaar een professioneler ambtelijk en politiek apparaat, maar dit leidt niet tot betere beleidsprestaties of een grotere burgertevredenheid. Ook voor de kwaliteit van de lokale democratie blijkt de betekenis van schaal weinig eenduidig (Denters & Geurts, 1998). Duidelijker is het beeld ten aanzien van de financiële gevolgen van herindeling: herindeling blijkt althans op het lokale niveau niet kostenbesparend te zijn. Ook als we de kosten die de operatie zelf meebrengt (bouw van een nieuw gemeentehuis, overplaatsing ambtenaren, potverteren door de op te heffen gemeenten) buiten beschouwing laten, blijkt het bestuur uiteindelijk duurder te zijn geworden (Berghuis et al, 1995; Derksen en Schaap 2004). Dit wordt mede veroorzaakt door het feit dat grotere gemeenten gemiddeld genomen meer ambtenaren in dienst hebben. Gemeenten kleiner dan inwoners hebben op 1000 inwoners gemiddeld 6,7 ambtenaren, terwijl in ste- 11

8 12 den met meer dan inwoners gemiddeld 9,9 gemeenteambtenaren per 1000 inwoners werken (Berenschot 2006). Dat het lastig is om een eenduidige relatie vast te stellen tussen herindeling en bestuurskracht, heeft iets te maken met de sterke fixatie op schaal en schaalverandering in het onderzoek naar herindelingseffecten. Daarbij is lange tijd verondersteld dat de omvang van een gemeente een autonome invloed heeft op politiek en bestuurlijk handelen. Burgers, maatschappelijke organisaties, ambtelijke diensten, politici en politieke partijen zouden zo bijna passief de gevolgen van een grotere schaal ondergaan. De meest recente herindelingsonderzoeken laten zien dat de effecten van schaalvergroting in belangrijke mate worden bepaald door de verschillende manieren waarop betrokkenen actief reageren en anticiperen op de veronderstelde kansen en bedreigingen hiervan (Berghuis et al, 1995; Boogers en Tops 1997). Het mechanische perspectief op herindeling waarbij schaalvergroting consequenties heeft voor de bestuurskracht van een gemeente heeft plaatsgemaakt voor een meer voluntaristisch perspectief volgens welke de bestuurskracht pas wordt vergroot als de betrokkenen verstandig omgaan met de kansen en bedreigingen van schaalvergroting (Boogers 2000). Naast deze perspectiefwisseling op schaalvergroting is ook de visie op de betekenis van de bestuurlijke schaal veranderd (zie ook de vorige paragraaf). Daarbij heeft de gerichtheid op formele bestuursstructuren (government) steeds meer plaatsgemaakt voor een focus op (inter)bestuurlijke interactieprocessen (governance). Als politiek en bestuur niet langer kunnen worden teruggevoerd op één piramidaal bestuurscentrum (als dit al ooit mogelijk was geweest), maar tot stand komt in een archipel van verschillende maatschappelijke, politieke en bestuurlijke centra, dan volgt hieruit dat het productievolume en regelbereik van één enkel bestuur maar een beperkte betekenis hebben. De moderne bestuurlijke praktijk die bestuurskundig wordt geduid in termen van Politikverflechtung, polycentrisme en governance (Scharpf, 1985; Toonen, 1990, Kooiman, 1993), impliceren een zekere mate van ontschaling, waarbij de kleinste schaal een globaal bereik heeft en het globale vooral lokale effecten heeft (Castells 1996). Bestuurskracht veronderstelt dan het kunnen schakelen tussen schalen, waarbij de schaal waarop problemen worden gedefinieerd en naar oplossingen worden gezocht, snel en gemakkelijk gewisseld kunnen worden. Herindeling kan zo bezien nog wel betekenis hebben voor bestuurskracht, maar wel een heel andere dan in de klassieke government-benadering. In plaats van een vergroting van het productievolume en het regelbereik van de gemeente, bevordert herindeling potentieel het vermogen om te kunnen schakelen tussen schalen. Maar uitdrukkelijk gaat het om een potentieel. Een potentieel dat bovendien ook zonder herindeling te bereiken is. In beide gevallen zal dan ingezet moeten worden op het vergroten van het strategisch vermogen van bestuurders en ambtenaren; dat is vooralsnog een groot taboe in het herindelingsbeleid. De bestuurscultuur is daarbij een belangrijke factor (vgl. de bijdrage van Noordegraaf en Vermeulen). Daarnaast ligt het in de rede bestuurskrachtmetingen niet langer alleen te richten op afzonderlijke gemeenten. Als wij erkennen dat

9 veel beleid in samenwerking gemaakt wordt (ook in geval van grote gemeenten), dan zal ook de bestuurskracht van de samenwerking in kaart gebracht moeten worden: welke regionale vraagstukken vragen om aandacht, in wier ogen, en in hoeverre zijn de regionale partners in staat die vraagstukken aan te pakken? Ook dan weer gaat het om een breed begrip, zoals aan het einde van de tweede paragraaf geformuleerd. Ons lijkt het evenzeer van belang om dan niet alleen de bestuurskracht van de samenwerking tussen de gemeenten in de desbetreffende regio in kaart te brengen. Bij bovenlokale vraagstukken zijn ook provincies, waterschappen en rijksinstanties betrokken, evenals als private partijen. De bestuurskracht van netwerken wordt dan het thema (vgl. de bijdrage van Teisman). Stand van zaken Bestuurskracht zal als begrip nog wel een tijdje meegaan. Het is dan zeer van belang dat het een zodanige invulling krijgt, dat het past bij de manier waarop de samenleving door gemeenten (en provincies) bestuurd wordt. Zoals we hiervoor hebben laten zien, is bestuurskracht geen schaalvraagstuk. Maatschappelijke problemen hebben elk een eigen schaal. En daarnaast zijn oplossingen ook dikwijls alleen maar mogelijk als er op verschillende schaalniveaus actie wordt ondernomen. Vrijwel geen enkel maatschappelijk probleem laat zich oplossen door een aanpak op uitsluitend wijk-, gemeente-, regio-, provinciaal, rijks-, Europees, dan wel wereldniveau. Bestuurskracht moet dan ook als begrip breed worden opgevat. In het beoordelen van de bestuurskracht wordt nog te vaak uitgegaan van een government-benadering, daar waar governance meer past bij het karakter en de tradities van het Nederlandse binnenlands bestuur. Nederland is nooit anders bestuurd dan door samenwerkende besturen. Gemeenten, hoe groot of klein ook, worden geraakt door elkaars beleid en hebben elkaar ook steeds nodig. Waar het dan op aankomt, is dat gemeenten in staat zijn hun rol in het intergemeentelijk verkeer goed te spelen. Zij moeten de wensen die in de lokale gemeenschap leven, goed weten te vertalen in overleggen met bestuurlijke en maatschappelijke partners. Gemeenten moeten tevens in staat zijn het lokale beleid en bovenlokale vraagstukken met elkaar te verenigen. Schakelen tussen schalen is dan de opgave. Niet alle gemeenten zijn daartoe even goed in staat. Schakelen tussen schalen Te snel echter wordt de oplossing voor een vastgesteld gebrek aan bestuurskracht gezocht in schaalverandering, en dan nog steevast in schaalvergroting. Nu is de schaal van de gemeente niet geheel zonder invloed voor haar bestuurskracht. De schaal beïnvloedt wel de interbestuurlijke verhoudingen: met minder en qua omvang gelijkwaardige gemeenten kunnen op regionaal niveau sneller onderhandelingsresultaten worden geboekt dan in een situatie met veel en ongelijkwaardige partners. Dit is overigens niet alleen een gevolg van de kleine schaal, maar ook van de huidige financiële verhoudingen. Kleinere gemeenten worden immers niet in staat gesteld beter betaalde ambtenaren en bestuurders aan te stellen. Wie de bestuurskracht in het binnenlands bestuur wil vergroten, doet er dus ver- 13

10 14 standig aan zich minder te richten op het vergroten van gemeenten. Veeleer is het van belang de kwaliteit van de bestuurders en de ambtenaren in de desbetreffende gemeenten te vergroten, en te zoeken naar betere vormen van regionaal samenwerken tussen instanties en dat gaat om meer dan gemeenten alleen. Literatuur Ackaert, J., C. Dekien, Samenvoeging van gemeenten: veranderingen in de gemeentelijke organisatie en beleidsvoering, Leuven, Berenschot, Benchmark ambtelijk apparaat gemeenten 2006, Utrecht, Berghuis, J.M.J., M. Herweijer, W.J.M. Pol, Effecten van herindeling, Groningen, Boogers, M. en P.W. Tops, Het mirakel van Landgraaf; gemeentelijke herindeling als cultureel moderniseringsproces, Landgraaf, Boogers, M., Het onderste uit de KAN, draagvlak voor stadsregionaal bestuur in het knooppunt Arnhem- Nijmegen, Delft, Eburon, Boogers, M.. Over modernisering van lokaal bestuur. In: Nelissen, N., Goverde, H. & Gestel, van, N. (red.), Bestuurlijk vermogen, Bussum, Coutinho, 2000, pp BZK (Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties), De toekomst van het decentrale bestuur, het decentrale bestuur van de toekomst, Den Haag, BZK, Castells, M., The Rise of the Network Society, Oxford, Blackwell Publishers, Dahl, R.A., E.R. Tufte, Size and democracy, Stan ford, Stanford Universi ty Press, Denters, S.A.H., H.M. de Jong en J.J.A. Thomassen, Kwaliteit van gemeenten, Den Haag, VUGA, Denters, S.A.H., Het succes van falend beleid. In: Bestuurswetenschappen, 1996, nr. 6, pp Denters, S.A.H. en P.A.Th.M. Geurts (red.), Lokale democratie in Nederland; burgers en hun gemeentebestuur, Bussum, Derksen, Van der Drift, Giebels, Terback, De bestuurskracht van kleine gemeenten, Leiden, Universiteit van Leiden, Derksen, W. en L. Schaap, Lokaal bestuur, Den Haag, Elsevier Overheid, Herweijer, M. Schaal en gemeente, in: Korsten, A.F.A & P.W. Tops (red.), Lokaal bestuur in Nederland, Alphen aan den Rijn, Samsom, 1998, pp John, P., Local Governance in Western Europe, London, Sage, Kadijk, J. & L. Schaap, Samengaan of samenwerken. Lessen van Frankrijk en Duitsland, Overheidsmanagement, 2004, Kickert, W., E.H. Klijn, J. Koppenjan (eds.), Managing complex networks: strategies for the public sector, London, Thousand Oaks, Sage, Korsten, A,F,A & P.W. Tops (red.), Lokaal bestuur in Nederland, Alphen aan den Rijn: Samsom, Rombouts, A.G.J.M., Gemeenten zonder garanties, s-graven hage, VUGA, Schaap, L., Reform and democracy in the Rotterdam region: an evaluation of the attempt to create a regional government, in: Heinelt, Hubert & Daniel Kübler (eds), Metropolitan Governance; capacity, democracy and the dynamics of place, Oxon, Routledge, 2005, pp Toonen, Th.A.J., Denken over binnenlands bestuur, Den Haag, VUGA, Toonen, Th., M. van Dam, M. Glim, G. Wallagh, Gemeenten in ontwikkeling; herindeling en kwaliteit, Assen, Tops, P.W. Kennis van de frontlijn, Apeldoorn, Politieacademie, Waltmans, H., Gemeentelijke herindeling in Nederland: van de Franse tijd tot heden, Hooge zand, Stuberg, WRR, Orde in het binnenlands bestuur, Den Haag, SDU Uitgevers, 1995.