Decentralisatie van langdurige zorg en ondersteuning

Transcriptie

1 Decentralisatie van langdurige zorg en ondersteuning Een onderzoek naar bestuurskracht van gemeenten Student: Maaike van den Dries ( ) Begeleider: Dr. H.A. Binnema Tweede lezer: Dr. A.K. Yesilkagit Instelling: Universiteit Utrecht Opleiding: Bestuurs- en Organisatiewetenschap Masterprogramma: Bestuur en beleid Datum: Juli 2014

2 Samenvatting Om de zorg in de toekomst betaalbaar te houden, de kwaliteit van ondersteuning en zorg te waarborgen en om de betrokkenheid in de samenleving te vergroten heeft het Rijk besloten om de langdurige zorg te hervormen. Op dit moment wordt de langdurige zorg geregeld op centraal niveau via de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (AWBZ). Deze wet komt vanaf 2015 te vervallen, alleen de meest zware vorm van langdurige zorg zal dan nog geregeld worden door het Rijk via de Wet langdurige zorg (Wlz). Lichtere zorgtaken worden overgeheveld naar de Zorgverzekeringswet (Zvw) en de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo). Deze verschuiving van verantwoordelijkheden wordt de decentralisatie van langdurige zorg en ondersteuning genoemd. Gemeenten zijn verantwoordelijk voor zorgtaken op het gebied van de Wmo. Opmerkelijk is dat zij per 2015 meer Wmo-taken krijgen terwijl zij daar relatief minder budget voor krijgen. De grote vraag is of gemeenten wel bereid zijn om de extra verantwoordelijkheden op het gebied van de Wmo te kunnen dragen. De vraag die centraal staat in deze scriptie luidt: In hoeverre hebben gemeenten voldoende bestuurskracht met betrekking tot de decentralisatie van langdurige zorg en ondersteuning? Bestuurskracht wordt gedefinieerd als het vermogen van gemeenten om de gedecentraliseerde taken op zich te nemen. Om de hoofdvraag te beantwoorden zijn de volgende deelvragen opgesteld: - Heeft de gemeente voldoende bestuurskracht gelet op de input? - Heeft de gemeente voldoende bestuurskracht gelet op de output? - Heeft de gemeente voldoende bestuurskracht gelet op de bestuurscultuur? Input gaat over het budget, de kennis en deskundigheid en de ambtelijke capaciteit van een gemeente. De output gaat over samenwerking met de omgeving en de gemeenschap van een gemeente. Bestuurscultuur zegt iets over de manier waarop er intern wordt omgegaan met de veranderingen die de decentralisatie met zich mee brengt. Ook is er in dit onderzoek stil gestaan bij de vraag wat theoretici verstaan onder decentraliseren en bestuurskracht en onder welke voorwaarden gemeenten voldoende bestuurskracht hebben. Om de decentralisatie in een context te kunnen plaatsen is ook aandacht besteed aan het veranderende Wmo beleid en hoe het Rijk het transitieproces regelt (procesmanagement). 1

3 Door middel van een literatuurstudie en kwalitatief onderzoek, interviews en documentenverzameling, is er een antwoord gevonden op de deelvragen en hoofdvraag. Gemeenten zullen voldoende bestuurskracht hebben voor de extra Wmo taken gelet op de input als zij in staat zijn om eventuele extra kennis en capaciteit via scholingstrajecten te genereren en/of dit via inhuur van externen kunnen opvangen. Aangezien de zorgvraag van inwoners richting de gemeenten groter kan worden is het nog onzeker of gemeenten daar voldoende budget voor krijgen of hebben. Gemeenten die op dit moment niet financieel gezond zijn en/of relatief veel oudere inwoners hebben dreigen niet bestuurskrachtig genoeg te zijn voor deze decentralisatie. Verder zullen gemeenten bestuurskrachtig genoeg zijn op het gebied van de Wmo als zij een samenwerking aan kunnen gaan met Wmo partners. Bestuurskracht kan ook gegenereerd worden door intergemeentelijke samenwerking of door een beroep te doen op de kracht van de gemeenschap. Een gemeente met een krachtige gemeenschap heeft een streepje voor op de bestuurskrachtmeter. Wat betreft de bestuurscultuur kan gezegd worden dat hoe flexibeler medewerkers van de gemeente omgaan met de decentralisatie, hoe krachtiger het bestuur is. 2

4 Voorwoord Het schrijven van een masterscriptie Een project waar ik al een tijd als een berg tegen op keek. Waar ik in de eerste klas van de middelbare school al op keek tegen de eindexamens, vreesde ik als bachelor studente al voor het schrijven van een masterscriptie. Een berg was het zeker, maar nu ik terug kijk kan ik concluderen dat het bereiken van de top reuze mee is gevallen. Het resultaat ligt voor u, mijn masterscriptie over bestuurskracht van gemeenten die is geschreven in het kader van het masterprogramma Bestuur en Beleid aan de Universiteit Utrecht. Het onderwerp van deze scriptie is gekozen vanwege mijn brede interesse in lokaal bestuur in combinatie met het sociale domein. Er wordt veel gespeculeerd over de hervormingsplannen van de langdurige zorg, met name met het oog op de gevolgen daarvan voor gemeenten en nog specifieker, inwoners van gemeenten. Met deze scriptie hoop ik meer inzicht te hebben geboden in de situatie. Deze scriptie had nooit zonder hulp tot stand kunnen komen. Bij deze wil ik mijn scriptie begeleider Harmen Binnema bedanken voor zijn feedback en nuttige suggesties. Ook wil ik de gemeente Urk, de gemeente Noordoostpolder en de Zorggroep Oude en Nieuwe Land bedanken voor de mogelijkheid om interviews af te nemen. Tot slot een dankwoordje richting mijn familie en vrienden voor de support. Ik hoop dat u iets van mijn scriptie opsteekt, maar bovenal veel leesplezier gewenst! Maaike van den Dries Amsterdam, juli

5 Inhoudsopgave Blz. 1. Inleiding Aanleiding 7. Aanleiding decentralisatie Vraagstelling Maatschappelijke relevantie Theoretische relevantie Leeswijzer Theoretisch kader Decentralisatie 10. Definitie en verschillende vormen 10. Kansen en bedreigingen van decentralisaties 11. Procesmanagement Bestuurskracht 14. Evolutie van bestuurskracht 14. Twee hoofdstromingen 15. Bestuurskracht: centrische benadering 15. Bestuurskracht: niet-centrische benadering 18. De rol van de gemeenschap 19. Bestuurscultuur 22. Verschillende benaderingen van bestuurskracht Bestuurskracht meten 25. Procesmanagement 25. Input bestuurskracht 26. Output bestuurskracht 26. Bestuurscultuur 27. Niet in dit onderzoek Methoden en technieken Kwalitatief onderzoek 28. Case study 28. Casusselectie Dataverzameling 31. Indicatoren bestuurskracht 31. Interviews 32. Documentenverzameling Kwaliteitscriteria 33. Betrouwbaarheid 34. Validiteit Resultaten Context 35. Wmo Veranderend Wmo beleid 37. Wmo Financiële voorwaarden Procesmanagement 41. 4

6 Aspecten procesmanagement 44. Openheid 44. Veiligheid 45. Voortgang en inhoud 46. Deelconclusie Input bestuurskracht 48. Financiële positie gemeenten 49. Wmo budget 50. Capaciteit 51. Kennis en deskundigheid 52. Deelconclusie Output bestuurskracht Samenwerking 53. Veranderende relaties 54. Beleidsvorming De gemeenschap 57. Eigen kracht 58. Vrijwilligerswerk en mantelzorg 59. Eigen kracht stimuleren 61. Eigen kracht vanaf Maatwerk 63. Deelconclusie Bestuurscultuur 64. Gedeeld denken en doen 64. Flexibiliteit bestuurscultuur 66. Extra invulling bestuurscultuur 67. Deelconclusie Conclusie en discussie Decentralisatie 70. Procesmanagement Bestuurskracht 72. Input 72. Output 73. Bestuurscultuur Discussie 75. Beperkingen Aanbevelingen 78. Samenwerken 78. Burgerkracht 78. Interne organisatie 80. Communicatie Literatuurlijst 81. Bijlage I Interview gemeenten 88. Bijlage II Interview Zorggroep Oude en Nieuwe Land 92. 5

7 1. Inleiding Zorg voor bejaarden komt in gedrang, zo kopt de Volkskrant op 14 maart jl. Uit een enquête van de Volkskrant blijkt dat 40% van de gemeenten in Nederland denkt dat zij niet of moeilijk in staat is om de zorg voor zieke ouderen en gehandicapten vanaf 2015 te organiseren met het beschikbare budget (Kooistra & Stoffelen, 2014). Vanaf 1 januari 2015 worden gemeenten verantwoordelijk voor de uitvoering van de langdurige zorg en begeleiding van hun inwoners. Op dit moment wordt de langdurige zorg nog geregeld door de centrale overheid via de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (AWBZ). Deze wet is van toepassing voor ouderen, gehandicapten en chronisch zieken. Vanaf 2015 komt de AWBZ te vervallen en wordt alleen de meest zware en langdurige zorg nog geregeld op Rijksniveau door middel van de Wet langdurige zorg (Wlz). Lichtere vormen van de langdurige zorg komen te vallen onder de verantwoordelijkheid van gemeenten via de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) en van zorgverzekeraars via de Zorgverzekeringswet (Zvw). Deze verschuiving van verantwoordelijkheden wordt decentralisatie van langdurige zorg en ondersteuning genoemd. De eerste stap die is gezet in de hervorming van de langdurige ondersteuning en zorg is de invoering van de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) in Gemeenten werden toen al verantwoordelijk voor een groot deel van de zorg en ondersteuning van hun inwoners. In 2014 is ook de huishoudelijke zorg vanuit de AWBZ overgeheveld naar de Wmo en per 1 januari 2015 wordt er nog meer verwacht van gemeenten op het gebied van de langdurige zorg en dat alles terwijl er minder budget voor uit wordt getrokken. De vraag is of gemeenten in staat zijn om de extra zorgtaken uit te voeren. In dit onderzoek zal er gekeken worden in hoeverre gemeenten in staat lijken te zijn om de extra taken die in het begin van 2015 op hen af komen uit te voeren. Dit zal gedaan worden door te bekijken wat bestuurskracht precies inhoudt en welke factoren van bestuurskracht bepalen of een gemeente voldoende vermogen heeft voor deze specifieke decentralisatie. Het doel van dit onderzoek is niet om een generieke handleiding te bieden aan gemeenten ten behoeve van hun voorbereiding richting de transitie, daarvoor zijn unieke kenmerken van gemeenten te belangrijk. Dit onderzoek heeft wel als doel om te laten zien tegen welke problemen gemeenten aan kunnen lopen. 6

8 1.1. Aanleiding De aanleiding voor dit onderzoek naar bestuurskracht van gemeenten is de decentralisatie van zorgtaken van rijksniveau naar gemeenten. De decentralisatie die per 1 januari 2015 op gemeenten af komt kan gezien worden als een uitbreiding van de zorgtaken en verantwoordelijkheden waar gemeenten in 2007 al mee te maken kregen. Door deze uitbreiding is de interesse voor dit onderzoek gewekt. Zijn de gemeenten wel in staat om nog meer verantwoordelijkheden voor hun inwoners te dragen en dat met minder budget? Gemeenten staan voor een enorme uitdaging, de vraag is of gemeenten bestuurskrachtig genoeg zijn om nog meer verantwoordelijkheden en taken op het gebied van de langdurige zorg het hoofd te bieden. Er zal onderzocht worden wat er wordt verstaan onder bestuurskracht om vervolgens te bepalen hoe bestuurskrachtig de gemeenten op dit moment zijn op het gebied van de Wmo. Daarnaast zal een voorspelling gemaakt worden onder welke voorwaarden zij voldoende vermogen hebben om de gedecentraliseerde zorgtaken in de toekomst op zich te nemen. Aanleiding decentralisatie De aanleiding van de hervorming van de langdurige zorg is drieledig. Namelijk het verbeteren van de kwaliteit van ondersteuning en zorg, het vergroten van de betrokkenheid in de samenleving en de financiële houdbaarheid van de langdurige zorg en ondersteuning (Rijksoverheid, 2013a: 2). Het Rijk stelt minder geld beschikbaar voor de langdurige zorg en voor zorgbehoevende mensen wordt het lastiger om in aanmerking te komen voor diensten zoals huishoudelijke hulp, begeleiding en zorg aan huis. Kortom, het Rijk doet een stapje terug en er wordt meer van de eigen kracht van de burger verwacht Vraagstelling De hoofdvraag van deze scriptie luidt: In hoeverre hebben gemeenten voldoende bestuurskracht met betrekking tot de decentralisatie van langdurige zorg en ondersteuning? Waarbij de volgende definities worden gehanteerd: - Bestuurskracht: Het vermogen van gemeenten om de gedecentraliseerde taken op zich te nemen (Boogers et al., 2008: 29). - Voldoende: In hoeverre gemeenten daar voldoende bestuurskracht voor hebben wordt per aspect van bestuurskracht bekeken. - De decentralisatie van langdurige zorg en ondersteuning: Voor gemeenten betekent deze decentralisatie extra taken op het gebied van de Wmo. De bestuurskracht van gemeenten wordt onderzocht op het gebied van de Wmo. 7

9 Het gaat hierbij niet zozeer om de vraag wat de relatie is tussen de decentralisatie en bestuurskracht. De decentralisatie is de aanleiding voor dit onderzoek en dient als randvoorwaarde voor de mate van bestuurskracht van gemeenten. De centrale vraag in deze scriptie is wat bestuurskracht inhoudt en welke factoren bepalen of een gemeente wel of niet bestuurskrachtig genoeg is met het oog op deze specifieke decentralisatie en het bijbehorende beleidsterrein, de Wmo. De hoofdvraag leidt tot de volgende theoretische deelvragen: - Wat wordt er verstaan onder decentralisatie en welke typen decentralisatie zijn er? - Wat wordt er verstaan onder bestuurskracht? - Onder welke voorwaarden hebben gemeenten voldoende bestuurskracht? En de volgende empirische deelvragen: - Hoe ziet het Wmo beleid van de gemeente er nu uit? - Hoe komt het Wmo beleid van de gemeente er vanaf 2015 uit te zien? - Wat is het verschil tussen het Wmo beleid van 2007 en 2015? - Heeft de gemeente voldoende bestuurskracht gelet op de input? - Heeft de gemeente voldoende bestuurskracht gelet op de output? - Heeft de gemeente voldoende bestuurskracht gelet op de bestuurscultuur? - Is het procesmanagement vanuit het Rijk op orde? 1.3. Maatschappelijke relevantie Dit onderzoek is van belang omdat gemeenten per 1 januari 2015 extra taken uit moeten gaan voeren. Mensen die langdurige zorg ontvangen moeten ook vanaf 2015 kunnen rekenen op deze zorg. Gemeenten krijgen door middel van dit onderzoek inzicht in de kansen en bedreigingen van de decentralisatie evenals inzicht in de aspecten die van belang zijn om als gemeente bestuurskrachtig om te kunnen gaan met deze uitdaging. Op deze manier wordt de kans vergroot dat gemeenten per 2015 kunnen voldoen aan de zorgvraag van hun inwoners. Dit onderzoek is in het bijzonder maatschappelijke relevant voor de deelnemende gemeenten; de gemeente Urk en de gemeente Noordoostpolder. Zij krijgen inzicht in de manier waarop zij de decentralisatie het beste kunnen voorbereiden gezien specifieke kenmerken van de gemeenten en haar omgeving. Daarnaast komen de gemeenten te weten of zij bestuurskrachtig genoeg zijn om de extra taken uit te kunnen voeren en wat er eventueel nog nodig is om voldoende bestuurskracht te creëren. 8

10 1.4. Theoretische relevantie Er is veel geschreven over bestuurskrachtmetingen en er zijn veel onderzoeken uitgevoerd. In dit onderzoek wordt er ook een bestuurskrachtmeting gedaan, dit kan gezien worden als een toevoeging op de bestaande literatuur hieromtrent. Daarnaast is er veel geschreven over bestuurskracht als een generiek begrip. In dit onderzoek wordt er een koppeling gemaakt tussen het algemene begrip bestuurskracht en een specifieke casus. Dit onderzoek biedt dus een aanvulling op de bestaande literatuur omdat theoretische aannamen worden getoetst in de praktijk. Aannamen die al eerder getoetst zijn in de praktijk worden door dit onderzoek nogmaals onder de loep genomen, wat leidt tot extra betrouwbaarheid. Bovendien wordt het begrip bestuurskracht in dit onderzoek gekoppeld aan decentralisatie. Dit onderzoek zal inzichten opleveren over de relatie tussen bestuurskracht en decentralisaties. Tot slot is de toegevoegde waarde van dit onderzoek een bundeling van verschillende definities van bestuurskracht en decentralisatie. De verschillende definities worden bij elkaar gebracht Leeswijzer In het volgende hoofdstuk, hoofdstuk 2, wordt de theoretische achtergrond van dit onderzoek beschreven. De begrippen decentralisatie en bestuurskracht worden geanalyseerd. Het derde hoofdstuk gaat over de methoden en technieken die toegepast zullen worden voor dit onderzoek. Dit hoofdstuk vormt de brug tussen de theorie en de empirische vragen. De empirische resultaten worden getoond in hoofdstuk 4, waarna in hoofdstuk 5 de conclusie inclusief discussie te vinden is. De aanbevelingen worden in hoofdstuk 6 behandeld. Tot slot is in het laatste hoofdstuk de lijst met gebruikte literatuur te vinden. De interviews zijn toegevoegd als bijlage. 9

11 2. Theoretisch kader In dit hoofdstuk zullen de begrippen uit de hoofdvraag, bestuurskracht en decentralisatie, uiteen gezet worden. Aan de hand van wetenschappelijke literatuur zal duidelijk worden wat beide begrippen inhouden. Om bestuurskracht te kunnen meten is het noodzakelijk om te bekijken welke factoren bestuurskracht bepalen. Verschillende invalshoeken, aspecten en definities zullen aan bod komen. Daarna zal duidelijk worden welke theoretische inzichten er in dit onderzoek naar bestuurskracht meegenomen zullen worden en worden theoretische verwachtingen geformuleerd. Om vast te stellen of gemeenten in staat zijn om de extra taken uit te gaan voeren is het verder nuttig om te kijken naar de voor- en tegen argumenten om te decentraliseren. Deze argumenten kunnen namelijk omgezet worden naar kansen en bedreigingen voor gemeenten. Het is nuttig voor een gemeente om op de hoogte te zijn van kansen die decentralisatie met zich mee brengt, maar de gemeenten zouden vooral berekend moeten zijn op de eventuele bedreigingen die decentralisaties met zich mee kunnen brengen. Door hier bewust van te zijn kan hier gedurende de voorbereiding rekening mee gehouden worden. In dit hoofdstuk zal dieper worden in gegaan op de soorten uitdagingen waar lokale besturen mee te maken kunnen krijgen Decentralisatie Definitie en verschillende vormen In de literatuur wordt onderscheid gemaakt tussen verschillende vormen van decentralisatie en worden diverse definities gehanteerd. In deze paragraaf wordt stil gestaan bij de vraag: Wat wordt er verstaan onder decentralisatie en welke typen decentralisatie zijn er? De meest specifieke betekenis van decentraliseren is de feitelijke overdracht van taken op centraal niveau naar decentraal niveau. Daarnaast kan decentraliseren gezien worden als een proces, waarbij het rijk het slagen van de decentralisatie bevorderd door de rol van de decentrale overheid te verbreden of te versterken door het verschaffen van middelen op financieel, juridisch of bestuurlijk gebied. De algemene staats- en bestuursrechtelijke betekenis van decentralisatie richt zich op de onafhankelijke positie van lokale overheidsinstellingen, die zelfstandig invulling geven aan de decentralisatie (Boogers et al. 2008: 9). Een brede definitie van decentraliseren is de verschuiving van planning, besluitvorming of management functies van de centrale overheid en zijn agentschappen naar organisaties in het veld, sub overheden, half autonome publieke organisaties, ontwikkelingsorganisaties, gespecialiseerde autoriteiten of private organisaties (Rondinelli, 1983: 188). Er kan onderscheid gemaakt worden 10

12 tussen vier vormen van decentralisatie: deconcentratie, delegatie, devolutie en verschuiving naar niet-overheidsorganisaties (Rondinelli, 1983: 188). 1. Deconcentratie gaat over het creëren van agentschappen die onderdeel uitmaken van de centrale overheid om de werkdruk van ministeries te verlagen. Het gaat hier om een decentralisatie binnen de centrale overheid. 2. Delegatie gaat over de verschuiving van rijkstaken naar regionale autoriteiten. Deze organisaties worden gecontroleerd door de overheid maar opereren onafhankelijk. Zo zijn zij zelf verantwoordelijk voor onder andere het aantrekken van personeel en voor het beheren van budgetten. Toch blijft de centrale overheid eindverantwoordelijk. 3. Devolutie houdt in dat bepaalde rijkstaken volledig onder de verantwoordelijkheid komen te vallen van lokale overheden zoals provincies en gemeenten. De decentralisatie van de zorg kan gezien worden als devolutie. 4. Verschuiving naar niet-overheidsorganisaties houdt in dat de taken uitgevoerd worden door private organisaties of quasipublieke organisaties die niet bij de overheid horen (Rondinelli, 1983: 189). Bovenstaand onderscheid wordt gevormd door het niveau waar de taken naar gedecentraliseerd worden, de mate van autoriteit, de macht die de lokale organisatie krijgt en de omvang van de gedecentraliseerde functies. Dit onderscheid komt terug in de volgende drie decentralisatie strategieën (Ebinger,2011: 555): 1. Politieke decentralisatie. In deze strategie worden staatsfuncties verplaatst naar lokaal niveau. Overheden op lokaal niveau mogen autonoom beslissen over het bestuur, de planning en de financiering van de nieuwe functies. 2. Bestuurlijke decentralisatie. Bij deze strategie blijft het lokale niveau onder volle controle van het rijksniveau. 3. Bestuurlijke deconcentratie. Hierbij worden centrale staatsfuncties gedelegeerd naar sub-centrale overheidorganen. Dit zijn geen lokale overheden maar zijn nog steeds onderdeel van het rijk. Ze worden gefinancierd en georganiseerd door het rijk maar krijgen wel enige vorm van autonomie, te denken valt aan agentschappen of quasioverheden. Kansen en bedreigingen van decentralisaties In de literatuur komen verschillende argumenten voor en tegen decentralisatie aan bod. Deze argumenten kunnen omgevormd worden naar kansen dan wel bedreigingen die decentralisaties met zich mee kunnen brengen. De belangrijkste argumenten voor decentralisatie hebben betrekking op beheersing en democratie. Het argument van beheersing veronderstelt dat gemeenten beter in staat 11

13 zijn om maatwerk te leveren, wat de efficiëntie en effectiviteit ten goede komt. Het democratie argument veronderstelt dat burgers meer mogelijkheden hebben om lokaal beleid te beïnvloeden dan centraal beleid (Boogers et al., 2008: 9). Daaraan kan toegevoegd worden dat lokale overheden flexibeler zijn en makkelijker kunnen reageren op veranderende omstandigheden en behoeften van inwoners. Bovendien zijn gemeenten in staat effectiever te handelen omdat ze weten wat er lokaal speelt (De Vries, 2000; 198). Sleutelwoorden zijn betrokkenheid, maatwerk en flexibiliteit. De belangrijkste argumenten tegen decentralisatie zijn gebaseerd op de nadelen die lokale ongelijkheid met zich meebrengt. Het is niet raadzaam om te decentraliseren als het gaat om zaken waarbij landelijke gelijkheid wenselijk is, zoals veiligheid, onderwijs en belastingen (De Vries, 2000: 199). Ook stellen tegenstanders dat het Rijk efficiënter te werk kan gaan wegens schaalvoordelen (Boogers et al., 2008: 9). Vooral kleine gemeenten zijn namelijk vaak niet in staat om met grote problemen om te gaan (De Vries, 2000: 1999). Ook werkt decentraal beleid niet voor gemeenschappelijke eigendommen. Als iedereen gebruik kan maken van een bepaalde faciliteit, zoals een theater of bibliotheek, dan moeten ook de kosten gemeenschappelijke gedragen worden. Een centrale overheid moet dan kunnen beslissen hoe de kosten verdeeld worden (De Vries, 2000: 199). De bovengenoemde voordelen van decentralisatie zijn vaak terug te vinden in de doelstellingen die in de praktijk gehanteerd worden (Boogers et al., 2008: 9): 1. Het vormen van integraal beleid om verkokering tegen te gaan. Lokale problemen zijn vaak te complex om op centraal niveau aan te pakken. 2. Het ontwikkelen van maatwerk. Doordat gemeenten beter zicht hebben op lokale omstandigheden, kan landelijk beleid beter afgestemd worden. 3. Het verbeteren van slagvaardigheid is een derde doelstelling die vaak gehanteerd wordt. Omdat gemeenten dus beter in staat zijn om met een integrale- en maatwerkoplossing te komen, maar ook omdat gemeenten sneller kunnen inspelen op lokale ontwikkelingen en veranderingen. 4. Het voordeel van democratie. Door decentralisatie kan de inbreng van burgers vergroot worden, gezien gemeenten toegankelijker zijn (Boogers et al. 2008: 9). Procesmanagement De Rijksoverheid gaat uit van een positief effect van decentralisatie omdat lokale overheden onder andere maatwerk kunnen leveren, maar de aanname dat decentralisatie inderdaad leidt tot meer maatwerk wordt in de literatuur ter discussie gesteld. Tegenstanders beargumenteren dat decentralisatie juist kan leiden tot minder maatwerk wegens onzekerheid. Gemeenten zijn niet in 12

14 staat om beleid aan te passen aan lokale omstandigheden als er voortdurend aanpassingen van het gedecentraliseerde beleid vanuit het Rijk gemaakt worden. Als reactie op deze onzekerheid kunnen gemeenten juist kiezen voor uniformiteit. Er zijn twee typen onzekerheid, namelijk op financieel gebied en op inhoudelijk gebied. Er kan een paradoxale situatie ontstaan: om gemeenten zekerheid te bieden kunnen modellen ontworpen worden om maatwerk te stimuleren, maar generieke modellen leiden juist tot uniformiteit. De conclusie is dat gemeenten beleidsrust nodig hebben (Van der Veer et al. 2007). Gemeenten hebben behoefte aan helderheid over het budget en de wet- en regelgeving. Ook is het van belang dat zij precies weten wat de zorgvraag precies is, aan welke cliënten zij zorg moeten leveren (Van der Veer et al., 2011: 277). Er wordt vaak aangenomen dat lokaal beleid doeltreffender, doelmatiger en democratisch kan zijn, mits lokale overheden de ruimte krijgen om beleid zelf vorm te geven. Maar juist dat laatste is vaak problematisch vanwege een strijd tussen lokale autonomie en centrale regie (Van der Berg, 2013: 20). Voldoende ruimte voor lokale overheden is niet genoeg, gemeenten moeten ook beschikken over het bestuurlijke vermogen om de taken uit te voeren, over de expertise en financiële middelen (Van den Berg, 2013: 21). Met ruimte wordt politieke- en bestuurlijke ruimte bedoeld, juridische vrijheid en beleidsruimte om te handelen. Gemeenten moeten de ruimte krijgen om in te spelen op maatschappelijke omstandigheden en om dit af te stemmen met lokale partners. Met middelen worden zowel technische hulpmiddelen bedoeld zoals geld, mensen en vaardigheden maar ook symbolische middelen zoals legitimiteit, steun en ideeën. Er wordt dus gesteld dat een decentralisatie pas succesvol kan zijn op het moment dat de gemeente voldoende duidelijkheid en vrijheid krijgt vanuit het Rijk. Hieruit blijkt dat het succes van een decentralisatie dus voor een groot deel wordt beïnvloed door het handelen van het Rijk. Voor de overdracht van de taken zijn gemeenten afhankelijk van gemeenten en voor de uitvoering geldt het omgekeerde (Boogers et al., 2008: 13). Deze afhankelijkheid komt terug in het hele decentralisatieproces. Voor een goede decentralisatie is procesmanagement vanuit het Rijk noodzakelijk. Procesmanagement gaat over besluitvorming en over de wijze van decentralisatie en de voorwaarden en de ondersteuning van gemeenten (Boogers et al. 2008: 3). Eerst wordt er gezamenlijk een probleem gedefinieerd waar vervolgens een oplossing voor wordt gevonden. Door de wederzijdse afhankelijkheid wordt er gezocht naar een oplossing die voor beide partijen acceptabel is. Om het gehele proces te beoordelen zijn er een paar kwaliteitscriteria aan te wijzen: Ten eerste openheid van het decentralisatieproces, openheid over o.a. de belangen en feiten die worden meegenomen in de probleemdefiniëring. Ten tweede de veiligheid, het gaat daarbij om de bescherming van belangen en normen. Ten derde de kwaliteit van de voortgang, er wordt daarbij 13

15 rekening gehouden met prikkels voor beide partijen om door te gaan met het proces. Als laatste geldt de kwaliteitseis over de inhoud, de decentralisatie moet inhoudelijk bijdragen aan doelmatigheid, doeltreffendheid en democratische legitimatie (Boogers et al., 2008: 14) Bestuurskracht In deze paragraaf zal eerst een overzicht gegeven worden van de verschillende definities van bestuurskracht die voorkomen in de wetenschappelijke literatuur, om vervolgens de volgende vraag te kunnen beantwoorden: Wat wordt er verstaan onder bestuurskracht? In de paragraaf die daar op volgt, bestuurskracht meten, zal duidelijk worden welke definitie van bestuurskracht gehanteerd zal worden voor dit onderzoek en welke aspecten om welke reden wel en niet meegewogen zullen worden. Op basis van die aspecten van bestuurskracht zullen er hypothesen gevormd worden die getoetst worden in het empirische deel van dit onderzoek. Evolutie van bestuurskracht Om de bestuurskracht van gemeenten te vergroten werd 50 jaar geleden alleen gedacht aan de grootte van een gemeente met de kerngedachte dat meer inwoners leiden tot meer inkomsten met daardoor de mogelijkheid tot het aantrekken van meer personeel en relatief minder bestuurskosten per inwoner (Korsten e.a., 2007: 25). Over de voordelen van dit herindelingbeleid ontstond vervolgens een discussie. De gemeentelijke organisatie werd formeler en professioneler maar voor de burger was de kwalitatieve vooruitgang nauwelijks zichtbaar (Korsten e.a., 2007: 26). Herindelingbeleid heeft in de geschiedenis verschillende criteria gekend; van het minimum inwonersaantallen naar een minimum aantal taken dat gemeenten aan zouden moeten kunnen. Geleidelijk kwam er steeds meer weerstand vanuit gemeenten die dreigde opgeheven te worden (Korsten e.a. 2007: 27). In 2007 werden de criteria los gelaten en werd herindeling niet meer opgelegd, herindeling vindt nu alleen plaats als daar voldoende draagvlak is. (Korsten e.a., 2007: 29). Uit onderzoek naar de voor- en nadelen van schaalvergroting en de gevolgen van gemeentelijke herindeling blijkt dat herindeling leidt tot minder kwetsbare gemeenten en een toename van professionaliteit en kwaliteit (Herweijer & Fraanje, 2013: 62). Echter, door herindeling neemt het vertrouwen en de betrokkenheid van de burger af (Herweijer & Fraanje, 2013: 64). Er is hier sprake van een herindeling paradox. De vraag is of het mogelijk is om aan bestuurskracht te winnen zonder dat de afstand tussen burger en bestuur wordt vergroot. Als oplossing wordt intergemeentelijke samenwerking geopperd. Door intergemeentelijke samenwerking wordt de kwetsbaarheid van gemeenten verminderd en wordt de kwaliteit verbeterd terwijl de democratische verantwoordingslijnen helder en eenduidig blijven (Fraanje & Herweijer, 2013: 74). 14

16 Intergemeentelijke samenwerkingsverbanden versterken de uitvoeringscapaciteit van gemeenten (Boogers et al., 2008:38). Gemeenten zijn goed in staat om hun uitvoeringscapaciteit te realiseren door inhuur van externen en/of intergemeentelijke samenwerkingsverbanden. Bestuurskracht heeft dus ook te maken met het goed kunnen samen werken met partners in de omgeving. Twee hoofdstromingen Bestuurskracht is een begrip dat in het verleden voornamelijk werd gebruikt om de mate waarin maatschappelijke effecten door een (meestal politiek) bestuur werden gerealiseerd, met als streven daar een verbetering in aan te brengen (Wesseling et al., 2007: 57). De eerste bestuurskrachtmetingen werden uitgevoerd vanwege de discussie rondom herindeling, er was een kritische blik op de bestuurskracht van gemeenten nodig om te bepalen of opschaling nodig zou zijn. Deze definitie is het begin van een theoretische discussie over de toepassing van bestuurskracht in de praktijk. Tegenwoordig zijn in de theorie twee hoofdstromingen van bestuurskrachtbenaderingen te onderscheiden. De centrische versus de niet-centrische benadering. Vanuit de centrische benadering wordt bestuurskracht gezien als een eigenschap van één actor (soms ook geduid als bestuursmacht (Wesseling et al., 2007: 58), waarbij de niet-centrische benadering uitgaat van bestuurskracht als eigenschap van een netwerk (Wesseling et al., 2007: 57). Ook wordt er wel gesproken over de enge of government - (centrische) en brede of governance - (niet-centrische) benadering van bestuurskracht. Deze twee tegenovergestelde benaderingen zullen in de volgende paragrafen nader toegelicht worden. Bestuurskracht: centrische benadering In dit theoretische perspectief wordt het openbaar bestuur gezien als één geheel (Boogers & Schaap, 2007: 8). Verschillende suboverheden en organisaties, zoals de gemeenten, worden beschouwd als zelfstandig met eigen taken en verantwoordelijkheden. Bestuurskracht hangt dan ook af van de mate waarin zij er in slagen taken zelfstandig uit te voeren. Er is enkel sprake van afstemming tussen verschillende partijen, er is geen sprake van samenwerking. De voorwaarde is dat de taken die de gemeente krijgt binnen haar (geografische) terrein vallen. De oplossing hiervoor is om het takenpakket te vergroten/te verkleinen of de schaal van de gemeente te vergroten/te verkleinen. Bij de centrische benadering wordt bestuurskracht dan ook gemeten aan de hand van schaalgrootte en kwaliteit van het bestuur (Wesseling et al., 2007: 58). Daarnaast gaat het bij de centrische benadering om de eigen capaciteit van een gemeente. Er kan onderscheid gemaakt worden tussen drie vormen van capaciteit (Boogers et al., 2008: 3). Ten eerste de uitvoeringscapaciteit, dat is de mate waarin gemeenten beschikken over voldoende kennis en 15

17 kunde en andere middelen zoals financiën om taken uit te voeren. Dit kan gezien worden als een inputbenadering van bestuurskracht waarbij het gaat om de financiële en/of personele middelen die een gemeente ter beschikking heeft. De hoeveelheid van deze middelen wordt met name bepaalt door de schaalgrootte. Maar, zoals hierboven beschreven is, zegt de schaalgrootte niet altijd iets over kwaliteit omdat veel maatschappelijke problemen schaaloverstijgend zijn. Veel belangrijker is om te kijken hoe de verschillende middelen worden aangewend (Boogers & Schaap, 2007: 6). Bestuurskracht gaat ook over de mate waarin de gemeente kan beslissen over de invulling van het beleid, gelet op lokale wensen en omstandigheden, dit heet besliscapaciteit. De laatste vorm van capaciteit dat de bestuurskracht van een gemeente bepaald is de verantwoordingscapaciteit en gaat over de vraag of een gemeente in staat is om verantwoording af te leggen over de realisatie van doelen (Boogers et al., 2008: 3). Om te toetsen wat de invloed van een decentralisatie op de prestaties van een lokale overheid is kunnen de volgende indicatoren gehanteerd worden; de mate van democratische controle over besluitvorming en verantwoordelijkheid, horizontale coördinatie, verticale coördinatie, efficiëntie, effectiviteit en rechtvaardigheid (Ebinger, 2011: 557). Ook zegt de mate waarin een gemeente in staat is om taken uit te voeren iets over de bestuurskracht. Als we kijken naar de taakuitvoering zijn er vijf rollen van gemeenten van elkaar te onderscheiden die er toe doen. De gemeente in haar rol als (Boogers & Schaap, 2007: 7): 1. Bestuur van de plaatselijke gemeenschap. Het draait hierbij om de mate waarin de gemeente draagvlak weet te creëren in de maatschappij door goed te luisteren naar de wensen van de burger. 2. Lokale beleidsmaker. In deze rol houdt de gemeente zich bezig met het stellen van prioriteiten. 3. Mede-overheid. De vraag die centraal staat bij deze rol is of de gemeente in staat is om samen te werken met andere partijen zoals mede gemeenten en provincie om grotere maatschappelijke problemen aan te pakken. 4. Dienstverlener. Is de gemeente in staat om diensten te verlenen? Zoals het verlenen van paspoorten, vergunningen, uitkeringen en subsidies. 5. Handhaver. De gemeente dient op een goede manier te kunnen handhaven. Een gemeente wordt beschouwd als bestuurskrachtig als zij in staat is om deze 5 rollen op zich te kunnen nemen (Boogers & Schaap, 2007: 7). De punten 1 (bestuur van plaatselijke gemeenschap) en 3 (mede-overheid) komen overeen een nietcentrische benadering van bestuurskracht. De mate waarin een gemeente er in slaagt verschillende rollen te vervullen dient ook als maatstaaf van bestuurskracht in de bestuurskrachtmonitor van Korsten (2004: 4-5). De volgende vier rollen worden gebruikt in deze bestuurskrachtmonitor; de bestuurlijke rol, de rol als (collectief) 16

18 dienstverlener, de rol als deelnemer in het netwerk van andere overheden en organisaties en de rol als werkgever (denkende aan bedrijfsvoering). Daarbij worden er drie niveaus van actie van elkaar onderscheiden. Het strategische niveau, het tactische niveau en het operationele beleid (Korsten, 2004: 5). De bestuurskrachtmonitor dient als handvat om verschillende gemeenten met elkaar te vergelijken. Hierboven zijn de algemene rollen die gemeenten te allen tijde zouden moeten vervullen beschreven. Maar tijdens het proces van decentralisatie komen er extra taken op gemeenten af. Bij een decentralisatie is het belangrijk dat de gemeente een duidelijke visie heeft op welke nieuwe situatie er wordt gewenst, hoe deze nieuwe situatie er uit komt te zien en hoe er tot deze nieuwe situatie gekomen wordt (Op het Veld & Wachtmeester, 2012: 17). Om dit te realiseren moet een gemeente als eerst de rol van regisseur vervullen. De gemeente moet er voor zorgen dat de juiste partijen aan tafel zitten en mee kunnen discussiëren. Op basis van de verkregen informatie vanuit de andere partijen dient de gemeente de rol van politieke bestuurder op zich te nemen. Ambities moeten geformuleerd worden in een besluitvormingsproces. De laatste rol van de gemeente is het faciliteren, zorgen dat de visie uitgevoerd kan worden (Op het Veld & Wachtmeester, 2012: 17). Opmerkelijk is dat onderzoek uitwijst dat het verband tussen bestuurskracht en factoren als schaalgrootte maar heel zwak is en soms zelfs een tegengesteld effect hebben. Het is bovendien erg moeilijk om na te gaan of maatschappelijke ontwikkelingen te danken zijn aan een bestuur (Wesseling et al., 2007: 58). Daarbij is het zo dat de meeste maatschappelijke problemen schaaloverstijgend zijn (Boogers & Schaap, 2007: 8). Bestuurskracht heeft dus weinig te maken met schaal omdat maatschappelijke problemen elk hun eigen schaal hebben (Boogers & Schaap, 2007: 13). Oplossingen zijn vaak alleen mogelijk als er wat aan gedaan wordt op verschillende schaalniveaus. Dit duidt erop dat de brede governance -benadering het meest van toepassing is als het gaat over bestuurskracht. Bij het vergroten van bestuurskracht is niet de schaal een belangrijke factor, maar dient er gekeken te worden naar samenwerkingsmogelijkheden met andere gemeenten. Wel krijgen grotere gemeenten vaak meer voor elkaar omdat ze meer ambtenaren en financiën hebben, maar meer middelen heeft wel weer negatieve invloed op de doelmatigheid vanwege meer inspanning op het gebied van integratie en coördinatie (Boogers & Schaap, 2007: 10). Uit later onderzoek van Boogers et al. (2008: 22) blijkt dat decentralisaties uit het verleden niet hebben geleid tot een (te) groot beroep op de ambtelijke capaciteit van gemeenten. Ondanks dat wetenschappelijk onderzoek de geringe invloed van bestuur op publieke ontwikkelingen uitwijst en de rol van schaal klein is, wordt bestuurskracht in de praktijk toch vaak gerelateerd aan de centrische/ government benadering. Er wordt vaak verondersteld dat bestuur 17

19 maakbaar is wat er toe leidt dat indien er onvoldoende bestuurskracht is gefuseerd wordt. Bij veel bestuurskrachtmetingen die zijn uitgevoerd is de focus gelegd op de centrische benadering (Korsten et al., 2007: 39). Bestuurskracht: niet-centrische benadering Dit is een theoretisch perspectief waarbij het draait om het belang van samenwerking tussen diverse organisaties. Het gaat om netwerken tussen verschillende gemeenten, andere overheden, instellingen en bewonersorganisaties en over prestaties die worden geleverd in samenwerking met de omgeving (Boogers & Schaap, 2007: 9). Taken en bevoegdheden zijn verspreid over de partijen die elkaar nodig hebben om tot goed beleid te komen. Bestuurskracht draait hierbij om het goed omgaan met lastige uitdagingen, die om de coördinatie vanuit de gemeente en andere partijen vraagt. Het gaat om het vermogen van gemeenten om maatschappelijke uitdagingen centraal te stellen en relevante partijen bij elkaar te brengen en te laten samenwerken. Daarvoor is een democratisch bestuur, dat betrouwbaar, integer en responsief is, noodzakelijk (Castenmiller, 2009: 339). Er wordt bij deze benadering gesproken van een bestuurskrachtige gemeente als de gemeente in staat is om haar eigen verantwoordelijkheden te definiëren en om in te schatten welke partners er nodig zijn om tot een goede oplossing te komen. Een beperking van deze benadering is dat door de versnippering van verantwoordelijkheden het lastig is om aan te wijzen wie er aansprakelijk is voor de bestuurskracht van het geheel (Boogers & Schaap, 2007: 9). Theoretici die deze benadering aanhangen zijn van mening dat een onderzoek naar bestuurskracht over meer zou moeten gaan dan de gemeente in haar rol als dienstverlener en producent, efficiëntie en effectiviteit (VGS & VB, 2007: 33). Over samenwerking met relevante partijen zijn in de bestuurskrachttheorie twee invalshoeken van elkaar te onderscheiden. Enerzijds komt intergemeentelijke samenwerking aan bod, anderzijds wordt het belang van interactie met de gemeenschap onderstreept. Steeds meer gemeenten kiezen ervoor om samen te werken met een omliggende gemeente om minder kwetsbaar te zijn en om hun bestuurskracht te vergroten. Deze samenwerking kan verschillende vormen aannemen en kan plaatsvinden op verschillende niveaus (Korsten et al., 2006: 7). Te denken valt aan het samen oppakken van uitvoerende taken of taken op het gebied van een bepaald beleidsterrein. Redenen hiervoor kunnen onder andere het op peil houden van de kwaliteit van dienstverlening, kostenreductie en/of kennisdeling zijn. Nadelen van samenwerking tussen gemeenten kunnen onder andere de toename van overleg, ongelijke verdeling van lusten en lasten of afwijkingen van eigen beleid zijn (BMC, 2009: 18). 18

20 De rol van de gemeenschap Naast intergemeentelijke samenwerking wordt er in de literatuur ook steeds meer geschreven over de rol van de samenleving als er gekeken wordt naar bestuurskracht van gemeenten. In een onderzoek naar bestuurskracht en maatschappelijke veerkracht wordt het begrip bestuurskracht kritisch bekeken en wordt er een nadere invulling van het begrip geboden (VGS & VB, 2007). De volgende dominante veronderstellingen worden onder de loep genomen en bekritiseerd (VGS & VB, 2007: 14): 1: Kracht is functionaliteit. Het oplossen van problemen is het bewijs van kracht. Kritische noot: Deze veronderstelling benadrukt de rol van de gemeente als dienstverlener, maar miskent de rol van de gemeente als onderdeel van de gemeenschap (VGS & VB, 2007: 15). Bestuurskracht is meer dan het oplossen van problemen, de wens van de burger is ook belangrijk. 2. Causaliteit is kenbaar en meetbaar; er is aan knoppen te draaien. Kritische noot: Het verband tussen gemeentelijk handelen en maatschappelijke effecten is lastig meetbaar. Bestuurskracht is niet een rationeel begrip. Efficiëntie en effectiviteit zeggen niet direct iets over de bestuurskracht aangezien het niet meetbaar is in hoeverre een maatschappelijk effect verband houdt met een gemeentelijke inspanning (VGS & VB, 2007: 16). 3. Bestuurlijke schaal telt; hoe groter hoe krachtiger. Kritische noot: Het verband tussen schaal en bestuurskracht is relatief. Enerzijds: hoe groter de gemeenten hoe meer efficiëntie, maar kan ook leiden tot verkokering, regeldruk en bureaucratisering (VGS & VB, 2007: 19). Dit wijst op de herindelingparadox zoals hierboven beschreven. Kortom, er zouden meer variabelen betrokken moeten worden bij het onderzoek naar gemeentelijke prestaties en bovenstaande eenduidige veronderstellingen zouden gerelativeerd moeten worden. Als het gaat om bestuurskracht speelt de gemeenschap ook een belangrijke rol. De Vereniging van Gemeentesecretarissen en de Vereniging Bestuurskunde (2007) betogen dat het vergroten van bestuurskracht gericht moet zijn op het vergroten van de kracht van de gemeenschappen en van daaruit pas op het bestuur en de ambtelijke organisatie. Behalve objectiveerbare prestaties ten aanzien van productie en dienstverlening mee te nemen moeten ook de wijze waarop gemeenten invulling geven aan de wens van de bevolking mee worden gewogen. Ringeling (2007) sluit zich hierbij aan en stelt dat de echte bestuurskracht ligt in het versterken van de democratie. Geen sterke leiders, maar sterke burgers zijn van belang bij het ontwikkelen van goed beleid (Ringeling, 2007: 22). Dit komt tevens overeen met het voordeel van democratie dat ontstaat door decentralisatie zoals Boogers et al. (2008: 9) dat stellen. 19