Uitdagingen voor PPS in Vlaanderen

Transcriptie

1 Uitdagingen voor PPS in Vlaanderen Omgaan met complexiteit en standaardisatie Rapport Martijn van den Hurk & Koen Verhoest

2

3 Inhoudstafel Lijst tabellen Lijst figuren iii iv Managementsamenvatting 5 1. Inleiding 9 > 1.1. Uitdagingen in het Vlaams PPS-landschap 9 > 1.2. PPS in het kort PPS en complexiteit: het Vlaams Sportinfrastructuurplan 13 > 2.1. Governance, complexiteit en performantie 14 > 2.2. Governance en prestaties van het Vlaams Sportinfrastructuurplan 17 > 2.3. Hoe governance botst op complexiteiten en andersom 24 > Politieke complexiteit: beleid maken op centraal niveau vs. lokale politieke belangen 24 > Mandateren om de multi-actorcomplexiteit te beteugelen: wie profiteert? 25 > Technische complexiteit en financiële eisen 28 > 2.4. Conclusie Het wisselende succes van standaardcontracten 33 > 3.1. Contracten en standaardisatie 33 > 3.2. Voor- en nadelen van standaardcontracten 35 > 3.3. De creatie van standaardcontracten in het Vlaams Sportinfrastructuurplan 38 > 3.4. Het gebruik van standaardcontracten in het Vlaams Sportinfrastructuurplan 40 > Kunstgrasvelden: eenvoud benutten 41 > Sporthallen: lokale belangen vs. standaardcontracten 42 > Multifunctionele sportcomplexen: standaardclausules vs. de specificiteit van een project 44 i

4 > 3.5. Conclusie Aanbevelingen 49 > 4.1. Keep it simple 49 > 4.2. Ervaring en training 49 > 4.3. Standaardiseren en nuanceren 51 Referenties 53 Bijlage 1: interviewrespondenten 59 ii

5 Lijst tabellen Tabel 1: conceptualisering van PPS-performantie Tabel 2: projectprocedure van het VSIP Tabel 3: performantie van het VSIP (d.d. medio 2013) Tabel 4: non-monetaire transactiekosten van het VSIP Tabel 5: creatie en gebruik van standaardcontracten in het VSIP iii

6 Lijst figuren Figuur 1: conceptueel kader voor algemene studie van het VSIP Figuur 2: organisatiestructuur van het VSIP Figuur 3: conceptueel kader van studie contracten in VSIP iv

7 Managementsamenvatting In 2003 lanceerde de Vlaamse overheid een beleidsstrategie om publiekprivate samenwerking (PPS) bij de ontwikkeling van infrastructuur te bevorderen. Ruim tien jaar later zijn er heel wat PPS-projecten ontwikkeld en de resultaten zijn niet eenduidig positief. Niettemin zal private financiering in de toekomst belangrijker worden als drijver van publieke infrastructurele investeringen, en bovendien dwingen maatschappelijke uitdagingen de overheid tot een betere samenwerking met burgers, de nonprofitsector en het bedrijfsleven. Een decennium PPS-ervaring heeft veel leermomenten opgeleverd, maar er valt nog veel te verbeteren. In dit rapport staat de governance van PPS-projecten centraal en richten we ons op de spanning tussen standaardisatie en maatwerk. Sinds enkele jaren trekt de Vlaamse overheid in haar PPS-beleid de kaart van standaardisatie. Processen, structuren, instrumenten (bijvoorbeeld contracten) en projectinhoud volgen steeds meer en vaker een bepaald patroon zodat een soort vastigheid wordt gecreëerd. Deze maatregel zou moeten leiden tot lagere transactiekosten en kortere contractuele onderhandelingen. Er is nog maar weinig kennis over het gebruik en de effecten van standaardisatie in PPS en we weten dus niet in hoeverre standaardcontracten en processen hun beloften inlossen. Dit rapport biedt een aantal inzichten in de standaardisatie zoals deze werd toegepast in het Vlaams Sportinfrastructuurplan (VSIP), een grootschalig PPS-programma dat een inhaalbeweging teweeg moet brengen op het gebied van sportfaciliteiten in Vlaanderen. Maar eerst tekenen we een aantal algemene conclusies op over de wisselwerking tussen complexiteit en governance binnen dit PPSprogramma. Tot op heden heeft het VSIP haar beloften niet kunnen inlossen; de inhaalbeweging die men voorzag is niet gelukt. Wij hebben de wisselwerking tussen de governance van het Plan en de complexiteiten daarrond geanalyseerd en troffen enkele tekortkomingen aan. Een algemene conclusie over de governance van het Plan is dat er te weinig rekening is gehouden met de specificiteit en de complexiteit van de Vlaamse context. Deze conclusie bestaat uit drie delen. Ten eerste was er een grote mate van politieke complexiteit die een verstorende werking had op het PPSprogramma. De Vlaamse overheid was onvoldoende voorbereid op de implementatie van het Plan op het moment dat de officiële lancering ervan plaatsvond. Een ander gevoelig politiek punt bevond zich in het feit dat provinciale en lokale beleidsmakers een deel van hun belangen moesten opgeven om een grootschalige projectrealisatie binnen het VSIP mogelijk te maken. Zij gingen hierbij niet over één nacht ijs. 5

8 Ten tweede hebben zogenaamde multi-actorcomplexiteiten enkele problemen veroorzaakt. Zo maakte de Vlaamse overheid gebruik van mandaatovereenkomsten en prijzen; instrumenten die tot op zekere hoogte noodzakelijk waren om een geclusterde aanbesteding van projecten mogelijk te maken, maar die ook aanleiding gaven tot moeizame onderhandelingen door de tussenkomst van financiële onzekerheden. Bovendien was er sprake van een gebrek aan relevante competenties en expertise op provinciaal en lokaal niveau (de contracterende overheidsinstanties): sommige overheden hadden ambities die niet realistisch waren gezien hun financiële situatie. Ten derde waren er technische complexiteiten die de governance en daarmee de prestaties van het VSIP dwarsboomden. Zo was er regelmatig frictie tussen projectspecifieke technische eisen aan de ene kant en gestandaardiseerde contractuele overeenkomsten aan de andere kant, waardoor aanbestedingsprocedures vertraging opliepen. Bovendien heeft men de concurrentie tijdens de aanbestedingsfase niet optimaal kunnen laten spelen als gevolg van de geclusterde aanbesteding van projecten en de strikte financiële eisen die door de Vlaamse overheid werden gesteld (met name ingegeven door de ambitie om budgetneutraal te investeren). Al met al lijkt zich een mismatch te hebben voorgedaan tussen enerzijds de governance van het VSIP en anderzijds de complexiteiten die zich binnen en rondom het VSIP voordeden. Deze mismatch heeft de prestaties van het Plan negatief beïnvloed. Hoewel de initiële complexiteit van sportinfrastructuurprojecten als relatief beperkt kan worden beschouwd stelde de Vlaamse overheid een behoorlijk zwaar stelsel van organisatiestructuren, besluitvormingsprocedures en instrumenten op om de inhaalbeweging te maken. Die mismatch ontlokte de tussenkomst van verschillende complexiteiten, terwijl die complexiteiten idealiter juist als leidraad voor de governance moeten fungeren. Hoewel die boodschap niet nieuw is blijft het blijkbaar zeer moeilijk om die denkwijze in de praktijk te brengen. PPS-professionals zijn nog altijd op zoek naar de juiste governance-benaderingen voor verschillende programma s en projecten die te maken hebben met uiteenlopende complexiteiten. Wat betreft de creatie en het gebruik van standaardcontracten in het VSIP hebben we gezien hoe de impact van standaardcontracten van domein tot domein verschilt. Bij de geclusterde aanbesteding van relatief eenvoudige projecten (kunstgrasvelden) werd het noodzakelijk geacht om standaardcontracten te gebruiken en werd de inzet van deze documenten algemeen geaccepteerd. Bovendien werd de toepassing ervan als succesvol 6

9 ervaren. Hoe specifieker en hoe risicovoller projecten werden, hoe moeilijker het gebruik van standaardcontracten werd. Zo zagen we in het domein van de sporthallen dat een intensieve betrokkenheid van lokale overheden het effect van standaardcontracten neutraliseerde, en in gevallen van een relatief hoge mate van projectspecificiteit (multifunctionele sportcomplexen) werden twijfels geuit over de herkomst van de standaardcontracten en de daaraan gelieerde strenge houding aan de onderhandelingstafel van de Vlaamse overheid. Tot slot presenteren we drie aanbevelingen. Ten eerste bevestigen de bevindingen in dit rapport de resultaten van eerder onderzoek naar PPSprojecten in Vlaanderen. Er zou een debat moeten komen over hoe men in Vlaanderen besluiten heeft genomen en projecten heeft gemanaged, maar vooral ook over hoe men dit in de toekomst wil doen. Voor toekomstige PPSprojecten zijn eenvoudige organisatiestructuren, besluitvormingsprocedures en instrumenten na te streven. Wij raden aan om verder uit te zoeken onder welke omstandigheden complexiteit voordelig en nadelig werkt voor de governance en de prestaties van PPS-projecten, maar meer nog adviseren wij overheidsinstanties om goed na te denken over de stuurbaarheid van PPS-programma s of projecten die bol (komen te) staan van de complexiteit. Ten tweede: kennis van en ervaringen met PPS zijn zeer verspreid en gefragmenteerd over de verschillende administraties. Provinciale en lokale overheden zullen door de jaren heen PPS-ervaring opbouwen en via een proces van trial and error steeds beter worden in het sturen en/of begrijpen van PPS-projecten, maar we moeten niet vergeten dat ambtenaren tijdens hun carrière zelden te maken krijgen met grootschalige infrastructuurprojecten. Er is een risico dat de specifieke ervaringen en kennis die worden opgebouwd niet nog eens van pas komen, simpelweg omdat PPS-projecten zich niet nog eens zullen voordoen in iemands loopbaan. Daar komt bij dat er geen structurele knowledge sharing plaatsvindt tussen verschillende overheden. Het Vlaams Kenniscentrum PPS voorziet in opleidingsdagen en treedt op als facilitator en netwerkorganisatie in het PPS-landschap, maar er is hier nog een wereld te winnen. Hoewel er al heel veel PPS-ervaring is opgedaan in Vlaanderen, wordt de potentiële waarde daarvan op dit moment onvoldoende benut. Twee verbeterpunten: (1) Zet een professionalisering in gang wat betreft de rapportering van PPSprojecten in heel Vlaanderen. Er is op dit moment geen helder, uitputtend overzicht van de PPS-activiteiten die jaarlijks worden verricht. De jaarlijkse voortgangsrapportering aan het parlement over alternatief gefinancierde 7

10 projecten is niet altijd eenvormig of overzichtelijk. Bovendien vermeldt dit rapport enkel de projecten waar de Vlaamse overheid bij betrokken is; lokale PPS-projecten blijven buiten beschouwing. Wij raden aan een online database op te richten die alle PPS-projecten in Vlaanderen op een rij zet. In het Verenigd Koninkrijk en Canada doet men dat al langer en met succes. (2) Zet meer in op het trainen van PPS-managers in spe. We richten ons hier voornamelijk op managers in de publieke sector, maar private managers worden ook aangemoedigd om deel te nemen aan gerichte trainingen. Hier geldt opnieuw dat men PPS leert door het te beoefenen, maar je kunt ervoor zorgen dat deze mensen bepaalde situaties beter en sneller herkennen zonder dat ze al ervaring hebben opgedaan, namelijk door ze te trainen. Met trainen bedoelen we hier dat ze een geïntegreerd en gestructureerd opleidingsprogramma volgen. Dit hoeft per se een uitsluitend op PPS gericht programma te zijn, maar het moet wel gericht zijn op het managen van grootschalige programma s of projecten. Thema s die grondige aandacht verdienen zijn bijvoorbeeld project- en procesontwerp, contractmanagement, financieel management en risicomanagement. Onze derde en laatste aanbeveling gaat over de creatie en het gebruik van standaardcontracten. In dit rapport stellen wij dat zij geen garantie bieden voor een eenvoudiger voorbereiding van PPS-projecten. Hoe meer empirisch onderzoek wordt verricht naar de rol van standaardcontracten, hoe meer we kunnen zeggen over de goodness of fit van contracten in verschillende contexten. Een succesvolle voorbereidingsfase van een PPS-project heeft een match nodig tussen de projectspecificiteit en de structuur van het DBFM(O)-contract. Wanneer het om complexe projecten gaat pleiten wij ervoor dat standaardcontracten puur worden gehanteerd als een leidraad, zodat er veel ruimte is voor sector- en projectspecifieke interpretatie. Op die manier kan men minder rigiditeit en stilstand verwachten tijdens de aanbestedingsprocedure. Er zijn ook projecten waarbij we overheden adviseren om juist een strenge houding aan te nemen en dicht bij het standaardcontract te blijven. We verwijzen hier vooral naar projecten met een sterk gestandaardiseerde projectinhoud die op gebundelde wijze aanbesteed worden. Om de tussenkomst van lokale politieke belangen en daarmee onvermijdelijke vertragingen te voorkomen is het belangrijk om de vastgestelde standaarden niet zomaar uit het oog te verliezen. We zien het liefst een intelligente standaardisatie: maak het eenvoudiger waar het kan en houd het moeilijk waar het moet, ofwel: maak de zaken niet complexer dan strikt noodzakelijk en zorg ervoor dat flexibiliteit en maatwerk de ruimte krijgen waar nodig. Verdere ervaring en onderzoek zullen aantonen welke contractuele aspecten tot welke categorie behoren. 8

11 1. Inleiding > 1.1. Uitdagingen in het Vlaams PPS-landschap In 2003 lanceerde de Vlaamse overheid een beleidsstrategie om publiekprivate samenwerking (PPS) bij de ontwikkeling van infrastructuur te bevorderen. Ruim tien jaar later zijn er heel wat PPS-projecten ontwikkeld en de resultaten zijn niet eenduidig positief. Hoewel we kunnen spreken van een aantal succesvolle projecten, wordt ook vaak gewezen op de trage en moeizame besluitvorming en hoge transactiekosten en dat is een bevinding die wereldwijd geldt (Akintoye & Beck, 2009; Yescombe, 2007). Wie naar de toekomst kijkt kan niet ontkennen dat de rol van publiek-private samenwerking belangrijk blijft of zelfs belangrijker wordt. Door de budgettaire situatie van de Vlaamse overheid en lokale overheidsinstanties zal private financiering nodig zijn om publieke infrastructurele investeringen mogelijk te maken. Daarnaast dwingen maatschappelijke uitdagingen de overheid tot een betere samenwerking met burgers, de nonprofitsector en het bedrijfsleven. Maar PPS is ook voer voor discussie en kampt met een populariteitsprobleem. Door de jaren heen is het bekend komen te staan als een complexe onderneming die risico s voor de overheid met zich meebrengt. Bovendien heeft de recente financiële crisis het kostenplaatje van PPS alleen maar moeilijker gemaakt. Een decennium PPServaring heeft veel leermomenten opgeleverd, maar er valt evengoed nog veel te verbeteren als PPS een belangrijke piste blijft voor de ontwikkeling van infrastructuur. Eerdere SBOV-projecten hebben nuttige inzichten opgeleverd over Vlaamse en lokale PPS-projecten van de eerste en tweede generatie (Van Gestel et al., 2010; Van Gestel et al., 2009, 2011). In dit project staat de governance van PPS-projecten opnieuw centraal en richten we ons met name op meer recente projecten en op de spanning tussen standaardisatie en maatwerk het centrale thema van dit onderzoek. Sinds enkele jaren trekt de Vlaamse overheid in haar PPS-beleid de kaart van standaardisatie. Processen, structuren, instrumenten (bijvoorbeeld contracten) en projectinhoud volgen steeds meer en vaker een bepaald patroon zodat een soort vastigheid wordt gecreëerd. Die standaardisatie zou moeten leiden tot lagere transactiekosten en een kortere contractbesluitvorming. Bovendien zou het de leereffecten over projecten heen vergroten en de marktinteresse voor biedingen stimuleren. De beweging naar het gebruik van standaardmethoden en documenten is een reactie op negatieve ervaringen met PPS-projecten van het eerste uur. In deze projecten voerde maatwerk de boventoon, met als gevolg dat projectstructurering en gunning veel tijd in beslag namen. Vaak moest 9

12 externe expertise ingeroepen worden en werd men bij projectonderhandelingen geconfronteerd met een sterke juridisering. Standaardisatie is in het leven geroepen om die problemen op te lossen, maar het is niet onomstreden. Veelgehoorde kritieken zijn dat het innovatie belemmert en dat de intensiteit van de interactie tussen publieke en private partners sterk vermindert. Een teveel aan standaardclausules of een rigide gebruik van standaardcontracten zou PPS-projecten negatief kunnen beïnvloeden doordat het de vrijheid van PPS-actoren kan beperken of de specifieke context van complexe projecten niet altijd respecteert. Er zijn dus argumenten over en weer, maar belangrijker nog: er is weinig systematische kennis over het gebruik en de effecten van standaardisatie in PPS. Er is veel geschreven over tal van typische PPS-aspecten, zoals juridische zaken, financiën en democratische legitimatie (Grimsey & Lewis, 2007; Hodge & Greve, 2009, 2005; Shaoul, 2005). Maar we weten niet in hoeverre standaardcontracten en processen hun beloften inlossen. Met dit project proberen we daarover meer te weten te komen. In dit rapport bespreken we uitgebreid het Vlaams Sportinfrastructuurplan, een grootschalig PPS-programma dat een inhaalbeweging teweeg moet brengen op het gebied van sportfaciliteiten in Vlaanderen. We gaan eerst in op de governance en de prestaties van dit Plan en de complexiteiten waar men mee moest zien om te gaan (hoofdstuk 2). Ten tweede zoomen we in op de impact van het gebruik van standaardcontracten binnen dit Sportinfrastructuurplan (hoofdstuk 3). We sluiten af met aanbevelingen voor zowel het PPS-beleid als de PPS-praktijk (hoofdstuk 4). > 1.2. PPS in het kort Hoewel PPS vaak wordt gepresenteerd als een modieus verschijnsel zijn publiek-private ondernemingen niets nieuws in de wereld van overheidsopdrachten. In de loop der jaren zijn er verschillende betekenissen aan verleend. In dit rapport kijken we naar een specifieke vorm van PPS, namelijk DBFM(O)-projecten. Dit type projecten kent vijf eigenschappen. Ten eerste gaat het om een relatief langdurige samenwerking tussen ten minste één publieke partij en één private partij. Er wordt een contract getekend dat de levenscyclus van de te ontwikkelen infrastructuur behelst, wat wil zeggen dat een contract ten minste voor tien tot twintig jaar wordt getekend en vaak voor een nog langere periode. Ten tweede worden het ontwerp, de bouw, de financiering en het onderhoud (en eventueel de exploitatie) van een project geïntegreerd in één allesomvattend contract. Ten derde moet sprake zijn van een bepaalde risicoverdeling of verschuiving; een aantal risico s dat in conventionele projecten gedragen wordt door de publieke partij wordt overgedragen naar de private partij. De 10

13 vierde eigenschap van DBFM(O)-projecten is dat zowel de publieke als private actor een financiële bijdrage leveren. Hoewel de publieke partij aan het eind van het contract alles zal hebben betaald, is het aan de private partij om een deel van de projectkosten voor te schieten (met eigen middelen of via schuldfinanciering). Ten vijfde en laatste geeft de publieke partij (de opdrachtgever/contracterende overheid) een periode vergoeding aan de private partij wanneer een project operationeel is. Deze beschikbaarheidsvergoeding is een weerspiegeling van de service die de private partij levert. Deze vijf eigenschappen maken DBFM(O)-projecten een complexe piste, zeker ten opzichte van conventionele aanbestedingsvormen. 11

14

15 2. PPS en complexiteit: het Vlaams Sportinfrastructuurplan PPS-projecten staan bol van onzekerheden en risico s vanwege de betrokkenheid van veel actoren, de aanwezigheid van politieke belangen en de tussenkomst van moeilijke technische voorwaarden, zeker wanneer het gaat om projecten van grote omvang (Flyvbjerg, 2006, 2009; Salet et al., 2013; Van Marrewijk et al., 2008). Wanneer het de managers van deze projecten niet lukt om goed om te gaan met de bovengenoemde condities ligt het gevaar van mislukking op de loer. We zien dat overheden nog altijd moeite hebben om succesvolle PPS-projecten tot stand te brengen en dat roept onmiddellijk de vraag op of ze de juiste governance hanteren. Dit hoofdstuk bevat een algemene, kritische beschrijving van de eerste case die onderzocht is in het kader van het onderzoeksproject: het Vlaams Infrastructuurplan. Het uitgangspunt is dat het eens veelbelovende Sportinfrastructuurplan niet alle beloften heeft kunnen inlossen. Hoewel de geleverde projecten zonder meer bestempeld kunnen worden als succesvolle resultaten (er is kwalitatief goed werk geleverd als het om het eindproduct gaat, daar is iedereen het over eens), werd het Plan in de voorbereidingsfase gekenmerkt door lange procedures en een hoge mate van projectuitval. We bespreken de complexiteiten die ervoor gezorgd hebben dat het Sportinfrastructuurplan de hoge verwachtingen niet geheel heeft kunnen waarmaken. We concluderen dat het niet zozeer de complexiteiten zelf waren die de prestaties van dit PPS-programma negatief hebben beïnvloed, maar een verkeerde afstemming tussen de governance van het PPS-programma en het landschap waarin het werd geïmplementeerd. Deze bevindingen zijn het resultaat van archiefonderzoek 1 en twintig semigestructureerde interviews met 22 respondenten die betrokken zijn of 1 Tijdens het verzamelen van data voor dit archiefonderzoek richtten we ons ten eerste op informatie op zowel nationaal als provinciaal en/of lokaal niveau, verspreid over de periode tussen 2006 en Meer specifiek zochten we naar publiek toegankelijke officiële beleidsdocumenten (wetten, decreten en bijbehorende voorbereidende documenten; beleidsnota s, beleidsbrieven en bijbehorende voorbereidende documenten; regerings- en ministeriële beslissingen; parlementaire verslagen, resoluties, vragen en bijbehorende ministeriële antwoorden; jaarlijkse rapporteringen en evaluatiestudies), projectspecifieke documenten op centraal, provinciaal of lokaal overheidsniveau (aankondigingen opdrachten; selectieleidraden; gunningsleidraden; DBFM(O)-overeenkomsten; vertrouwelijke documenten) en krantenartikelen en persberichten. In totaal werden ruim 150 documenten bestudeerd. 13

16 waren bij het Sportinfrastructuurplan (15 respondenten uit de publieke sector tegenover 7 respondenten uit de private sector; zie bijlage 1 voor een geanonimiseerd overzicht). In de volgende paragrafen zetten we uiteen hoe we conceptueel tegen governance, complexiteit en performantie aan kijken. Vervolgens meten we de governance en performantie van het Vlaams Sportinfrastructuurplan en leggen we uit welke complexiteiten een rol hebben gespeeld bij de tegenvallende prestaties van dit Plan. > 2.1. Governance, complexiteit en performantie Governance staat in dit project voor het sturen en coördineren van PPSprojecten via het opzetten van organisatiestructuren, het volgen van besluitvormingsprocedures en het gebruikmaken van instrumenten zoals contracten en overeenkomsten die niet uitsluitend gebaseerd zijn op de autoriteit van de overheid (Guo et al., 2013; Reeves, 2013). Recente studies naar de governance van PPS hebben het belang van een passende en effectieve combinatie van structuren, procedures en instrumenten sterk benadrukt (Klijn et al., 2010; Liu & Wilkinson, 2014). Meer nog heeft men aandacht gehad voor de moeilijkheden en onzekerheden die intrinsiek verbonden zijn aan langetermijncontracten voor infrastructuurprojecten. Zo is er automatisch sprake van spanning tussen de levenscyclusbenadering van projecten aan de ene kant en de tussenkomst van politieke (en vaak op de korte termijn georiënteerde) belangen aan de andere kant. Bovendien is het langetermijndenken en rekenen in PPS-projecten van zichzelf een moeilijke opgave en ligt het voor de hand om complexe organisatiestructuren te gebruiken. PPS-projecten en andere grootschalige infrastructuurprojecten hebben vaak te kampen met een lange voorbereidingsfase die gekenmerkt wordt door hoge kosten en vertragingen (Van Marrewijk, et al., 2008); complexiteiten lijken haast onvermijdelijk en tonen de moeilijkheid van governance aan (Salet, et al., 2013). 2 Maar over welke complexiteiten hebben wij het precies? Op basis van het werk van Verhoest et al. (2012) onderscheiden wij drie typen complexiteit. Bij politieke complexiteit gaat het om de mate waarin een PPS-project politiek gevoelig is en in hoeverre het overeenkomt met de ambities en belangen van politici op verschillende overheidsniveaus. PPS-projecten worden regelmatig gekenmerkt door een openlijk politiek debat. Multiactorcomplexiteit brengt ons bij actor-gerelateerde elementen zoals het 2 Het wordt een ander verhaal wanneer we gaan kijken naar kosten en vertragingen tijdens de bouwfase. De kans op vertragingen en kostenoverschrijdingen tijdens de bouwfase is bij PPS-projecten lager dan bij conventionele projecten; bij PPSprojecten wordt de private partner geresponsabiliseerd voor zijn fouten en dus zal hij meer geneigd zijn om bouwrisico s te calculeren dan bij conventionele projecten. 14

17 aantal belanghebbenden in een PPS-project, evenals hun herkomst, doelstellingen en relaties. Gezien het feit dat een veelvoud aan actoren actief is in PPS-projecten is dit type complexiteit vaak nadrukkelijk aanwezig, zeker wanneer actoren er verschillende meningen op nahouden en wanneer sprake is van delicate projecten (Turrini et al., 2010). Ten derde is er technische complexiteit en die verwijst naar de technische eigenschappen van een project, zoals bouw- en financieringsvereisten en de samenhang van het project met aanpalende infrastructuur of omgevingseisen. De centrale hypothese van dit hoofdstuk is dat de prestaties van een PPS-project sterk afhangen van de mate waarin complexiteit de governance van dit project beïnvloedt. Wanneer potentiële context-specifieke complexiteiten onvoldoende of onjuist in beschouwing worden genomen in de governance van een project zal dat de prestaties van het project negatief beïnvloeden. We meten de prestaties of performantie van een PPS-project met behulp van een aantal indicatoren. We maken een onderscheid tussen de dimensies procesperformantie en productperformantie (vgl. Bult-Spiering & Dewulf, 2006; Voets et al., 2008). Procesperformantie omvat het traject voorafgaand aan de bouw van een project. Meer specifiek gaat het om de variabelen competitie en transactiekosten die gerelateerd zijn aan de voorbereiding en gunning van PPS. Competitie is een belangrijke voorwaarde voor de performantie van PPS: hoe meer competitie, hoe meer kansen voor de publieke partij om via een aanbestedingsfase tot een effectieve en efficiënte opdrachtnemer te vinden. Competitie werkt lager prijzen in de hand, evenals meer beschikbare projectopties en uiteindelijk betere biedingen en projecten. De mate van competitie binnen een aanbesteding kan gemeten worden op basis van de bieders die betrokken zijn (aantal, grootte en samenstelling) en het verloop van de aanbestedingsprocedure (selectiecriteria en selectieronden). Een competitieve biedfase wordt doorgaans gekenmerkt door de betrokkenheid van een relatief groot aantal diverse bieders en een rigoureuze selectieprocedure die uit meerdere fasen bestaat. Transactiekosten kunnen zowel in monetaire als in niet-monetaire termen worden gerapporteerd. In dit rapport kiezen we voor de laatste manier en dat betekent dat we transactiekosten meten op basis van de tijd die men nodig heeft om tot bepaalde projectbeslissingen te komen. We kijken ten eerste naar de duur van de aanbestedingsprocedure: de periode die begint bij de aankondiging van de opdracht (de publicatie van het bestek) en eindigt bij het moment dat de eerste paal in de grond wordt geslagen (de start van de werken). Een korte aanbestedingsprocedure is een indicatie voor lagere transactiekosten in vergelijking met een lange aanbestedingsprocedure. Daarnaast spelen moeizame onderhandelingen (van start onderhandelingen tot gunning van opdracht) vaak een belangrijke 15

18 rol bij de vertraging van besluitvormingsprocessen; deze werken dus transactiekostenverhogend. Ten derde en laatste kijken we naar de periode tussen het moment van de gunning van de opdracht tot de start van de werken). Wanneer dit een lange periode is kan dat een indicatie zijn voor problemen gerelateerd aan bouwvergunningen of de financial close van een project. 3 De productperformantie wordt gemeten op basis van drie indicatoren die samen de variabele doelbereiking van een PPS bepalen. De eerste twee indicatoren zijn alom bekend: de timing van projectoplevering (geschatte bouwtijdschema ten tijde van contractual close vergeleken met daadwerkelijke bouwtijdschema) en de kostenoverschrijdingen (begroting ten tijde van contractual close vergeleken met gemaakte kosten) (Toor & Ogunlana, 2010). Hoe tijdiger de projectoplevering en hoe beperkter de kostenoverschrijdingen, hoe meer we kunnen spreken van een hoge mate van doelbereiking. Ten derde kijken we naar de zogenaamde project delivery ratio. Dit is het aantal projecten dat in de zomer van 2013 daadwerkelijk was opgeleverd vergeleken met het aantal op te leveren projecten dat volgens de originele planning van het Sportinfrastructuurplan was voorzien op dat tijdstip. Tabel 1 hieronder voorziet in een overzicht van de manier waarop wij de performantie of prestaties van een PPS-project (of in dit geval een PPS-programma) meten. Figuur 1 vat deze paragraaf samen en biedt een overzicht van het analytisch kader van deze studie. 3 We houden ook rekening met het karakter van de aanbestedingsprocedure. Dat wil zeggen dat we rekening houden met vragen als: hoe intens zijn de onderhandelingen geweest? Hoe vaak zijn onderhandelaars samengekomen voordat ze tot een akkoord kwamen? Hoewel deze aspecten niet expliciet genoemd worden in de conceptualisering van transactiekosten zullen we ernaar verwijzen wanneer uit de analyse blijkt dat ze een relevante rol hebben gespeeld. 16

19 Dimensies Variabelen Indicatoren Procesperformantie Productperformantie Competitie Transactiekosten Doelbereiking Bieders Verloop aanbestedingsprocedure Totale duur aanbestedingsprocedure Duur onderhandelingen Periode tussen gunning opdracht en aanvang werken Tijdigheid Kosten(overschrijdingen) Project delivery ratio Tabel 1: conceptualisering van PPS-performantie Complexiteiten Politieke complexiteit Multi-actor complexiteit Technische complexiteit Governance Structuur Procedure Instrumenten Performantie Proces: competitie en transactiekosten Product: doelbereiking Figuur 1: conceptueel kader voor algemene studie van het VSIP > 2.2. Governance en prestaties van het Vlaams Sportinfrastructuurplan Vlaanderen worstelde al jaren met een tekort aan kwalitatief goede sportinfrastructuur toen in het begin van de 21 e eeuw een veelbelovend politiek initiatief werd gelanceerd om een inhaalbeweging te maken op basis van publiek-private samenwerking (Flemish Parliament, 2006). Het Vlaams parlement en de Vlaamse regering accordeerden in 2008 de implementatie van het Vlaams Sportinfrastructuurplan (hierna ook: VSIP), een programma waaraan een investeringswaarde van 225 miljoen euro was gekoppeld; een tot dan toe ongeziene investering in sportinfrastructuur. In 17

20 deze paragraaf bespreken we kort enkele belangrijke specifieke gegevens van de governance van het VSIP. In de structuur van het VSIP waren drie typen actoren actief. Ten eerste was er de Vlaamse centrale overheid die als de coördinator van het Plan optrad. Binnen de Vlaamse overheid werd een operationele groep opgericht: Sportfacilitator. Sportfacilitator kreeg de taak om het VSIP concreet uit te werken en nam de leiding bij de besluitvorming omtrent de sportinfrastructuurprojecten. Vijf publieke actoren werkten samen in Sportfacilitator: (1) PMV (Participatiemaatschappij Vlaanderen); (2) het Departement CJSM (Cultuur, Jeugd, Sport en Media) namens het Vlaams Ministerie van Financiën, Begroting, Werk, Ruimtelijke Ordening en Sport; (3) het Kabinet Sport; (4) het Vlaams Kenniscentrum PPS; en (5) Bloso (agentschap voor de Bevordering van de Lichamelijke Ontwikkeling, de Sport en de Openluchtrecreatie) vaardigden elk tenminste één persoon af. Naast de Vlaamse overheid waren twee andere typen actoren betrokken bij het VSIP: (1) provinciale en lokale overheden (als contracterende publieke partijen) en (2) private partijen. De contracterende publieke partijen waren actief aan de vraagzijde van het Sportinfrastructuurplan: zij kregen het verzoek van Sportfacilitator om projectvoorstellen voor sportinfrastructuurprojecten in te dienen. Hiermee zouden ze solliciteren naar deelname in het VSIP. Een selectieadviescommissie nam vervolgens een besluit over de ingediende voorstellen. Zodra een projectvoorstel was geaccepteerd was het aan de betreffende provinciale of lokale overheid om Sportfacilitator te mandateren met het oog op het zoeken naar een private partij die de gewenste infrastructuur zou ontwikkelen. Was deze private partij eenmaal gevonden en goedgekeurd, dan werd door die private partij een special purpose vehicle (SPV) opgericht met de taak om de betreffende infrastructuur te ontwerpen, bouwen, financieren en onderhouden (en exploiteren) - (DBFM(O)), zoals eerder genoemd in dit rapport. In bepaalde gevallen zou die SPV worden opgericht in samenwerking met PMV en zou er dus sprake zijn van een gedeeld aandeelhouderschap; dat was afhankelijk van de financieringsstructuur die men zou hanteren. De afspraken zouden worden vastgelegd in een DBFM(O)-overeenkomst tussen de SPV en de contracterende publieke partij. In ruil voor het leveren van de DBFM(O)- service ontving de private partij een periodieke beschikbaarheidsvergoeding gedurende de operationele fase van het PPS-project. Afhankelijk van het type infrastructuur dat werd ontwikkeld varieerde de duur van deze operationele fase van tien jaar tot dertig jaar. Maximaal dertig procent van de beschikbaarheidsvergoeding zou worden betaald door de Vlaamse centrale overheid als zijnde een subsidie (Flemish Parliament, 2006). Daarnaast konden indien nodig extra financiële middelen aangeboord 18

21 worden: er werd een fonds (Invespo) opgericht dat verbonden was aan het Sportinfrastructuurplan. De bedoeling was om dit fonds aan te spreken wanneer de publieke partij (lees: PMV) als aandeelhouder in een project zou stappen. Op die manier zou men de financieringsvereisten verlichten en het voor banken makkelijker maken om zich te committeren aan een project. Gedurende de operationele fase zou Sportfacilitator haar belangrijke rol behouden (zie figuur 2 en tabel 2 voor een overzicht van de organisatiestructuur en de besluitvormingsprocedure). Wat betreft instrumenten is er ten minste één aspect aan te wijzen dat zeer belangrijk was voor het VSIP: de clustering van projecten, ofwel de gezamenlijke aanbesteding van een aantal overeenkomstige projecten die vervolgens in groep gegund werden aan één private partij. Om de verschillen binnen de sportsector te respecteren werden vier domeinen onderscheiden waarbinnen projecten zouden worden ontwikkeld: (1) kunstgrasvelden, (2) sporthallen, (3) zwembaden en (4) multifunctionele sportcomplexen. 4 Projecten in het eerste en tweede domein werden op geclusterde wijze aanbesteed en gegund. Zodra een private partij was geselecteerd voor een cluster werd een SPV opgericht door de private partner (eventueel in samenwerking met de publieke partner, zoals hierboven vermeld). Deze SPV sloot vervolgens DBFM-overeenkomsten met elke betrokken contracterende publieke partij. Zwembaden en multifunctionele sportcomplexen werden op individuele basis ontwikkeld. Wanneer we naar de prestaties van het VSIP kijken (zie tabel 3) valt een aantal zaken op. We zien onder andere dat de competitie tijdens de aanbestedingen zeer verschillend is geweest en in bepaalde gevallen zeer beperkt. Zo zijn er aanbestedingen geweest waarin slechts één of enkele bieders in staat bleken om de noodzakelijke financiering rond te krijgen of waarin überhaupt maar één private bieder in aanmerking kwam voor het binnenhalen van de opdracht. De besluitvormingsprocedures waren behoorlijk lang en we spreken dus van hoge transactiekosten. Sinds de lancering van het Plan werden enkele tientallen projecten ontwikkeld, maar we zien een scheve verdeling als we kijken naar de domeinen waarin die projecten zijn ontwikkeld; in het ene domein heeft men zich beter aan de originele planning kunnen houden dan in het andere domein, zo laten de verschillende scores op de project delivery ratio zien. De planning van projecten werd meer dan eens gewijzigd en vertraagd en vaak was er sprake 4 Zwembaden werden niet meegenomen in deze analyse. Ten eerste boden de andere drie domeinen al meer dan genoeg verschillen wat betreft complexiteit. Ten tweede was het tijdens de uitvoering van dit onderzoek niet waarschijnlijk dat waardevolle informatie over zwembaden naar voren zou komen omdat de zwembadprojecten zich in een te delicate fase bevonden. 19

22 van projectuitval. De selectieadviescommissie selecteerde eind 2008 niet minder dan 130 projecten: 73 kunstgrasvelden, 43 sporthallen, 4 zwembaden en 10 multifunctionele sportcomplexen (Flemish Parliament, 2009). Veel provinciale en lokale overheden hadden de besluitvormingsprocedure in 2013 verlaten zonder een project ontwikkeld te hebben. Van de 43 beoogde sporthallen werden er 9 gerealiseerd en het ziet er niet naar uit dat in dat domein nog veel ontwikkelingen gaan plaatsvinden. Er is op dit moment één zwembad in aanbouw; voor de andere drie projecten in dit domein geldt dat zij zijn stopgezet. In het domein van de multifunctionele sportcomplexen had men in 2013 één project afgerond. Daarnaast was er één project in aanbouw en bevonden vier projecten zich in de (soms vergevorderde) aanbestedingsfase. De resterende vier projecten die ooit gepland waren zullen er niet komen althans, niet via het VSIP. De score in het domein van de kunstgrasvelden is alleszins beter te noemen: in 2013 waren 35 van de 73 oorspronkelijk geplande projecten gerealiseerd en op dit moment staan er nog eens 30 projecten op stapel, dus hier zal een aanzienlijke output geleverd worden. Over het algemeen zien we echter dat vertraging en uitval zich hebben voorgedaan vanaf de start van het VSIP; we kunnen dus spreken van een relatief lage project delivery ratio: kunstgrasvelden 35 om 73 (0,48), sporthallen 9 om 43 (0,21) en multifunctionele sportcomplexen 1 op 10 (0,1) (zoals vermeld in voetnoot 4 nemen we zwembaden niet mee in de analyse). Met de lage project delivery ratio is nog niet gezegd dat het VSIP heeft gefaald. Integendeel: wat betreft de bouwfase konden alle projecten die werden voltooid rekenen op een tijdige oplevering zonder kostenoverschrijdingen. Bovendien werden deze gerealiseerde projecten positief beoordeeld door onze respondenten en positief ontvangen door projectbetrokkenen (Flemish Parliament, 2011a). 20

23 Figuur 2: organisatiestructuur van het VSIP 21

24 Projectfase Activiteiten (chronologisch) Provinciale of lokale overheid dient projectvoorstel in Voorbereidingsfase Selectiefase Selectieadviescommissie selecteert projectvoorstel of keurt het af op basis van verschillende criteria Provinciale of lokale overheid wiens plan geselecteerd is tekent een mandaat- en subsidieovereenkomst waarmee Sportfacilitator wordt gemandateerd om de projectprocedure over te nemen Sportfacilitator ontwerpt en presenteert selectieleidraad; private partijen solliciteren voor selectie Sportfacilitator selecteert bieders voor tweede deel van selectiefase en ontwerpt en presenteert gunningsleidraad; private partijen solliciteren voor gunning Sportfacilitator onderhandelt met private partijen; private partijen dienen best and final offer (BAFO) in Sportfacilitator selecteert private partij voor uitvoering opdracht Geselecteerde private partij richt SPV op Realisatiefase Operationele fase Provinciale of lokale overheid tekent DBFM(O)-overeenkomst met SPV SPV bouwt project terwijl Sportfacilitator de werken monitort Sportfacilitator kent beschikbaarheidscertificaat toe Provinciale of lokale overheid betaalt periodieke beschikbaarheidsvergoeding; SPV is verantwoordelijk voor onderhoudselement (en exploitatie-element in geval van DBFMO-project); Sportfacilitator vervult rol als dossierbeheerder en kennisverzamelaar Tabel 2: projectprocedure van het VSIP 22

25 Multif. complex B 5 inschr.; 4 geselecteerd; 2 biedingen Onderhandelingsprocedure; twee bieders bleven over waarvan slechts één commitment vond bij een bank n.v.t. 6 n.v.t. Multif. complex A 3 inschr.; 3 geselecteerd; 3 biedingen Onderhandelingsprocedure; slechts één bieder was in staat om financiële garanties te bieden Op tijd Binnen budget 1/10 = 0,10 Cluster 2 (3) n.v.t. n.v.t. n.v.t. n.v.t. n.v.t. n.v.t. 7 n.v.t. Sporthallen Cluster 1 (9) 5 inschr.; 3 geselecteerd; 3 biedingen Onderhandelingsprocedure; slechts één bieder was in staat om een solide financiële paragraaf in te leveren Op tijd Binnen budget 9/43 = 0,21 Kunstgrasvelden Cluster 1 (29) 4 inschrijving en; 3 geselecteer d; 2 biedingen Onderhandelingsprocedure; twee bieders bleven over van wie er één in staat was om cluster met eigen middelen te financieren Cluster 2 (6) 2 biedingen Offerteaanvraag, dus geen onderhandelingen; opdracht werd snel gegund aan bieder die eerste cluster al voor zijn rekening had genomen n.v.t. 1 1 Op tijd Op tijd Binnen budget Binnen budget 35/73 = 0,48 Indicatoren Bieders Verloop Totale aanbesteding Onderhandelingen Voorbereidende werken Timing Kosten Proj. del. ratio Governance Variabelen Competitie Nietmonetaire transactiekosten (in maanden) Doelbereiking Tabel 3: performantie van het VSIP (d.d. medio 2013) 5 Eén van de twee grootste spelers in het veld werd niet werd toegelaten tot de gunningsprocedure omdat die speler zijn offerte enkele uren te laat indiende. 6 Dit project is op dit moment in aanbouw. 7 Deze cluster werd geannuleerd in de zomer van

26 > 2.3. Hoe governance botst op complexiteiten en andersom In deze paragraaf gaan we op zoek naar een verklaring voor de wisselende resultaten van het VSIP. We doen dat door de impact van enkele complexiteiten uiteen te zetten. > Politieke complexiteit: beleid maken op centraal niveau vs. lokale politieke belangen Een deel van de verklaring voor de beperkte doelbereiking van het VSIP kan gevonden worden in de politieke context waarin het Plan werd ontwikkeld. We hebben het hier met name over (1) de beperkte mate waarin Sportfacilitator er klaar voor was om het Plan te trekken en (2) de beleidsvoorkeuren van politici op provinciaal en lokaal niveau. Met de beperkte voorbereiding van Sportfacilitator doelen wij op twee factoren. Ten eerste was er al vroeg na de lancering van het VSIP een probleem met de juridische onderlegging van het programma. De oprichting van het Plan vereiste de goedkeuring van een decreet door zowel de Vlaamse regering als het Vlaams parlement. Hoewel dit decreet nog niet was goedgekeurd tegen het einde van 2007 besloot de Vlaamse regering wel alvast een oproep te doen aan provinciale en lokale overheden om projectvoorstellen in te dienen. Strikt genomen was deze oproep niet geldig; er moest dus een nieuwe oproep gelanceerd worden nadat het decreet officieel was aangenomen door het parlement. Een gelegitimeerde oproep verscheen in de zomer van 2008, waarmee we kunnen zeggen dat de implementatie van het VSIP al vertraagd was voordat zij goed en wel was begonnen om nog niet te spreken over de onzekerheden die men bij overheidsinstanties had opgeroepen vanwege de beperkt beschikbare informatie over het VSIP in de eerste helft van De tweede factor die de problematische voorbereiding van het VSIP aantoont heeft te maken met de regionale verkiezingen van Na deze verkiezingen werd een nieuwe minister van Sport aangesteld en deze had andere ideeën over het te voeren sportbeleid dan zijn voorganger. Hoewel de uitvoering van het VSIP werd doorgezet, gebeurde dit niet met dezelfde ambities (Flemish Parliament, 2011a). Bovendien trad met deze nieuwe minister een grotendeels nieuw kabinetsteam aan dat het dossier moest overnemen en dit vergde natuurlijk tijd. De beleidsvoorkeuren van politici op provinciaal en lokaal niveau speelden met name een rol bij de geclusterde PPS-projecten. Toen aan het eind van 2007 en in de zomer van 2008 de oproep aan overheden verscheen om projectvoorstellen in te dienen herkenden velen hierin een window of 24

27 opportunity. Er werden veel voorstellen ingediend in de hoop dat enkele daarvan geselecteerd zouden worden door de selectieadviescommissie. Niettemin valt te bezien in hoeverre de solliciterende overheden zich bewust waren van de implicaties van PPS als het om de financiering en het onderhoud van infrastructuur gaat. Parlementsleden waarschuwden de minister van Sport al eens voor de mogelijk valse verwachtingen die men mogelijk had geschept door het Plan zo vroeg en op zo n grote schaal aan te kondigen: zo makkelijk als overheden zich hadden aangemeld als kandidaat, zo makkelijk zouden ze uit de procedure kunnen stappen wanneer de projecten gaandeweg minder interessant en minder gunstig zouden overkomen (Flemish Parliament, 2007, 2011b). De tijd heeft geleerd dat multi-actorcomplexiteit en technische complexiteit veel vertraging en financiële onzekerheden met zich meebrachten (zie volgende paragrafen); bovendien botsten provinciale en lokale overheden op problemen met grondeigendom en een gebrek aan financiële middelen. Het resultaat was een steeds groter worden groep van overheden die afzagen van deelname aan het VSIP en dus de besluitvormingsprocedure verlieten. Het politieke enthousiasme van het eerste uur verloor haar momentum (Flemish Parliament, 2008b, 2010b). Omdat Sportfacilitator moest zien om te gaan met uiteenlopende politieke belangen was er eigenlijk maar één manier om het Sportinfrastructuurplan vooruit te helpen en dat was door gebruik te maken van gestandaardiseerde procedures die de inspraak van deelnemende overheden zou beperken. Een directe implicatie van deze keuze was dat de deelnemende overheden terechtkwamen in een rigide projectprocedure die het niet toeliet om elk kunstgrasveld of elke sporthal op maat te maken. En dat terwijl die overheden wel werd gevraagd om een onomkeerbare mandaatovereenkomst te tekenen waarmee ze zich zouden binden aan het betalen van een jaarlijkse beschikbaarheidsvergoeding. Dit aspect toonde nog eens de politieke gevoeligheid van het Plan aan: provinciale en lokale overheden werden verzocht om hun eigen belangen voor een deel op te geven ten gunste van een groot infrastructuurprogramma en daar wilden provinciale en lokale beleidsmakers liever niet in meegaan. > Mandateren om de multi-actorcomplexiteit te beteugelen: wie profiteert? Gezien de betrokkenheid van veel actoren bij het Sportinfrastructuurplan is het geen verrassing dat multi-actorcomplexiteiten een belangrijke invloed hebben gehad op haar prestaties. In deze paragraaf bespreken we twee van die multi-actorcomplexiteiten: (1) de toepassing van een mandateringsstrategie en (2) de PPS-gerelateerde competenties en 25

28 expertise op provinciaal en lokaal niveau of beter gezegd het gebrek daaraan. In elk project binnen het VSIP ontving Sportfacilitator het mandaat om de besluitvormingsprocedure te leiden vanaf het moment dat de betrokken contracterende overheid een zogeheten mandaatovereenkomst had getekend. Voor de geclusterde projecten gold bovendien een mandaatprijs welke werd vastgesteld om potentiële private partijen comfort te bieden: zolang de uitkomst van de onderhandelingen zou leiden tot een beschikbaarheidsvergoeding onder het niveau van de vastgestelde mandaatprijs was de contracterende overheid verplicht om door te gaan met het project in kwestie. Om in zo n comfortabele positie terecht te komen moesten bieders dus wel eerst een offerte indienen die op of net onder het niveau van de mandaatprijs zou liggen. Mocht de onderhandelde beschikbaarheidsvergoeding hoger uitvallen dan de mandaatprijs, dan zouden betrokken overheden kunnen besluiten om hun participatie in het VSIP stop te zetten zonder juridische gevolgen. Deze mandateringsstrategie was een relatief nieuw en ongebruikelijk instrument voor provinciale en lokale overheden: door de selectie van de private partij over te laten aan een derde partij gaven zij een deel van hun autonomie op en werden zij tegelijkertijd officieel betrokken bij het VSIP. De mandaatovereenkomsten en de daaraan gelieerde mandaatprijzen zouden uitgroeien tot belangrijke obstakels voor zowel publieke als private actoren. De vastgestelde mandaatprijzen waren niet altijd in lijn met daadwerkelijke marktprijzen. Wat betreft de kunstgrasvelden hebben zich hier geen noemenswaardige problemen voorgedaan, maar in het domein van de sporthallen wel. Sportfacilitator stelde de mandaatprijs voor een sporthal vast op 1,5 miljoen euro; zolang de biedingen dit bedrag niet zouden overschrijden zouden de betrokken overheden verplicht zijn om door te gaan met hun sporthalprojecten. Van de twintig sporthallen die aanvankelijk gebouwd zouden worden binnen de eerste cluster werd echter slechts in negen gevallen een mandaatovereenkomst getekend door die betrokken overheden (Flemish Parliament, 2010a). Het aantal van twintig werd allereerst gereduceerd omdat een aantal betrokken overheden de mandaatprijs van 1,5 miljoen euro te duur vond en dus weigerde om de mandaatovereenkomst te tekenen. Een kleinere cluster betekende minder schaalvoordelen en dus werd de mandaatprijs verhoogd naar 2,2 miljoen euro wat er opnieuw toe leidde dat overheden uit de procedure stapten. 8 De voortdurende dreiging van uitstappende overheden beïnvloedde de 8 Uiteindelijk landde men op een investeringswaarde van ongeveer drie miljoen euro. 26

29 onderhandelingen tussen Sportfacilitator en de voorkeursbieder. De kredietverschaffer die was voorzien, een Belgische bank, wilde enkel in het project stappen als er sterke financiële garanties waren, maar zolang de voorkeursbieder de mandaatprijs zou overschrijden kon er geen sprake zijn van dergelijke garanties. Er waren veel onzekerheden. Het probleem werd uiteindelijk opgelost door een SPV op te richten met een gedeeld publiekprivaat aandeelhouderschap. Op die manier kon men de middelen van het eerdergenoemde Invespo-fonds aanspreken en werd het aandeel schuldfinanciering in de totale financiering verkleind. Het positieve gevolg hiervan was dat de voorkeursbieder onder de mandaatprijs kon gaan zitten. Deze problematiek deed zich niet voor bij de kunstgrasvelden omdat er daar een voorkeursbieder was die alles zelf zou financieren en er dus geen sprake was van een risicomijdende bank. Problemen met de prijszetting deden zich niet alleen voor in het domein van de sporthallen. Er waren ook problemen bij multifunctionele sportcomplexen. De issues die in dat domein speelden brengen ons bij de beperkte PPS-gerelateerde competenties en expertise onder provinciale en lokale ambtenaren. Bij de multifunctionele sportcomplexen werd geen gebruikgemaakt van bindende mandaatprijzen, maar wel van plafondprijzen die als leidraad fungeerden voor de onderhandelingen. Ook hier waren de vooraf opgestelde prijzen niet in overeenstemming met de marktprijzen; de ambities die door de contracterende overheden werden nagestreefd waren niet haalbaar gegeven de prijzen die men maximaal wilde betalen. Omdat de eisen hoog waren hadden bieders geen andere keus dan de plafondprijzen te overschrijden (Flemish Parliament, 2011b). Om een voorbeeld te noemen: in het geval van multifunctioneel sportcomplex B ging men in eerste instantie uit van een jaarlijkse beschikbaarheidsvergoeding hier moesten bieders hun offerte dus op afstemmen. Echter, wanneer de bieders alle eisen van de publieke partij zouden overnemen zouden ze met gemak aan een jaarlijkse beschikbaarheidsvergoeding van twee miljoen euro komen. Er was dus een duidelijk verschil tussen het wenselijke en het haalbare. Naast het feit dat provinciale en lokale overheden hoge en soms onrealistische eisen stelden veroorzaakten zij meer dan eens vertraging door een gebrek aan PPS-expertise. Sommige overheden hadden meer tijd nodig om een bouwvergunning goed te keuren of om bouwgrond te prepareren dan andere (Flemish Parliament, 2008b). Onze interviewrespondenten uit de lokale publieke sector benadrukten herhaaldelijk hun worsteling met PPS. Voor velen van hen was het een totaal nieuw fenomeen dat moeilijke juridische en technische discussies met zich meebracht, evenals complexe contracten. Gezien het feit dat veel 27