Organisatiecultuur en kwaliteitsmanagement

Transcriptie

1 Organisatiecultuur en kwaliteitsmanagement Een studie naar de rol van organisatiecultuur bij het gebruik van kwaliteitsmanagementtechnieken in Vlaamse gemeenten & OCMW s Astrid Molenveld, Sara Demuzere & Geert Bouckaert

2 Inhoudsopgave Managementsamenvatting 6 Inleiding Surveyonderzoek kwaliteitsmanagement : het verbeteren van de organisatiecultuur als motief om KMT te introduceren 13 > 1.1. KMT en decretale verplichtingen 14 > 1.2. Motieven om KMT te introduceren 17 > 1.3. Intensiteit van gebruik en het belang van het motief het verbeteren van de organisatiecultuur 23 > 1.4. Meerwaarde van KMT en het belang van het motief het verbeteren van de organisatiecultuur 28 > 1.5. Conclusie Werken met kwaliteitsmanagementtechnieken 33 > 2.1. Inleiding 33 > 2.2. Selectie van lokale besturen 34 > 2.3. Stand van zaken besturen 37 > Kwaliteitsmodel 37 > Gebruikersbevraging 40 > Kwaliteits- en administratieve handboeken 43 > Systeem van klachtenbehandeling 46 > 2.4. Conclusie: stand van zaken Werken met kwaliteitsmanagementtechnieken: de invloed van organisatiecultuur 50 > 3.1. Inleiding 50 > 3.2. Het verbeteren van de organisatiecultuur bij het introduceren van KMT 51 > Kwaliteitsmodel 51 > Gebruikersbevraging 52 > Administratief handboek en kwaliteitshandboek 53 ii

3 > Systeem van klachtenbehandeling 54 > 3.3. Concurrerende waardenmodel 55 > 3.4. Perceptie organisatiecultuur 57 > Focus: interne - externe gerichtheid 58 > Structuur: flexibiliteit- beheersing 63 > 3.5. Gewenste organisatiecultuur 67 > 3.6. Link tussen organisatiecultuur en type techniek 69 > 3.7. De invloed van organisatiecultuur op de intensiteit van gebruik van KMT 72 > 3.8. Gepercipieerde meerwaarde van het gebruik van KMT 73 > 3.9. Conclusie: de relatie tussen organisatiecultuur en het gebruik van KMT Werken aan kwaliteit: de rol van subculturen en leidinggevenden 78 > 4.1. Inleiding 78 > 4.2. Subculturen 78 > Verschillen in cultuur naargelang de grootte van de dienst79 > Verschillen in cultuur naargelang de functie van de dienst80 > Verschillen in cultuur naargelang leeftijd en anciënniteit82 > 4.3. De rol van leidinggevenden op organisatiecultuur en het gebruik van KMT 84 > 4.4. Conclusie Besluit 88 Bijlage: Interview KMT en organisatiecultuur, verkennende interviews OCMW s en gemeenten 94 iii

4 Lijst met tabellen Tabel 1. KMT: focus en decretale verplichting t.t.v. het surveyonderzoek. 15 Tabel 2. Bevraagde motieven voor de introductie van KMT (% secretarissen dat het motief belangrijk of heel belangrijk vindt) Tabel 3 Gemiddelde score en score per techniek voor het motief 'het verbeteren van de organisatiecultuur Tabel 4: Verschil in belang van het verbeteren van de organisatiecultuur bij de introductie van KMT Tabel 5: Correlaties tussen motief 'het verbeteren van de organisatiecultuur' en de intensiteit van het gebruik van het kwaliteitsmodel Tabel 6: Correlaties tussen motief 'het verbeteren van de organisatiecultuur' en de intensiteit van het gebruik van de gebruikersbevraging Tabel 7: Correlaties tussen motief 'het verbeteren van de organisatiecultuur' en de intensiteit van het gebruik van het kwaliteits- of administratief handboek Tabel 8: Correlaties tussen motief 'het verbeteren van de organisatiecultuur' en de intensiteit van het gebruik van het systeem van klachtenbehandeling Tabel 9: operationalisering van meerwaarde Tabel 10: correlaties tussen het verbeteren van de organisatiecultuur als motief om KMT te introduceren en meerwaarde die wordt ervaren Tabel 11: Geselecteerde besturen Tabel 12: vergelijking van gebruik van kwaliteitsmodellen Tabel 13: vergelijking van gebruik van gebruikersbevragingen Tabel 14: vergelijking van de mate van gebruik van handboeken Tabel 15 vergelijking van gebruik van het systeem van klachtenbehandeling Tabel 16: Inschatting van de secretaris over focus van de organisatie Tabel 17. Inschatting van de secretaris over structuur van de organisatie. 66 iv

5 Lijst met figuren Figuur 1: het concurrerende waardenmodel (Quinn & Rohrbaugh, 1983) Figuur 2: het assenstelsel gebruikt voor de scoring van lokale besturen v

6 Managementsamenvatting Voorliggend rapport Organisatiecultuur en kwaliteitsmanagement, een studie naar de rol van organisatiecultuur bij het gebruik van kwaliteitsmanagementtechnieken in Vlaamse gemeenten & OCMW s kadert in het onderzoeksproject: kwaliteit en innovatie in de Vlaamse lokale besturen van het Steunpunt Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen ( ). Dit exploratieve onderzoek had in de eerste plaats als doel een beeld te schetsen van de rol van organisatiecultuur bij het gebruik van kwaliteitsmanagementtechnieken (KMT). In dit rapport baseerden we ons zowel op het surveyonderzoek kwaliteitsmanagement als op interviews met secretarissen van verschillende typen lokale besturen. De wetgeving rond, maar ook de lokale besturen zelf, zijn volop in beweging. Tussen de periode najaar 2008 en zomer 2010 is bijvoorbeeld het gemeentedecreet al enkele malen aangepast en in 2008 werd het OCMWdecreet ingevoerd. De motivatie voor het thema organisatiecultuur als onderzoeksobject is drieledig. Het surveyonderzoek kwaliteitsmanagement wees uit dat het verbeteren van de organisatiecultuur voor secretarissen één van de belangrijkste redenen was om KMT te introduceren. Daarnaast bleek dat organisatiecultuur ook een hinderpaal kan vormen om KMT te introduceren. De derde motivatie is dat het onderwerp organisatiecultuur opnieuw aan populariteit wint. Het is onder andere één van de basisprincipes van de krachtlijnen van Beter Bestuurlijk Beleid (BBB). In deze studie zijn drie pijlers te onderscheiden. Ten eerste hebben we gekeken naar de veranderingen op het gebied van het gebruik van KMT tussen 2008 (t.t.v. het surveyonderzoek kwaliteitsmanagement ) en 2010 (t.t.v. de interviews). Ten tweede hebben we in vijftien interviews met secretarissen, de organisatiecultuur binnen hun organisatie in kaart gebracht. Ten slotte zijn we met de secretarissen ingegaan op de rol van organisatiecultuur bij het gebruik van KMT en hebben we het surveyonderzoek geanalyseerd, voor één specifiek motief om KMT te introduceren: het verbeteren van de organisatiecultuur. Er wordt binnen de studie gefocust op vier KMT, zowel bij gemeenten als OCMW s; het 6

7 kwaliteitsmodel, de gebruikersbevraging, de administratieve en kwaliteitshandboeken en het systeem van klachtenbehandeling. Hieronder worden de resultaten m.b.t. de drie beschreven pijlers samengevat. De vijftien secretarissen die werden geïnterviewd geven aan KMT sterker toe te zijn gaan passen in de periode tussen het surveyonderzoek en de interviews. We zien dat vooral OCMW-besturen meer verschillende KMT sterker zijn gaan gebruiken. Dit is waarschijnlijk te verklaren door het kwaliteitsdecreet dat al geruime tijd van toepassing was voor de OCMW s. Bij het kwaliteitsbeleid ligt de prioriteit volgens het merendeel van de secretarissen bij het implementeren van de decretaal verplichte technieken. Dit zien we ook terug in de gegevens over het gebruik van KMT, als we 2008 en 2010 vergelijken. Vooral het kwaliteitsmodel, dat niet decretaal verplicht is, wordt niet sterker gebruikt. De decretale verplichting lijkt naast een stimulans om KMT te introduceren een negatieve invloed te hebben op de meerwaarde die wordt ervaren, van de handboeken en het systeem van klachtenbehandeling wordt minder meerwaarde ervaren. De meerderheid van de secretarissen van kleine besturen geeft te kennen hinderpalen te ondervinden bij de introductie van KMT. Zo geeft men aan dat de kennis ontbreekt of dat men eerder tijd dient te besteden aan andere, prioritaire zaken. Tevens geven de kleine besturen aan dat zij het idee hebben dat de investering die zij moeten doen om de KMT te introduceren, niet de meerwaarde voor de organisatie oplevert die zij wensen. Ondanks dat kleine besturen aangeven hinderpalen te ondervinden, zien we binnen de geselecteerde groep besturen, dat grote en kleine besturen niet zozeer verschillen in de mate van toename van het gebruik van KMT in de periode tussen 2008 en Alleen voor het systeem van klachtenbehandeling geldt dat de ondervraagde grote besturen het systeem vaker zijn gaan gebruiken dan kleine besturen. 7

8 In de vijftien interviews zeggen secretarissen over het algemeen dat het verbeteren van de organisatiecultuur wel een belangrijke zaak is, maar dat dit voor hen geen leidend motief was om KMT te introduceren. Hoewel men niet direct het verbeteren van de organisatiecultuur voor ogen had bij de introductie van KMT, geeft een minderheid van de secretarissen aan dat er enige invloed van de KMT op de organisatiecultuur merkbaar is. Deze secretarissen geven bijvoorbeeld aan dat medewerkers door de introductie van KMT meer bewust zijn geworden van wat kwaliteit is, dat de focus vaker op de burger of klant is komen te liggen en dat de neuzen meer dezelfde kant uit wijzen. Men benadrukt dat de meerwaarde van de KMT vooral voor de organisatie als geheel geldt. Hierbij noemen de secretarissen het in kaart brengen en stroomlijnen van processen, één gemeenschappelijk doel hebben en het opzetten van verbeteracties. Op de vraag hoe de secretarissen de organisatiecultuur zouden scoren op de assen van het concurrerende waardenmodel (Quinn, 1988), geven de meeste secretarissen aan de organisatie vooral als sterk intern en op beheersing gericht te beschouwen. Voor wat betreft de gewenste cultuur binnen de organisatie, geven de secretarissen aan dat de cultuur volgens hen meer extern gericht en flexibel zou moeten zijn. Een kleine minderheid van de secretarissen geeft te kennen tevreden te zijn met de huidige organisatiecultuur. Een opvallend gegeven is dat de meerderheid van de secretarissen van grote gemeentebesturen de organisatiecultuur vooral als flexibel inschat en kleine gemeentebesturen de organisatiecultuur als beheersingsgericht percipiëren. Tegengesteld hieraan schatten secretarissen van grote OCMW s hun organisatie eerder beheersingsgericht in en zeggen secretarissen van kleine OCMW s de organisatiecultuur vooral flexibel te percipiëren. Bij de bepaling van de organisatiecultuur spelen, volgens secretarissen subculturen een grote rol. Wanneer de organisatie groter wordt en de diensten talrijker, dan kunnen subculturen zich volgens hen manifesteren in de organisatie, wat de creatie van een gemeenschappelijke organisatiecultuur bemoeilijkt. In kleinere besturen is het volgens de respondenten gemakkelijker om één cultuur te creëren, die gestimuleerd kan worden door de leidinggevenden. 8

9 Volgens de secretarissen zijn er diensten en functies die van nature gepaard gaan met een bepaalde subcultuur. Het verschil tussen de cultuur in interne, administratieve en de externe, op de klant gerichte diensten wordt in verschillende interviews aangehaald. Intern gerichte diensten zijn volgens de secretarissen vaker beheersingsgericht, externe diensten meer gericht op flexibiliteit. Tevens zouden ouderen of medewerkers met een hoge anciënniteit volgens hen meer gericht zijn op regelgeving en beheersing, terwijl jongeren of medewerkers met een lagere anciënniteit meer gericht zijn op flexibiliteit en verandering. De aangegeven verschillen tussen subculturen kunnen volgens een klein deel van de secretarissen leiden tot wrijvingen, ook met betrekking tot het gebruik van KMT. De leidinggevenden zouden hierbij volgens hen een centrale rol moeten innemen. Zij kunnen door duidelijke communicatie over het proces en de vorderingen en het overzichtelijk presenteren van resultaten een belangrijke invloed uitoefenen op hoe er met de KMT wordt omgegaan. Waar secretarissen aangeven, bij het gebruik van KMT, dat leidinggevenden een belangrijke rol spelen, zijn zij niet eensgezind over de specifieke rol van leidinggevenden bij het veranderen van organisatiecultuur. Het veranderen van organisatiecultuur wordt door een aantal secretarissen gepercipieerd als een proces dat gestuurd moet worden door leidinggevenden, terwijl anderen van mening zijn dat de organisatiecultuur niet te sturen is. De meerderheid van de secretarissen vindt dat een bepaald type organisatiecultuur samengaat met het gebruik van een bepaald type KMT. Een aantal secretarissen geeft aan dat het systeem van klachtenbehandeling volgens hen meer bij een beheersingsgerichte dan een flexibele cultuur past. Dit is tevens het geval bij de administratieve en kwaliteitshandboeken. Het systeem van klachtenbehandeling en de gebruikersbevraging zouden, volgens de ondervraagde secretarissen, instrumenten zijn die bij een extern gerichte organisatiecultuur passen. Het kwaliteitsmodel en de handboeken zouden vooral bij een intern gerichte organisatiecultuur passen. Daarbij aansluitend zeggen secretarissen dat beheersingsgerichte culturen over het algemeen meer gericht zijn op het intensief en strikt toepassen van KMT. 9

10 Inleiding 1 Situering van de studie Dit rapport kadert binnen het onderzoeksproject Kwaliteit, tevredenheid en vertrouwen in de publieke sector: kwaliteit en innovatie in de Vlaamse lokale besturen van het Steunpunt Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen (SBOV II) voor de periode van 2007 tot In het eerste rapport werd het kader voor het project uitgetekend (van Roosbroek, 2008). Het legde de basis voor het surveyonderzoek kwaliteitsmanagement over de verspreiding van kwaliteitsmanagementtechnieken (KMT). Dit surveyonderzoek kwaliteitsmanagement werd in het najaar van 2008 onder lokale Vlaamse besturen uitgezet. De resultaten van dit surveyonderzoek werden in het tweede (van Roosbroek & Bouckaert, 2009) en derde rapport (van Roosbroek, 2009) beschreven. De analyses van het surveyonderzoek dienden als basis voor de onderzoeksaanpak in In het voorliggende rapport gaan we in op het verbeteren van de organisatiecultuur als motivatie voor het introduceren van KMT. Daarnaast omvat dit rapport een weergave van exploratieve interviews met secretarissen van enkele OCMW- en gemeentebesturen over de rol van organisatiecultuur bij het gebruik van KMT. Deze interviews werden afgenomen tussen april en september Onderzoeksobject: organisatiecultuur en kwaliteitsmanagement In het surveyonderzoek werd het gebruik vier verschillende KMT bevraagd: het kwaliteitsmodel, het kwaliteits- of administratief handboek, de gebruikersbevraging en het systeem van klachtenbehandeling. We kozen het onderzoeksobject organisatiecultuur omdat het surveyonderzoek uitwees dat het verbeteren van de organisatiecultuur één van de belangrijkste redenen was om KMT te introduceren (83% van de secretarissen geeft aan dat dit een belangrijk motief was). Daarnaast bleek dat organisatiecultuur 1 De auteurs danken alle respondenten voor hun input in deze studie. Daarnaast danken we Katrien Weets en Eva Platteau voor hun verbetersuggesties bij dit rapport. 10

11 in sommige gevallen ook wordt gezien als een hinderpaal om KMT te introduceren. De derde motivatie om organisatiecultuur als studieobject te kiezen is dat het onderwerp opnieuw aan populariteit wint. Zo is het onder andere één van de basisprincipes van de krachtlijnen van Beter Bestuurlijk Beleid (BBB). 2 Om de relatie tussen organisatiecultuur en het gebruik van KMT verder te onderzoeken werden er midden 2010 vijftien interviews afgenomen bij lokale besturen. In de vijftien interviews werd met veertien secretarissen en drie kwaliteitscoördinatoren dieper ingegaan op de cultuur binnen hun organisatie en hoe de organisatiecultuur volgens hen gelinkt is met het gebruik van KMT. Structuur In hoofdstuk 1 vindt u een verkenning van de relatie tussen kwaliteitsmanagementtechnieken en het belang van het motief het verbeteren van organisatiecultuur op basis van het surveyonderzoek. Eerst bekijken we welke KMT al dan niet decretaal verplicht zijn. Vervolgens analyseren we de surveyresultaten, met name het motief om KMT te introduceren: het verbetert de organisatiecultuur. Tevens beschrijven we de resultaten van analyses van de surveydata waarin we de samenhang onderzochten tussen het motief het verbetert de organisatiecultuur en de intensiteit en de ervaren meerwaarde van het gebruik van de technieken. Zoals gezegd hebben er voor de kwalitatieve studie vijftien interviews plaatsgevonden, met veertien secretarissen en drie kwaliteitscoördinatoren. We hebben hiervoor zowel grote als kleine OCMW- en gemeentebesturen geselecteerd. Daarnaast zijn er besturen bevraagd die KMT in sterke mate gebruiken en besturen die KMT minder sterk gebruiken. In de interviews hebben we allereerst de stand van zaken van het gebruik van KMT besproken. Een uiteenzetting hiervan is te vinden in hoofdstuk 2. De stand 2 De Krachtlijn beschrijft: De na te streven organisatiecultuur moet er een zijn van respect voor ieders taak en rol en moet gericht zijn op onderlinge samenwerking met het oog op de realisatie van gemeenschappelijke doelstellingen. Korte hiërarchische lijnen, een open communicatie en een rechtstreekse aanspreekbaarheid van de interne deskundigheid vormen kernelementen in de organisatiecultuur. De Vlaamse overheid werkt verder aan een cultuur van verantwoordelijkheidszin. Leidinggevenden krijgen meer verantwoordelijkheid en beweegruimte, maar met aanspreekbaarheid op basis van de behaalde resultaten. 11

12 van zaken in 2008, tijdens het surveyonderzoek, wordt er vergeleken met de stand van zaken in 2010, voor wat betreft het gebruik van de vier KMT. Vervolgens bespreken we in hoofdstuk 3 de resultaten van de interviews, met name de rol en de invloed van organisatiecultuur binnen de lokale besturen volgens de secretarissen. Er wordt weergegeven of het verbeteren van de organisatiecultuur een motief was voor de secretarissen om KMT te introduceren. Daarnaast wordt de perceptie van de secretarissen over de organisatiecultuur binnen de eigen organisatie weergegeven. Tevens worden de uitspraken van de secretarissen over de gewenste organisatiecultuur opgesomd. In het laatste deel van het hoofdstuk staat de vraag centraal of de organisatiecultuur een rol speelt bij het type techniek en de intensiteit waarmee de techniek gebruikt wordt. In de interviews kwamen twee onderwerpen sterk naar voren, deze bespreken we in hoofdstuk 4. We bespreken de rol van subculturen en leidinggevenden bij het gebruik van KMT. Ten slotte zetten we in het besluit de belangrijkste bevindingen nog even op een rijtje. 12

13 1. Surveyonderzoek kwaliteitsmanagement : het verbeteren van de organisatiecultuur als motief om KMT te introduceren In het surveyonderzoek kwaliteitsmanagement, dat werd uitgevoerd in het najaar van 2008, werd gefocust op de introductie van vier KMT: kwaliteitsmodellen, gebruikersbevragingen, het systeem van klachtenbehandeling en administratieve en/of kwaliteitshandboeken. Hierbij werden onder andere de motieven voor de introductie van de instrumenten, de hinderpalen tijdens de introductie en de effecten van het gebruik bevraagd. 352 secretarissen beantwoordden de vragenlijst, wat neerkomt op een respons van 58% onder OCMW-secretarissen (n= 181) en 56% onder gemeentesecretarissen (n= 176) (Bouckaert & van Roosbroek, 2009). Uit het surveyonderzoek bleek dat besturen in geringe mate gebruik maken van de bevraagde technieken om aan kwaliteit te werken. Kwaliteitsmodellen worden het minst vaak gebruikt. Veel OCMW s en gemeenten gebruiken wel een systeem van klachtenbehandeling. Bij gebruikersbevragingen is er een groot verschil tussen OCMW s en gemeenten: terwijl de meeste OCMW s wel een dergelijke techniek gebruiken, is dit in de meeste gemeenten niet het geval. Bij het administratief handboek of kwaliteitshandboek is dit verschil tussen OCMW s en gemeenten ook te zien, maar is het verschil minder groot (Bouckaert & van Roosbroek, 2009). Een eerste kanttekening bij de analyse van het surveyonderzoek is dat bij een aantal KMT die worden besproken, er maar een klein aantal besturen is dat ervaring heeft met de techniek. Zowel bij het kwaliteitsmodel als bij de gebruikersbevraging zijn het vooral de OCMW-besturen die hier ervaring mee hebben. Daarnaast zijn OCMW-besturen door het kwaliteitsdecreet al veel langer verplicht om te werken met KMT. Door deze ervaring in het werken met de technieken zijn OCMW-besturen wellicht meer geneigd om de intensiteit en meerwaarde van het gebruik hoger te scoren dan gemeentebesturen. 13

14 > 1.1. KMT en decretale verplichtingen Sinds het gemeente- en het OCMW-decreet 3 wordt er van lokale besturen meer en meer verwacht dat zij, al dan niet decretaal verplicht, werken aan de kwaliteit van de diensten en de organisatie. Van de technieken, waarop gefocust werd in het surveyonderzoek, waren er toentertijd twee verplicht voor de administratie (klachtenbehandelingssysteem voor gemeenten en OCMW s en het administratief handboek voor OCMW s) en twee niet verplicht (kwaliteitsmodel en gebruikersbevraging). Tevens waren de technieken verschillend van elkaar door hun interne, dan wel externe focus. Van Roosbroek en Bouckaert (2009) verstonden onder technieken met een externe focus, technieken waarbij er sprake is van rechtstreeks contact tussen de burger en de organisatie (het systeem van klachtenbehandeling en de gebruikersbevraging). Technieken met een interne focus definieerden zij als de technieken waarbij de burger niet mee in aanraking komt (het kwaliteitsmodel en de verschillende handboeken). De vier technieken staan volgens hun focus en verplichtend karakter weergegeven in tabel 1. 3 Het gemeentedecreet werd op 6 juli 2005 door het Vlaamse Parlement goedgekeurd. Het merendeel van de artikelen van het gemeentedecreet is in werking sinds 1 januari Het OCMW-decreet werd goedgekeurd op 19 december De meeste artikels traden in werking op 1 juli

15 Tabel 1. KMT: focus en decretale verplichting t.t.v. het surveyonderzoek Intern Extern Verplicht Administratief en kwaliteitshandboek (OCMW) (vanaf 2008 niet meer verplicht) Systeem van klachtenbehandeling (OCMW en gemeente) Nietverplicht Administratief handboek (gemeente) Kwaliteitsmodel (OCMW en gemeente) Gebruikersbevraging (OCMW en gemeente) Gemeente- en OCMW-besturen zijn verplicht om te werken met een systeem van klachtenbehandeling. Het gemeentedecreet schrijft voor: Zo zullen de gemeenten, in uitvoering van het ontwerp, bij een reglement dat door de gemeenteraad wordt aangenomen, een systeem van klachtenbehandeling moeten organiseren. Dit kan gebeuren op maat van de gemeente. Het ontwerp bepaalt enkel dat de organisatie op ambtelijk niveau moet gebeuren en onafhankelijk van de diensten waarop de klachten betrekking hebben. 4 Sinds 1 januari 2007 is het artikel in het gemeentedecreet omtrent het systeem van klachtenbehandeling in werking. Voor OCMW s, die al langer verplicht waren om binnen de erkende diensten te werken met een systeem van klachtenbehandeling, zit een dergelijke verplichting ook in een decreet vervat. 5 Het systeem van klachtenbehandeling was tijdens het 4 Ontwerp van memorie van toelichting bij het ontwerp van Gemeentedecreet, p.44 5 Memorie van toelichting bij het decreet betreffende de organisatie van de openbare centra voor maatschappelijk welzijn, p

16 surveyonderzoek en de interviews verplicht, zowel voor OCMW s als gemeenten. Een kwaliteitsmodel is een instrument met een interne focus. De gebruiker komt er niet mee in aanraking. Organisaties binnen de publieke sector kunnen bijvoorbeeld gebruik maken van het EFQM- en het CAF-model, ISO en de Balanced Scorecard (BSC). Het gebruik van een kwaliteitsmodel is niet verplicht voor OCMW s en gemeenten. Met een gebruikersbevraging wordt gepeild naar de mening van gebruikers over de dienstverlening. Dit instrument heeft een externe focus. Het uitvoeren van een gebruikersbevraging is, zowel voor OCMW s als gemeenten niet verplicht (Bouckaert & van Roosbroek, 2009). Het kwaliteitsdecreet vereist wel dat erkende diensten hun dienstverlening evalueren en gebruikers betrekken bij de dienstverlening om zo het beleid voortdurend bij te sturen. De gebruikersbevraging is een techniek die vaak daarvoor wordt aangewend. Tijdens het onderzoek heeft er een wijziging plaatsgevonden in de decretale verplichting van het administratief handboek door het OCMWdecreet van 19 december Het nieuwe OCMW-decreet zorgt ervoor dat het administratief handboek niet langer een verplichting is voor de administratie van het OCMW. 6 Op het moment van het surveyonderzoek gold de verplichting nog wel. 7 OCMW s worden wel verplicht om met kwaliteitshandboeken te werken in hun verschillende, erkende voorzieningen (bv. rust- en verzorgingstehuizen). In gemeenten waren deze handboeken op het moment van de afname van het surveyonderzoek niet verplicht. In het kader van interne controle (verplicht) kan een handboek wel één van de manieren zijn om aan de verplichting tot interne controle tegemoet te komen voor beide typen lokale besturen (Van Schuylenbergh et al., 2008; De Lange et al., 2009). 8 6 Memorie van toelichting bij het decreet betreffende de organisatie van de openbare centra voor maatschappelijk welzijn, p Besluit van de Vlaamse Regering van 17 december 1997 betreffende de boekhouding en de administratieve organisatie van de openbare centra voor maatschappelijk welzijn, art. 67 Besl. Vl. Reg. 17 december Ontwerp van memorie van toelichting bij het ontwerp van Gemeentedecreet, p.23 16

17 > 1.2. Motieven om KMT te introduceren Voorafgaand aan de uiteenzetting van de analyse van de surveydata betreffende het motief het verbetert de organisatiecultuur, maken we enkele opmerkingen ten aanzien van de interpretatie van de resultaten. In een aantal gevallen, bijvoorbeeld voor het gebruik van handboeken en kwaliteitsmodellen binnen de gemeentebesturen, was het aantal besturen dat de vragen daaromtrent invulde (zeventien en eenendertig) eerder beperkt. Bovendien is de vragenlijst in de meeste gevallen enkel ingevuld door de secretaris. Mogelijk zijn andere medewerkers binnen de organisaties een andere mening toegedaan. Ook kan het fenomeen sociale wenselijkheid meespelen. Dit tezamen maakt dat de analyses met enige voorzichtigheid moeten worden geïnterpreteerd. Uit de antwoorden op de open vragen in het surveyonderzoek kwaliteitsmanagement blijkt dat de organisatiecultuur door sommige secretarissen wordt gezien als een hinderpaal om KMT te introduceren. Bij de vraag naar mogelijke hindernissen om KMT te introduceren wordt organisatiecultuur door ongeveer een vijfde van de secretarissen genoemd. Secretarissen noemen zaken als: Niet iedereen draagt een hoge kwaliteit van de dienstverlening in het vaandel. Het is voor veel medewerkers een ver van mijn bed gebeuren. Veel antwoorden gaan ook over weerstanden binnen de administratie en schrik voor veranderingen. Een aantal secretarissen vermeldt het gebrek aan motivatie bij een aantal personeelsleden. De traditionele ambtenarencultuur is nog steeds aanwezig. Onze medewerkers zijn zich nog altijd niet bewust dat burgers onze klanten zijn (Bouckaert & van Roosbroek, 2009, p.58). Zoals gezegd, werd in het surveyonderzoek gepeild naar de motieven voor de introductie van de KMT binnen organisaties. Secretarissen konden op een vijf-puntenschaal aangeven in hoeverre zij, bij de introductie van een kwaliteitsmanagementtechniek, een bepaald motief belangrijk vonden (schaal gaande van 1= heel onbelangrijk tot 5 = heel belangrijk). Alleen besturen die de techniek gebruikten hebben deze vraag beantwoord. Concreet werden er dertien motieven bevraagd. Deze staan weergegeven in de linkerkolom van tabel 2. In de tweede kolom staat aangegeven hoeveel procent van de gemeentesecretarissen een motief belangrijk of heel 17

18 belangrijk achtte. In de derde kolom zijn deze scores voor de OCMWsecretarissen weergegeven. Tabel 2. Bevraagde motieven voor de introductie van KMT (% secretarissen dat het motief belangrijk of heel belangrijk vindt) Bevraagd motief Gemeentesecretarissen OCMWsecretarissen Het verbetert de dienstverlening 96 % 95 % Het geeft een duidelijker zicht op het functioneren van de organisatie 92 % 90 % Het verhoogt de tevredenheid van gebruikers/klanten 85 % 87 % Het verbetert de organisatiecultuur 82 % 83 % Het zorgt voor minder fouten en misbruiken binnen de organisatie 81 % 79 % Het verhoogt de motivatie van de personeelsleden 66 % 64 % Het verhoogt de productiviteit 52 % 58 % Het is een wettelijke/decretale verplichting 55 % 46 % Het geeft een beeld van onszelf als moderne organisatie 71 % 28 % Het zorgt voor kostenbesparing 22 % 25 % Het zorgde voor positieve resultaten bij andere besturen 19 % 14 % Het is een vraag vanuit de lokale politiek 10 % 20 % Het gebeurt bij veel andere besturen 14 % 8 % 18

19 Uit de resultaten blijkt dat respectievelijk het verbeteren van de dienstverlening, het zicht krijgen op het functioneren van de organisatie, de tevredenheid van de gebruikers of klanten verbeteren en het verbeteren van de organisatiecultuur voor de secretarissen de belangrijkste motieven waren om KMT te introduceren. Zoals eerder vermeld gaan we in dit hoofdstuk in op één specifiek motief om KMT te introduceren: het verbetert de organisatiecultuur. Waar in dit hoofdstuk het motief wordt vermeld wordt het motief het verbetert de organisatiecultuur bedoeld. Meer dan 80% van de secretarissen duidt het verbetert de organisatiecultuur aan als een belangrijk motief om KMT te introduceren. Ten opzichte van de overige twaalf motieven staat dit motief hiermee op de vierde plaats. Wanneer we niet kijken naar het percentage van de secretarissen dat het motief belangrijk vindt, maar naar de score die zij geven, zien we geen verschil tussen OCMW- en gemeentesecretarissen. De score van gemeenteen OCMW-secretarissen van het motief organisatiecultuur verbeteren verschilt niet significant van elkaar (t(75)= , n.s.). 9 9 De t-toets wordt gebruikt om vast te stellen of de gemiddelden van twee groepen aan elkaar gelijk zijn. 19

20 In tabel 3 worden de gemiddelde scores per techniek schematisch weergegeven. Links, in de eerste kolom, staan de verschillende technieken. In de tweede kolom staat het percentage secretarissen weergegeven dat het verbeteren van de organisatiecultuur als een belangrijk of zeer belangrijk motief scoorde bij de introductie van KMT. In de derde en vierde kolom staan de verschillende typen besturen en de gemiddelde scores voor het belang dat de secretarissen hechten aan het motief: het verbeteren van de organisatiecultuur bij de introductie van KMT weergegeven. 10 In de vijfde kolom staan de resultaten van de Wilcoxon Signed Ranks Test 11, waarmee we nagingen of de scores van de OCMW- en gemeentebesturen significant van elkaar verschillen. Tabel 3 Gemiddelde score en score per techniek voor het motief 'het verbeteren van de organisatiecultuur Belang van Gemeente OCMW motief 12 Verschil in beoordeling motief Kwaliteitsmodel 89 % = 4,22 (SD =.63) = 4,14 (SD =.75) Z = -.54, n.s Gebruikersbevraging 80% = 3,88 (SD =.69) = 3,91 (SD =.88) Z= -.80, n.s. Handboek 82 % = 3,95 (SD =.72) = 3,96 (SD =.79) Z= -.38, n.s. Systeem van klachtenbehandeling 71 % = 3,62 (SD =.84) = 3,94 (SD =.70) Z= -3.48, p < Secretarissen konden antwoorden op een vijf-puntenschaal van heel onbelangrijk tot heel belangrijk 11 De Wilcoxon Signed Ranks Test is een niet-parametrische test om verschillen tussen twee groepen na te gaan. 12 Het percentage secretarissen dat belangrijk en heel belangrijk invulden 20

21 Bij vergelijking van de vier verschillende technieken voor wat betreft het belang van het motief het verbeteren van de organisatiecultuur, zien we dat dit motief het sterkste doorweegt bij het kwaliteitsmodel. 89% van de besturen geeft aan dat het verbeteren van de organisatiecultuur een belangrijk of een heel belangrijk motief voor hen vormde om het kwaliteitsmodel te introduceren. Bij het systeem van klachtenbehandeling is het motief in vergelijking met de andere drie technieken het minst belangrijk, maar scoort nog steeds 71% op de categorieën belangrijk en heel belangrijk. OCMW-secretarissen scoren bij het systeem van klachtenbehandeling en de gebruikersbevraging het belang van het motief hoger dan gemeentesecretarissen. Alleen voor systeem van klachtenbehandeling geldt dat de secretarissen dit significant verschillend beoordelen. Wanneer we de verschillen tussen de technieken bekijken voor wat betreft het belang van het motief, zien we het beeld ontstaan zoals is weergegeven in tabel 4. We zien de resultaten van een toets (Wilcoxon Signed Ranks Test), waarmee we nagingen of het belang van het motief significant verschillend wordt gescoord per techniek. 21

22 Tabel 4: Verschil in belang van het verbeteren van de organisatiecultuur bij de introductie van KMT Verschil in belang motief Gebruikersbevraging - Kwaliteitsmodel Z = , p <.000 Handboek Kwaliteitsmodel Z = , p <.005 systeem van klachtenbehandeling Kwaliteitsmodel Z = , p <.000 Handboek - Gebruikersbevraging Z = , n.s. systeem van klachtenbehandeling - Gebruikersbevraging Z = -0.06, n.s. systeem van klachtenbehandeling Handboek Z = , p <.000 Voor het kwaliteitsmodel geldt dat secretarissen het belang van het motief bij de introductie van KMT significant hoger scoren in vergelijking met de andere drie onderzochte technieken. Bij de gebruikersbevraging zijn geen significante verschillen gevonden met andere technieken dan met het kwaliteitsmodel. Het belang van het motief wordt bij het handboek significant hoger gescoord dan bij het systeem van klachtenbehandeling. Voor het systeem van klachtenbehandeling geldt ten slotte dat het belang van het motief significant lager wordt geschat dan de overige technieken, met uitzondering van de gebruikersbevraging. Het belang van het motief verschilt niet tussen de gebruikersbevraging en het systeem van klachtenbehandeling. 22

23 > 1.3. Intensiteit van gebruik en het belang van het motief het verbeteren van de organisatiecultuur De mate van het gebruik van technieken is binnen het surveyonderzoek bij de secretarissen nagegaan aan de hand van verschillende items. 13 Van Roosbroek (2009) heeft op basis van deze items één variabele geconstrueerd die de intensiteit van het gebruik meet. Zijn voornaamste conclusie over het motief het verbeteren van de organisatiecultuur en de intensiteit van gebruik is dat deze correleren voor de gebruikersbevraging, het kwaliteitshandboek en het systeem van klachtenbehandeling. Hoe hoger het motief het verbeteren van de organisatiecultuur gescoord werd, hoe intensiever men deze instrumenten gebruikt. Voor het kwaliteitsmodel is er geen significante correlatie gevonden (van Roosbroek, 2009). Wanneer we de intensiteit per item 14 beschouwen (zie tabellen 5, 6, 7 en 8) en de score van elk item in verband brengen met de score voor het belang dat wordt gehecht aan het verbeteren van de organisatiecultuur als motief om KMT te introduceren, kunnen we de relatie dieper onderzoeken. 13 1) Wordt de techniek gebruikt als input voor hervormingen binnen de administratie?, 2) Wordt het gebruik of de resultaten van de techniek frequent besproken op het managementteam? en 3) Worden beleidsplannen of andere documenten gewijzigd naar aanleiding van het gebruik van de techniek? 14 Secretarissen konden antwoorden in hoeverre zij de uitspraken waar/onwaar achtten op een vijfpuntenschaal van helemaal onwaar tot helemaal waar 23

24 In tabel 5 zijn de (Spearman s) correlaties 15 weergegeven voor het belang dat de secretarissen hechten aan het verbeteren van de organisatiecultuur bij de introductie van het kwaliteitsmodel en de items omtrent intensiteit. Wat we zien is dat als gemeentesecretarissen het belang van het motief hoog scoren dit niet samengaat met een hoge score op intensiteit. Voor OCMW-secretarissen geldt daarentegen dat als zij het motief het verbeteren van organisatiecultuur hoger scoorden, dat zij ook een hogere score geven aan de intensiteit van gebruik van het kwaliteitsmodel. Hoe hoger het belang van het motief wordt gescoord, hoe sterker de techniek wordt gebruik voor input voor de organisatie om de administratie te hervormen, frequente besprekingen van de resultaten in het managementteam en wijzigingen in beleidsplannen of andere documenten. Dit is voor een deel te verklaren doordat het aantal OCMW-besturen dat een kwaliteitsmodel gebruikt groter is dan het aantal gemeentebesturen. Tabel 5: Correlaties tussen motief 'het verbeteren van de organisatiecultuur' en de intensiteit van het gebruik van het kwaliteitsmodel Gemeente OCMW De techniek wordt gebruikt als input voor hervormingen binnen de administratie Het gebruik of de resultaten van de techniek worden frequent besproken op het managementteam Beleidsplannen of andere documenten worden gewijzigd naar aanleiding van het gebruik van de techniek r(15) = -.10 (niet sig.) r(15) =.10 (niet sig.) r(15) = -.26 (niet sig.) r(32) =.37, p <.05 r(31) =.35, p <.05 r(32) =.38, p < De spearman rank correlatie is een niet-parametrische toets om de correlatie tussen twee variabelen te berekenen 24

25 In tabel 6 zijn de (Spearman s) correlaties weergegeven voor het belang dat de secretarissen hechten aan het verbeteren van de organisatiecultuur bij de introductie van een gebruikersbevraging en de items die intensiteit beschrijven. Wat we zien is dat als secretarissen het belang dat zij hechten aan het verbeteren van organisatiecultuur bij de introductie van een gebruikersbevraging hoog scoren, dit niet samengaat met een hoge score op het gebruik van de resultaten als input voor verbeteringen of om documenten of beleidsplannen aan te passen. Het belang van het motief lijkt alleen samen te gaan met een hoge score voor het bespreken van de resultaten op het managementteam. Hoe hoger gemeente- en OCMWsecretarissen het belang van het motief het verbeteren van organisatiecultuur scoren, hoe frequenter de resultaten volgens hen besproken worden op het managementteam. Tabel 6: Correlaties tussen motief 'het verbeteren van de organisatiecultuur' en de intensiteit van het gebruik van de gebruikersbevraging Gemeente OCMW De techniek wordt gebruikt als input voor hervormingen binnen de administratie Het gebruik of de resultaten van de techniek worden frequent besproken op het managementteam Beleidsplannen of andere documenten worden gewijzigd naar aanleiding van het gebruik van de techniek r(33) =.22 (niet sig.) r(31) =.38, p <.05 r(33) =.19 (niet sig.) r(114) =.06 (niet sig.) r(108) =.26, p <.01 r(114) =.04 (niet sig.) 25

26 In tabel 7 zijn de (Spearman s) correlaties weergegeven voor het belang dat de secretarissen hechten aan het verbeteren van de organisatiecultuur bij de introductie van het kwaliteits- of administratief handboek en de items aangaande intensiteit. Wat we zien is dat als gemeentesecretarissen het belang dat zij hechten aan het verbeteren van organisatiecultuur bij de introductie van het kwaliteits- of administratief handboek hoger scoren, dit niet gepaard gaat met een hogere intensiteit van het gebruik van de techniek. Ook het omgekeerde is niet het geval. OCMW-secretarissen scoren de intensiteit van het gebruik van het kwaliteits- of administratief handboek wel hoger wanneer zij het motief verbeteren van organisatiecultuur hoger scoorden. Hoe hoger het belang van het motief wordt gescoord bij het handboek, hoe sterker de resultaten van de techniek worden gebruikt bij hervormingen binnen de administratie, bij besprekingen op het managementteam en bij het wijzigen van documenten. Tabel 7: Correlaties tussen motief 'het verbeteren van de organisatiecultuur' en de intensiteit van het gebruik van het kwaliteitsof administratief handboek Gemeente OCMW De techniek wordt gebruikt als input voor hervormingen binnen de administratie Het gebruik of de resultaten van de techniek worden frequent besproken op het managementteam beleidsplannen of andere documenten worden gewijzigd naar aanleiding van het gebruik van de techniek r(15) =.33 (niet sig.) r(15) =.09 (niet sig.) r(14) =.14 (niet sig.) r(77) =.33, p <.01 r(75) =.29, p <.05 r(78) =.31, p <.01 26

27 In tabel 8 zijn de (Spearman s) correlaties weergegeven voor het belang dat de secretarissen hechten aan het verbeteren van de organisatiecultuur bij de introductie van het systeem van klachtenbehandeling en de items die intensiteit beschrijven. Wat we zien is dat als OCMW-secretarissen het belang dat zij hechten aan het verbeteren van organisatiecultuur bij de introductie van het systeem hoog scoren dit niet samengaat met een hoge score op de items van intensiteit. Ook het omgekeerde is niet het geval. Gemeentesecretarissen scoren de intensiteit van het gebruik van het systeem van klachtenbehandeling wel hoger wanneer zij het verbeteren van organisatiecultuur als motief hoger scoorden. Naarmate men het belang van het motief hoger scoorde, scoorde men het gebruik van de resultaten van het systeem van klachtenbehandeling voor hervormingen binnen de administratie en voor besprekingen op het managementteam ook hoger. Deze correlatie vinden we echter niet terug bij het belang dat wordt gehecht aan het motief en het wijzigen van documenten naar aanleiding van het gebruik. Tabel 8: Correlaties tussen motief 'het verbeteren van de organisatiecultuur' en de intensiteit van het gebruik van het systeem van klachtenbehandeling Gemeente OCMW De techniek wordt gebruikt als input voor hervormingen binnen de administratie Het gebruik of de resultaten van de techniek worden frequent besproken op het managementteam Beleidsplannen of andere documenten worden gewijzigd naar aanleiding van het gebruik van de techniek r(89) =.42, p <.01 r(89) =.43, p <.01 r(88) =.12 (niet sig.) r(95) = -.03 (niet sig.) r(87) = -.03 (niet sig.) r(92) =.19 (niet sig.) 27

28 Over het algemeen zien we dat als OCMW- secretarissen het belang dat gehecht wordt aan het motief hoger scoren, dit gepaard gaat met een hogere score op de intensiteit van het kwaliteitsmodel en het handboek. Gemeentesecretarissen scoren de intensiteit van het gebruik van deze technieken niet hoger wanneer zij het belang van het motief het verbetert de organisatiecultuur hoger scoren. Dit zijn dan ook de technieken die vooral gebruikt worden in de OCMW-besturen. Gemeentebesturen scoren de intensiteit van het systeem van klachtenbehandeling hoger, wanneer het belang dat gehecht wordt aan het motief hoog gescoord wordt. Voor gemeentebesturen is het systeem van klachtenbehandeling de techniek die het meest wordt gebruikt, waardoor zij waarschijnlijk ook de intensiteit hoger scoren. Bij de gebruikersbevraging geldt dat beide besturen wanneer zij het motief hoog scoren, zij de frequentie van het bespreken van de resultaten van de techniek ook hoger scoren. Over het algemeen lijkt een hogere score voor het belang van het motief vooral samen te gaan met een hoge score voor: het bespreken van de resultaten van de technieken op het managementteam. Het veranderen van documenten naar aanleiding van het gebruik wordt het minst vaak hoger gescoord wanneer het belang van het motief hoger werd gescoord. > 1.4. Meerwaarde van KMT en het belang van het motief het verbeteren van de organisatiecultuur Bij de vier verschillende technieken is ook gevraagd naar de meerwaarde die het gebruik van technieken had voor de organisatie. 16 Hoe deze variabele is geoperationaliseerd per techniek is te lezen in tabel 9. Van Roosbroek (2009) concludeerde dat besturen vooral positief zijn over de meerwaarde van het kwaliteitsmodel en de gebruikersbevraging. De besturen vinden echter niet dat systeem van klachtenbehandeling de werking van de administratie verbetert. Voor de handboeken geldt dat wanneer de decretale verplichting het voornaamste motief was, de secretarissen minder meerwaarde van het instrument ervaren. 16 Secretarissen konden opnieuw antwoorden in hoeverre zij de uitspraken waar/onwaar achtten op een vijfpuntenschaal van helemaal onwaar tot helemaal waar 28

29 Tabel 9: operationalisering van meerwaarde Kwaliteitsmodel Gebruik van het model heeft geleid tot tastbare verbeteringen Gebruikersbevraging Door de bevraging hebben we een beter zicht op de redenen waarom gebruikers (on)tevreden zijn Administratief / kwaliteitshandboek Systeem van klachtenbehandeling Het handboek is niet meer dan een document in de kast dat niet gebruikt wordt (-) Systeem van klachtenbehandeling heeft geleid tot een substantieel beter werkende administratie Bron: van Roosbroek, 2009 Wanneer we meerwaarde in verband brengen met het belang dat gehecht wordt aan het verbeteren van de organisatiecultuur als motief om KMT te introduceren, dan krijgen we de (Spearman s) correlaties zoals in tabel

30 Tabel 10: correlaties tussen het verbeteren van de organisatiecultuur als motief om KMT te introduceren en meerwaarde die wordt ervaren OCMW-secretarissen Gemeentesecretarissen Kwaliteitsmodel r(32) =.39, p <.05 r(15) =.00 (niet sig.) Gebruikersbevraging r(115) =.33, p <.01 r(33) =.33 (niet sig.) Handboek r(77) = -.20 (niet sig.) r(15) =.22 (niet sig.) Systeem van klachtenbehandeling r(92) =.38, p <.01 r(87) =.49, p <.01 Voor het kwaliteitsmodel en de gebruikersbevraging geldt dat OCMWsecretarissen de meerwaarde hoger scoren wanneer het verbetert de organisatiecultuur hoger wordt gescoord. Interessant aan de resultaten is dat, bij het kwaliteitshandboek, de ervaren meerwaarde niet gerelateerd is aan het belang dat wordt gehecht aan het motief het verbeteren van de organisatiecultuur. Hoewel het introduceren van een systeem van klachtenbehandeling ook decretaal verplicht is voor zowel OCMW s en gemeenten zien we hier wel een significante correlatie. De ervaren meerwaarde werd hier wel degelijk hoger gescoord wanneer het belang van het motief hoger werd gescoord. 30

31 > 1.5. Conclusie OCMW-besturen gebruiken vaker KMT en scoren ook de meerwaarde en de intensiteit van het gebruik hoger dan gemeentesecretarissen, wanneer zij het motief het verbeteren van de organisatiecultuur hoog scoren. Daarnaast scoren OCMW-besturen het belang van het motief hoger. Dat OCMW-secretarissen deze onderzochte factoren hoger scoren is mogelijk enigszins te verklaren doordat de groep OCMW-besturen die gebruik maakt van de technieken veel groter is dan de groep gemeentebesturen en omdat OCMW s al langer door de decreten verplicht zijn te werken met een aantal technieken. Dit maakt dat we voorzichtig moeten zijn met het interpreteren van deze resultaten. Wel zouden we hier uit kunnen afleiden dat ervaring met het gebruik wellicht leidt tot een grotere gepercipieerde meerwaarde en een intensiever gebruik van de KMT. Hieronder worden de resultaten voor de verschillende KMT kort samengevat. Voor het kwaliteitsmodel geldt dat secretarissen het belang van het motief bij de introductie hoger scoren dan bij de andere drie onderzochte technieken. Voor de groep gemeentebesturen geldt dat wanneer zij het belang van het motief hoog scoren dit niet gepaard gaat met een hogere score voor intensiteit en gepercipieerde meerwaarde. Wanneer OCMWbesturen een kwaliteitsmodel introduceren omdat men de organisatiecultuur wil verbeteren, wordt de meerwaarde en de intensiteit van de techniek wel hoger ingeschat. Het belang van het motief wordt bij de gebruikersbevraging even hoog gescoord als bij de andere technieken, met uitzondering van het kwaliteitsmodel. Vooral OCMW-secretarissen scoren de meerwaarde hoger wanneer het zij het belang van het motief om de gebruikersbevraging te introduceren; het verbetert de organisatiecultuur hoog scoren. De intensiteit van het bespreken van de resultaten op het managementteam wordt hoger gescoord door zowel OCMW- secretarissen als gemeentesecretarissen, wanneer zij het belang van het motief hoger scoorden. Het belang van het motief wordt bij de handboeken hoger gescoord dan bij het systeem van klachtenbehandeling. De meerwaarde van het handboek 31

32 wordt door de beide besturen niet hoger gescoord naarmate het belang van het motief hoger werd gescoord. Vooral OCMW-besturen scoren de intensiteit van het gebruik van het handboek hoger wanneer het motief het verbetert de organisatiecultuur hoog wordt gescoord. OCMW-besturen passen deze techniek dan ook vaker toe dan gemeentebesturen. Voor het systeem van klachtenbehandeling geldt dat er geen verschil is met het kwaliteitsmodel en de gebruikersbevraging voor wat betreft het belang dat men aan het motief hecht. Men scoort de meerwaarde van het gebruik van de techniek wel hoger wanneer het motief het verbetert de organisatiecultuur hoog wordt gescoord. Gemeentesecretarissen scoren, wanneer zij het motief het verbetert de organisatiecultuur hoog scoren, de intensiteit van gebruik van de techniek hoger. Voor OCMW-besturen geldt dit laatste niet. We zouden hieruit kunnen concluderen dat het motief het verbeteren van de organisatiecultuur wellicht meer van belang is bij KMT met een interne focus (het kwaliteitsmodel en de handboeken). 32

33 2. Werken met kwaliteitsmanagementtechnieken > 2.1. Inleiding Uit de resultaten van het surveyonderzoek kwaliteitsmanagement bleek dat het verbeteren van de organisatiecultuur een belangrijk motief is voor lokale besturen om KMT binnen de organisatie te introduceren. Het verbeteren van de organisatiecultuur is voor besturen een reden om KMT te introduceren, maar de bestaande organisatiecultuur kan, volgens hen ook een hinderpaal vormen bij de introductie van KMT. Na de relatie tussen het motief ( het verbeteren van de organisatiecultuur ) en de introductie van KMT kwantitatief onderzocht te hebben, werden er midden 2010 interviews afgenomen bij vijftien geselecteerde besturen om de relatie tussen organisatiecultuur en het gebruik van KMT meer diepgaand te bestuderen. Bij acht OCMW s en zeven gemeenten en steden werd er via de interviews dieper ingegaan op de stand van zaken voor wat betreft het gebruik van KMT en de perceptie van de secretaris over de rol van organisatiecultuur hierbij. De vragenlijst die gehanteerd werd tijdens de interviews, is opgenomen in de bijlage. In paragraaf 2.2. gaan we eerst in op de selectie van de bevraagde besturen. Vervolgens gaan we in paragraaf 2.3. in op de stand van zaken voor wat betreft het gebruik van kwaliteitsmanagementtechnieken (KMT) binnen de bevraagde lokale besturen. Per techniek wordt het huidige gebruik vergeleken met het gebruik tijdens het surveyonderzoek in Vervolgens trekken we in paragraaf 2.4. conclusies over de stand van zaken van het gebruik van KMT bij de ondervraagde besturen. Een kanttekening bij dit deel van het onderzoek is dat secretarissen zelf de mate van gebruik van een KMT moesten inschatten en dat zij zelf rapporteerden over de vorderingen op het gebied van KMT. Hierdoor is de kans op sociaal wenselijke antwoorden vergroot. 33

34 > 2.2. Selectie van lokale besturen Op basis van het surveyonderzoek werden er vijftien OCMW s en gemeenten geselecteerd waar met veertien secretarissen en drie kwaliteitscoördinatoren verkennende interviews plaatsvonden. Tijdens de interviews bevroegen we de stand van zaken van het gebruik van KMT en de perceptie van de secretarissen en de kwaliteitscoördinator over de (invloed van) organisatiecultuur. De selectie van de besturen is gemaakt op basis van kenmerken van de besturen waarvan uit het surveyonderzoek is gebleken dat zij een rol spelen in de verklaring van de mate van gebruik 17 van KMT. Deze kenmerken zijn het type (gemeente- en OCMW-bestuur) en de grootte van het bestuur (inwonertal). Daarnaast werden besturen geselecteerd op de mate waarin zij al dan niet werken met KMT (besturen die KMT in sterkere mate gebruiken en besturen die KMT in minder sterke mate gebruiken). Concreet zijn er een aantal besturen geselecteerd die de vier bevraagde KMT niet gebruiken en besturen die één of meerdere KMT aan het gebruiken of aan het introduceren zijn. Onder het introduceren van een kwaliteitstechniek werd tijdens het surveyonderzoek verstaan dat een bestuur voor het eerst met een dergelijk systeem bezig was, zonder de resultaten daarvan al te hebben bekeken of geëvalueerd. Onder het gebruiken van een kwaliteitstechniek werd verstaan dat een bestuur het systeem al langere tijd gebruikt en de resultaten van het gebruik bekijkt en evalueert (Bouckaert & van Roosbroek, 2009). De keuze om verschillende typen lokale besturen te selecteren is omwille van de verschillende decreten die gelden voor OCMW s en gemeenten. Het inwonertal is gekozen als variabele voor de grootte van het bestuur. De selectie van de besturen, op basis van inwonertal en mate van gebruik van KMT, gebeurde stapsgewijs. Ten eerste werden de besturen die mee hebben gewerkt aan het surveyonderzoek op basis van hun inwonertal 17 De mate van gebruik van KMT werd bepaald door de score op de vraag: heeft uw organisatie reeds een dergelijke kwaliteitsmanagementtechniek? Deze antwoordcategorieën waren: 1 = neen, en hier zijn ook geen plannen toe, 2 = neen, maar hier zijn wel concrete plannen toe, 3 = we zijn hier momenteel voor het eerst mee bezig, 4 = Ja, sinds(jaartal) 34

35 ingedeeld in vijf categorieën. Deze indeling wijkt iets af van de gebruikelijke indeling van kleine en grote gemeenten. 18 De twee categorieën met de kleinste inwonertallen, zijn gedefinieerd als klein, de twee categorieën met de grootste inwonertallen zijn samengenomen en gedefinieerd als groot. Dit betekent: - Klein: steden en gemeenten met minder dan inwoners - Middel: steden en gemeenten met een inwonertal tussen (uit deze categorie zijn geen besturen geselecteerd) - Groot: steden en gemeenten met meer dan inwoners Vervolgens zijn uit de groep met kleine en grote inwonertallen, besturen gekozen die KMT in een verschillende mate gebruiken. De categorie met de middelgrote inwonertallen hebben we niet gebruikt bij de selectie van de besturen. De mate van gebruik van KMT is bepaald door de volgende vraag uit het surveyonderzoek: heeft uw organisatie reeds ervaring met de techniek? De secretarissen konden kiezen uit de volgende antwoordcategorieën bij deze vraag: neen, en hier zijn ook geen plannen toe, neen, maar hier zijn wel concrete plannen toe, we zijn hier momenteel voor het eerst mee bezig, en ja, sinds (jaartal). De mate van gebruik van KMT werd berekend door de score, die de secretaris gaf voor het gebruik van elke techniek bij elkaar op te tellen. Per techniek kon een score van 1 t/m 4 worden gegeven 19. Voor de vier technieken samen was dus de minimale score 4 (elke techniek een score 1: geen gebruik) en de maximale score 16 (alle technieken een score van 4: alle vier de technieken worden gebruikt) te behalen. 18 Volgens de indeling van het agentschap Binnenlands Bestuur zijn: kleine gemeenten gemeenten met minder dan inwoners. Middelgrote gemeenten hebben tussen en inwoners. Grote gemeenten hebben meer dan inwoners (toestand:2008) ( ). 19 Deze scores werden bepaald aan de hand van het surveyonderzoek. Secretarissen konden aangeven in hoeverre zij al met een dergelijke techniek werkten. De antwoordcategorieën en scores waren: 1. Neen, en ook geen plannen, 2. Neen, maar wel concrete plannen, 3. Ja, op dit moment voor het eerst aan het introduceren, 4. Ja 35

36 Dezelfde methode werd toegepast bij de interviews. Wanneer de secretaris in het interview aangaf een bevraagde techniek niet te gebruiken en geen plannen had om deze techniek te introduceren in de organisatie, werd de score 1 gegeven. Een maximale score van 4 werd gegeven als de secretaris aangaf de bevraagde techniek in de organisatie al enige tijd te gebruiken en de resultaten te bekijken en te evalueren. Veel hangt bij deze manier van scoring af van wat de respondent onder gebruik verstaat, omdat zij zelf over de mate van gebruik rapporteren. Het is bijvoorbeeld in sommige gevallen moeilijk te bepalen wanneer een bestuur concrete plannen heeft. Dat de secretaris en soms ook de kwaliteitscoördinator de vorderingen zelf moeten beoordelen, maakt dat sociale wenselijkheid in sterke mate mee kan spelen. De besturen waar verkennende interviews hebben plaatsgevonden staan in onderstaand schema (tabel 11). De geselecteerde besturen vormen samen geen representatieve steekproef. Tabel 11: Geselecteerde besturen Grote gemeenten Kleine gemeenten Groot OCMW Klein OCMW Gebruik van KMT 3 X 2 X 3 X 3 X Geen van de 4 bevraagde KMT X X X X Bij de besturen hebben we voornamelijk gesproken met secretarissen. Tijdens drie interviews was ook de kwaliteitscoördinator aanwezig. In één bestuur is het gesprek enkel gevoerd met de kwaliteitscoördinator. Waar in dit rapport secretaris of hij staat, kan ook kwaliteitscoördinator of zij worden gelezen en vice versa. 36

37 > 2.3. Stand van zaken besturen Bij de start van het gesprek 20 is allereerst bevraagd in welke fase het bestuur zich bevindt 21 met betrekking tot het gebruik van KMT. In de volgende paragrafen staat per techniek steeds voor 2008 en 2010 de mate van het gebruik van KMT weergegeven. We merken op dat in drie van de besturen waar veel is veranderd ten opzichte van 2008, deze verandering geïnitieerd werd door een nieuwe secretaris. > Kwaliteitsmodel De KMT waarbij het verschil tussen de situatie op het moment van het surveyonderzoek en de situatie tijdens het interview het kleinst is, is het kwaliteitsmodel. De geselecteerde lokale besturen zijn deze techniek nauwelijks sterker gaan toepassen. Het kwaliteitsmodel is zowel voor gemeenten als voor OCMW s niet decretaal verplicht. In tabel 12 is de vergelijking van het gebruik van kwaliteitsmodellen in 2008 en 2010, volgens de secretarissen, schematisch weergegeven. 20 NVivo 8 is gebruikt om de interviews met de secretarissen systematisch en thematisch te analyseren. 21 Secretarissen konden aangeven in hoeverre zij al met een dergelijke techniek werkten. De antwoord categorieën waren: 1. Neen, en ook geen plannen, 2. Neen, maar wel concrete plannen, 3. Ja, op dit moment voor het eerst aan het introduceren, 4. Ja 37

38 Tabel 12: vergelijking van gebruik van kwaliteitsmodellen Grootte organisatie Gemeenten Score 2008 Score 2010 Groot 4 4 Groot 4 4 Groot 2 1 Groot 1 1 Klein 1 4 Klein 4 1 Klein 3 1 Grootte organisatie OCMW s Score 2008 Score 2010 Groot 1 1 Groot 2 1 Groot 4 4 Groot 2 1 Klein 1 3 Klein 2 1 Klein 4 4 Klein 1 1 Zes van de bevraagde besturen gebruiken een kwaliteitsmodel. Als we de stand van zaken vergelijken met 2008, is één bestuur dat in 2008 nog geen plannen had om een kwaliteitsmodel te introduceren, vanaf 2008 hier actief mee aan de slag gegaan. In drie besturen wordt aangegeven dat men op het gebied van toepassing van kwaliteitsmodellen stil is blijven staan of dat het model minder intensief wordt gebruikt = neen, en hier zijn ook geen plannen toe, 2 = neen, maar hier zijn wel concrete plannen toe, 3 = we zijn hier momenteel voor het eerst mee bezig, 4 = Ja, sinds (jaartal) 38

39 Vijf van de besturen die het kwaliteitsmodel zowel in 2008 als 2010 niet gebruiken, geven aan dat het voor hen op dit moment niet mogelijk is om een kwaliteitsmodel te introduceren omwille van veel andere lopende zaken en nieuwe regelgeving, maar ook door de mate van vertrouwdheid met de modellen. Van die groep van besturen geven drie secretarissen expliciet aan dat zij ooit wat hebben gehoord over de modellen en hun werking of een opleiding hebben gevolgd, maar de mogelijkheden of de finesse om de modellen daadwerkelijk te gebruiken niet hebben. Een secretaris vertelt: Ik ben daar ook niet beslagen in. Een andere secretaris van de groep nietgebruikers geeft aan dat hij nog geen duidelijk zicht heeft op welk model geschikt is voor zijn organisatie: Ze (kwaliteitsmodellen, red.) hebben allemaal wel voor- en nadelen en welk zou het meest doeltreffend zijn voor ons en waar gaan we het meest uithalen, dat is voor ons vandaag, voor mij toch alleszins, nog niet echt duidelijk. De besturen die wel een kwaliteitsmodel gebruiken (scores 3 en 4, in de derde kolom van tabel 12) zijn positief over het gebruik. Ze zetten het model op allerlei manieren in. Een secretaris legt de werking van het systeem in zijn organisatie uit: Het is een middel, wij gebruiken dat. We gebruiken, misbruiken dat langs alle mogelijke kanten, als het niet dit model was geweest, was het iets anders geweest. Het model is een onwaarschijnlijk leuk ding omdat je daar gevolgen aan kan verbinden. Het is nooit een evaluatiesysteem geweest voor de personeelsleden, maar toch heb je het gevoel dat mensen beseffen dat zij niet graag diegene zouden zijn dankzij wie het fout loopt. Snap je? Het is geen evaluatiesysteem, maar het is wel iets dat beïnvloedt. ( ) We hebben gezegd dat alle personeelsleden die goed tot zeer goed presteren in de evaluatie een premie krijgen op voorwaarde dat de ganse organisatie goed wordt geëvalueerd. Snap je? We gebruiken het gewoon. Een andere secretaris vertelt dat de organisatie door het kwaliteitsmodel een basis heeft, een instrument dat maakt dat men de juiste dingen juist doet: "Het instrumentarium is gelinkt aan de effectiviteit van de organisatie, daar heb je dat model voor nodig. Dat je de juiste dingen juist doet. Tegelijkertijd maakt hij ook direct een bedenking: Het model is wel nodig, het is een voorwaarde om te werken, maar het gaat niet de garantie geven dat er kwaliteit is. 39

40 Voor wat betreft het gebruik van kwaliteitsmodellen lijkt er tussen de onderzochte kleine en grote besturen geen verschil te zijn in de veranderingen tussen het surveyonderzoek in 2008 en de situatie tijdens de interviews. > Gebruikersbevraging Besturen zijn niet verplicht om een gebruikersbevraging uit te voeren. Het kwaliteitsdecreet bepaalt wel dat erkende diensten voor bijvoorbeeld onthaalouders, erkende kinderdagverblijven en initiatieven voor buitenschoolse opvang, op een gestructureerde manier de opvang moeten evalueren. Dit kan een toename van het gebruik van de techniek tot gevolg hebben. In tabel 13 is de vergelijking van het gebruik van gebruikersbevragingen in 2008 en 2010 weergegeven. 40

41 Tabel 13: vergelijking van gebruik van gebruikersbevragingen Gemeenten OCMW s Grootte organisatie Score 2008 Score 2010 Grootte organisatie Score 2008 Score 2010 Groot 4 4 Groot 4 4 Groot 4 4 Groot 1 1 Groot 1 1 Groot Groot Groot Klein 1 4 Klein 1 4 klein 4 4 Klein 1 4 klein 1 1 Klein 4 4 Klein 3 4 Elf van de vijftien onderzochte besturen hebben al eens een gebruikersbevraging uitgevoerd (score 4 in derde kolom, tabel 13). Ten opzichte van 2008 zijn zes besturen deze techniek sterker gaan toepassen. Twee van die zes besturen waren in 2008 bezig met de implementatie van een gebruikersbevraging en hebben nu een gebruikersbevraging uitgevoerd. Drie van die zes besturen hadden in 2008 nog geen plannen om een gebruikersbevraging te organiseren. Deze drie geven tijdens het interview aan, nu wel een gebruikersbevraging te hebben uitgevoerd. Een secretaris 23 1 = neen, en hier zijn ook geen plannen toe, 2 = neen, maar hier zijn wel concrete plannen toe, 3 = we zijn hier momenteel voor het eerst mee bezig, 4 = Ja, sinds (jaartal) 41

42 vertelt over de gebruikersbevraging die bij zijn organisatie is uitgevoerd: Alleszins is er, sinds ik hier ben een heel bewuste, systematische, goede (gebruikersbevraging, red.) geweest in de buitenschoolse kinderopvang, die wij samen hebben voorbereid. De bevraging is gebeurd, we hebben een goed rapport beschreven achteraf en er zijn heel expliciet acties ondernomen op basis van die bevraging. In drie besturen waar regelmatig bevragingen plaatsvinden, vindt men de uitkomsten, naar verbeteracties toe, soms gering. Een secretaris vertelt over de meerwaarde en de investering bij het uitvoeren van een gebruikersbevraging in zijn organisatie: Het probleem is dat je daar heel veel werk en energie in moet steken en dat je daar weinig uithaalt. We krijgen veel lof. Fundamenteel krijg je echt geen zaken waarmee je iets kunt verbeteren. Twee secretarissen geven aan dat het vanwege de grootte van de organisatie volgens hen niet nodig is om een gebruikersbevraging te organiseren. Zij krijgen feedback van de gebruikers meestal direct binnen, door de kleinschaligheid van de dienst. Eén van de secretarissen zegt: Wij zijn nu niet zo n grote organisatie, uiteindelijk ken je iedereen wel en je hebt ook veel contacten met de mensen. Je hoort het direct als er problemen zijn of niet, om daar een systematische bevraging voor te organiseren. Ik denk dat dat (gebruikersbevraging, red.) niet echt nodig is, tenzij er serieuze problemen ontstaan. De wil om een gebruikersbevraging uit te voeren is vaak wel aanwezig volgens de respondenten, maar men voelt zich soms erg onervaren en ondeskundig in het uitvoeren van bevragingen: we hebben 10 jaar geleden denk ik een externe bevraging gedaan. ( ) Ik denk dat het heel nuttig is, maar om het goed te doen denk ik dat wij hier niet de know-how in huis hebben. De verandering op het gebied gebruikersbevragingen lijkt niet te verschillen tussen kleine of grote besturen. Op basis van de vergelijking tussen 2008 en 2010 lijken OCMW-besturen, waarschijnlijk ingegeven door het kwaliteitsdecreet, meer gericht te zijn op het toepassen van gebruikersbevragingen binnen hun organisatie dan gemeentebesturen. 42

43 > Kwaliteits- en administratieve handboeken Wanneer we de mate van gebruik van de kwaliteits- en administratieve handboeken in 2010 vergelijken met de situatie in 2008, dan zijn de ondervraagde lokale besturen handboeken in sterkere mate gaan gebruiken. Het administratief handboek was, zoals eerder vermeld, ten tijde van het surveyonderzoek een decretale verplichting voor OCMW s. Inmiddels is dit niet meer het geval. Het kwaliteitshandboek is nog wel verplicht voor een aantal erkende diensten, zoals IBO s (Initiatief Buitenschoolse Opvang) en onthaalouders. Bij gemeenten en OCMW s wordt er recentelijk meer aandacht besteed aan het introduceren van handboeken in het kader van interne controle. In tabel 14 is de vergelijking van het gebruik van handboeken in 2008 en 2010 schematisch weergegeven. 43

44 Tabel 14: vergelijking van de mate van gebruik van handboeken Gemeenten OCMW s Grootte organisatie Score 2008 Score 2010 Grootte organisatie Score 2008 Score 2010 Groot 4 4 Groot 4 4 Groot 4 4 Groot 1 4 Groot 3 4 Groot 4 4 Groot 2 2 Groot 2 3 Klein 1 3 Klein 2 1 Klein 4 4 Klein 1 4 Klein 3 2 Klein 3 3 Klein 3 4 Twaalf van de vijftien besturen hebben momenteel een handboek of zijn deze aan het ontwikkelen. Twee besturen hebben plannen om een handboek op te gaan stellen in de toekomst en één bestuur heeft nog geen plannen. Als we de situatie in 2008 vergelijken met 2010 zien we dat vier van de besturen momenteel bezig zijn met het ontwikkelen van een handboek of er nu effectief één hebben, waar zij eerder aangaven er nog niet één te hebben. Drie van de onderzochte besturen hadden in 2008 nog geen plannen 24 1 = neen, en hier zijn ook geen plannen toe, 2 = neen, maar hier zijn wel concrete plannen toe, 3 = we zijn hier momenteel voor het eerst mee bezig, 4 = Ja, sinds (jaartal) 44

45 tot het opzetten van een kwaliteitshandboek. Deze drie besturen hebben nu wel een handboek. Vijf besturen geven expliciet aan wel een kwaliteitshandboek te hebben, maar deze niet actief te gebruiken: We hebben ooit een keer een administratief handboek gemaakt, dat staat schoon hier in de kast ( ) omdat er geen druk is van boven, is dat eigenlijk tweederangs. Als het een erkende dienst is ga je dat wel doen. Dat het gevaar erin zit dat het handboek in de kast gaat belanden wanneer het niet handzaam en bruikbaar is, daar zijn drie van de bevraagde respondenten zich zeer van bewust. Zij proberen daarom het handboek weloverwogen en van onderuit op te zetten. Een secretaris vertelt: We zijn daartoe verplicht en we gaan dat dan ook doen, maar ik probeer dat ook een beetje pragmatisch aan te pakken en op maat van de organisatie te doen. Niet met grootse handboeken afkomen waar toch niets mee wordt gedaan. Laat ons beginnen met de belangrijkste processen die we elke dag nodig hebben en waar we elke dag mee werken. Een andere secretaris vertelt: Het heeft weinig zin dat wij dat opmaken als management of als beleid om op te leggen. Ik denk dat wij de grenzen moeten aangeven waarbinnen ze (de dienst, red.) kunnen functioneren, maar de daadwerkelijke invulling voor hen is. Hieruit blijkt dat secretarissen het decreet als aanleiding zien om een op maat gemaakt handboek te maken. Een andere secretaris vertelt: Dus, de verplichting alleen ( ) dat is niet alles, want interne controle, ik hoor van collega s, ze gaan bij firma x en ze kopen dat administratieve handboek aan. Processen zoveel hup, staat ook in het administratief handboek, volgens het decreet zijn zij in orde, want ze hebben een administratief handboek en er zijn firma s die dus inderdaad processen verkopen. Dus wij konden dat ook doen en dan hadden we dat, maar dan hadden we er ook geen nut ( ) en ook geen baat bij. Dus nu is het een werkgroep en stapje voor stapje, maar we proberen zo iedereen mee te krijgen. Dat is ook met vallen en opstaan, maar uiteindelijk zullen we er wel geraken en gaan we misschien veel verder geraken, dan een bestuur die een boek gekocht heeft. De veranderingen met betrekking tot het gebruik van handboeken lijken niet te verschillen tussen kleine of grote besturen. Een kleine meerderheid, vier van de zes besturen, die het handboek sterker zijn gaan gebruiken, ten 45

46 opzichte van 2008, zijn OCMW s. Waarschijnlijk waren OCMW s meer gericht op het ontwikkelen van een handboek door het OCMW-decreet. > Systeem van klachtenbehandeling Gemeente- en OCMW-besturen zijn decretaal verplicht om een systeem van klachtenbehandeling te organiseren. Gemeentebesturen zijn dit sinds 1 januari OCWM-besturen waren door het decreet betreffende de kwaliteit van de gezondheids- en welzijnsvoorzieningen al verplicht om een systeem te introduceren. In tabel 15 zien we de vergelijking tussen het gebruik van het systeem van klachtenbehandeling in 2008 en in

47 Tabel 15 vergelijking van gebruik van het systeem van klachtenbehandeling Gemeenten OCMW s Grootte organisatie Score 2008 Score 2010 Grootte organisatie Score 2008 Score 2010 Groot 4 4 Groot 4 4 Groot 2 3 Groot 2 3 Klein 1 1 Klein 4 4 Klein 2 1 Groot Groot Groot Groot Klein Klein Klein Klein Tien van de vijftien onderzochte besturen hebben een systeem van klachtenbehandeling of zijn momenteel bezig dit te introduceren. Vier van de ondervraagde besturen geven aan nu effectief een systeem te hebben om klachten te verwerken of zijn momenteel hier voor het eerst mee bezig, waar ze dit in 2008 aan het plannen waren. In drie kleine besturen, waar het systeem van klachtenbehandeling nog niet is ingevoerd, wordt aangegeven dat zij de klachten van de gebruikers meestal direct binnen krijgen, door de laagdrempeligheid van de diensten. Eén van die secretarissen vertelt dat hij zou willen dat het systeem van 25 1 = neen, en hier zijn ook geen plannen toe, 2 = neen, maar hier zijn wel concrete plannen toe, 3 = we zijn hier momenteel voor het eerst mee bezig, 4 = Ja, sinds (jaartal) 47

48 klachtenbehandeling meer afgestemd zou kunnen worden op OCMW s: Dat is een beetje mijn bedenking bij het systeem van klachtenbehandeling zoals dat voorzien is in het OCMW-decreet. Dat is gewoon een kopie van het gemeentedecreet en daar zie ik voor mijn organisatie weinig in. Ik kan begrijpen dat het er moet zijn, maar als de mensen een probleem hebben, dan komen ze het wel zeggen. Andere kleine besturen, die wel een dergelijk systeem hebben, zeggen weinig verbeteracties op te kunnen zetten naar aanleiding van de binnengekomen klachten. Dit vanwege het vaak geringe aantal klachten dat via het systeem binnenkomt: Ja, dus een klachtenprocedure hebben we, die hebben we samen met de gemeente opgesteld. Dat is identiek dezelfde procedure, maar eigenlijk, op zich, wij hebben één klacht op drie jaar. Veel kan ik daar eigenlijk niet uithalen, maar goed, het bestaat. De veranderingen op het gebied van het gebruik van het systeem van klachtenbehandeling lijken te verschillen tussen kleine en grote besturen. Alle besturen, die dit systeem nu gebruiken en in 2008 nog niet, zijn grote besturen. Het type bestuur lijkt niet zozeer van invloed te zijn op de veranderingen op het gebied van het gebruik van het klachtenbehandelingssysteem. > 2.4. Conclusie: stand van zaken Ten opzichte van de situatie tijdens het surveyonderzoek in 2008 zijn de ondervraagde lokale besturen, volgens de secretarissen, over het algemeen KMT in sterkere mate gaan gebruiken. Deze aangegeven ontwikkelingen zeggen niets over de toepassing van of de wijze waarop een techniek wordt gebruikt. Als we de geselecteerde besturen bekijken zien we dat, globaal gezien vooral OCMW-besturen sterker de KMT toe zijn gaan passen. Ten opzichte van 2008 past men, in vergelijking met de andere KMT, het minst vaak het kwaliteitsmodel sterker toe. Eén bestuur is hier vanaf 2008 actief mee aan de slag gegaan, een nieuwe secretaris heeft deze verandering geïnitieerd. In drie besturen geeft men aan dat het gebruik van het model is verminderd of stil is komen te staan. Als hinderpalen geeft men 48

49 aan dat kennis vaak ontbreekt of dat men eerder tijd besteedt aan andere prioriteiten. Het systeem van klachtenbehandeling, het handboek en de gebruikersbevraging worden ten opzichte van 2008, in 2010 sterker toegepast. De gebruikersbevraging wordt, naast de besturen die in 2008 deze techniek al gebruikten, door zes andere besturen in 2010 ook gebruikt. Bij het handboek en het systeem van klachtenbehandeling gaat het om vier besturen die deze technieken zijn gaan toepassen. De grote besturen verschillen niet zozeer van de kleine besturen binnen de veranderingstrend. Alleen voor het systeem van klachtenbehandeling geldt dat de ondervraagde grote besturen het systeem vaker zijn gaan gebruiken dan kleine besturen. Dit heeft wellicht te maken met de geringe meerwaarde die de kleine besturen aangeven te ervaren. Gemeente- en OCMW-besturen lijken, binnen de geselecteerde groep niet zozeer te verschillen in de veranderingen op het gebied van het gebruik van het klachtenbehandelingssysteem en kwaliteitsmodel. Handboeken en gebruikersbevragingen worden, als we 2008 en 2010 vergelijken, iets vaker sterker gebruikt door OCMW-besturen. Dit is waarschijnlijk te verklaren door de verschillende decreten die van toepassing zijn of waren op de OCMW s. Door het kwaliteitsdecreet zijn OCMW s wellicht meer gericht op het uitvoeren van gebruikersbevragingen bij hun erkende diensten. 49

50 3. Werken met kwaliteitsmanagementtechnieken: de invloed van organisatiecultuur > 3.1. Inleiding In dit hoofdstuk gaan we in op de rol van organisatiecultuur bij de introductie en het gebruik van KMT. Om die relatie te onderzoeken is allereerst tijdens de interviews 26 (zie bijlage) bevraagd of het veranderen van organisatiecultuur een motief was voor de organisatie om KMT te introduceren. De antwoorden van de secretarissen worden samengevat in paragraaf 3.2. Tevens is er afgetoetst bij de secretarissen hoe zij de organisatiecultuur van hun organisatie percipiëren. Met behulp van een theoretisch raamwerk (paragraaf 3.3.), het concurrerende waardenmodel van Rohrbaugh en Quinn (1983; Quinn, 1988), zijn we met de secretarissen hierop verder ingegaan. Concreet is aan de secretarissen gevraagd in hoeverre zij denken dat de organisatie wordt getypeerd door een interne versus externe focus en door flexibiliteit versus beheersing. De scores die de secretarissen toekenden voor de organisatiecultuur van hun bestuur worden in paragraaf 3.4. verder toegelicht. Na het scoren van de dimensies van organisatiecultuur is er ingegaan op de relatie tussen de gegeven scores en het type KMT dat wordt gebruikt in de organisatie (3.5.). Daarnaast is de relatie tussen de gegeven scores en de intensiteit waarmee de technieken worden gebruikt, bevraagd (3.6.). Ten slotte komt in paragraaf 3.7. de meerwaarde aan bod die de secretarissen ondervinden van het gebruik van KMT. Een beperking bij dit deel van het onderzoek is dat aan secretarissen gevraagd werd zelf de organisatiecultuur binnen hun organisatie in te 26 NVivo 8 is gebruikt om de interviews met de secretarissen systematisch en thematisch te analyseren. 50

51 schatten. Dit geeft dus enkel een individuele interpretatie weer van de organisatiecultuur. Sociale wenselijkheid kan daarnaast ook een rol spelen. > 3.2. Het verbeteren van de organisatiecultuur bij het introduceren van KMT Aan de secretarissen is tijdens de interviews (zie bijlage) de vraag voorgelegd of het verbeteren van de organisatiecultuur voor hen een motief was om bepaalde KMT te introduceren. In tegenstelling tot het surveyonderzoek geeft het merendeel van de besturen aan de KMT niet te hebben ingevoerd om een bepaalde organisatiecultuur te stimuleren of de huidige organisatiecultuur te verbeteren. Veel vaker wordt het voorkomen van misbruiken en fouten binnen de administratie of het voldoen aan decretale verplichtingen als motief genoemd. In de volgende paragrafen beschrijven we per techniek of het verbeteren van de organisatiecultuur volgens de respondenten een motief was om de KMT te introduceren. > Kwaliteitsmodel De zes besturen die gebruik maken van een kwaliteitsmodel vertellen dat het verbeteren van de organisatiecultuur voor hen niet direct het belangrijkste motief was om een model te introduceren. Veel vaker noemen zij het in kaart brengen van het functioneren van de dienstverlening als de belangrijkste reden. Een secretaris legt uit wat bij de introductie van het kwaliteitsmodel voor hen een belangrijk motief was: De organisatiecultuur verbeteren op zich, dat is voor mij nu niet direct een motief omdat die hier goed zit. Hier binnen de organisatie ( ) is eigenlijk een goede cultuur van samenwerken. Mensen zijn echt op elkaar gesteld. Ik had eerder zoiets van: zijn we wel goed bezig? Is iedereen tevreden? Een andere secretaris geeft aan dat het verbeteren van de organisatiecultuur geen motief was om KMT te introduceren, maar dat de organisatiecultuur het wel mogelijk heeft gemaakt het kwaliteitsmodel te introduceren: Wel, eigenlijk is het CAF gekomen omwille van de cultuur, dat het mogelijk is om CAF toe te passen. Het is zo dat je als leidinggevende en dat is dus niet om te boffen, maar je moet er zelf voor openstaan, zo simpel is dat. 51

52 Door het geringe aantal besturen dat ervaring heeft met het introduceren van een kwaliteitsmodel is het hierboven geschetste verhaal beperkt. Het verbeteren van de organisatiecultuur lijkt alleszins geen leidend motief te zijn om het kwaliteitsmodel te introduceren. > Gebruikersbevraging Het merendeel van de besturen zet gebruikersbevragingen in voor de erkende diensten (bijv. RVT s). Een gebruikersbevraging voor de gehele administratie wordt minder vaak uitgevoerd. Het verbeteren van de organisatiecultuur was voor de bevraagde besturen geen motief om de gebruikersbevraging te introduceren. Veel vaker is het motief, volgens de respondenten, het krijgen van een beeld over het functioneren van de organisatie of weten hoe burgers het functioneren van de organisatie percipiëren of het opzetten van verbeteracties. Een secretaris antwoordt op de vraag naar het motief om gebruikersbevragingen te introduceren dat het er vooral om gaat de mening van de burger te kennen: Om te weten hoe de burgers over ons denken; waar we zaken kunnen verbeteren, waar we kunnen groeien en wat we zo willen houden. Drie secretarissen zeggen dat zij als motief om deze techniek te introduceren het verbeteren van de organisatiecultuur hadden. Een secretaris zegt daarover: voor mij is het (de introductie, red.) zeker een reden geweest om het de organisatiecultuur te verbeteren. Waarom? ( ) Eigenlijk werken we nog te weinig gericht op de tevredenheid van het personeel en van klanten. Aan de hand van de introductie van gebruikersbevragingen wenst deze secretaris het klantperspectief meer in de organisatie te brengen. Uit de interviews kan geconcludeerd worden dat het verbeteren van de organisatiecultuur bij de gebruikersbevraging slechts in beperkte mate een motief was om de techniek te introduceren. Net als bij de overige bevraagde technieken wordt het zicht krijgen op het functioneren van de organisatie vaak als een belangrijk motief genoemd. Specifiek voor de gebruikersbevraging geldt dat zeven van de elf besturen die al eens een gebruikersbevraging hebben uitgevoerd, expliciet noemden dat zicht krijgen op de tevredenheid van klanten het belangrijkste motief was bij de introductie van deze techniek. 52

53 > Administratief handboek en kwaliteitshandboek De meeste respondenten hebben bij het introduceren van het kwaliteit- of administratief handboek niet het verbeteren van de organisatiecultuur als motief gehad. Eén secretaris geeft aan waarom het verbeteren van de organisatiecultuur voor hem geen motief vormde bij introductie van het handboek: omdat ik er van overtuigd ben dat een administratief handboek niet direct zware invloed gaat hebben op een organisatiecultuur. Als motief om KMT te introduceren noemen de respondenten eerder het zicht krijgen op de werking van de eigen organisatie en het verbeteren van de dienstverlening: Het verbeteren van de dienstverlening was een belangrijk motief bij de implementatie. Daarnaast was het voorkomen van fouten of misbruiken heel belangrijk bij het handboek. Daarnaast wordt het voldoen aan de decretale verplichting vaak genoemd. Het overgrote deel van de OCMW-secretarissen en de helft van de gemeentesecretarissen noemt expliciet de decretale verplichting als motief. Volgens twee secretarissen heeft het handboek wel onrechtstreeks invloed op de organisatiecultuur. Voor hen is het een instrument dat gebruikt kan worden om een nieuwe medewerker mee krijgen; op welke manier werken wij; om dat een stuk te stroomlijnen. Bij dit punt verwijst een aantal secretarissen impliciet naar de invloed van de techniek op de organisatiecultuur. Deze invloed uit zich doordat medewerkers door te werken met het handboek bepaalde gedragingen en waarden aanleren die gangbaar zijn in de organisatie. Een andere secretaris legt uit dat men als motief bij het handboek had: dat de neuzen en ook de cultuur in dezelfde richting staan, ook op het moment dat er een vervanging of een jobstudent is. Over het algemeen lijkt het erop dat secretarissen bij het handboek, iets meer dan bij andere technieken, het verbeteren van de organisatiecultuur als motief hadden om de techniek te gaan gebruiken. Echter, andere motieven lijken van een hoger belang om deze techniek te introduceren, zoals het zicht krijgen op het functioneren van de organisatie. 53

54 > Systeem van klachtenbehandeling Men geeft vaak aan dat het motief voor de introductie van het systeem van klachtenbehandeling enkel de decretale verplichting was en niet het verbeteren van de organisatiecultuur. Ongeveer de helft van de secretarissen noemt de decretale verplichting expliciet als motief voor de introductie van het systeem van klachtenbehandeling. De meeste secretarissen geven aan dat er vanuit het systeem te weinig verbeteracties op te zetten zijn. Dit weerhoudt sommige besturen ervan een systeem te introduceren. Twee kleine besturen geven aan dat zij momenteel de klachten enkel ad hoc behandelen en bezig zijn een systeem op te zetten: het is brandjes blussen, maar dat is geen systeem en zo mag je niet werken. Ook dat hebben wij beseft, maar hier is het wel dikwijls zo van: Mannen, los het eens op met je gezond verstand en regel dat. Zo worden de meeste zaken wel gedaan, dus we doen nog wel appèl op gezond verstand, maar we proberen het dan ook in die formele procedure te schrijven. Een secretaris geeft aan dat het verbeteren van de organisatiecultuur voor hem wel degelijk een motief was: daarbij (introductie van systeem van klachtenbehandeling, red.) hadden we wel zeker als motief de organisatiecultuur te veranderen. We moesten het wel doen, maar we willen het wel goed doen en aangepast aan onze organisatie. En we hebben daar toch ook veel over nagedacht en gediscussieerd over hoe we dat precies willen doen en wat onze visie op klachten is en zijn toen ( ) tot een gemeenschappelijke visie daarover gekomen. Eén van de secretarissen zegt dat gemeente en OCMW veel meer zouden moeten uitwisselen zodat dit soort systemen meer feedback opleveren en minder grote inspanningen vergen: bij heel veel zaken qua kwaliteit, personeel en personeelsbeleid, zijn we eigenlijk met hetzelfde bezig, systeem van klachtenbehandeling. In de gemeente is een klachtenprocedure. Ik denk dat ik die gewoon eens grondig ga bekijken en mezelf het niet te moeilijk te maken. Ik ga die dingen eruit te laten en dan neem ik het over. We zijn eigenlijk met heel veel dezelfde zaken bezig. 54

55 Concluderend kunnen we stellen dat het motief om een systeem van klachtenbehandeling te introduceren volgens vele secretarissen vooral de decretale verplichting is. Het verbeteren van de organisatiecultuur als motief om het systeem van klachtenbehandeling te introduceren lijkt niet van belang. > 3.3. Concurrerende waardenmodel Na het bevragen van het belang van het verbeteren van de organisatiecultuur bij de allereerste introductie van KMT, bevroegen we de huidige organisatiecultuur binnen de organisatie. Allereerst is bevraagd hoe de huidige organisatiecultuur er volgens de secretarissen uitziet om vervolgens met hen na te gaan wat de invloed is van die organisatiecultuur op het gebruik en de introductie van KMT. Om het gesprek met de secretarissen enige structuur te geven is het concurrerende waardenmodel van Quinn (1988) als achterliggend kader gebruikt. Hierbij is zowel de focus: intern en extern (paragraaf ) als de structuur: flexibiliteit en beheersing (paragraaf ) van de organisatie bevraagd. In de wetenschappelijke literatuur bestaan verschillende typologieën en definities van organisatiecultuur. In de typologie van Quinn & Rohrbaugh (1983) wordt gesteld dat organisaties van elkaar verschillen op twee dimensies, zijnde (1) de primaire focus van de organisatie; intern versus extern gericht, en (2) de structuur van de organisatie; flexibiliteit versus beheersing. Zij noemen dit het concurrerende waardenmodel. Quinn & Cameron (1999) stellen dat organisatiecultuur een belangrijke invloed heeft op de performantie van de organisatie. Organisatiecultuur is volgens hen: de waarden die als vanzelfsprekend worden beschouwd, onderliggende veronderstellingen, verwachting, collectieve geheugens en definities die in de organisatie aanwezig zijn. Organisatiecultuur heeft volgens hen te maken met de manier waarop de dingen eraan toegaan (Quinn & Cameron, 1999, p. 33). Figuur 1 geeft het model van de concurrerende waarden (Quinn, 1988) weer. Het model wordt concurrerend genoemd omdat de onderscheiden waarden intern/extern en flexibiliteit/beheersing vaak door leidinggevenden of managers worden gezien als tegengestelde waarden. 55

56 Figuur 1: het concurrerende waardenmodel (Quinn & Rohrbaugh, 1983) Wanneer we kijken naar de organisatiefocus, dan is een organisatie vanuit de externe focus een logisch ontworpen geheel met als voornaamste doel het afleveren van taken. Hier is de organisatieontwikkeling en de relatie van de organisatie met de omgeving het aandachtspunt. Er ligt vooral nadruk op het concurrentie- en aanpassingsvermogen van de organisatie in de externe omgeving en het behalen van organisatiedoelen. Een organisatie met een sterke interne focus is meer een sociaal systeem, waar er aandacht is voor de individuele gevoelens, voorkeuren en behoeften van werknemers. Een concreet voorbeeld van een interne focus is een sterk uitgebouwd personeelsbeleid. Daarnaast dat de organisatie zelf haar processen uittekent en stabiliteit in de werkzaamheden van werknemers centraal stelt. 56

57 De tweede dimensie is gericht op organisatiestructuur. In een organisatie met een sterke beheersingsgerichte structuur ligt de nadruk op stabiliteit en controle. Binnen een organisatie met een flexibele structuur ligt de nadruk op verandering en aanpassingsvermogen (Quinn & Rohrbaugh, 1983; Quinn & Cameron, 1999, van Muijen et al., 1996). Door de twee hierboven besproken dimensies te combineren, schetsen de auteurs ook een kader voor vier verschillende organisatieculturen. Quinn & Rohrbaugh (1983) stellen dat van alle typen culturen elementen aanwezig zijn in organisaties, sommige elementen wat sterker of minder sterk dan anderen. We gaan op die typen in dit rapport niet verder in. > 3.4. Perceptie organisatiecultuur Samen met de secretarissen is ingegaan op de structuur en de focus van hun organisatie. Concreet is aan de secretarissen gevraagd de organisatie te scoren op de twee dimensies van het concurrerende waardenmodel (zie figuur 2). Zo konden zij aangeven in hoeverre zij de organisatie extern en intern gericht vinden en in hoeverre flexibel en beheersingsgericht. Hierbij is uitgelegd aan de secretarissen wat er onder de focus en de structuur van de organisatie werd verstaan, zoals beschreven in paragraaf

58 Figuur 2: het assenstelsel gebruikt voor de scoring van lokale besturen De secretarissen dienden de dimensies een score te geven op een schaal van 1 tot 7. De uiteindelijk gegeven scores zijn ingedeeld in twee categorieën: hoog (scores 5, 6 en 7) en laag (scores 1, 2 en 3). De extreme scores 1 en 7 werden maar twee keer door secretarissen gegeven. Ook de score 4 werd niet vaak toegekend, deze hebben wij gemiddeld genoemd. In paragraaf en worden de gegeven scores schematisch weergegeven. > Focus: interne - externe gerichtheid We hebben aan de secretarissen gevraagd de organisatie te plaatsen op het assenstelsel van Quinn (1988) voor wat betreft de organisatiefocus. Zij dienden zowel de mate van interne als externe gerichtheid te scoren. We vroegen de secretarissen om de gegeven scores toe te lichten. In tabel 16 zijn de scores die de secretarissen toekenden voor de focus van de organisatie schematisch weergegeven. > Focus: Interne gerichtheid Alle ondervraagde respondenten geven aan dat hun organisatie volgens hen in gemiddelde dan wel hoge mate intern gericht is. Allen scoren hun organisatie hoger op interne gerichtheid dan externe gerichtheid. Eén 58