Vergroting juridische betrouwbaarheid Kadaster

Transcriptie

1 Vergroting juridische betrouwbaarheid Kadaster mr. W. Louwman, Hoofdbewaarder van het kadaster en de openbare registers en mr. B.A.M. Janssen, Adviseur Strategie en Beleid bij het Kadaster In 2007 is een rapport verschenen van vier deskundigen (Huijgen 2006) waarin advies is gegeven over de mogelijkheden inzake de vergroting van de juridische betrouwbaarheid van het Kadaster[1]. Aan de hand van dit advies heeft het Kadaster zijn koers bepaald welke aanpassingen er technisch, organisatorisch of juridisch kunnen worden doorgevoerd om de juridische betrouwbaarheid te vergroten. In dit artikel wordt eerst ingegaan op diverse vragen die volgen uit het wettelijk kader waaraan het Kadaster gebonden is. Daarna wordt verder ingegaan op de door te voeren en (deels al) doorgevoerde aanpassingen die (zullen) leiden tot het oplossen van gesignaleerde aandachtspunten waardoor een nog betrouwbaarder Kadaster ontstaat. Vragen wetgeving In de dagelijkse rechtspraktijken worden dikwijls vragen gesteld over de wijze waarop ons systeem van openbare 1 Dit artikel is een bewerking van het artikel met dezelfde titel van Z. Klaasse en W. Louwman in WPNR 2007/6728, inclusief reactie hierop en naschrift in WPNR 2008/6739. registers en de kadastrale registratie[2] (wettelijk) is vormgegeven. Deze vragen zijn de volgende: 1. Zou het verschil tussen de derdenbeschermingsbepalingen in artikel 3:86 BW (ten aanzien van roerende zaken) en 3:88 BW (ten aanzien van registergoederen) niet kunnen worden opgeheven? In het Nederlandse stelsel worden derden die vertrouwen op de openbare registers, niet beschermd tegen bepaalde hen onbekende rechtsfeiten. Een voorbeeld hiervan is verjaring. Daarnaast is in artikel 3:88, eerste lid BW bepaald dat derden te goeder trouw niet worden beschermd bij verkrijging van een registergoed van een beschikkingsonbevoegde, wanneer die onbevoegdheid verband houdt met de onbevoegdheid van een eerdere vervreemder. Deze laatste passage over de onbevoegdheid is niet opgenomen in artikel 3:86, eerste lid BW dat ziet op bescherming bij verkrijging van roerende zaken. Het schrappen van de laatste passage in artikel 3:88 BW zou de bescherming van derden die afgaan op de openbare registers kunnen vergroten en zou de artikelen 3:24 eerste lid, alsmede de artikelen 3:25 en 3:26 BW overbodig maken. Er wordt in de juridische wetenschap verschillend gedacht over zo n drastische wijziging van de derdenbeschermingsbepalingen in 2 Per 1 januari 2008 is de kadastrale registratie en de kadastrale kaart omgevormd tot Basisregistratie kadaster en topografie (Stb. 2007, 105). Hoewel dit formeel dus niet helemaal juist is, zal in dit artikel regelmatig het oude begrip kadastrale registratie gebruikt worden. het BW. Omdat het Kadaster een dergelijke wijziging niet opportuun acht voor de vergroting van de betrouwbaarheid van de kadastrale registratie bestaat het voornemen vooralsnog af te zien van een vertragende discussie over dit onderwerp. 2. Zou artikel 3:23 BW, inzake een niet gehonoreerd beroep op goede trouw indien een feit in de openbare registers voorkomt, moeten worden uitgebreid in die zin dat onder de registers ook de kadastrale regi stratie wordt verstaan? De hiervoor genoemde derdenbeschermingsbepalingen uit het BW zien alleen toe op de openbare registers en niet op de kadastrale registratie. Het Kadaster acht het wel van belang dat de raadpleger er in beginsel op zou moeten kunnen vertrouwen dat de tenaamstelling in de kadastrale registratie overeenstemt met de openbare registers. Voor overheden is dit laatste in zekere zin al het geval, aangezien per 1 januari 2008 de kadastrale registratie tot basisregistratie is verheven en diverse gegevens uit de basisregistratie Geo-Info

2 als authentiek wordt gekenmerkt (art. 7f jo. 48 Kadasterwet). Om ook privaatrechtelijk op deze ontwikkeling te kunnen aansluiten zou de kadastrale registratie in bepaalde gevallen de garantie moeten geven door een verklaring van de bewaarder dat de gegevens in de kadastrale registratie overeenstemmen met de openbare registers. Bij eventuele frictie is het Kadaster aansprakelijk. Wenselijk is dat de Kadasterwet hierop wordt aangepast zodat het wettelijk geborgd is en tevens dat dit door een bepaling in het BW de beoogde derdenwerking kan krijgen. 3. Zou de rol van de bewaarder minder lijdelijk moeten worden? Volgens artikel 3:19, vierde lid BW heeft de bewaarder een waarschuwingsbevoegdheid die hij gebruikt als hij vindt dat de rechtshandeling door een onbevoegde is verricht of het ingeschreven stuk om andere redenen twijfelachtig is. Volgens het Kadaster is het wenselijk dat de waarschuwingsbevoegdheid voor bepaalde gevallen moet worden omgezet in een verplichting tot weigering van de inschrijving. Door aanpassing van de Kadasterwet zou in de inschrijvingsvereisten moeten worden opgenomen dat de inschrijving van de akte wordt geweigerd als de vervreemder niet overeenstemt met de eigenaar volgens het Kadaster, tenzij de akte een verklaring van deze afwijking bevat en de bewaarder deze verklaring voldoende aannemelijk acht. 4. Zou de kadastrale kaart een grotere rol kunnen gaan spelen met betrekking tot de goede trouw? De kadastrale kaart vormt geen onderdeel van de openbare registers, zodat artikel 3:23 BW geen rol speelt. Dit neemt niet weg dat eventuele raadpleging van de kadastrale kaart een rol kan spelen in het kader van het De kadastrale kaart is geen weergave van de exacte ligging van de perceelsgrenzen algemene goede trouw vereiste van artikel 3:11 BW. Zo kan een opvallende discrepantie tussen de omvang van het erf zoals dat in gebruik is genomen en de omvang van het kadastrale perceel nopen tot nader onderzoek. Dit volgt ook uit de rechtspraak van de Hoge Raad. De kadastrale kaart is weliswaar in coördinaten vastgelegd, maar is geen weergave van de exacte ligging van de perceelsgrenzen. Die ligging wordt tegenwoordig doorgaans met coördinaten van grenspunten vastgelegd door de landmeter op een veldwerk. De kadastrale kaart wordt op basis daarvan bijgehouden als een oriëntatiemiddel voor de onderlinge ligging van percelen en vormt een toegang op de locatie van percelen. Voor de ligging van de grenzen van het perceel zal men altijd gebruik moeten maken van de veldwerken met de meetgegevens. Het verdient geen aanbeveling om de kadastrale kaart een grotere rol te verlenen met betrekking tot de goede trouw. Dat zou in de toekomst wellicht wel kunnen voor veldwerken, maar die moeten dan zodanig door het Kadaster worden gepubliceerd dat de informatie daarop voor derden begrijpelijk is en een relatie legt met herkenbare harde topografie, Kadastrale kaart is oriëntatiemiddel voor onderlinge ligging van percelen. 12 Geo-Info

3 Vastlegging door landmeter op (digitaal) veldwerk. zoals door vermelding van de afstand tot een lijn evenwijdig of in het verlengde van een muur. 5. Moet de inschrijving van verjaring anders worden geregeld? Verjaring kan worden ingeschreven in de openbare registers conform de artikelen 34 en 37 Kadasterwet. De notaris maakt een verklaring op die onder meer bevat welk registergoed het betreft, tegen wie de verjaring werkt, welke bewijsmiddelen er zijn enz. Wanneer de bij de inschrijving betrokkenen aan de notaris hebben medegedeeld niet met de inschrijving in te stemmen of wanneer er geen bewijsstukken aan de notaris zijn overgelegd die aantonen dat er sprake is van verjaring, dan wordt de verklaring geboekt in het register van voorlopige aantekeningen. De rechter in kort geding kan dan om een uitspraak worden gevraagd. Naar aanleiding van tuchtrechtspraak in gevallen waarin de notaris ten onrechte had verklaard dat genoeg bewijs van verjaring was geleverd (Verstappen, handboek Registergoederenrecht, par ), wordt soms door notarissen ervoor gepleit om in alle gevallen het oordeel aan de rechter over te laten. Volgens het Kadaster is dit niet nodig aangezien het oordeel van de notaris in de verklaring niet bindend is. Het geeft enkel aan dat de verjaringsclaim voldoende betrouwbaar is voor publicatie. Hoewel aan die publicatie geen derdenwerking toekomt (art. 3:24, lid 2 onder e BW) wordt daardoor wel een vlot verloop van het rechtsverkeer bevorderd. Aandachtspunten De juridische betrouwbaarheid van het Kadaster zal verder worden vergroot wanneer diverse gesignaleerde aandachtspunten in de werkprocessen van het Kadaster worden opgelost. Hieronder volgt een beschrijving van de diverse aandachtspunten, waarbij wordt opgemerkt dat de meeste inmiddels al geheel of gedeeltelijk gerealiseerd worden. 1. Bij overdracht van een deel van een kadastraal perceel duurt het een tijd voordat de kadastrale kaart en de kadastrale registratie duidelijkheid geven over de grenzen van het geleverde. Het Kadaster wil splitsing van percelen vooraf bevorderen om eerder duidelijkheid te kunnen geven over de nieuwe grenzen. Daarbij wordt onderscheid gemaakt tussen de navolgende gevallen. a) Perceelsvorming vooraf met exacte grenzen. In deze gevallen zouden meetgegevens van de hiervoor genoemde veldwerken, waardoor de exacte ligging van grenzen in relatie tot harde topografie wordt afgebeeld, mee ingeschreven kunnen worden. (De meetgegevens moeten wel van voldoende kwaliteit zijn conform de Handleiding Technische Werkzaamheden.) De vereiste behoorlijke raadpleegbaarheid van de openbare registers brengt met zich mee dat de huidige veldwerken niet kunnen worden ingeschreven. Het Kadaster zal deze in relatie tot de afbeelding van fysieke grenzen op bijvoorbeeld luchtfoto s moeten vertalen tot voor derden behoorlijk raadpleegbare tekeningen. Pas dan zou aan die tekening derdenwerking kunnen worden toegekend. Voordeel van deze werkwijze is dat direct na de inschrijving van de akte nieuwe kadastrale nummers ontstaan en dat terstond informatie over de nieuwe grenzen beschikbaar is. Perceelsvorming vooraf met exacte grenzen is bezwaarlijk in geval van overdrachten in bouwplannen waarbij de nieuwe grenzen nog niet goed zijn op te meten. b) Voor bouwplannen en gevallen waarin partijen nog geen definitieve ligging van grenzen willen inschrijven, is gestart met de invoering van een systeem van perceelsvorming vooraf met voorlopige grenzen ingevoerd. We bevinden ons nu in de pilot-fase. Vanaf april 2010 zal een applicatie beschikbaar komen, waarmee eigenaar en hun vertegenwoordigers een voorlopige grenslijn kunnen intekenen op een kadastrale kaart met als ondergrond een recente luchtfoto. Daartoe wordt geen inschrijving van de exacte grenzen verlangd, maar wel van de onderlinge situering van de betrokken kavels. Daardoor wordt in elk geval aan de onderlinge situering derdenwerking toegekend. De voorlopige kadastrale grenzen worden definitief na de traditionele grensaanwijzing door partijen in het terrein, maar ook in gevallen waarin partijen tegen een aan hen toegezonden tekening met voorgenomen definitieve grenzen geen bedenkingen kenbaar hebben gemaakt (de zogenoemde ter visielegging). De status voorlopige grens wordt in de kadastrale registratie aangegeven met de tekst: voorlopige grens en voorlopige oppervlakte en is in de tijd begrensd. De coördinaten voor Een exacte grens kan met meetgegevens worden vastgelegd. voorlopige grenzen worden verkregen door landmeetkundige afdelingen van daartoe geautoriseerde aanbieders zoals gemeenten, ofwel door notarissen als zaakwaarnemer van de verkoper bij een toekomstige overdracht. Deze werkwijze sluit goed aan op het systeem van basisregistraties, dat niet is afgestemd op gedeeltelijke percelen of anders gezegd, dat geen rekening houdt met het tijdelijk ontbreken van kadastrale grenzen. c) Voor gevallen waarin partijen geen overeenstemming hebben over de Geo-Info

4 nieuwe grenzen, bestaat het voornemen een vernieuwingsprocedure te volgen waarbij het Kadaster een voorstel tot vernieuwing doet en zonodig een uitspraak van de rechter kan worden uitgelokt. 2. De registratie van erfdienstbaarheden is niet altijd doeltreffend. Dat komt doordat in geval van vernummering van percelen de verwijzing naar het deel en nummer van een akte van vestiging erfdienstbaarheden niet naar de nieuwe nummers wordt overgebracht. Een wettelijke vernieuwing van erfdienstbaarheden zoals bij hypotheken in het verleden is gebeurd (zie hierna onder 5), is te ingrijpend. Naast grote administratieve lasten is het gevaar te groot dat wordt vergeten bestaande erfdienstbaarheden opnieuw in te schrijven, wat afbreuk doet aan de rechtszekerheid. Het Kadaster is bezig om alle na een bepaalde peildatum gevestigde erfdienstbaarheden op te sporen en te registreren bij het actuele nummer op een direct raadpleegbare wijze. 3. Er zijn percelen waarbij de tenaamstelling in de kadastrale registratie niet is gebaseerd op de openbare registers. Te denken is bijvoorbeeld aan destijds ambtshalve door het Kadaster toegepaste Voorlopige grenslijn op kadastrale kaart op luchtfoto. successiememories, verjaringen die niet zijn ingeschreven, maar wel in de kadastrale registratie zijn toegepast, enz. Percelen met een tenaamstelling die niet is gebaseerd op de openbare registers, moeten aan een vernieuwingsprocedure worden onderworpen. Zie de artikelen van de huidige Kadasterwet. Het Kadaster is inmiddels met deze werkzaamheden gestart. 4. De bijhouding van de kadastrale registratie geschiedt nog grotendeels handmatig. Dat vergt veel tijd, waardoor de registratie niet optimaal actueel is en waarbij menselijke fouten niet zijn uit te sluiten. Bij verwerking van akten wordt door medewerkers van het Kadaster veelvuldig dezelfde delen uit de aktetekst beoordeeld. Door de voor het Kadaster relevante tekstgedeelten over te brengen naar een vast eerste gedeelte van de akte kan in standaardgevallen die beoordeling worden geautomatiseerd en kan aanzienlijke efficiency- en tijdwinst worden behaald. Bovendien wordt de foutmarge bij overname van de gegevens tot nul teruggebracht. Dit (standaard)gedeelte wordt vervaardigd met behulp van vooraf door de bewaarder goedgekeurde stylesheets. Stylesheets zijn digitale formulieren, waarin (keuze)teksten aan vaste invoervelden zijn gekoppeld. De bewaarder kan de stylesheet onder een uniek nummer in depot nemen en in het computersysteem vastleggen hoe stylesheetakten met dat depotnummer moeten worden verwerkt. Voorwaarde voor geautomatiseerde toepassing is dat in het tweede stylesheetgedeelte van de akte geen rechtshandelingen of rechtsfeiten voorkomen die tot wijziging van de kadastrale registratie zouden moeten leiden. Dat wordt bereikt op basis van een overeenkomst tussen notaris en Kadaster, waarin de notaris aansprakelijkheid aanvaardt voor schaden doordat in het tweede deel gegevens worden vermeld, die in het eerste deel behoren te worden vastgelegd. In het tweede gedeelte van een stylesheet akte kunnen teksten worden opgenomen, die niet voor de bijwerking van de kadastrale registratie van belang zijn. De notaris is daarbij vrij in het kiezen van de tekstredactie en kan in geval van hypotheekakten de door de bank gewenste modelteksten opnemen. Er wordt géén verplichting tot het gebruik van stylesheets ingevoerd. De contractsvrijheid en redactievrijheid blijven derhalve behouden. Het onderscheid tussen vaste tekstgedeelten en variabele tekstgedeelten bestaat ook in het buitenland, bijvoorbeeld in Frankrijk. Juridisch zal er door het gebruik van stylesheets niets veranderen. Partijen ondertekenen de (met behulp van de stylesheet) vervaardigde minuutakte op papier. De notaris blijft een elektronisch afschrift van die akte ter inschrijving aanbieden en ontvangt na inschrijving een bewijs van inschrijving van de bewaarder. Nieuw is dat de notaris, naast toezending van een afschrift door toezending van een mutatiebestand en depotnummer de bewaarder een hulpmiddel kan verschaffen voor geheel of gedeeltelijk geautomatiseerde afdoening. 14 Geo-Info

5 Het Kadaster heeft een eigen applicatie genaamd: KIK-lokaal ontwikkeld, waarmee notarissen akten en voor geautomatiseerde afdoening geschikte mutatiebestanden in XML formaat kunnen vervaardigen en aanleveren. Een soortgelijke applicatie is ontwikkeld door een van de notariële softwareleveranciers. Andere softwareleveranciers zijn nog bezig met de aanpassing van hun applicatie. Met de hypotheekbanken Fortis en Rabobank is inmiddels overeenstemming bereikt over aanpassing van modelteksten. Planning is dat eind % van de aangeleverde hypotheekakten akten volledig geautomatiseerd zal worden afgedaan en dat 25% van de overdrachtsakten semigeautomatiseerd zal worden afgedaan. Onder semi-geautomatiseerd wordt in dit verband verstaan dat de akte wel volledig geautomatiseerd wordt ingeschreven, maar dat voor bijwerking van de registratie gegevens worden overgenomen uit een scherm met essentialia uit de akte. Doorlezen van de volledige akte is dan echter niet meer nodig. 5. Er staan circa hypotheken open die ouder zijn dan 30 jaar. Vermoed wordt dat die op wat uitzonderingen na niet meer werkelijk bestaan. Dit kan problemen geven bij de overdracht. Doorhaling is vaak problematisch voor de notaris die de onroerende zaak moet overdragen. Vanaf 1838 tot 1965 zijn er vijf wetten geweest tot vernieuwing van hypothecaire inschrijvingen. Inmiddels is de tijd rijp voor opnieuw een vernieuwing gelet op de circa openstaande hypotheken ouder dan Juridisch zal er door het gebruik van stylesheets niets veranderen 30 jaar. Bij een eventuele volgende wettelijke vernieuwing zou gekozen kunnen worden voor een veel eenvoudiger opzet, namelijk: a) ingeschreven wordt per schuldeiser een notariële verklaring bevattende de deel/nummers van de inschrijvingen die moeten blijven bestaan; b) de overige hypotheken en beslagen worden na de vernieuwingsperiode ambtshalve doorgehaald. Overigens zou het beter zijn als naast een alsdan laatste vernieuwingswet de Kadasterwet zou bepalen dat de inschrijving van hypotheken en beslagen na bijvoorbeeld 30 jaar vervalt, zoals enkele andere rechtstelsels dit kennen. Moet de inschrijving langer bestaan, dan is herinschrijving noodzakelijk. 6. Van duizenden overdrachten van delen van kadastrale percelen is de nieuwe grens nog niet opgemeten en in kaart gebracht. Dat is deels te wijten aan gebrek aan medewerking van belanghebbenden. Het Kadaster heeft op dit punt echter ook achterstand. Inmiddels zijn maatregelen getroffen en is de achterstand in de opmeting van nieuwe grenzen nagenoeg ingehaald. Voor zover belanghebbenden problemen hebben met aanwijzing van de nieuwe grenzen, zal de vernieuwingsprocedure worden toegepast. Literatuur Huijgen, prof.mr. W.G., prof.mr. J. de Jong, dr.mr. H.D. Ploeger en mr.dr.ir. J.A. Zevenbergen, Vergroting juridische betrouwbaarheid Kadaster, OTB Delft, Samenvatting Om te kunnen voldoen aan de huidige maatschappelijke behoeften dienen sommige werkprocessen van het Kadaster te worden aangepast. Het Kadaster is daarom van oordeel dat aanpassing van het wettelijk kader moet worden bevorderd zodat de raadpleger meer zekerheid krijgt dat de kadastrale gegevens overeenstemmen met de openbare registers. Door de bewaarder een minder lijdelijke rol te geven, kunnen bovendien twijfelachtige stukken uit de openbare registers worden geweerd. Daarnaast zoekt het Kadaster nieuwe methoden om de bijhouding van de kadastrale registratie en de kadastrale kaart te bespoedigen en probeert het Kadaster de vernieuwing van de registratie van erfdienstbaarheden en hypotheken te bespoedigen. Summary To meet current social needs adjustment of certain work processes of the Kadaster is desirable. The Kadaster therefore believes that the legal framework should be changed in order to promote more certainty to the public that cadastral data corresponds with the public registers. Doubtful documents can be excluded from the public registers by giving the registrar a less passive role. The Kadaster is also looking for new methods to update the cadastral registration and cadastral map more frequently and is trying to advance the renewal of the registration of easements and mortgages. Intermediair De Intermediair heeft een standaard rubriek Baan en Beloning. In de uitgave van januari 2010 komt geodeet Imke Hanegraaf aan het woord. Zij heeft de studie Geodesie aan de Hogeschool van Utrecht afgerond en werkt momenteel als projectleider bij ingenieursbureau Breijn op de afdeling Geodesie. Bij de vraag waarom Imke voor dit vak heeft gekozen is haar antwoord: Toen ik negen jaar was keek ik naar Klokhuis en dat ging over landkaarten maken. Ik dacht: dat wil ik doen. Op de middelbare school informeerde ik welke opleiding daarvoor nodig is. En zo ben ik in Utrecht terechtgekomen. Bron: Geo-Info