Het mandaat ter responsabilisering van de overheidsmanager: een internationale vergelijking

Transcriptie

1 Het mandaat ter responsabilisering van de overheidsmanager: een internationale vergelijking INHOUD 1. CONTRACTMANAGEMENT IN NEDERLAND SITUERING CONTRACTMANAGEMENT T.A.V. DE BETROKKEN LEIDENDE AMBTENAREN Contractualisering van de sturingsrelatie: de werkafspraak Contractualisering van de arbeidsrelatie: eindigheid van benoeming SELECTIE EN WERVING VAN DE TOPAMBTENAAR DE EVALUATIE VAN DE TOPAMBTENAAR DE BELONING VAN DE TOPAMBTENAAR VOOR- EN NADELEN VAN HET CONTRACTMANAGEMENTSYSTEEM CONTRACTMANAGEMENT IN HET VERENIGD KONINKRIJK SITUERING CONTRACTMANAGEMENT T.A.V. DE BETROKKEN LEIDENDE AMBTENAREN Contractualisering van de sturingsrelatie: het performance agreement Contractualisering van de arbeidsrelatie: arbeidscontract SELECTIE EN WERVING VAN DE TOPAMBTENAAR DE EVALUATIE VAN DE TOPAMBTENAAR DE BELONING VAN DE TOPAMBTENAAR VOOR- EN NADELEN VAN HET CONTRACTMANAGEMENTSYSTEEM CONTRACTMANAGEMENT IN NIEUW-ZEELAND SITUERING CONTRACTMANAGEMENT T.A.V. DE BETROKKEN LEIDENDE AMBTENAREN Contractualisering van de sturingsrelatie: het performance agreement Contractualisering van de arbeidsrelatie: arbeidscontract SELECTIE EN WERVING VAN DE TOPAMBTENAREN DE EVALUATIE VAN DE TOPAMBTENAAR DE BELONING VAN DE TOPAMBTENAAR VOOR- EN NADELEN VAN HET CONTRACTMANAGEMENTSYSTEEM VERGELIJKENDE ANALYSE OPVALLENDE ELEMENTEN LESSEN AFGELEID UIT DE CASES ALGEMENE VRAGEN VOOR DE VLAAMSE OVERHEID LIJST VAN AFKORTINGEN NEDERLAND VERENIGD KONINKRIJK NIEUW-ZEELAND LIJST VAN BIJLAGEN K.U.Leuven - Instituut voor de Overheid 1

2 Inleiding Zowel internationaal als nationaal kan er een verandering in de sturings- en in de arbeidsrelatie van de overheidsmanager waargenomen worden. Aangaande de sturingsrelatie kan men vaststellen dat de traditionele hiërarchische sturing van de topambtenaar vervangen wordt door een contractuele sturing met afspraken omtrent opdrachten en middelen. In verband met de arbeidsrelatie van topambtenaren evolueert men meer en meer naar de vervanging van de traditioneel statutaire rechtspositie van de ambtenaar door een arbeidscontract. Men zou dan ook kunnen spreken van een contractualisering van zowel de sturings- als de arbeidsrelatie van de topambtenaar. Deze evolutie past ten eerste in een algemene evolutie van de rechtsstaat naar de marktstaat, waarin economische en markttype waarden en mechanismen juridische en bureaucratische waarden en mechanismen verdringen 1. Ten tweede past ze in een fundamentele herziening van de relaties tussen politici-ambtenaren-burgers. De idee is dat politici moeten sturen op hoofdlijnen en controleren op resultaten en ambtenaren verantwoordelijk worden voor het operationele management. Het fenomeen van de nieuwe overheidsmanager verspreidt zich aan een verschillend tempo doorheen heel Europa en de OESO-landen. Internationaal kunnen er wel verschillen vastgesteld worden in de mate waarin de contractualisering van de sturings- en arbeidsrelatie plaatsvindt en de mate waarin beide fenomenen samengaan. In dit artikel komen de internationale verschillen van de contractmanagementpraktijken van drie landen, namelijk Nederland, het Verenigd Koninkrijk en Nieuw-Zeeland, duidelijk naar voren. Er moet echter ook op de relativiteit van de evolutie van de contractualisering van sturings- en arbeidsrelatie voor topambtenaren gewezen worden. Deze evolutie moet namelijk bekeken worden tegen de achtergrond van de verschillende tradities van openbaar ambt in de in dit artikel opgenomen landen, namelijk Nederland, het Verenigd Koninkrijk en Nieuw-Zeeland. In Nederland is er sinds geruime tijd sprake van een normalisering in de arbeidsvoorwaarden en -verhoudingen tussen de publieke en de private sector waardoor de verschillen tussen beide sectoren verminderen. Momenteel situeren de belangrijkste verschillen zich nog op het vlak van de aanstelling, het ontslag, de rechten en plichten en de beloning van ambtenaren; inzake sociale zekerheid (werkloosheid, pensioen, arbeidsongevallen, ziekte) zijn de verschillen zo goed als verdwenen. Het Verenigd Koninkrijk kent geen statutaire rechtspositieregeling zoals continentale landen. Ambtenaren zijn servants of the Crown en zijn onderworpen aan de Official Secrets Act en de Civil Service Management Code. Binnen dit kader sluiten departementen en agentschappen contracten af met hun personeel. Het belangrijkste onderscheid tussen de rechtspositie van ambtenaren en die van werknemers in de privé sector heeft betrekking op het pensioenstelsel. In Nieuw-Zeeland tenslotte bestaat er sinds de verregaande hervormingen in de publieke sector geen onderscheid meer tussen de beide positieregelingen in de privé sector en de publieke sector 2. In Nederland, het Verenigd Koninkrijk, en Nieuw-Zeeland, heeft het systeem van contractmanagement betrekking op ambtenaren behorende tot de Algemene Bestuursdienst, de Senior Civil Service, en het Chief Executive systeem. Nederland wordt gezien als de 1 Bouckaert, G., Nieuwe politieke cultuur en nieuw overheidsmanagement, in: Maes, R. (red.), Democratie, legitimiteit en nieuwe politieke cultuur, Leuven: ACCO, 1997, pp Hondeghem, A., en Vandermeulen, F., Perspectieven voor het Human Resource Management in de Vlaamse overheid, Die Keure, Brugge, K.U.Leuven - Instituut voor de Overheid 2

3 koploper inzake de toepassing van contractmanagement t.a.v. leidende ambtenaren in de Lage Landen; het Verenigd Koninkrijk en Nieuw-Zeeland zijn dit langs Angelsaksische zijde. De internationale vergelijking gebeurt aan de hand van vijf elementen nl. een situering van het contractmanagementsysteem aan de hand van het tijdstip, de reden van invoering en de betrokken doelgroep, de evolutie in de contractualisering van de sturings- en de arbeidsrelatie van de leidende ambtenaren, de wijze van werving en van evaluatie van de topambtenaar, en de beloningspraktijken t.a.v. de leidende ambtenaar. Tot slot worden per case de belangrijkste waargenomen voor- en nadelen van het contractmanagementsysteem belicht. Het besluit bevat ten eerste een algemeen overzicht van de belangrijkste kenmerken van de drie besproken contractmanagementsystemen, ten tweede enkele uit de onderzoeksbevindingen afgeleide lessen, en tot slot enkele algemene vragen die de Vlaamse overheid zich dient te stellen, alvorens een contractmanagementsysteem en/of topmanagementstructuur voor de eigen leidende ambtenaren op te zetten Situering 1. Contractmanagement in Nederland Sinds 1 januari 1995 behoren de leidende ambtenaren van de salarisschalen 16 en hoger in Nederland tot de Algemene Bestuursdienst (ABD). De ABD is een voorbeeld van de nieuwe bestuurlijke indeling, waarin de departementen met elkaar verbonden zijn door de gezamenlijke piramidale bovenbouw waardoor de mobiliteit tussen de departementen verhoogt. Het is een virtuele organisatie zonder organisatiestructuur die bestaat uit ongeveer 660 leden 3. Het zwaartepunt van de ABD ligt bij de Minister van Binnenlandse Zaken (BZK) en de Minister-President. Het Bureau ABD (BABD) ontwikkelt het beleid inzake de creatie van de randvoorwaarden voor het bereiken van de doelstellingen van de ABD, en coördineert tevens de uitvoering van dit beleid. Het doel van de oprichting van de ABD was het creëren van een groep topambtenaren in dienst van het Rijk die de kwaliteit, de professionaliteit en de integriteit van de publieke dienst moesten waarborgen, wat gebeurt door een loopbaanbeleid te ontwikkelen en uit te voeren waarin persoonlijke en professionele ontwikkelingen van die managers voorop staan. De bevordering van mobiliteit, kennisintensivering en loopbaanplanning van de leden van de ABD behoren dan ook tot de kerntaken van het BABD. Het ABD-beleid is dus voornamelijk gericht op Management Development, of het stelselmatig investeren in de kwaliteit van managers en andere sleutelfunctionarissen, met het doel een adequate bezetting van huidige en toekomstige sleutelposities te waarborgen. 3 Ambtenaren uit Zelfstandige Bestuursorganen maken geen deel uit van de ABD. Dit geldt formeel ook voor de topambtenaren van het ministerie van Buitenlandse Zaken, voor wie het Reglement Dienst Buitenlandse Zaken geldt aangezien de diplomaten een eigen mobiliteitssysteem hebben. De niet-diplomaten van dit ministerie zijn wel steeds als ABD-lid behandeld. Er bestaat wel sinds jaren een samenwerkingsverband met dit ministerie, dat binnenkort in een convenant zou worden vastgelegd. Door het convenant dat is afgesloten met het ministerie van Defensie zijn de betrokken topambtenaren van dit ministerie onderdeel van de arbeidsvoorwaardelijke sector rijk geworden en als zodanig lid van de ABD. Door het afsluiten van een convenant met de gemeente Den Haag, worden deze topambtenaren ook meegerekend als ABD-lid. De overheidsmanagers van de intern verzelfstandigde agentschappen behoren ook tot de ABD. K.U.Leuven - Instituut voor de Overheid 3

4 In de ABD wordt sinds 1 juli 2000 een onderscheid gemaakt tussen de aanstelling van 60 directeuren-generaal (DG) en secretarissen-generaal (SG) uit de hoogste salarisschaal 19 of de Topmanagementgroep enerzijds en de overige leden van de ABD anderzijds. Het mandaatsysteem onder de vorm van een verplichte mobiliteit werd in 2001 enkel voor de ABD-leden behorende tot de salarisschaal 19 ingevoerd. Dit gebeurde vanuit de wens het wisselen van functie door de topambtenaar te vergemakkelijken en tegelijkertijd de vaste aanstelling ervan intact te houden. Samen met deze verplichte mobiliteitsregeling werd op 1 januari 2001 voor dezelfde ABDleden uit salarisschaal 19 een mandaatopdracht of werkafspraak ingevoerd. De invoering ervan gebeurde in navolging van de belangstelling van de rijksoverheid voor het verbeteren van haar doeltreffendheid. Men wou met de werkafspraken ook de tot dan toe ontbrekende relatie met de persoonlijke bijdrage van de betrokken ambtenaren aan de resultaten invullen. Het invoeren van deze werkafspraak kan dan ook als sluitstuk worden gezien van de evolutie naar een meer resultaatgerichte sturing die zich de laatste jaren in Nederland heeft voltrokken Contractmanagement t.a.v. de betrokken leidende ambtenaren Contractualisering van de sturingsrelatie: de werkafspraak De werkafspraken worden opgemaakt tussen de minister en de SG, en de SG en de DG 4. De SG maakt voor zichzelf eerst een schriftelijke voorbereiding van de werkafspraak en bespreekt deze doelstellingen met de minister. De DG doet dit eveneens, maar de doelstellingen binnen deze werkafspraak worden besproken met de SG 5. Het primaire doel van het maken van werkafspraken is het op gang brengen en houden van een vooraf gestructureerde dialoog tussen bewindspersonen en topambtenaren over wat men van elkaar mag verwachten 6. Deze gestructureerde dialoog die thans in sommige gevallen ontbreekt ziet het BABD als een essentieel element voor een transparante managementstijl en een resultaatgericht optreden bij de departementen afzonderlijk en in de Rijksdienst als geheel. De werkafspraken zijn tweezijdig, het is dan ook de bedoeling dat verwachtingen (en het daarbij behorende tijdpad) over en weer tussen beide partijen uitgesproken en vastgelegd worden. De focus ligt op een beperkt aantal prioriteiten van de bewindspersoon. Het is dus opgevat als een strategisch (en niet in eerste instantie operationeel) managementinstrument. In de werkafspraken wordt een onderscheid gemaakt tussen vier samenhangende categorieën van afspraken over wat er moet worden gepresteerd, hoe dit kan worden bereikt en welke middelen daarvoor ter beschikking moeten worden gesteld. In principe worden in elke categorie afspraken gemaakt. Het gaat over de volgende onderwerpen 7 : Beleidsdoelen en middelen van het departement(sonderdeel): wat willen we bereiken?: het gaat hierbij om het inventariseren van (en het creëren van een draagvlak voor) een 4 Het werkafsprakenformulier is opgenomen in bijlage 1. 5 Hiervan kan worden afgeweken, indien de SG ervoor kiest dit te doen in aanwezigheid van de minister. 6 Bureau ABD, Toelichting Werkafspraken Ministers-Topmanagementgroep, Den Haag: ABD, Bureau ABD, Toelichting Werkafspraken Ministers-Topmanagementgroep, Den Haag: ABD, K.U.Leuven - Instituut voor de Overheid 4

5 beperkt aantal strategische beleidsdoelen met inachtneming van de verantwoordelijkheid van secretarissen-generaal en directeuren-generaal voor hun gehele takenpakket. De ministeriële topprioriteiten, het eventuele afbreukrisico en het tijdpad worden benoemd door het verduidelijken van te bereiken doelen, en het toedelen van instrumenten en middelen (inclusief de persoonlijke inzet van de ambtenaar). Het gaat hier bijvoorbeeld om een beleidsnota of een project. Onderlinge en algemene omgang en communicatie: hoe gaan we op weg naar te bereiken doelen met elkaar om?: dit zijn afspraken over het expliciteren van de wijze waarop bewindspersoon, SG en DG met elkaar en met hun omgeving feitelijk willen omgaan en communiceren. Het gaat hierbij aan de ene kant om de omgang met bv. de media, het parlement en de politieke agenda. Aan de andere kant spelen meer interne zaken een rol, zoals politiek relevante informatievoorziening uit het departement aan de minister, hoe vaak spreekt men met elkaar en de mate van mandatering. Beheersdoelen en middelen van het departement(sonderdeel): welke middelen hebben we ter beschikking en hoe zijn die georganiseerd?: het gaat hier om de prestatie van de organisatie. Er dienen zonodig afspraken te worden gemaakt over de accenten of verbeteringen, die de minister en topambtenaar ten aanzien van de organisatie voor ogen staan. Het gaat om het expliciteren van te bereiken doelen en middelen, inclusief de persoonlijke inzet van de topambtenaar. Op welke onderdelen moet het functioneren van het onderdeel worden versterkt of bestendigd en op welke manier (accountantsverklaring, kennismanagement, ICT, reorganisatie)? Persoonlijke bijdragen: wat wordt verwacht van de betrokkenen persoonlijk: wie doet wat?: A. Persoonlijke bijdrage aan beleids- en beheersdoelen: het gaat hier om de persoonlijke bijdrage aan en de individuele inzet bij de totstandkoming van beleids- en beheersafspraken. Wat verwachten betrokkenen van elkaar om de gezamenlijk gestelde doelen te bereiken? B. Persoonlijke bijdrage aan de Rijksdienst: is er een bijdrage van de topambtenaar aan de Rijksdienst als geheel? Hierbij kan men denken aan het delen of inzetten van talenten of kennis buiten het eigen werkterrein, o.a. in commissies, adviesraden en nevenfuncties, of het ondernemen van nieuwe activiteiten (veelal via het SG-beraad) ten behoeve van de Rijksdienst. Van de minister wordt gevraagd de topambtenaar ruimte te geven om zich te kunnen inzetten voor de bovensectorale belangen van de Rijksdienst. De opgenomen doelstellingen in de werkafspraken dienen specifiek, meetbaar, attributief, realistisch en tijdgebonden te zijn, of m.a.w. te voldoen aan de SMART-criteria. Bij voorkeur dient de opmaak van de werkafspraken zoveel mogelijk aan te sluiten bij bestaande activiteiten en jaarcycli. In Nederland bestaan er in de Rijksoverheid enkel contracten tussen de intern verzelfstandigde agentschappen en de ministers, de zogenaamde managementcontracten. Deze kunnen dan ook dienen als input voor de werkafspraken met de directeuren van deze intern verzelfstandigde agentschappen, die ook deel uitmaken van de ABD. Andere inputs voor de werkafspraken kunnen de planning- en controlecyclus voor de begroting en de verantwoording evenals de jaarplannen zijn. K.U.Leuven - Instituut voor de Overheid 5

6 Ondanks het belang dat wordt gehecht om binnen de gehele Rijksdienst het werkafsprakeninstrument op min of meer uniforme wijze te hanteren, heeft men binnen de ABD niet gekozen voor een one size fits all. Men gaat er van uit dat maatwerk nodig is bij de verschillende departementen en functies, omdat veel verschillende variabelen (bv. het beleidsterrein, de aard en appreciatie van de betrokkenen, de omgeving en de tijd) bepalend zijn voor de uiteindelijk toegevoegde waarde. De nadruk in het systeem ligt daarom op een basisstramien met een globaal karakter. Er is dus geen sprake van een rigide model dat moet worden nagestreefd, vanuit de idee dat automatisme en een energievretende bureaucratie binnen de ABD ten allen tijde moet worden vermeden. Uit de bovengaande beschrijving blijkt het lichte en informele karakter van het werkafsprakensysteem in Nederland. Dit moet gezien worden tegen de achtergrond van de huidige sfeer van wantrouwen die tussen beide betrokken partijen in Nederland bestaat. Het BABD had oorspronkelijk de bedoeling een meer geformaliseerd systeem van werkafspraken uit te bouwen, maar dit stootte op verzet van beide betrokken partijen. Zowel de ministers als de topambtenaren zijn vooreerst beducht voor de mogelijkheid van het naar buiten brengen van de inhoud van deze werkafspraken onder de wet van openbaarheid in Nederland, door bv. journalisten of kamerleden. De topambtenaren op hun beurt vrezen dat de ministers de verantwoordelijkheid bij eventuele affaires naar hun toe zouden schuiven (de zogenaamde sorry-democratie ) 8. Bovendien had de betrokken regering met de invoering van de werkafspraken, ook het op een gemakkelijkere wijze kunnen ontslaan van de topambtenaren en het vermijden van gouden handdrukken tot doel 9. De initieel door het BABD uitgewerkte regeling van werkafspraken voorzag deze mogelijkheid echter niet. Tevens zagen de ministers op tegen het tweezijdig karakter van de contracten, aangezien deze werkafspraken ook voor hen verplichtingen inzake helderheid van de afspraken, een betere taakverdeling tussen politici en topambtenaren etc. inhielden. Beide betrokken partijen hadden er dus belang bij om compromissen te sluiten inzake het bij aanvang zwaarder wegende systeem van werkafspraken, wat leidde tot het huidige lichtere systeem Contractualisering van de arbeidsrelatie: eindigheid van benoeming Als gevolg van de uitvoering van het regeerakkoord van 1998 werd zoals reeds gesteld voor de topmanagers in schaal 19 een specifiek mobiliteitssysteem ingevoerd 10. Sinds 1 juli 2000 worden daarom de 60 leden van de zogenaamde Topmanagementgroep in vaste dienst aangesteld bij het ministerie BZK. Ze worden door de minister van BZK in overeenstemming met de betrokken vakminister benoemd voor een bepaalde periode nl. maximum 7 jaar, in één van de topfuncties bij een ministerie. Het uitgangspunt is echter een functiewisseling van de topambtenaren rond het vijfde jaar. Op deze verandering van functie zal het BABD door middel van scenario-ontwikkeling dienen te anticiperen. Wanneer er na het van rechtswege eindigen of voortijdig beëindigen van een benoemingstermijn van maximaal 7 jaren - toch sprake is van het ontbreken van een aansluitende vervolgbenoeming in een andere functie, wordt de topambtenaar gedurende een zoekperiode daadwerkelijk bij het ministerie van BZK ondergebracht. Namens de minister van BZK zal gedurende de zoekperiode de DG van de ABD als bevoegd gezag optreden en 8 Gezien de negatieve gevolgen dat dit voor het werkafsprakensysteem zou meebrengen, werd er door het BABD een afspraak met de ministerraad gemaakt over de door hen aangewezen terughoudendheid in zulk geval. 9 Tevoren ging dit ontslag van topambtenaren namelijk gepaard met gouden handdrukken en/of rechtszaken. 10 Mogelijk wordt het lidmaatschap van deze groep in de toekomst nog uitgebreid met de functie van inspecteurgeneraal. K.U.Leuven - Instituut voor de Overheid 6

7 passende werkzaamheden kunnen opdragen, zonder dat sprake is van een benoeming. In een dergelijke periode breekt dan een wachtperiode aan van maximum 24 maanden 11. Bij een gebrek aan vervolgbenoeming na het verloop van deze 24 maanden kan deze ambtenaar uit de rijksoverheid ontslagen worden. De leden van de Topmanagementgroep behouden dus hun rechtspositie als ambtenaar. Het beogen van de verplichte en verhoogde mobiliteit van de topambtenaren met de instelling van de Topmanagementgroep, brengt wel een verlies aan functiezekerheid voor deze ambtenaren met zich mee, in de vorm van de eindigheid van hun benoeming in de specifieke functie van SG of DG. Voor andere ABD-leden geldt weliswaar ook dat zij in beginsel voor vijf jaar worden benoemd, maar deze benoemingen duren voort zolang er geen nieuwe functie wordt opgedragen. De mobiliteit voor deze ABD-leden is met andere woorden niet verplicht. I.v.m. de contractualisering van de arbeidsrelatie kan dus gesteld worden dat er sinds de invoering van de verplichte mobiliteitsregeling, sprake is van een evolutie naar een privaatrechtelijke rechtspositie voor de leidende ambtenaren van de Topmanagementgroep doordat de vastheid van benoeming in een topfunctie is opgeheven Selectie en werving van de topambtenaar Kenmerkend voor het benoemingenbeleid van de Topmanagementgroep is bovendien de scheiding tussen de voorselectie door de DG van de ABD in samenspraak met een Voorselectiecommissie, en de eindselectie door de minister van BZK en de vakminister 12. Deze commissie staat onder voorzitterschap van iemand die buiten de Rijksdienst werkzaam is en bestaat verder uit twee leden uit de kring van SG s. De SG van het vacaturehoudende ministerie wordt als lid toegevoegd. De hoofdtaak van de Voorselectiecommissie is om in samenspraak met de DG van de ABD tot de voorselectie van twee, drie of vier kandidaten te komen 13. Uit deze shortlist van kandidaten dient de Minister van BZK en de vakminister de eindkeuze te maken, waarbij de laatste, gelet op de ministeriële verantwoordelijkheid, een vetorecht heeft. Het door het Bureau ABD opgestelde functieprofiel wordt besproken met de vakminister. De vacaturehoudende minister, evenals de opdrachtgever, zijnde de SG van het betrokken departement, of de SGMD-commissie kunnen suggesties doen voor de opname van (externe) kandidaten in de procedure. Het open systeem is het uitgangspunt bij de aanwerving van de leden van het topmanagement binnen de ABD, zolang dit niet leidt tot niet te rechtvaardigen passering van interne kandidaten. Het afwegen van de belangen en competenties van ABD-leden t.o.v. die van externe kandidaten dient zo goed mogelijk objectief te worden onderbouwd, mede aan de hand van potentieelindicaties, e.d.. Slechts in het geval dat kan worden aangetoond dat sprake is van een onredelijke passering van een interne kandidaat, kan de directeur-generaal van de ABD namens de minister van BZK weigeren een externe kandidaat in de selectie op te 11 De wachtperiode kan op de vraag van de manager verkort worden tot 18 maanden, mits een geldelijke compensatie. 12 Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Implementatie systeemwijziging topambtenaren, Den Haag: Ministerie van Buitenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Ook zal de commissie om advies worden gevraagd bij verzoeken van bewindspersonen om de periode van benoeming van een topambtenaar voortijdig te beëindigen dan wel te verlengen. K.U.Leuven - Instituut voor de Overheid 7

8 nemen 14. De kandidaten kunnen dus voortkomen uit het eigen departement, uit ABD-leden of uit een externe omgeving. Voor de ABD-leden in salarisschaal 17 en hoger werd ook een competentieraamwerk uitgewerkt van 28 competenties verdeeld in 7 clusters nl. coherent besturen, probleemoplossing, interpersoonlijk gedrag, operationele effectiviteit, impact, veerkracht, en bestuursaffiniteit. Dit raamwerk wordt gebruikt bij het werven van kandidaten, het voeren van loopbaangesprekken ter detectie van ontwikkelingsnoden en assessmentcenters, die kunnen ingezet worden ten behoeve van beide voorgaande elementen. In het kader van de uitbreiding van de ABD-doelgroep met de managers uit schaal 16 is de set van rolcompetenties uitgebreid. Als gevolg hiervan bestaat het ABD competentiesysteem nu in totaal uit 42 competenties. Indien noodzakelijk kunnen ze worden aangevuld met vaardigheden die door het desbetreffend departement relevant worden geacht 15. In dit competentieraamwerk heeft men aandacht voor competenties die betrekking hebben op het functioneren in een overheidscontext De evaluatie van de topambtenaar In de helft van het jaar dient tussen beide partijen nl. de minister en de SG, en de SG en de DG een voortgangsgesprek plaats te vinden, waarin feedback wordt gegeven over de inhoud van de werkafspraken. Het is de bedoeling dat deze feedback eigenlijk bestaat uit een permanente dialoog, zodat op het einde van het jaar geen sprake zou zijn van verrassingen. Aan het einde van het jaar vindt nogmaals een terugblik plaats tussen de minister en de SG en tussen de SG en de DG, over de gemaakte werkafspraken. Men stelt dat het essentieel is dat het niet gaat om een jaarlijks formeel functionerings- of beoordelingsgesprek. Juist het geven en krijgen van feedback op resultaten en gedrag moet een continue proces zijn. In dit overleg komt tevens het proces van de totstandkoming van de resultaten en de persoonlijke ontwikkeling van de topmanager aan de orde 17. Er zijn geen sancties vastgelegd bij het structureel disfunctioneren van de betrokken ambtenaar. Dit moet men ook tegen de achtergrond zien van de verslechterde verhoudingen tussen politici en ambtenaren in Nederland, en het wantrouwen dat tussen beide partijen heerst. Men heeft m.a.w. willen uitgaan van het creëren van een sfeer van vertrouwen tussen beide partijen, en heeft daarmee de invoering van een sanctiemogelijkheid van de slecht presterende ambtenaar laten vallen. Het is tevens onbespreekbaar in deze fase van de ontwikkeling van de werkafspraken dat, zoals in Nieuw-Zeeland (cfr. infra) een onafhankelijke derde zoals het BABD de evaluatie en de monitoring doet van de prestatie van de topambtenaren. De topambtenaren blijken bevreesd voor het nieuwe, geformaliseerde i.p.v. het vorige, meer vrijblijvende (evaluatie)systeem, en de gevolgen ervan voor hun loopbaan. De eventueel negatieve beoordeling van de minister komt namelijk in het personeelsdossier van de betrokken ambtenaar terecht. Indien deze persoon na vier of vijf jaar moet solliciteren voor een nieuwe functie, is zijn of haar uitgangspositie voor een nieuwe functie en een verdere loopbaan 14 Ministerie van Binnenlandse zaken en Koninkrijksrelaties, Nadere informatie over de werkwijze van de Voorselectiecommissie Topmanagement ABD, Den Haag, Bureau ABD, Algemene Bestuursdienst 2000: Kwaliteit in context, Den Haag, Voor het competentieraamwerk van de ABD: zie bijlage Bureau ABD, Werkafspraken Ministers-Topmanagementgroep, Den Haag, K.U.Leuven - Instituut voor de Overheid 8

9 minder gunstig. De ambtenaren zijn daarnaast ook bevreesd voor een subjectieve beoordeling door de minister De beloning van de topambtenaar Omdat de secretarissen-generaal in het nieuwe stelsel een duidelijker managementrol krijgen t.o.v. de directeuren-generaal, wordt naast hun basisloon via een maandelijkse vaste toeslag ter grootte van 5 % van zijn salaris deze extra verantwoordelijkheid in het inkomen tot uitdrukking gebracht. Deze toeslag werkt door naar pensioenen en overige uitkeringen na ontslag 18. Voor al de ABD-leden bestaat tevens een systeem dat naast het basissalaris een deel van de loonsom in de collectieve arbeidsovereenkomst gereserveerd wordt voor variabele beloning. Deze wordt door de departementen nogal willekeurig toegewezen. Departementen gebruiken deze toeslag namelijk om hun hoogste ambtenaren te behouden en het verschil met het loon van private managers wat te overbruggen. Met de invoering van het systeem van jaarlijkse werkafspraken tussen ministers en topambtenaren werd de mogelijkheid geïntroduceerd om een koppeling te leggen tussen te bereiken prestaties en variabele beloning, waardoor deze in het verleden veelal willekeurig toekenning van allerlei variabele beloningen objectiever gemaakt worden Voor- en nadelen van het contractmanagementsysteem Een voordeel van de invoering van de werkafspraak is, naast het verhogen van de resultaatgerichtheid van de topambtenaren en het verbeteren van de dialoog tussen de betrokken partijen, de mogelijkheid tot koppeling ervan met het prestatiegericht belonen. Door de werkafspraak zou in de toekomst het toekennen van prestatiegerelateerde beloningen aan topambtenaren in Nederland objectiever en gecoördineerder kunnen verlopen dan dit tot nu toe gebeurt. Nadelen zouden het kunnen verslechteren zijn van de relatie tussen topambtenaren en politici, door de verkeerde hantering door politici van het werkafsprakeninstrument, namelijk het willen verwijderen uit de rijksoverheid van bepaalde topambtenaren, en het willen vermijden van de toekenning van uitkeringen aan topambtenaren of gouden handdrukken. De voordelen van de invoering van de verplichte mobiliteit zijn volgens de ABD-leden de volgende. Een eerste voordeel is dat men op een bepaalde functie na een periode van vijf tot zeven jaar, tot het nemen van een bewuste beslissing wordt gedwongen inzake de verdere loopbaan. Een andere voordeel bestaat erin dat de mogelijkheid om de topambtenaar te herplaatsen groter wordt bij conflicten tussen minister en topambtenaar. Bij vertrek van de topambtenaar uit de functie komt deze namelijk, dankzij het aanslaan van de mobiliteitsbevorderende beleidsmaatregelen bij de ABD leden, in een systeem terecht waar mobiliteit vanzelfsprekend is. Gezien de korte tijdspanne van de invoering van de verplichte mobiliteit voor de Topmanagementgroep, werden tot nu toe nog geen nadelen waargenomen. Volgens de 18 Staatsblad van het Koninkrijk der Nederlanden, Besluit van 8 december 2000, houdende wijziging van het Algemeen Rijksambtenarenreglement en het Bezoldigingsbesluit Burgerlijke Rijksambtenaren 1984 i.v.m. de positie van topambtenaren binnen de rijksdienst: Nota van toelichting, K.U.Leuven - Instituut voor de Overheid 9

10 Nederlandse bestuurskundige C.R. Niessen zouden vermeende nadelen van verplichte mobiliteit evenwel de volgende zijn: de eindigheid van de betrokkenheid van de topambtenaar bij de materie en de mensen van zijn organisatie, wat op zijn beurt zou leiden tot een groter risico inzake het nemen van strategische beslissingen op verkeerde gronden; het niet meer geconfronteerd worden met de gevolgen van de door hem of haar doorgevoerde veranderingen; een negatieve invloed op het verwerven en behouden van het gezag van deze persoon; het weinig ruimte laten aan personen die op de inhoud van het beleidsterrein afkomen, willen blijven en er hun arbeidsmotivatie aan ontlenen; het bevorderen van partijpolitieke benoemingen omdat het einde van de benoemingstermijn altijd wel binnen een kabinetsperiode valt; de verspilling van intellectueel kapitaal door ontslag; het niet meer beheersen van het gehele beleidsterrein door de te grote nadruk op het managen, waardoor de topambtenaar aan waarde voor de organisatie verliest, evenals aan gezag in de omgang met de politieke leiding en in de omgang met ondergeschikten; het steeds weer moeten opbouwen van een nieuw netwerk; het verlies van een deel van het institutionele geheugen bij iedere wisseling van de wacht; het risico dat leden van de doelgroep uit het feit dat ze opgenomen zijn in het systeem, afleiden dat zij nu elke functie op dit schaalniveau aankunnen en nog sneller van stoel mogen verwisselen dan de vijf of zeven jaar die voorop staan Situering 2. Contractmanagement in het Verenigd Koninkrijk Sinds 1 april 1996 zijn de vijf hoogste senior posten in de ambtenarij van het Verenigd Koninkrijk opgenomen in de Senior Civil Service (SCS). Dit zijn de hoogste managers en beleidsadviseurs in de Civil Service. Het aantal leden van de SCS ligt wel veel hoger dan dat van de ABD, namelijk op ongeveer De SCS werd opgericht vanuit de visie dat de permanente hervorming van de Civil Service in het Verenigd Koninkrijk enkel kon doorgevoerd worden door een professionele groep van goed getrainde senior adviseurs en managers die nauw samenwerken met de ministers in zowel de ontwikkeling als de uitvoering van het regeringsbeleid en het management van de dienstverlening. De SCS ontstond dan ook uit de nood aan up-to-date analytische-, management- en leiderschapsvaardigheden. Het dient een coherente corporate resource te vormen die de gehele overheid onderbouwt en eveneens een tegengewicht vormt tegen de delegatie van bevoegdheden naar departementen en de creatie van agentschappen. Voor de SCS bestaat er geen speciaal opgerichte ondersteunende structuur als het Bureau ABD in Nederland. Tot 1996 was er sprake van een Senior Open Structure om het HRM voor de topambtenaren te ontwikkelen en te implementeren. Vanaf 1996 werd door de oprichting van de Senior Civil Service Group binnen het Cabinet Office een gerichter HRM opgestart voor de SCS. Vanaf 1999 wordt de SCS niet meer door deze aparte afdeling in het Cabinet Office gemanaged, maar wordt het HRM voor de SCS geïntegreerd in het globale personeelsmanagement Niessen, C.R., Vluchten kan niet meer: iets over beleids- en beheersproblemen en hun oplossing. In: CAOP, Overheid en Arbeid, Den Haag:Centrum voor Arbeidsverhoudingen Overheidspersoneel, 2001, pp Nu is het Civil Service Corporate Management binnen het Cabinet Office verantwoordelijk voor het centrale leiderschap inzake HRM voor de Civil Service en de SCS. K.U.Leuven - Instituut voor de Overheid 10

11 Leden van de SCS worden tewerkgesteld door middel van individuele arbeidscontracten, gebaseerd op een standaardmodel. De reden hiervan is dat hierdoor managers die ondermaats presteren ontslaan kunnen worden, en dat hierdoor eveneens de perceptie dat ambtenaren een job voor het leven hebben in de overheid ontkracht kan worden 21. Het prestatiemanagement- en beloningssysteem voor de SCS werd als gevolg van de publicatie van de Modernising Government White Paper in maart 1999 herzien. Op 26 april 2001 ging het, ondersteund door een trainingsprogramma, van start. Een nieuw element in het herziene prestatiemanagementproces was de invoering van performance agreements, die afgesloten worden tussen het lid van de SCS en zijn of haar lijnmanager. De nieuwe regeling inzake prestatiemanagement is bedoeld om het management van de individuele prestatie te verbeteren en een betere link te verkrijgen tussen organisatorisch succes, individuele bijdrage en beloning Contractmanagement t.a.v. de betrokken leidende ambtenaren Contractualisering van de sturingsrelatie: het performance agreement De sleutelelementen van het nieuwe prestatiemanagementsysteem voor de SCS leden zijn de volgende: Figuur 1. Het SCS performance management proces Performance agreement: een akkoord tussen een individu en de lijnmanager aangaande de doelen van de organisatie, de doelen inzake competenties, vaardigheden en kennis inclusief prestatiemaatregelen 22 ; Een halfjaarlijkse ontwikkelingsevalua-tie: met de lijnmanager die een kans biedt om de vooruitgang t.o.v. de vastgelegde doelen aangaande de persoonlijke ontwikkeling in de nieuwe SCS competenties, vaardigheden en kennis van het individu te evalueren; Departementale beloningsstrategie: de uitstippeling van de beloningsstrategie per departement; Jaarlijkse prestatie-evaluatie: een discussie over de prestatie leidt tot de aanbeveling door de manager voor de beloning van de ondergeschikte, gebaseerd op de bijdrage van deze 21 Horton, S. & Farnham, D., Flexibilities in the Public Services, Macmillan Houndmills, 2000, p Voor het performance agreement model van de SCS, zie bijlage 3. K.U.Leuven - Instituut voor de Overheid 11

12 persoon aan de organisatie, vergeleken met deze van de anderen in hetzelfde departement of agentschap; SCS beloningscomités: beloningscomités op alle niveaus zijn verantwoordelijk voor de evaluatie van de aanbevelingen van de lijnmanager en de bepaling van de individuele basisbeloning en bonussen, binnen de algemene betalingsmatrix; Communicatie rond de genomen beslissingen: face to face communicatie i.v.m. individuele betalingsbeslissingen, opgevolgd door schriftelijke communicatie. Het performance agreement dient in het begin van het jaar (april-mei) opgemaakt te worden tussen het lid van de SCS en zijn of haar lijnmanager. Dit akkoord dient ten eerste vier tot zes doelen te bevatten, die gebaseerd zijn op de organisatorische unit en/of business plannen, of indien mogelijk, op het Public Service Agreement 23 (PSA) van het departement. Naast deze organisatorische doelen dient het akkoord één of twee doelen inzake gedurende dat jaar door de leidende ambtenaar te ontwikkelen competenties, vaardigheden en kennis op te nemen. Elk doel dient zoals in Nederland aan de SMART-criteria te voldoen. Het moet tevens omschreven worden, en per doel dienen er twee of drie output-, outcome- of inputmaatregelen te worden vastgelegd. Indien mogelijk kunnen tevens gerelateerde doelen voor elke maatregel opgesomd worden. De maatregelen in het performance agreement dienen de toegevoegde waarde van de bijdrage van het individu te identificeren Contractualisering van de arbeidsrelatie: arbeidscontract De leden van de SCS worden tewerkgesteld op basis van individuele arbeidscontracten van onbepaalde duur, hoewel steeds meer individuele korte termijn en tijdelijke arbeidscontracten hun intrede doen in de SCS 24. De verwachting is wel dat de SCS-leden na vier tot vijf jaar veranderen van job. In het Verenigd Koninkrijk is men dus verder gegaan inzake het contractualiseren van de arbeidsrelatie dan in Nederland, vermits de SCS een grotere groep topambtenaren omvat dan de Topmanagementgroep Selectie en werving van de topambtenaar De leden van de SCS worden in principe aangeworven aan de hand van een proces van open competitie 25. Er blijken echter te weinig mensen van buiten de Civil Service in de SCS in te stromen. Het doel in de nabije toekomst is dan ook dit aanwervingsproces meer open te maken, wat de mogelijkheid geeft om mensen met specifieke vaardigheden en competenties uit de private sector en andere openbare diensten, evenals nieuw bloed aan te trekken. Inzake werving kunnen de departementen hun keuze volledig autonoom maken, evenals inzake het verloop van de selecties, en de keuze van de kandidaat. De rol van de minister is beperkt tot het benoemen van de kandidaat, en kan alleen de voorgestelde kandidaat weigeren PSA s zijn van toepassing op alle departementen en agencies en stellen de doelen van de regering voorop voor deze legislatuur en later. Hoet, D. & Bouckaert, G. Prestatiemeetsystemen in de overheid: een internationale vergelijking, Brugge: Die Keure, 2000, p Horton, S. & Farnham, D. (ed), Flexibilities in the Public Services, Macmillan Houndmills, 2000, p Horton, S. & Farnham, D., Public Management in Britain, Macmillan Houndmills, 1999, p Boers, K., Stagerapport Public Management Program, 2001, p. 6. K.U.Leuven - Instituut voor de Overheid 12

13 Het competentieraamwerk van de leidende ambtenaren dat vanaf 1 april 2001 van kracht is vormt een sleutelelement in het algemene prestatiemanagementsysteem voor de SCS, aangezien de prestatie en beloning van alle leden van de SCS geëvalueerd en bepaald zal worden op basis van geleverde resultaten en demonstratie van competenties en vaardigheden 27. De nieuwe SCS competenties worden dan ook volledig geïntegreerd in de nieuwe beloning- en prestatiemanagementregelingen van de SCS die parallel met de ontwikkeling van de nieuwe SCS competenties worden ontwikkeld. Het nieuwe raamwerk bestaat uit zes sleutelcompetenties, namelijk zin - en richtinggeving; een persoonlijke impact maken; het beste uit de mensen halen; samenwerking; een open perspectief behouden; en focus op outcomes. Het vernieuwde competentieraamwerk zal tevens worden gebruikt om de training, de ontwikkeling, de selectie en de promotie van alle leden in de SCS te ondersteunen, ongeacht hun organisatie, achtergrond of specialisatie. Inzake personeelsmanagement worden de competentieprofielen evenals het evaluatie- en het beloningssysteem van de SCS in tegenstelling tot deze van de overige ambtenaren centraal gemanaged door het Cabinet Office 28. Opvallend bij het analyseren van het competentieraamwerk voor de Senior Civil Service is de sterke analogie met competentieraamwerken voor privé-managers. Dit illustreert de Britse benadering waar het onderscheid tussen publiek en privé management langzaam aan het verdwijnen is De evaluatie van de topambtenaar De lijnmanager dient een geschreven evaluatie van de prestatie van zijn ondergeschikte op te maken, die een expliciete indicatie bevat van de algemene prestatie nl. voldoende of onvoldoende, een evaluatie van de bijdrage van het individu aan de organisatie, een indicatie van de blijvende ontwikkeling van het individu samen met de veranderende vereisten van de job en een indicatie van uitzonderlijke prestatie t.o.v. de overeengekomen doelen en competenties. Op een evaluatiegesprek tussen het SCS-lid en zijn of haar lijnmanager wordt de prestatie van de leidende ambtenaar, evenals het behalen van de doelen en de ontwikkeling en demonstratie van competenties, kennis en vaardigheden van het afgelopen jaar geëvalueerd. Het gesprek tussen de lijnmanager en de senior manager dient te verlopen op basis van zelf verzameld bewijsmateriaal en voorbeelden. Het lid van de SCS kan o.a. managementinformatie, relevante documenten, bewijzen van een derde partij zoals bv. commentaren van klanten als bewijs van zijn prestatie voorleggen aan de lijnmanager. De senior manager dient tevens een zelfevaluatie op te stellen die ook besproken wordt op het evaluatiegesprek. Eerst bepaalt de lijnmanager of de prestatie van de senior manager voldoende of onvoldoende was. Dan wordt de prestatie van de senior manager bekeken in relatie met de sleuteldoelen van: 27 Zie bijlage De decentralisatie en verzelfstandiging van HRM-bevoegdheden is één van de sleutelkenmerken van de Britse HRM-hervormingen. De decentralisatie op HRM-vlak is verregaand, aangezien er een verschuiving vanuit de centrale departementen (Cabinet Office en Treasury) plaatsvindt naar andere departementen en uitvoerende agentschappen. De verzelfstandiging vindt plaats binnen de departementen en agentschappen door de bevoegdheid te verschuiven van het centraal management naar het lijnmanagement. K.U.Leuven - Instituut voor de Overheid 13

14 De tegemoetgekomen business doelen; De gedemonstreerde en ontwikkelde competenties; De effectief ontwikkelde en gebruikte kennis en vaardigheden. De score inzake de prestatie is belangrijk voor de bepaling van het loon van het SCS lid. Een onvoldoende prestatie zal dus een weerslag hebben op het loon van de betrokken leidende ambtenaar De beloning van de topambtenaar Het loon van het SCS lid wordt volgens het nieuwe voorgestelde beloningssysteem bepaald aan de hand van een matrix die enerzijds rekening houdt met de prestatie en anderzijds met de beloningspositie van het SCS-lid. Naargelang de prestatie van het SCS-lid wordt deze door zijn lijnmanager ingedeeld in een prestatietranche nl. deze van de beste presteerders, van de middenmoot of van de laagste presteerders. Naargelang de zwaarte van de job komt het SCS lid in een bepaalde beloningspositie terecht. Aan de hand van de positie van het SCS lid in de matrix kan dan de procentuele toename van het basisloon en het in aanmerking komen voor een bonus bepaald worden. De toekenning van deze bonus is afhankelijk van het behalen van een aantal sleuteldoelen vastgelegd in het performance agreement, evenals van de demonstratie van exceptionele competenties en vaardigheden Voor- en nadelen van het contractmanagementsysteem Het voordeel van de invoering van een arbeidscontract voor leden van de SCS was, zoals reeds gesteld, de mogelijkheid tot ontslag van de leidende ambtenaar en het hierdoor tegengaan van de perceptie van levenslange tewerkstelling in de overheid. In de praktijk blijkt echter dat er slechts zeer zelden wordt overgegaan tot het ontslag van een lid van de SCS. De voordelen van het nieuwe prestatiemanagementsysteem zou moeten liggen in een betere link en grotere transparantie van de prestatie met de beloning, en in de ontwikkeling van de kennis, vaardigheden en competenties van het SCS lid. Het is echter nog te vroeg om te stellen of deze vermeende voordelen zullen gerealiseerd worden. Gezien het recent karakter van het nieuwe prestatiemanagementsysteem voor de leden van de SCS wordt hier kort ingegaan op de nadelen van het oude prestatiemanagement- en evaluatiesysteem. Het vorige systeem van prestatie-evaluatie van het SCS lid gebeurde niet aan de hand van een performance agreement met voorop vastgelegde doelen. De jaarlijkse evaluatie van het SCS lid resulteerde in het jaarlijks toekennen van een score op een vijfpuntenschaal die ging van Box 1 (zeer goed) tot Box 5 (onaanvaardbaar). Deze boxmarking werd later vertaald, meestal d.m.v. een apart proces met andere personen dan in de prestatie-evaluatie, in een performance pay award. De nadelen van het oude prestatiemanagementsysteem die aanleiding gaven tot de afschaffing ervan waren een gebrek aan transparantie; het onvoldoende tegemoet komen aan de progressieve verhoging van beloning; het onvoldoende belonen van high performers, het te complexe karakter van het systeem met inconsistente evaluaties in departementen tot gevolg en het onvoldoende verhelpen van ondermaatse prestatie. 29 Enkel de beste 50 % van de presteerders komt in aanmerking voor een bonus. K.U.Leuven - Instituut voor de Overheid 14

15 3. Contractmanagement in Nieuw-Zeeland 3.1. Situering Daar in Nieuw-Zeeland contractmanagement voor leidende ambtenaren reeds in 1988 ingevoerd werd is dit land een pionier inzake de toepassing ervan 30. Accountability en hieruit voortvloeiend, de regelmatige systematische controle van de prestatie van de departementshoofden of de Chief Executives (CE) werd na de grootscheepse hervormingen van het overheidsmanagement in 1988 een centraal kenmerk van het Nieuw-Zeelandse model van overheidsmanagement. De logica achter de invoering van contractmanagement bij de leidende ambtenaren was dan ook de volgende: gezien de CE s een grotere autonomie en administratieve discretie kregen, werden goede systemen van prestatiecontrole, -rapportering en evaluatie noodzakelijk, om misbruik van publieke macht en onaanvaardbare risico s voor de overheid, gezien haar belangen te voorkomen 31. De invoering van het performance agreement voor de CE s past dan ook in deze redenering. Samen met de invoering van contractmanagement, verloren de topambtenaren tevens hun vaste betrekking, en werden ze tewerkgesteld d.m.v. contracten van bepaalde duur. Indien we het aantal topambtenaren in Nieuw-Zeeland vergelijken met dit in Nederland en het Verenigd Koninkrijk spreken we slechts over 37 CE s waarop deze meest verregaande vorm van contractualisering van zowel sturings- als arbeidsrelatie van toepassing is. In Nieuw-Zeeland dient inzake het contractmanagementsysteem de rol van de State Services Commissioner in de prestatie-evaluatie van de CE vermeld te worden. De State Services Commissioner, hoofd van de State Services Commission (SSC) werd ten gevolge van dezelfde hervormingen in 1988 i.p.v. van de centrale werkgever en manager van de ambtenarij in zijn geheel de werkgever van de CE s. De SSC is met andere woorden verantwoordelijk voor de aanwerving, de tewerkstelling en het prestatiemanagement van al de departementale CE s, en voor de effectiviteit van deze processen Contractmanagement t.a.v. de betrokken leidende ambtenaren Contractualisering van de sturingsrelatie: het performance agreement Het performance agreement wordt afgesloten tussen de minister en de CE. De opmaak van het performance agreement loopt als volgt: de CE s stellen, net als in Nederland een schriftelijke voorbereiding op van dit akkoord, wat daarna onderhandeld wordt met de minister. Het akkoord wordt hierna eventueel aangepast en ondertekend door beide partijen. De door de CE s jaarlijks voorgestelde doelen dienen verder te bouwen op de middellange 30 Er bestond tevens een Senior Executive Service (SES) in Nieuw-Zeeland, m.a.w. een gelijkaardige constructie als de ABD en de SCS, maar voor de twee niveaus van leidende ambtenaren onder de CE. Het concept van de SES is men nu aan het vernieuwen. 31 Martin, J., Contractualism in New Zealand. In: Fortin, Y. & Van Hassel, H., Contracting in the new public management, Amsterdam: IOS, 2000, pp Daarnaast adviseert de SSC tevens de regering aangaande de efficiëntie en de effectiviteit van de overheid, evenals inzake veranderingsmanagement, HRM en informatiemanagement. OECD, Government Reform of roles and functions of government and public administration New Zealand Country Paper. Paris : OECD, K.U.Leuven - Instituut voor de Overheid 15

16 termijndoelen van de regering en deze verder te specificeren 33. De performance agreements dienen tevens gelijktijdig met de begroting te worden opgemaakt. Het performance agreement van de Chief Executive bevat een beschrijving van de volgende elementen 34 : 1. De strategische context van het departement: Een korte samenvatting van de omgeving waarin het departement opereert, inclusief de referentie naar veranderingen en kritieke elementen die de vraag naar de departementale diensten vormgeven en die de focus voor de komende periode bepalen. Bijdrage aan de outcomes van de regering: identificatie van de regeringsdoelen en een omschrijving van de manier waarop de departementale bijdrage zal gebeuren. Relaties: identificatie van departementen/agencies waarmee het departement zal samenwerken om de doelen van de regering te verwezenlijken. 2. De prestatie van het departement: De CE dient de levering van de door het departement overeengekomen outputs te verzekeren; Omschrijving van de departementale sleutelprioriteiten, en van de regeringsdoelen waaraan en de manier waarop ze hieraan bijdragen, evenals de wijze waarop vooruitgang gemeten zal worden. Het verzekeren van een voldoende capaciteit van het departement om deze doelen te verwezenlijken. 3. Persoonlijke prestatie van de Chief Executive: Weergave van de elementen die de CE, na discussie van de specifieke ministeriële prioriteiten, is overeengekomen met de minister. Omschrijving van de verwachtingen van de State Services Commissioner waaraan de CE moet voldoen Rapporteringsvereisten: de Chief Executive dient: de minister te waarschuwen indien bepaalde factoren het behalen van de doelstellingen die in de performance agreement zijn opgenomen, dreigen te verstoren, interne controle- en rapporteringssystemen op te stellen en te onderhouden; zich specifiek te richten op de elementen waar de prestatie afwijkt van de vooropgestelde verwachtingen; 33 In Nieuw-Zeeland hanteert men een strategisch management systeem voor de middellange en lange termijnplanning. De langetermijnvisie en doelen van de regering werd gepubliceerd in midden In een volgende stap werden de middellange termijnstappen bepaald die noodzakelijk waren om de lange termijnvisie te bereiken. De objectieven van de regering op middellange termijn werden vertaald in Key Government Goals, (KGG s). Deze zijn met de operaties van de departementen d.m.v. Key Priorities verbonden, die jaarlijks door de departementen en de CE s worden ontwikkeld vanuit en rekening houdend met de KGG s van de regering. 34 Zie ook bijlage Zoals uiteengezet in de Standard Letter die door de SSC regelmatig wordt opgesteld en uitgebracht. K.U.Leuven - Instituut voor de Overheid 16

17 de frequentie van rapportering overeen te komen met de minister, om de zes maanden is de CE verplicht om formele prestatierapporten bij zijn of haar minister en de SSC binnen te brengen. 5. Beschrijving van de wijze van controle door de Commissaris van de prestatie van de CE 6. Controle van het performance agreement onder het jaar: de beschrijving van de omstandigheden waarin het performance agreement kan veranderd worden, namelijk indien de opdracht of de omgeving van het departement zo is gewijzigd (als een gevolg van een management of regeringsbeslissing) dat de inhoud van het akkoord niet langer overeenkomstig is, of indien de verantwoordelijke minister verandert Contractualisering van de arbeidsrelatie: arbeidscontract De departementale Chief Executives worden als gevolg van de hervormingen d.m.v. een arbeidscontract aangesteld voor een periode van maximum vijf jaar, die éénmaal verlengbaar is voor een periode van maximum drie jaar. De duur van de contracten is in feite reeds verkort omwille van de volgende twee redenen: de vraag van CE s naar flexibiliteit en dus naar kortere contracten evenals de recrutering van personen om een specifieke relatief korte termijn taak te vervullen. De norm voor de aanstelling van een CE in dezelfde functie is dan ook korter dan vijf jaar en ligt nu op ongeveer 3 jaar Selectie en werving van de topambtenaren Het aanwervingsproces is open: zowel personen van binnen als van buiten de publieke sector kunnen zich kandidaat stellen. De meeste kandidaat-ce s komen echter uit de publieke sector. De werving van de leidende ambtenaren gebeurt eveneens, zoals in de voorgaande landen Nederland en het Verenigd Koninkrijk, o.a. aan de hand van een speciaal voor hen ontworpen competentiemanagementkader dat bestaat uit negen competenties nl. het opbouwen en onderhouden van relatienetwerken met bv. burgers; verbintenis tot het bereiken van doelen; effectieve communicatie; eerlijkheid en integriteit; intellectuele capaciteit; personeelsmanagement; management expertise; managen in een politiek-culturele context; en strategisch leiderschap 36. Tevens geeft het document indicatoren van deze competenties weer. Aan de hand van de zelf in te vullen vragenlijst inzake competenties kunnen de managers hun sterke en zwakke punten evenals hun ontwikkelingsnoden achterhalen. Dit document wordt dan ook gebruikt in het kader van de ontwikkeling en zelfontplooiing van de CE s. Het systeem van werving is gelijkaardig met deze van Nederland, in de zin dat de voorselectie van de kandidaten gebeurt door een panel, dat een unaniem oordeel dient te bereiken over de beste persoon, en de uiteindelijke keuze ligt bij het politieke niveau. Het interviewpanel bestaat uit de State Services Commissioner, de vice-commissioner en één of meer mensen aangeduid door de Commissioner. Over het algemeen bevat het panel minstens één persoon met een goede kennis over een specifiek gebied van de aanstelling, m.a.w. een persoon met een equivalent van CE-ervaring. De naam van de voorgestelde persoon wordt doorgegeven aan de Minister of State Services, die de relevante minister adviseert. Het kabinet neemt de beslissing tot aanwerving. Indien de overheid iemand anders aanduidt dan de door de Commissaris aanbevolen persoon, is het verplicht de naam van deze persoon te publiceren. 36 Zie bijlage 6. K.U.Leuven - Instituut voor de Overheid 17

18 Directe inmenging in het proces is dus transparant en onderhevig aan parlementaire kritiek en onderzoek De evaluatie van de topambtenaar Zoals reeds gesteld is de algemene en gedetailleerde jaarlijkse prestatie-evaluatie van de leidende ambtenaar, de verantwoordelijkheid van de State Services Commissioner. Deze evaluatie neemt gemiddeld een half jaar in beslag. De rol van de State Services Commissioner is een opvallend element daar de CE het performance agreement afsluit met de minister. Dit illustreert de spanning die er bestaat tussen de wil om de CE s verantwoordelijker te maken t.o.v. de minister, en tegelijkertijd de angst om de politieke neutraliteit te verliezen 37. De inschatting van de prestaties gebeurt op basis van de volgende informatiebronnen 38 : Regelmatige rapporten van CE s aan ministers en aan de Commissaris inzake hun prestatie en eventuele falingen; Korte (vertrouwelijke) zelfevaluaties van CE s aangaande successen, fouten en focusgebieden van dat jaar; Commentaren van 6 scheidsrechters, aangeduid door de minister en de CE, op de prestatie van de CE s; Evaluatie door de premier en Minister van State Services inzake de prestatie van elke CE i.v.m. de collectieve belangen van de overheid; Evaluatie door elke portfolio minister; Commentaren van elk van de centrale agentschappen over relevante prestatiegebieden van elk departement 39 ; Andere relevante info bv. de inhoud van jaarlijkse rapporten. Aan de hand van deze informatievergaring kan een algemeen beeld gevormd worden van de algemene prestatie van de CE. Deze informatie wordt geanalyseerd en wordt door de State Services Commissioner als basis gebruikt voor een interview met de CE over zijn of haar prestatie. De eigenlijke prestatie-evaluatie gebeurt aan de hand van een model dat ten eerste resultaten en ten tweede gedragselementen bevat. De evaluatie van de resultaten gebeurt aan de hand van de geproduceerde goederen of de dienstverlening van het departement en de maximalisatie van de capaciteit van het departement, evenals aan de hand van de bereikte strategische doelen van de regering. De beoordeling inzake gedrag houdt rekening met de relatie van de leidende ambtenaar met de minister, aspecten van leiderschap en de individuele bijdrage van de leidende ambtenaar aan de departementale prestaties en het collectief belang. De resultaten van de evaluatie, en indien noodzakelijk elementen die aandacht en verbetering vragen, worden besproken met de CE. Na het opmaken van de evaluatie stelt de State Services Commissioner voor de CE en de betreffende minister een rapport op. Een sanctie bij een onvoldoende prestatie kan het niet vernieuwen van het contract van de CE zijn, of in extreme gevallen, ontslag. In de praktijk kan men echter vaststellen dat de nadruk 37 Bouckaert, G. & De Corte, J., Contractmanagement en Management van Contracten, Brugge: Die Keure, 1999, p Midden Boston, J., Martin, J., Pallot, J., Walsh, P., Public Management: the New Zealand Model, Auckland: Oxford University Press, 1997, pp Namelijk de Schatkist over financieel management, het Department of Prime Minister and Cabinet over beleidscoördinatie en consultatie, en de SSC over management, gelijke kansen, en HRM. K.U.Leuven - Instituut voor de Overheid 18

19 bij ondermaatse prestatie ligt op het begeleiden en vormen van de departementale leidende ambtenaar De beloning van de topambtenaar De hoogte van de beloning van de leidende ambtenaar wordt bepaald door drie elementen nl. ten eerste het gewicht van de functie, ten tweede de prestatie van de leidende ambtenaar aangezien deze jaarlijks bij een uitstekende prestatie een bonus kan ontvangen, en tot slot de waarde van de functie van de CE t.o.v. gelijkaardige functies in de publieke sector. Het beloningsbeleid van de leidende ambtenaar is gebaseerd op een indeling van het basissalaris in klassen. Elke klasse beslaat een grotere jobomvang dan de vorige, en omvat een beloningsrange waarin de Commissaris de discretie heeft om een bepaalde positie in te passen. De beloningsrange binnen elke klasse is afgeleid uit de beloningsrange van een vergelijkbare groep private managers in de publieke sectormarkt. De Commissaris dient evenwel steeds binnen de loongrenzen te blijven die worden geformuleerd door de regering, die het totale jaarlijkse beschikbare budget bepaalt voor de beloning van de CE s Voor- en nadelen van het contractmanagementsysteem Het prestatiemanagementsysteem wordt door waarnemers als een nuttig managementinstrument beschouwd. Het verduidelijken van de doelen en prioriteiten door de regering heeft namelijk tot gevolg een beter begrip van de CE s van de doelen van de ministers, wat de organisatie van het werkprogramma van het departement vergemakkelijkt. Anderzijds hebben ministers beter zicht op het reilen en zeilen van het departement, met als gevolg dat ze beter controle kunnen uitoefenen op hun departementen. De CE s kunnen tevens de performance agreements gebruiken als basis voor het afsluiten van zulke akkoorden met hun senior managers. Het op voorhand vastleggen van de te behalen doelen in het performance agreement kan ook als een bescherming dienen t.o.v. een minister. Het performance agreement vormt natuurlijk ook een benchmark voor de controle en inschatting van de prestatie van de CE, geeft feedbackmogelijkheden voor de CE, en zorgt voor incentieven voor de CE om beter te presteren en resultaten te produceren. Wat de nadelen van het prestatiemanagementproces betreft, wordt gesteld dat het baseren van accountability op de ex-ante specificatie van prestatie niet geanticipeerde gevolgen kan hebben, wanneer niet gespecificeerde zaken aan verantwoording ontsnappen. Terwijl elders bepaalde acties en outcomes soms tussen de mazen van het accountabilitysysteem vallen omdat managers onzeker zijn m.b.t. hun verantwoordelijkheden, vallen ze in Nieuw-Zeeland tussen de mazen van het net omdat managers juist wél hun verantwoordelijkheden kennen. Er ontstaat dus een volgzame houding bij CE s, ditmaal t.o.v. de regels van het performance agreement of checklistgedrag. De verleiding om te managen volgens het akkoord zou nog versterkt worden door het veeleisende evaluatieproces 40. De evaluatieprocedure legt de verantwoordelijkheid voor het leveren van de bewijslast bij de CE om te documenteren dat ze aan de vereisten van de performance agreements voldaan hebben. Het evaluatieproces vereist, zoals reeds vermeld, eveneens veel documentatie van andere partijen. De kosten van dit proces zijn dan ook substantieel, niet alleen in financiële termen, maar eveneens in termen van tijd dat eraan besteed wordt door de SSC en de CE. 40 Schick, A., The spirit of reform, Wellington: State Services Commission, 1996, p. 48. K.U.Leuven - Instituut voor de Overheid 19

20 Het voordeel dat de aanwerving van topambtenaren door middel van een arbeidscontract biedt is dat het in principe toelaat onvoldoende presterende topambtenaren te ontslaan. Tevens biedt het een grotere flexibiliteit i.v.m. de aanwerving van CE s voor de uitvoering van projecten bijvoorbeeld. Nadelig hieraan is het grote verloop dat men in Nieuw-Zeeland kan vaststellen van de CE s, gezien de tijdrovende aanwerving- en evaluatieprocedures, maakt dit het Chief Executive Systeem rigide en duur. 4. Vergelijkende analyse Uit de bespreking van de drie internationale praktijken inzake contractmanagement ten aanzien van leidende ambtenaren komen duidelijk de internationale verschillen in de contractualisering van de sturings- en arbeidsrelatie evenals de manier waarop beide samengaan naar voren. Inzake de arbeidsrelatie loopt de wijze van aanstelling van een overheidsmanager uiteen van een vaste aanstelling in Nederland voor de hoogste overheidsmanagers, die mogelijk kan aflopen bij gebrek aan een nieuwe vervolgbenoeming na een bepaalde periode enerzijds, tot een aanstelling d.m.v. een arbeidscontract, al dan niet van bepaalde duur in het Verenigd Koninkrijk en Nieuw-Zeeland anderzijds. Inzake de sturingsrelatie vormt de invoering van een prestatie-akkoord voor de topambtenaar een algemeen element, evenals de link tussen het prestatie-akkoord en de prestatiegerelateerde beloning. Nederland heeft in tegenstelling tot beide Angelsaksische landen echter het minst zwaar formeel uitgewerkt prestatiemanagementsysteem. Een opvallend element in de drie internationale cases is echter dat de zwaarheid van het prestatiemanagementsysteem sterk uiteenloopt. Dit verschil kan gevat worden als een verschil van nadruk op Management Development enerzijds, en prestatiemanagement anderzijds. De duidelijk sterke nadruk die de Algemene Bestuursdienst in Nederland op Management Development legt via de bevordering van mobiliteit, loopbaanontwikkeling en investering in opleidingen is een voorbeeld van een contractmanagementsysteem voor topambtenaren waar tegelijkertijd het prestatiemanagement ten aanzien van deze topambtenaren nog slechts zeer zwak ontwikkeld werd, en waar de evolutie naar een privaatrechtelijke arbeidsrelatie nog zeer beperkt is. Het ander uiterste vindt men terug in Nieuw-Zeeland, waar de sterke nadruk op en uitwerking van het prestatiemanagementsysteem voor slechts 39 topambtenaren ook haar uitdrukking vindt in de arbeidsrelatie van de topambtenaar, namelijk een arbeidscontract van bepaalde duur. Het nieuwe prestatiemanagementsysteem voor de leden van de SCS in het Verenigd Koninkrijk kan als een tussenvorm gezien worden, met een uitgewerkt prestatiemanagementsysteem dat tegelijkertijd een sterke koppeling inhoudt met Management Development van de topambtenaar doordat in de prestatie-evaluatie de ontwikkeling van kennis, vaardigheden en competenties opgenomen werd. Aan de basis van de hierboven beschreven veranderingen inzake de sturings- en arbeidsrelatie ligt wel een voor de drie cases gemeenschappelijk doel ten grondslag, namelijk het geven van meer verantwoordelijkheid aan de leidende ambtenaren in ruil voor meer verantwoording en een hogere prestatiegerichtheid ervan, die kadert in de doorvoering van een modernisering van het ambtelijk apparaat. K.U.Leuven - Instituut voor de Overheid 20