Legal Audit. Rapportage. 11 maart 2013 Afdeling. M. Dirkzwager

Transcriptie

1 Kerkplein 2 T (0343) Postbus 200 F (0343) AE Doorn E info@heuvelrug.nl Legal Audit Rapportage Datum 11 maart 2013 Afdeling Auteur M. Dirkzwager

2 Inhoudsopgave 1 Inleiding Aanleiding Doelstelling Opdracht Afbakening Opdrachtgevers Auditteam Gevolgde werkwijze Vervolgtraject Bevindingen, conclusies en aanbevelingen per aandachtsgebied Aandachtsgebied Structuur Bevindingen Conclusies Aanbevelingen Aandachtsgebied Personeel Bevindingen Conclusies Aanbevelingen Aandachtsgebied Werkwijze Bevindingen Conclusies Aanbevelingen Aandachtsgebied Publiekrechtelijk kader Bevindingen Conclusies Aanbevelingen Aandachtsgebied Privaatrechtelijk kader Bevindingen Conclusies Aanbevelingen Aandachtsgebied Feitelijk kader Bevindingen Conclusies Aanbeveling Aandachtsgebied rechtspositioneel kader Bevindingen Conclusies Aanbevelingen

3 Bijlage 1 Overzicht documenten Bijlage 2 Overzicht geïnterviewde personen

4 1 Inleiding 1.1 Aanleiding Het begrip Juridische kwaliteitszorg Overheidsorganisaties leveren diensten en producten die moeten voldoen aan (juridische) kwaliteitseisen. Belangrijk daarbij is dat wet- en regelgeving bekend zijn en juist worden toegepast. Dit wordt bewerkstelligd door de juridische functie goed te organiseren; juridische kwaliteitszorg komt in beeld. Hieronder wordt verstaan: de verantwoordelijkheid van de overheid voor het treffen van organisatorische maatregelen die erop gericht zijn dat de juridische kwaliteit van de geleverde producten en diensten voldoet aan de wensen van de klanten en aan de geldende regelgeving. Juridische kwaliteitszorg in de organisatie De organisatie heeft de laatste jaren actie ondernomen om de juridische kwaliteit structureel te verbeteren. Zo wordt er geleerd van de behandeling van klachten en bezwaarschriften en van de adviezen en aanbevelingen van de commissie bezwaarschriften. Er worden juridische cursussen georganiseerd, (juridische) processen beschreven en de conceptvoorstellen worden getoetst, voordat zij worden geagendeerd voor een vergadering van de raad, het college en het DT. In 2010 is het Juridisch Vakoverleg ingesteld. Dit is een gemeentebreed ambtelijk platform, bedoeld voor juridische afstemming, ontwikkeling, klankborden en kennisoverdracht. In het Juridisch Vakoverleg is geconstateerd dat de organisatie veelal nog te ad-hoc bezig is met juridische kwaliteit. Het proces van juridische kwaliteitszorg heeft onvoldoende structuur. Dit is ook de conclusie van de Rekenkamercommissie die een vooronderzoek heeft uitgevoerd naar de mate van juridische control binnen de gemeente. Het is dan ook van belang om scherp in beeld te krijgen hoe het gesteld is met de juridische bedrijfsvoering. De doelstelling van de gemeente om voor de periode te komen tot excellente dienstverlening aan haar klanten hangt hier nauw mee samen. 1.2 Doelstelling Het doel van de Legal Audit is het in kaart brengen van de juridische risico s die de organisatie op het moment van onderzoek loopt en de manier waarop zij met deze risico s omgaat. De Legal Audit geeft de huidige stand van zaken weer en is dus een nulmeting van de juridische bedrijfsvoering. Deze meting is op te vatten als een spiegel die de organisatie wordt voorgehouden. De uitkomsten van de audit vormen de basis voor toekomstige verbeteringen. Hier wordt verder op ingegaan onder 1.8 (vervolgtraject). 3

5 1.3 Opdracht Deze audit betreft een collegeonderzoek naar de doelmatigheid van de uitvoering van taken door de gemeente, zoals bedoeld in de verordening Doelmatigheid en- en doeltreffendheid onderzoeken gemeente Utrechtse Heuvelrug (Verordening art. 213A Gemeentewet). In het plan van aanpak van deze audit is de opdracht als volgt geformuleerd: Voer gemeentebreed een Legal Audit uit volgens het Groningse meetmodel (zie verder bij 1.7). Leg de bevindingen, conclusies en aanbevelingen vast in een eindrapportage en verstrek deze aan de opdrachtgever. Vertaal de aanbevelingen uit de Legal Audit-rapportage in de organisatie- en resultaatgebieden van het Overheidsontwikkelmodel. 1.4 Afbakening In het kader van juridische kwaliteitszorg is het niet doelmatig om slechts te analyseren in hoeverre de eindproducten van de organisatie voldoen aan kwaliteitseisen. Doelmatiger is het om tevens na te gaan in hoeverre er maatregelen zijn getroffen om de kwaliteit te waarborgen. Wij hebben ons in dit onderzoek dan ook vooral gericht op de vraag in hoeverre er adequate randvoorwaarden zijn, die het mogelijk maken om de juridische kwaliteit te bewaken. Deze audit geeft geen uitputtende analyse van alle mogelijke risico s. De resultaten van deze audit dienen op basis van deze overwegingen dan ook te worden beschouwd als een eerste inventarisatie. Het beeld dat is verkregen dient actueel te worden gehouden door een periodieke bewaking van de juridische kwaliteit door onder meer het management en de juridische controlfunctie. 1.5 Opdrachtgevers Op 20 juni 2012 heeft het DT besloten tot het houden van een Legal Audit en op 12 juli 2012 heeft het college als bestuurlijk opdrachtgever hiermee ingestemd. 1.6 Auditteam Het auditteam bestaat uit medewerkers van de gemeente Utrechtse Heuvelrug: Corinne van Dijk, adviseur Bestuursondersteuning Marjon Dirkzwager, juridisch controller Marcel Haurissa, senior adviseur Bestuursondersteuning Jaap Naaktgeboren, concerncontroller Willem Nedermeijer, adviseur Bestuursondersteuning Henriette Scheffer, adviseur Bestuursondersteuning Sander van Tongeren, controller bedrijfsvoering Bregje van de Water, adviseur Bestuursondersteuning 4

6 1.7 Gevolgde werkwijze Er zijn meerdere modellen beschikbaar om een nulmeting in kaart te brengen. Voor deze Legal Audit is het Groningse model gebruikt. Dit model gaat uit van zeven aandachtsgebieden: 1. Structuur: de juridische functie kent een duidelijke plaats binnen de organisatie; 2. Personeel: de juridische functie is zowel kwalitatief als kwantitatief adequaat; 3. Werkwijze: de organisatie heeft risicovolle werkwijzen en besluitvormingsprocessen gestandaardiseerd; 4. Publiekrechtelijk kader: ten aanzien van het publiekrechtelijk handelen geldt dat het binnen de daarvoor gestelde regels plaatsvindt; 5. Privaatrechtelijk kader: ten aanzien van het privaatrechtelijk handelen geldt dat het binnen de daarvoor gesteld regels plaatsvindt; 6. Feitelijk kader: de organisatie voorkomt onrechtmatig en ongewenst handelen; 7. Rechtspositioneel kader: de arbeidsverhoudingen zijn geregeld volgens de daarvoor geldende regels en kaders. Deze aandachtsgebieden vormen de ideaaltypische uitgangspunten voor juridische kwaliteitszorg. Indien aan alle criteria wordt voldaan hebben we te maken met een organisatie met optimale juridische kwaliteitszorg. De audit is gestart met het opstellen van een plan van aanpak. Dit plan van aanpak is op 1 oktober 2012 ondertekend door de gemeentesecretaris en de leadauditor. Vervolgens is een groot aantal documenten bestudeerd (zie bijlage 1: overzicht documenten). In november 2012 zijn 37 personen geïnterviewd (zie bijlage 2: overzicht geïnterviewden). Daarnaast zijn steekproefsgewijs verzonden brieven, opgestelde overeenkomsten, regelingen en ter inzage gelegde stukken beoordeeld. Naar aanleiding van de verzamelde gegevens zijn de bevindingen, conclusies en aanbevelingen per aandachtsgebied vastgelegd in deze rapportage. 1.8 Vervolgtraject De aanbevelingen zijn niet vertaald in het Overheidsontwikkelmodel. De reden hiervan is dat niet alle aanbevelingen passen binnen de organisatiegebieden van dit model. Voor het houden van een volgende Legal Audit zullen bruikbare indicatoren moeten worden ontwikkeld om de kwaliteit te meten. Het resultaat van de Legal Audit wordt verwerkt in een Kwaliteitsplan, waarin geprioriteerd wordt aangegeven wat voor verbetering in aanmerking komt en door wie, hoe en wanneer dat zal worden gerealiseerd. Het DT zal hiertoe de prioriteit vaststellen en mede met behulp van het Juridische Vakoverleg zullen de verbeteringen stapsgewijs worden doorgevoerd. 5

7 2 Bevindingen, conclusies en aanbevelingen per aandachtsgebied 2.1 Aandachtsgebied Structuur Het is belangrijk dat de plaats van de juridische functie (centraal en decentraal) bij iedereen bekend is en dat deze functie zodanig is georganiseerd, dat deze een adequate bijdrage kan leveren aan het juridisch juist handelen van een organisatieonderdeel Bevindingen Structuur juridische functie Uitgangspunt van de organisatie is dat ieder afdelingshoofd integraal verantwoordelijk is. Dat houdt ook in dat elke afdeling verantwoordelijk is voor de juridische kwaliteit van de producten en diensten die ze levert. De gemeente heeft gekozen voor een 1 e en 2 e lijns structuur van de juridische advisering. De 1 e lijns advisering vindt plaats binnen de afdelingen. De 2 e lijns advisering wordt verzorgd door de juristen van de afdeling BO. De juridische control is ondergebracht bij de Concernstaf. Zo nodig wordt in overleg met afdeling BO externe juridische hulp ingeroepen. Uit de interviews blijkt dat de medewerkers op de hoogte zijn van deze 1 e en 2 e lijns structuur. Zij vinden de gekozen structuur een goed werkbaar model. De verhouding tussen de 2 e lijns advisering en de juridische control is niet bekend. Uit de interviews is gebleken dat men in het algemeen tevreden is over de kwaliteit van de 2 e lijns advisering door de afdeling BO. Het tijdsbeslag op de 2 e lijns advisering door de verschillende afdelingen verschilt sterk. In onderstaand overzicht wordt per afdeling procentueel het aantal adviesuren weergegeven van drie juridisch adviseurs van afdeling BO. Afdeling In procenten VGP 26,7 RO 18,7 OR/WB 17,5 MO 13,3 BO 10,1 V&H 7,9 BZ 3,6 SC 1,3 F&B 0,6 Griffie 0,3 6

8 Uit de tabel blijkt dat de afdeling VGP in 2012 de meeste adviestijd heeft gevraagd van afdeling BO. Dit betrof veelal omvangrijke en complexe vragen of 1 e lijns advisering. Inschakelen juridisch adviseurs Binnen de beleidsafdelingen is in beginsel juridische kennis aanwezig. Bij complexe zaken wordt ondersteuning gevraagd van de juridisch adviseurs van afdeling BO. Bij de afdelingen RO en VGP wordt een groot beroep gedaan op juridische ondersteuning. Bij de afdeling RO wordt naast de ondersteuning door de juridisch adviseurs van afdeling BO ook regelmatig extern juridisch advies ingewonnen, anders dan bij de huisadvocaat. Binnen de afdeling VGP is de juridische kennis wel aanwezig, maar de betreffende medewerkers worden ingezet voor andere taken. Vanuit de beheersafdelingen wordt minder beroep gedaan op de 2 e lijns adviseurs, met uitzondering van de afdelingen V&H en OR. Alleen bij de afdeling V&H zijn juridische medewerkers aanwezig. Op de overige afdelingen is wel basiskennis aanwezig van de relevante regelgeving. Bij de afdelingen OR en WB spelen vooral privaatrechtelijke zaken, die veel ondersteuning van de afdeling BO vragen. De met de bedrijfsvoering belaste afdelingen maken weinig gebruik van juridische ondersteuning door de afdeling BO. Complexe juridische vraagstukken komen hier minder voor. Vast aanspreekpunt juridische vragen Iedere afdeling heeft een vaste juridisch adviseur. Uit de interviews blijkt dat de afdelingen dit een praktische werkwijze vinden. Bewaken juridische kwaliteit Uit de notitie module clustercoördinator blijkt dat clustercoördinatoren belast zijn met het bewaken van de juridische kwaliteit van de producten. Gebleken is dat de meeste clustercoördinatoren niet bekend zijn met deze notitie en hiervan weinig of geen gebruik maken. De juridisch controller toetst of regelgeving en vastgesteld beleid goed wordt toegepast. Extern juridisch advies De gemeente heeft een basisovereenkomst gesloten met een advocatenkantoor. Vaste procedure is dat bij complexe juridische vraagstukken, waarvan zowel bij de 1 e lijns als 2 e lijns advisering onvoldoende specialistische kennis aanwezig is, dit kantoor wordt ingeschakeld. De beslissing om hen in te schakelen moet door de afdeling BO worden gefiatteerd. In ieder geval wordt deze huisadvocaat ingeschakeld bij complexe schadeclaims en civiele procedures. Sommige afdelingen vragen advies aan een ander advocatenkantoor, hetgeen indruist tegen de afspraken. Tijdig juridisch advies vragen In het kader van de integrale verantwoordelijkheid mogen de afdelingen zelf beslissen of er al dan niet gebruik wordt gemaakt van de 2 e lijns juridische advisering. Uitzondering hierop zijn de verordeningen. Conform het verordeningenprotocol dienen (wijzigings)verordeningen voorafgaand aan de besluitvorming ter advisering voorgelegd aan de 2 e lijns juridisch adviseur. 7

9 Het komt regelmatig voor dat de 2 e lijns adviseur pas op het laatste moment bij een besluitvormingsproces wordt betrokken. Deze spoedjes vertragen de andere 2 e lijns advieswerkzaamheden, waardoor de planning daarvan onder druk komt te staan. Rol leidinggevende bij inschakeling 2 e lijns advisering Er zijn geen structurele overleggen tussen de juridisch adviseurs en de afdelingshoofden en/of clustercoördinatoren. Medewerkers vragen zelf advies aan de juridische adviseur. De afdelingshoofden en cluster coördinatoren van de afdelingen spelen hierbij geen specifieke rol. Uit de interviews blijkt dat domeindirecteuren en afdelingshoofden soms een beroep doen op de 2 e lijns adviseurs bij afwezigheid van de 1 e lijns adviseurs Conclusies De structuur van de juridische functies binnen de gemeentelijke organisatie is bij de medewerkers bekend. De gekozen structuur met 1 e en 2 e lijns juridische advisering voldoet. De op basis van de Notitie module clustercoördinator uit te voeren bewaking van de juridische kwaliteit gebeurt onvoldoende. Er wordt regelmatig door de afdelingen advies gevraagd aan andere advocaten dan onze huisadvocaat. De 2 e lijns juridisch adviseurs worden vaak te laat bij een besluitvormingsproces betrokken, waardoor de werkplanning in de knel komt. Alleen voor de verordeningen zijn specifieke afspraken gemaakt ten aanzien van de 2 e lijns juridische advisering. Er zijn geen structurele overleggen tussen de 2 e lijns adviseurs en de afdelingshoofden en/of clustercoördinatoren Aanbevelingen Zet de medewerkers met juridische kennis van de afdeling VGP in op juridische zaken, zodat het beroep op de 2 e lijns advisering vermindert. Bewaak de juridische kwaliteit binnen de afdelingen conform de Notitie module clustercoördinator. Bewaak de afspraken over het vragen van advies bij de huisadvocaat. 8

10 2.2 Aandachtsgebied Personeel Bij het aandachtsgebied Personeel wordt de juridische capaciteit binnen een organisatie in kaart gebracht, om zodoende vast te kunnen stellen of de kwaliteit (feitelijke kennis, opleiding, juridisch- en risicobewustzijn) en kwantiteit (het aantal juridische geschoolde medewerkers) voldoende is om de integrale managementverantwoordelijkheid en de gewenste juridische kwaliteit waar te kunnen maken Bevindingen Juridisch geschoold personeel De geïnterviewden zijn van mening dat er wel voldoende juridische medewerkers zijn, maar dat de kwaliteit bij de 1 e lijns juridische medewerkers soms onvoldoende is. Dit zou kunnen liggen aan de genoten opleiding. Geïnterviewden ervaren een verschil tussen HBO-juristen en academisch geschoolde juristen. Het niveau van de HBO-juristen bij complexe juridische zaken en procesvertegenwoordiging bij de rechtbank wordt te laag bevonden. Volgens de geïnterviewden wordt door het ontbreken van voldoende juridische kwaliteit op de afdelingen een te groot beroep gedaan op de 2 e lijns juridische advisering. Bij de 2 e lijns juridische advisering is in de onderlinge vervangbaarheid voorzien. Binnen de afdelingen is vervanging van de juridische medewerkers bij vacature, ziekte en langdurige afwezigheid lastig. In de organisatie wordt gebruik gemaakt van mediationvaardigheden. De juristen van het cluster BJZ (van de afdeling Bestuursondersteuning) en het management hebben hiertoe een training gevolgd. Overigens wordt mediation ook toegepast door niet juridisch geschoolde medewerkers, zonder dat zij hiervoor een training hebben gevolgd. Opleidingsplan dat voorziet in juridische (bij)scholing Het beschikbare opleidingsbudget wordt jaarlijks gesplitst in een concernopleidingsbudget (1/3 gedeelte) en een afdelingsopleidingsbudget (2/3 gedeelte). Voor de verdeling van het afdelingsopleidingsbudget wordt uitgegaan van het aantal fte s. Er wordt geen afzonderlijk budget beschikbaar gesteld voor juridische (bij)scholing. Er is een strategisch opleidingsplan, maar hierin wordt niet specifiek ingegaan op noodzakelijke juridische kennis en vaardigheden. Er is niet voorzien in permanente bijscholingsactiviteiten om de juridische kennis op peil te houden. Tot en met 2011 zijn jaarlijks bijscholingscursussen georganiseerd door het cluster Bestuurlijk Juridische Zaken (BJZ) van de afdeling Bestuursondersteuning. Ter compensatie van de beschikbaar gestelde uren kreeg deze afdeling een gedeelte van het concernopleidingsbudget. Nu gebeurt bijscholing door Bestuursondersteuning alleen op verzoek van afdelingshoofden, die de training dan uit het afdelingsbudget moeten betalen. Afdelingshoofden bepalen zelf aan welke opleidingen het budget wordt besteed. Juridisch risicobewustzijn 9

11 Teneinde de juridische consequenties en de risico s van een bepaalde beslissing door het college van burgemeester en wethouders in beeld te brengen wordt in het standaard collegeadvies gevraagd deze te vermelden. Dit wordt niet in alle gevallen gedaan, en als het wel wordt gedaan is het niet altijd volledig. In de interviews is aangegeven dat als hier op voorhand meer aandacht aan geschonken wordt, wellicht claims en procedures voorkomen kunnen worden. Het Juridisch Vakoverleg is ingesteld om juridische kennis organisatiebreed te delen. Hierdoor zal ook het risicobewustzijn bij de medewerkers groeien. Niet iedere afdeling is vertegenwoordigd in het overleg Conclusies Het gewenste kwaliteitsniveau van de juridische medewerker in de 1 e lijn is niet altijd aanwezig. Vervanging van juridische medewerkers in de 1 e lijn is niet structureel geregeld. Bij ziekte of langdurige afwezigheid wordt een beroep gedaan op de 2 e lijns juridisch adviseur. Aan juridisch risicobewustzijn wordt minder aandacht besteed dan aan het financiële risicobewustzijn. Het verschil tussen de rol van de 2e lijns juridisch adviseur en de rol van de juridisch controller is niet duidelijk Aanbevelingen Breng door middel van scholing het gewenste kwaliteitsniveau op peil en stel daarvoor de nodige middelen ter beschikking. Besteed bij werving en selectie meer aandacht aan opleiding en ervaring van juristen. Ga nog meer gebruik maken van het instrument (pre)mediation. School daarvoor meer medewerkers en stel daarvoor de nodige middelen ter beschikking. Richt het Juridisch Vakoverleg op zodanige wijze in dat deze een aantrekkende werking heeft voor de medewerkers, zodat de juridische kennis wordt gedeeld en het juridisch risicobewustzijn wordt vergroot. Besteed meer aandacht aan de juridische paragraaf in collegevoorstellen. Maak duidelijk wat het verschil is tussen de rol van de 2e lijns juridisch adviseur en de rol van de juridisch controller. 10

12 2.3 Aandachtsgebied Werkwijze Van belang is dat de organisatie haar werkwijzen zo inricht dat daarmee risico s zoveel mogelijk worden voorkomen en er een zo goed mogelijk besluitvormingsproces tot stand komt. Het gaat hier in zekere mate om een cultuuraspect: is er voldoende aandacht voor de totstandkoming van een product en in hoeverre worden daartoe procedures vastgelegd? Ook is het van belang dat de medewerkers beschikken over het juridische gereedschap dat nodig is voor het dagelijks handelen Bevindingen Beschrijvingen werkwijzen en besluitvormingsprocessen Voor zover er processen binnen de gemeente zijn beschreven, vindt dit niet op een standaard wijze plaats. Dit kunnen applicaties betreffen, Word-documenten op de K-schijf, stroomschema s die op kantoren zijn opgehangen of documenten die aan elkaar worden toegezonden. In de door de Concernstaf Kwaliteit en Onderzoek verrichte rechtmatigheidsonderzoeken wordt getoetst of de processen rechtmatig zijn en de afgesproken controles worden uitgevoerd. Het directieteam heeft besloten om werkprocessen vanaf 1 januari 2012 via de Sensus-methode te gaan beschrijven. Slim@Work In 2011 is het project Slim@Work opgestart. In dit project zijn 10 kernprocessen opnieuw beoordeeld door middel van marktverkenningen, broedplaatsen en presentaties op een innovatiemarkt. Bij deze methode wordt ook aandacht gegeven aan de borging, zodat het werken conform standaard werkprocessen niet verwatert. Het betreft in eerste instantie processen die een afdelingsoverstijgend karakter hebben. De kernprocessen worden gemodelleerd via de Sensusmethode. Naar verwachting wordt dit afgerond in de loop van In 2013 wordt weer gestart met 10 nieuwe processen. In 2013 wordt daarnaast gestart met het modelleren van een aantal andere processen in de Sensus-applicatie. Hieronder wordt de huidige situatie per domein omschreven: Domein Dienstverlening Bij het domein Dienstverlening wordt voor diverse onderwerpen (GBA, omgevingsvergunningen, klachten en meldingen) gebruik gemaakt van applicaties die het gehele proces omvatten, die vaste formats bevatten voor brieven en besluiten en waarin vaste (onder andere juridische) controles zijn opgenomen. Bij de afdeling Burgerzaken vinden jaarlijks diverse verplichte controles plaats op de uitvoerende processen. Bij de afdelingen Openbare Ruimte (OR) en Wijkbeheer wordt in mindere mate gewerkt met vaste werkbeschrijvingen en processen. Domein Beleid Bij het domein Beleid is de mate waarin gewerkt wordt met vaste werkwijzen en besluitvormingsprocessen verschillend per afdeling. 11

13 Bij de afdeling Ruimtelijke Ontwikkeling (RO) wordt voor wat betreft bestemmingsplannen via een vaste beschreven werkwijze gewerkt. Het wettelijke te doorlopen proces is aangevuld met de specifieke werkwijze van de gemeente. Bij de afdeling Maatschappelijke Ontwikkeling (MO) zijn voor het overgrote deel de processen beschreven en/of wordt via een procesgestuurde applicatie gewerkt (Wmo, en leerlingenvervoer). Bij de afdeling Vastgoed, Grondzaken en Projecten (VGP) wordt vrijwel niet gewerkt met vaste werkbeschrijvingen en processen. Domein Bedrijfsvoering Bij het domein Bedrijfsvoering is per afdeling een verschil te zien in het al dan niet werken volgens standaard werkbeschrijvingen. Bij de afdeling Financiën en Belastingen is een aantal werkprocessen beschreven. Deze worden niet actueel gehouden. De medewerkers maken geen gebruik van de standaard werkprocessen maar werken wel in de geest van het werkproces. Het cluster BJZ van de afdeling Bestuursondersteuning werkt volgens diverse vastgelegde werkprocessen en deze worden actueel gehouden. Voorbeelden hiervan zijn de processen bij klachten, bezwaren, het bestuurlijk besluitvormingsproces en ingebrekestellingen. Deze processen zijn afdelingsoverstijgend en ook de afdelingen werken vrijwel conform het vastgelegde proces. Bij het cluster P&O is meer sprake van werkinstructies dan van beschreven werkprocessen. Voor zover processen belangrijk zijn voor de accountantscontrole, zoals de salarisadministratie, worden deze ondersteund door een applicatie. Bij de afdeling Service Centrum wordt bij het cluster Services gewerkt met de Producten- en Dienstencatalogus als leidraad voor de processen. Beleid Het maken van beleid wordt in de gehele organisatie niet volgens een vaste werkwijze uitgevoerd. Aandacht voor juridische componenten en risico s Binnen de organisatie is niet standaard ingebed dat bij het opstellen van werkbeschrijvingen uitdrukkelijk aandacht is voor juridische componenten en risico s. Betwijfeld wordt of het juridisch vakgebied voldoende aandacht krijgt. Deze veelal generieke componenten krijgen wel de nodige aandacht in de beschrijving van werkprocessen via de Sensus-methode. Toegankelijk en actueel Er is geen vaste methode voorgeschreven met betrekking tot het actueel en toegankelijk houden van werkbeschrijvingen en besluitvormingsprocessen. Binnen de organisatie wordt hier verschillend mee omgegaan. Mandatering De gemeente heeft in het Algemeen mandaat-, machtiging- en volmachtsbesluit het mandaat vastgelegd. Elk half jaar vindt een actualisatie van het besluit plaats. Handboek juridische kwaliteit Er is geen handboek met hierin vastgelegd de eisen die aan de juridische kwaliteit gesteld worden. 12

14 Handleiding projectmatig werken In deze handleiding zijn de taken en rollen beschreven voor het projectmatig werken. In het voorgeschreven plan van aanpak wordt aandacht gegeven aan de juridische aspecten. In de risicoinventarisatie van de projecten worden de juridische risico s meegenomen. De handleiding is slecht bij medewerkers bekend, zo blijkt uit de interviews. Op Intranet is het document niet beschikbaar. De uit het projectmatig werken voortvloeiende documenten zijn te vinden in Smartdocuments. Met uitzondering van het cluster Realisatie Projecten van de afdeling OR wordt er bij projecten vrijwel niet gewerkt op basis van de handleiding. Dossiervorming Er bestaat naast Corsa, dat maar beperkt wordt gebruikt, voor dossierbeheer en Melddesk, geen (geautomatiseerd) systeem voor dossierbeheer. Uit de interviews blijkt dat het vastleggen van mondelinge contacten, toezeggingen en afspraken op verschillende manieren gebeurt. Dit kan zijn op de K-schijf, in de (die al dan niet in Corsa wordt opgenomen) of een fysieke notitie in het dossier. Het komt regelmatig voor dat niets wordt vastgelegd. In de applicaties Melddesk en Wmo-Ned worden mondelinge contacten, toezeggingen en afspraken vastgelegd. Bij het vastleggen op de K-schijf, in de of bij fysieke notities zijn geen afspraken gemaakt over de duur van het opslaan van de documenten. Regelgeving die voor de gehele organisatie geldt Indien wetgeving, zoals de Awb of de Gemeentewet, wordt gewijzigd ligt het initiatief bij de afdeling Bestuursondersteuning om de kennis hierover over te dragen aan de afzonderlijke afdelingen. Deze afdelingen zijn zelf verantwoordelijk voor aanpassing van hun verordeningen en beleidsregels, eventueel met ondersteuning van de juridisch adviseurs. Regelgeving voor afzonderlijke vakgebieden Afdelingen zijn zelf verantwoordelijk voor het actueel houden van de verordeningen en beleidsregels op hun eigen vakgebied. Hierop vindt geen controle plaats. Uit de interviews blijkt dat bij de afdelingen waar het nemen van besluiten op grond van verordeningen en beleidsregels corebusiness is, er voldoende aandacht is voor het actueel en adequaat houden van verordeningen. Bij afdelingen waar het werk in mindere mate bestaat uit het nemen van besluiten op grond van verordeningen en beleidsregels is hier minder aandacht voor. Toegankelijkheid regelgeving De gemeente is verplicht om de verordeningen te plaatsen op de Centrale Voorziening Decentrale Regelgeving (CVDR). In deze database wordt alle algemeen verbindende voorschriften van decentrale overheden geplaatst. Er is geen goede koppeling tussen de CVDR en de regelgeving op de gemeentelijke website. Standaardbesluiten Binnen de vakapplicaties (Wmo-Ned en Corsa Case) wordt gewerkt met formats voor besluiten. Ook in andere gevallen wordt soms met standaardbesluiten gewerkt, zoals bij subsidies. Deze staan op de K-schijf. In Smart-Documents zijn vrijwel geen formats voor besluiten te vinden. Voor DT-, college- en raadsvoorstellen/-besluiten zijn in Smart-Documents formats opgenomen. Het proces is vastgelegd in de Notitie bestuurlijk besluitvormingsproces. Dit proces wordt consequent doorlopen. Hierop wordt toegezien door de Concernstaf. 13

15 Checklists, leidraden en kaders voor dagelijks juridisch handelen Binnen de organisatie is weinig aandacht voor het dagelijks juridisch handelen. Er wordt niet specifiek gewerkt met checklists, leidraden en kaders voor dagelijks juridisch handelen. Voortgangsbewaking voor besluitvorming Binnen de specifieke vakapplicaties is voorzien in een systeem van voortgangsbewaking. Voor andere gevallen wordt in Corsa wel een termijn verbonden aan het afhandelen van een aanvraag/verzoek. Deze termijn wordt standaard op 6 weken gesteld en in enkele uitzonderingsgevallen is dit een andere termijn. Gebleken is echter dat de termijn die in Corsa aan een brief wordt gekoppeld niet aansluit bij de wettelijke termijn die veelal verschillend is per soort aanvraag/verzoek. De behandelaar kan de termijn die door Corsa is gekoppeld aan het document niet aanpassen. Afdelingen gebruiken Corsa dan ook weinig voor termijnbewaking. Op afdelingsniveau wordt soms wel op andere wijze de voortgang bewaakt door bijvoorbeeld een Excel-lijst met termijnen. Abonnementen De organisatie is geabonneerd op tijdschriften, vakbladen en jurisprudentie. Dit wordt gecoördineerd door de afdeling Service Centrum. De trend is dat steeds meer abonnementen via een digitale voorziening beschikbaar komen. De medewerkers gebruiken steeds meer de digitale informatievoorzieningen voor het bijhouden van hun vakkennis, waardoor het aantal abonnementen afneemt. Uit de interviews blijkt dat medewerkers tevreden zijn over de beschikbare voorzieningen maar onvoldoende tijd hebben om deze te raadplegen. Gestructureerde kennisdeling Op afdelingsniveau vindt weinig gestructureerd overleg plaats waarin kennis wordt overgedragen of nieuwe (juridische) ontwikkelingen en jurisprudentie wordt besproken. Soms is hier wel aandacht voor tijdens afdelings- of clusteroverleggen. Ook wordt incidenteel overleg gevoerd bij belangrijke wetswijzigingen. In het Juridisch Vakoverleg worden juridische zaken besproken die de gehele organisatie betreffen. In dit overleg wordt ook getracht om standaardoplossingen te vinden voor organisatiebrede vraagstukken. Uit de interviews blijkt dat niet alle afdelingen in dit overleg vertegenwoordigd zijn Conclusies De afdelingen die met procesgestuurde applicaties werken, doen dit op uniforme wijze en volgens een vast proces. Binnen de organisatie zijn veel werkprocessen niet of slechts summier beschreven en bij de werkprocessen die wel beschreven zijn, vindt dit niet op uniforme wijze plaats. Per 1 januari 2012 wordt de Sensus-methode als standaard gehanteerd om werkprocessen te beschrijven. Gezien het aantal processen dat per jaar kan worden beschreven zal het meerdere jaren duren voordat alle processen zijn beschreven. Er is geen Handboek juridische kwaliteit. Bij projecten wordt niet gewerkt conform de Handleiding projectmatig werken. De handleiding is slecht bij medewerkers bekend. De handleiding is na de invoering niet meer geëvalueerd en geactualiseerd. 14

16 Binnen de organisatie wordt veel gedocumenteerd/gearchiveerd op de K-schijf en in de eigen . Dit is een risico omdat gegevens te vrijblijvend worden opgeslagen of vernietigd. Er wordt niet consequent gebruik gemaakt van Corsa. Op sommige afdelingen is onvoldoende aandacht voor het actueel houden van de verordeningen en beleidsregels. De CVDR is actueel en volledig, alleen een goede koppeling met de website ontbreekt. In Smart-documents staat geen format voor een primair besluit, in procesgestuurde applicaties wordt hier wel in voorzien. Op sommige afdelingen zijn formats voor besluiten aanwezig. Er wordt niet gewerkt met checklists, leidraden en kaders voor dagelijks juridisch handelen. In applicaties wordt voorzien in voortgangsbewaking. Organisatiebreed is hier geen bruikbaar systeem voor. Er is voldoende vakinformatie beschikbaar maar er is onvoldoende tijd om hiervan kennis te nemen. Er vindt weinig structurele kennisdeling plaats Aanbevelingen Om een uniforme en juridisch correcte werkwijze te borgen is het raadzaam om meer capaciteit in te zetten voor een inhaalslag bij het beschrijven van de werkprocessen. Bewaak daarnaast het actueel en toegankelijk houden van de beschreven werkprocessen. Om de juridische kwaliteit te borgen en daarmee risico s te verminderen bevelen wij aan een Handboek juridische kwaliteit te ontwikkelen. Neem in het Handboek onder andere checklists, leidraden en kaders voor het dagelijks juridisch handelen op. Werk bij projecten standaard conform de Handleiding projectmatig werken. Evalueer en actualiseer de huidige handleiding en draag zorg voor bekendheid van de handleiding bij de medewerkers. Zorg voor een document-management-systeem waarin alle mogelijke documenten onder één zaak kunnen worden vastgelegd en instrueer de medewerkers hoe hier mee om te gaan. Zorg voor het structureel actueel houden van de verordeningen en beleidsregels. Realiseer een link op de website naar de CVDR. Maak in SmartDocuments een format voor een primair besluit. Indien vakafdelingen dit format verder willen uitbreiden met betrekking tot hun vakgebied, dient dit ook in SmartDocuments te worden vastgelegd. Zorg voor systemen waarin voortgang en termijnen bewaakt kunnen worden. Geef medewerkers voldoende tijd voor het bijhouden van actuele vakinformatie. Besteed meer aandacht aan structurele kennisdeling op de afdelingen. 15

17 2.4 Aandachtsgebied Publiekrechtelijk kader Bevindingen Het publiekrechtelijk handelen wordt vooral bepaald door de eisen die voortvloeien uit de Algemene wet bestuursrecht (waaronder de algemene beginselen van behoorlijk bestuur), de bijzondere publiekrechtelijke regelgeving (bijzondere wetten, regelingen en verordeningen), plannen, beleidsregels, bestendig gevoerd beleid en regels van internationaal recht (waaronder Europese regelgeving). Het handelen van de gemeente hoort in overeenstemming te zijn met de daarvoor gestelde regels van publiekrecht. Interne en externe regelgeving Uit de interviews is gebleken dat de medewerkers op de hoogte zijn van de regelgeving die op hun werk van toepassing is. Dit geldt zowel voor landelijke wetgeving, als lokale regelgeving, zoals verordeningen en beleidsregels. Met name de vakspecialistische regels zijn bekend. De meer algemene regels, bijvoorbeeld de regels die voorvloeien uit de Algemene wet bestuursrecht en de Gemeentewet zijn inhoudelijk minder bekend. Dit komt bijvoorbeeld tot uiting bij de motivering van besluiten. Voor landelijke regelgeving wordt vaak internet geraadpleegd. Ook worden specifieke kennisbanken gebruikt, bijvoorbeeld de kennisbank lokale heffingen en de kennisbank omgevingsrecht. Interne regelgeving is vaak niet goed te vinden. Het is niet duidelijk of een document de meest recente versie is. In de CVDR kunnen de actuele regels geraadpleegd worden. Op intranet staan naast actuele verordeningen ook vervallen regels. Hierdoor is het volgens de geïnterviewden niet duidelijk welke regelgeving het meest recent is. Bestemmingsplannen zijn niet altijd compleet. Na de herindeling zijn stukken zoekgeraakt en wijzigingen zijn niet altijd doorgevoerd. Digitale versies komen vaak niet overeen met papieren versies. Dit is meerdere malen tussen afdelingen besproken, maar dit heeft nog niet tot resultaat geleid. De afdeling V&H voert actief beleid om de bestemmingsplanen zoveel mogelijk compleet te hebben. Hier doet de afdeling RO soms ook een beroep op. De afdeling V&H heeft 2 medewerkers aangesteld die RO helpen met het actualiseren van de bestemmingsplannen. Uit de interviews blijkt dat de afdeling RO niet altijd overziet wat de gevolgen zijn van hun regels en beleid voor de uitvoerende afdelingen. Een structureel overleg over dit onderwerp ontbreekt. Geïnterviewde externen hebben aangegeven dat de kwaliteit van de lokale regelgeving in de loop van de jaren is verbeterd. Als voorbeeld wordt genoemd de Bomenverordening. Evaluatie en actualisatie gemeentelijke regeling In het algemeen wordt de regelgeving niet periodiek beoordeeld op noodzaak, doelmatigheid, soberheid, eenvoud, effectiviteit en handhaafbaarheid. In het verleden zijn alle verordeningen gecontroleerd in het kader van deregulering. Dit gebeurde naar aanleiding van landelijke ontwikkelingen. Voor het cluster Belastingen geldt dat jaarlijks diverse verordeningen geactualiseerd moeten worden. Voor de jaarlijkse aanpassing wordt input gevraagd van andere afdelingen. Dit proces loopt vaak stroef. Indien er geen reactie komt van de andere afdelingen wordt er vanuit gegaan dat de gekozen opzet goed is. Handleiding opstellen gemeentelijke regelingen In 2011 is het Protocol verordeningen vastgesteld. De geïnterviewden zijn niet altijd bekend met dit protocol. Daarnaast wordt aangegeven dat het protocol ook niet goed vindbaar is. 16

18 Europese regelgeving Een medewerker van de Concernstaf is belast met het volgen van ontwikkelingen op het gebied van Europese regelgeving en het uitzetten hiervan bij de afdelingen. Bij de geïnterviewden is dit niet bekend. Register Mandaat, volmacht en machtiging De gemeente heeft een Algemeen mandaat, volmacht en machtigingsbesluit. Hierin staan regels die van toepassing zijn op (onder)mandaten, volmachten en machtigingen. Hierbij hoort een uitgebreid mandaatregister. In dit register is per bevoegdheid aangegeven welke functionaris mandaat heeft. Ook is het ondermandaat hierin opgenomen. Dit register wordt 2 keer per jaar geactualiseerd. De geïnterviewden geven aan dat zij en hun collega s bekend zijn met het register en hier gebruik van maken, echter niet iedereen weet waar het register te vinden is. Het verzoek om actualisering wordt gedaan aan alle afdelingshoofden. Het is vervolgens aan hen hoe zij dit vormgeven. De geïnterviewden geven aan dat zij niet allemaal worden betrokken bij de actualisering van het mandaatbesluit. Opvallend is dat enkele clustercoördinatoren aangeven hierbij niet betrokken te worden, terwijl dit volgens hun afdelingshoofd wel het geval is. De gemeente heeft ook mandaten verstrekt aan externe organisaties. Uit de interviews blijkt dat deze goed worden nageleefd. Als voorbeeld worden de Milieudienst en de VRU genoemd. Besluiten genomen in overeenstemming met de geldende regelgeving Uit interviews en steekproeven blijkt dat de meeste besluiten conform geldende wet- en regelgeving genomen worden. Voor alle vergunningen die verleend worden zijn formats beschikbaar. Deze worden ook door iedereen gebruikt. Voor de meeste aanvragen zijn checklists beschikbaar. Het cluster Toezicht en Handhaving stelt dat er standaarden zijn voor besluiten, deze standaarden zijn in overeenstemming met geldende regelgeving. Soms wordt in spoedeisende gevallen niet een standaard besluit gebruikt, waardoor men (bewust) het risico neemt dat een onrechtmatig besluit wordt genomen. In het algemeen worden besluiten genomen naar aanleiding van schriftelijke aanvragen. Voor de meeste producten is een aanvraagformulier beschikbaar. Afdelingen houden beslistermijnen in de gaten door middel van vakapplicaties en soms worden beslistermijnen handmatig bewaakt. Voor de meeste beschikkingen bestaat een format. De rechtsmiddelenclausule is gestandaardiseerd maar is niet opgenomen in SmartDocuments. Bezwaar- en beroepsprocedures In deze paragraaf wordt informatie gegeven over de bezwaar- en beroepsprocedures. Voor wat betreft de bezwaarprocedures zijn de besluiten van de leerplichtambtenaar en de heffingsambtenaar en besluiten met betrekking tot personele aangelegenheden buiten beschouwing gelaten. Ten aanzien van beroepsprocedures is gebleken dat hiervan geen organisatiebrede registratie is. Derhalve is gekozen deze buiten beschouwing te laten. Aantal ontvangen bezwaarschriften Totaal

19 Vanaf 2011 is een significante daling te zien in het aantal ontvangen bezwaarschriften. Deze daling kan voornamelijk worden toegeschreven aan een verminderd aantal bezwaarschriften tegen Wmo-besluiten en besluiten inzake activiteiten die onder de Wabo vallen (bouwen, kappen, afwijken bestemmingsplan en dergelijke). Beslistermijn bestuursorgaan (sinds 2010 geldt een wettelijke termijn van 12 weken na verlopen van de bezwaartermijn) weken 13% 75% 77% >12 weken 87% 25% 23% Totaal 100% 100% 100% Vanaf 2011 zijn de afhandelingstermijnen van bezwaarschriften sterk verbeterd. In 2011 en 2012 is minimaal 75% van de bezwaarschriften binnen de termijn afgehandeld. Uitkomst adviezen Ongegrond 63% 66% 60% 54% 45% Gegrond 12% 16% 24% 22% 23% Gedeeltelijk gegrond/ongegrond - 1% 4% - 2% Gedeeltelijk niet ontvankelijk/ongegrond % 9% Kennelijk ongegrond % 1% (Kennelijk) niet ontvankelijk 25% 17% 10% 11% 16% Niet-ontvankelijk - - 1% 10% 4% Aan het bestuursorgaan wordt door de commissie bezwaarschriften een advies uitgebracht over het bezwaarschrift. De uitkomst van de adviezen staan in bovenstaande tabel. Van dit advies wordt jaarlijks slechts in een enkel geval door het bestuursorgaan afgeweken. Eerst sinds 2010 wordt een splitsing gemaakt tussen kennelijk niet- ontvankelijk en niet- ontvankelijk. Voor 2008 en 2009 is dit dus 1 categorie en voor 2010, 2011 en 2012 zijn dit twee categorieën. Het percentage gegrondverklaringen kan als graadmeter worden gezien voor de kwaliteit van de besluitvorming. Indien men onder de (landelijke) norm van 10% gegrondverklaringen blijft, kan gesproken worden van een kwalitatief goed besluitvorming. Vanaf 2010 wordt in ongeveer een kwart van de gevallen geadviseerd het bezwaarschrift gegrond te verklaren. Hierbij is geen trend te constateren voor wat betreft het soort zaken of besluiten. Wel valt op dat het in veel gevallen om procedurefouten en motiveringsgebreken gaat. Op dit moment wordt op voorhand geen bijzondere aandacht besteed aan het voorkomen van bezwaarschriften door bijvoorbeeld mediation voor of na de bekendmaking van het besluit. Wel wordt nadat een bezwaarschrift is ingediend overleg gevoerd met de bezwaarmaker om wellicht tot een oplossing of verduidelijking te komen, het zogenaamde premediationtraject. In de interviews is aangegeven dat adviezen van de commissie en rechterlijke uitspraken worden besproken in de diverse cluster- en jurisprudentie-overleggen. 18

20 De geïnterviewden zijn van mening dat dit een leereffect heeft. Het feit dat sinds 2012 degenen die het primaire besluit hebben voorbereid het standpunt van het college ter hoorzitting uiteenzetten heeft volgens geïnterviewden ook een leereffect. Klachten In de onderstaande tabellen staat het aantal ingediende klachten in de periode en de percentages van de klachten die binnen de daarvoor gestelde termijn afgehandeld zijn. Aantal klachten Klacht ex art. 9:1 van de Awb Geen klacht in de zin van de Awb Totaal Termijnen Binnen termijn 87% 69% 71% 71% 97% 1 week buiten de termijn 2% 7% 4% 11% 3% 2 weken buiten de termijn 1% 3% 6% 9% - 3 weken of langer buiten de termijn 10% 21% 19% 9% - Totaal 100% 100% 100% 100% 100% De Nationale Ombudsman heeft vanaf 2008 één afgehandelde klacht onderzocht én daar een rapport over uitgebracht. In de afhandelingsbrieven van klachten is vaak opgenomen dat de klacht wordt meegenomen in de evaluatie van het werkproces. Hoe dit daadwerkelijk tot uiting komt is onbekend Conclusies De vakinhoudelijke regelgeving is bekend maar de algemene regelgeving is minder bekend. Het is niet altijd duidelijk wat de meest recente versie is van de lokale regelgeving zoals verordeningen en bestemmingsplannen. Er is een protocol verordeningen, maar niet iedereen is hiermee bekend. Het Register Mandaat, volmacht en machtiging wordt periodiek geactualiseerd met input van de afdelingshoofden. Sommige cluster coördinatoren worden niet bij betrokken bij het periodiek actualiseren van het mandaatregister maar zouden dat wel willen. De meeste besluiten worden genomen conform de geldende wet- en regelgeving. Er wordt gebruik gemaakt van standaard-besluiten. De rechtsmiddelenclausule is niet opgenomen in SmartDocuments. Vanaf 2011 zijn de afhandelingstermijnen van bezwaarschriften sterk verbeterd. Vanaf 2010 wordt in ongeveer een kwart van de gevallen geadviseerd het bezwaarschrift gegrond te verklaren. Er is op concernniveau geen overzicht van het aantal beroepsprocedures per jaar. De meeste klachten worden afgehandeld binnen de daaraan gestelde termijn. 19

21 2.4.3 Aanbevelingen Organiseer jaarlijks (opfris)cursussen met betrekking tot algemene regelgeving zoals Gemeentewet en Awb. Registreer wat de meest recente versie is van bestemmingsplannen en verordeningen. Stimuleer onderlinge afstemming. Evalueer jaarlijks de gemeentelijke regelgeving en pas deze indien nodig aan. Breng het Protocol Verordeningen meer onder de aandacht. Maak onderling afspraken met betrekking tot het geven van input voor de actualisatie van het Mandaatregister. Neem de rechtsmiddelenclausule op in SmartDocuments. Evalueer op structurele basis de gegronde adviezen van de commissie bezwaarschriften en verwerk deze in het besluitvormingsproces. Registreer de beroepsprocedures op concernniveau. Betrek naast de afdelingshoofden tevens de clustercoördinatoren bij de actualisatie van het Register Mandaat, volmacht en machtiging. 20

22 2.5 Aandachtsgebied Privaatrechtelijk kader De gemeente begeeft zich als publieke organisatie steeds vaker op het privaatrechtelijke terrein. De gemeente heeft onder andere te maken met overeenkomsten met betrekking tot zakelijke rechten (voornamelijk opstal, erfpacht en erfdienstbaarheid), bruikleenovereenkomsten, huurovereenkomsten, anterieure overeenkomsten, koop- en ontwikkelovereenkomsten en overeenkomsten met betrekking tot de ingebruikname van klompenpaden. Bij het opstellen van overeenkomsten heeft de gemeente altijd te maken met zowel het bestuursrecht (algemene beginselen van behoorlijk bestuur) als het privaatrecht. De gemeente neemt nu eenmaal een andere positie in dan een privépersoon en heeft te maken met twee rollen die niet los van elkaar kunnen worden gezien. Dit maakt het proces van de totstandkoming van een overeenkomst complex. Voordat de gemeente een overeenkomst aangaat, moet dit juridisch dan ook goed uitgezocht worden. Dit betekent dat de gemeente over voldoende juridisch geschoolde medewerkers moet beschikken. Bij het sluiten van een overeenkomst voor een gemeente zijn twee stappen van belang: 1. Het beslissen tot het aangaan van een overeenkomst (publiekrecht) 2. Het ondertekenen van een overeenkomst (privaatrecht) Het college is, op grond van artikel 160 lid 1 sub e van de Gemeentewet, het bevoegde orgaan om overeenkomsten te sluiten (stap 1). Ingevolge artikel 171 van de Gemeentewet ondertekent de burgemeester namens de publiekrechtelijke rechtspersoon de overeenkomst (stap 2) Bevindingen Privaatrechtelijke rechtshandelingen vinden bevoegd plaats Het college stelt de begroting op beleidsproductenniveau vast en mandateert de uitvoering van de begroting, zoals het sluiten van overeenkomsten, op dat niveau aan de gemeentesecretaris. De gemeentesecretaris mandateert de uitvoering van de begroting op beleidsproductenniveau door aan de domeindirecteuren en de griffier. De domeindirecteur heeft de bevoegdheid vervolgens ondergemandateerd aan afdelingshoofden en projectleiders. De afdelingshoofden hebben de bevoegdheid (onder voorwaarden) weer verder ondergemandateerd aan medewerkers. Ook het ondertekenen van deze overeenkomsten is door de burgemeester gemandateerd aan het afdelingshoofd dat deze bevoegdheid verder heeft onder gemandateerd. Hiervoor gelden dezelfde voorwaarden als die voor het sluiten van de overeenkomst. Bovendien is in beide gevallen bepaald dat (onder)mandaat alleen geldt voor zover dit het werkterrein van de eigen afdeling betreft en alleen als wordt gehandeld conform het geldende aanbestedingsbeleid en daarbij behorende regels met betrekking tot inkoop. Dit alles is bepaald in het huidige Algemeen mandaat-, machtiging- en volmachtsbesluit (2012 versie juli). In de Regeling Budgetbeheer wordt hier ook naar verwezen. Uit de steekproef blijkt dat in een groot aantal van de hiervoor genoemde overeenkomsten de considerans van de overeenkomst niet duidelijk is. 21

23 Indien een besluit van het college is vereist, wordt hier vaak niet naar verwezen. Als hier niet naar wordt verwezen, is het maar de vraag of het besluit door het college is genomen. Ook wordt, indien door een (onder) gemandateerde krachtens het mandaatbesluit is besloten tot het aangaan van de overeenkomst en de overeenkomst in mandaat wordt getekend, vaak verwezen naar een oud mandaatbesluit (bijvoorbeeld een overeenkomst uit 2012 waarin wordt verwezen naar het mandaatbesluit uit 2009). Standaardovereenkomsten Naar aanleiding van de steekproef zijn de beschikbare standaardovereenkomsten opgevraagd bij de afdeling VGP, RO en BO. Bij de afdeling VGP is een standaard beschikbaar voor het opstellen van een anterieure overeenkomst (beperkt). Deze standaard is juridisch correct. Daarnaast maakt VGP voor huur / verhuur van onroerend goed gebruik van de standaard ROZ-modellen. Ten tijde van het schrijven van dit rapport houdt VGP de standaard overeenkomsten tegen het licht. Bij de afdeling RO is een standaard beschikbaar voor het opstellen van klompenpaden. De afdeling BO beschikt over standaard overeenkomsten voor inkoop van diensten/leveringen en werken. Juridische toetsing Bij de afdeling RO worden de betreffende overeenkomsten opgesteld door de landschapscoördinator en getekend door het afdelingshoofd. Hier wordt geen jurist bij betrokken. Ook bij de afdeling VGP worden de overeenkomsten niet altijd door een jurist getoetst. In de interviews is betoogd dat daarvoor de capaciteit ontbreekt. Tevens is in de interviews aangegeven dat er een groot kwaliteitsverschil is tussen de verschillende mensen die worden ingehuurd. Niet iedereen die wordt ingehuurd is voldoende gefocust op de juridische aspecten, waardoor de overeenkomsten die dan worden opgesteld juridisch onder de maat zijn. Daarnaast blijkt uit de interviews dat de gemeente nog te maken heeft met overeenkomsten van voor de herindeling in Deze oude overeenkomsten zijn veelal opgesteld door niet-juristen en zijn dan ook vaak juridisch onder de maat. Onderhandelen Op de afdeling VGP is een document opgesteld genaamd taakverdeling Grondzaken Borp. Hierin is opgenomen wie welke rol heeft bij de totstandkoming van intentieovereenkomsten, anterieure overeenkomsten en posterieure overeenkomsten. Met betrekking tot onderhandelen is bepaald dat het cluster Grondzaken adviseert bij onderhandelingen en dat het cluster Borp leidend is. Bovendien is hierin opgenomen dat het cluster Borp zorg draagt voor verslaglegging van onderhandelingen. Uit de interviews blijkt dat dit niet altijd gebeurt. Bovendien is niets vastgelegd over welke bevoegdheden degene die onderhandeld heeft. Uit de interviews blijkt dat de projectleiders bij VGP zelf onderhandelen en dat hier altijd iemand van grondzaken bij aanwezig is. Ook wethouders houden zich met onderhandelingen bezig. Hierbij nemen zij soms het initiatief. In de interviews kwam naar voren dat men zich afvraagt of de onderhandelaars zich wel voldoende bewust zijn dat de onderhandelingen plaatsvinden in een precontractuele fase, waarin allerlei juridische aspecten een rol spelen. 22