BIJLAGE 1, behorend bij brief aan Tweede Kamer met nummer

Transcriptie

1 BIJLAGE 1, behorend bij brief aan Tweede Kamer met nummer In het Algemeen overleg van 18 januari 2006 heeft de vaste kamercommissie voor de Rijksuitgaven ingestemd met de vereenvoudiging van de instellingsprocedure. De vereenvoudiging houdt in dat diensten minimaal aan drie instellingsvoorwaarden (doelmatigheid, kostprijsmodel, resultaatgericht besturingsmodel) dienen te voldoen om de baten-lastendienst status te verkrijgen. Hiernaast kunnen, afhankelijk van de specifieke situatie van de dienst, aanvullende eisen worden gesteld. LFR is het instellingstraject gestart op het moment dat er nog sprake was va n twaalf instellingsvoorwaarden. Ik heb ervoor gekozen om voor het volledig afwikkelen van de procedure volgens de twaalf oorspronkelijke instellingsvoorwaarden, waarbij tevens volledig aan de drie resterende instellingsvoorwaarden wordt voldaan. In deze bijlage wordt ingegaan op de wijze waarop LFR aan de twaalf instellingsvoorwaarden heeft voldaan. De twaalf instellingsvoorwaarden voor een kandidaat -dienst die een baten-lastenstelsel voert: 1. Er is een omgevingsanalyse uitgevoerd die inzichtelijk maakt welke actoren in de omgeving van een dienst een (aan)sturingsrelatie hebben met deze dienst, wat de aard en inhoud van deze relatie is en welke verbeteringen hierin mogelijk zijn om te komen tot een grotere resultaatgerichtheid. De beoogde (aan)sturingsrelaties na de start als dienst tussen eigenaar en opdrachtnemer respectievelijk tussen opdrachtgever en nemer zijn vastgelegd in managementafspraken (als bijlage bij deze instellingsvoorwaarden gevoegd). De omgevingsanalyse is in het jaar 2003 uitgevoerd. In de analyse is aangegeven, dat de directeur-generaal (DG) waar de kandidaat baten-lastendienst onder ressorteert als eigenaar is aangemerkt. De DG waakt over de continuïteit en kwaliteit van de organisatie. Hij houdt zicht op de doelmatige en rechtmatige besteding van de middelen door de dienst en op de kwaliteit van de bedrijfsvoering. Aan de hand van een jaarplan, kwartaal verantwoordings rapportages en een jaarverslag laat hij zich informeren. Hij wordt daarbij bijgestaan door het bureau Korpsbeheer en Relatiebeheer Agentschappen (KOBRA) De DG maakt gebruik van de diensten van de stafdirecties AD en FEZC, die respectievelijk als departementale accountant en controller de interne toezichtfunctie binnen het departement verzorgen. De DG toetst tevens of de begroting van de dienst past binnen de budgettaire kaders die departementsbreed gelden. Het budget voor de dienst wordt op basis van een opdracht voor de te verstrekken producten op de lange en de korte termijn door de beleidsdirecties binnen het directoraat-generaal ter beschikking gesteld. De directies zijn in die zin de klanten en de financiers van de dienst. De dienst kan haar taken op deze wijze tot uitvoering brengen. Eén directie heeft daarbij tevens de rol van opdrachtgever toebedeeld gekregen en geeft in nauw overleg met de andere directies aan waar de batenlastendienst aan moet voldoen. Zij ziet tevens toe op de kwaliteit van de productie van de dienst. In feite bepaalt deze directie de agenda van de baten-lastendienst en is in die zin als opdrachtgever te beschouwen. Deze directie levert tevens de voorzitter voor een zogenaamde klantenraad, waar naast de directeur LFR de klanten en de eindgebruikers van de producten van de dienst, zoals de andere directies 1

2 binnen DGV en de regio s zitting in hebben en hun oordeel kan worden vernomen over de geleverde kwaliteit van de producten en diensten van de LFR. 2. De producten en diensten die het aangrijpingspunt zijn van de sturing zijn geïdentificeerd en voldoen aan de criteria van externe focus, committent, representativiteit, homogeniteit, meetbaarheid en eenduidigheid. De hoofdproducten van de dienst zijn de verwerving, het onderhoud en het beheer van het materieel ten behoeve van de rampenbestrijding. Dit materieel, dat eigendom is van het rijk, betreft het rijksmaterieel, dat in alle brandweerregio s is ondergebracht en waarvoor ten aanzien van het dagelijkse beheer afspraken met de regionale besturen zijn gemaakt. Daarnaast heeft de baten-lastendienst een ondersteunende rol voor de instandhouding van landelijke bijstandteams, waarbij de menskracht door de verschillende brandweerregio s wordt geleverd. Dit alles met het oog op het handhaven van de kwaliteit en de paraatheid van de voorzieningen die landelijk in geval van calamiteiten of grootschalig optreden als gevolg van rampen inzetbaar zijn. De baten-lastendienst heeft tevens de rol van achtervang (voorraadbeheersing), indien in voorkomende gevallen in het land een dringende behoeft e aan extra materieel voor de rampenbestrijding ontstaat. 3. Er is een beschrijving van de bedrijfsprocessen van de dienst, die het fundament vormt voor de instellingsvoorwaarden 2, 4, 5 en 7. Bij de definiëring van de producten is gekozen om naast de productgroepen ook de beschreven hoofdactiviteiten bij de omgevingsanalyse als vertrekpunt te nemen. Deze activiteiten zijn op zich als een proces te beschouwen, dat nodig is om een bepaald soort product te leveren. Het is voor de opdrachtgever belangrijk, dat het verwervingsproces bij de baten-lastendienst op zodanige wijze is ingericht, dat wordt voldaan aan geldende richtlijnen en dat de kwaliteit wordt geleverd, die is gewenst. Van deze hoofdactiviteiten zijn de processen beschreven en zijn werkinstructies opgesteld. Het zelfde geldt voor de werkprocessen met betrekking tot de nieuwe financiële functie. Deze zijn in beeld gebracht en voor de nieuw op te zetten administratie is een handboek administratieve organisatie opgesteld. ( zie ook eis 10). De processen behorende tot het facilitymanagement of te wel de ondersteunende processen ten aanzien van de juridische functie en de automatisering zijn niet beschreven omdat deze om doelmatigheidsredenen bij het departement zijn ondergebracht. Dit geldt niet voor het beheer van Internet Materieel Beheersysteem (IMS). Dit is een geautomatiseerd bedrijfsprocessysteem ten behoeve van het materiële beheer bij de dienst en de regio s. Het beheer hiervan is ondergebracht bij de LFR, die de kosten aan de eindgebruikers doorberekent. 4. Er is een kostprijsmodel waarin de koppeling wordt gelegd tussen de geïdentificeerde producten en diensten enerzijds en de aan de perioden toegerekende kosten anderzijds. Het kostprijsmodel voldoet aan de criteria van transparantie, betrouwbaarheid en is zodanig ingericht dat er voor- en nacalculatie evenals een verschillenanalyse gemaakt kunnen worden. 2

3 Het kostprijsmodel is opgesteld volgens de opslagmethode, waarbij de kosten van de verschillende vestigingen van de dienst herkenbaar zijn en waarbij de capaciteitskosten zijn onderverdeeld in categorieën. Op deze wijze kunnen de kosten op inzichtelijke wijze aan de producten of diensten worden toegerekend en leent het model zich voor sturing op de kosten per product of dienst. De kostprijs is een goede indicator voor het volgen van de doelmatigheid. 5. De dienst geeft vooraf aan hoe hij (en anderen) later kunnen beoordelen of men doelmatiger is gaan werken. Basis indicator is de kostprijs per product of dienst. In aanvulling hierop wordt een set van kwaliteitsindicatoren vastgesteld. Ten behoeve van de beheersing van de doelmatigheid zal de dienst voorlopig gebruik gaan maken van de volgende kengetallen: Ratio: declarabele uren/niet declarabele uren. Deze ratio geeft inzicht in de productiviteit van de medewerkers. Rekening houdend met een aftrek voor verlof en feestdagen kan het gemiddelde aantal werkbare uren per medewerker worden vastgesteld. Met een tijdregistratiesysteem, waarmee sinds het jaar 2004 al ervaring is opgedaan, kan de feitelijke ontwikkeling van de werkbare uren worden gevolgd. Ratio: direct productieve kosten/indirecte kosten. Deze ratio geeft een beeld van de kosten die de dienst rechtstreeks besteedt aan de totstandbrenging van haar producten in relatie tot de overheadkosten. Tot de direct productieve kosten worden de personeelskosten van de direct productieve uren gerekend. Tot de indirecte kosten worden gerekend de kosten voor automatisering, huisvesting bureaukosten en overige personeelskosten. Trend: ontwikkeling van de kosten van de producten van de dienst. Voor de vaststelling van de calculatorische prijzen van de producten en diensten hanteert de dienst uurtarieven, die zijn gebaseerd op directe en indirecte kosten. Met de opdrachtgever van de dienst wordt gewerkt aan de ontwikkeling van een pakket van kwaliteitsindicatoren voor de producten. De indicatoren hebben betrekking op de kwaliteit van het beheer van het materieel, dat tot het verzorgingsgebied van de dienst behoort en de tijd die daarmee is gemoeid. In komende jaren moet het aandeel van de lump-sum financiering stelselmatig worden teruggedrongen. 6. Er is sprake van een resultaatgerichte externe planning- en controlecyclus tussen moederministerie en dienst en een daarop aansluitende interne planning- en controlecyclus binnen de dienst. Dit impliceert dat gestuurd en bekostigd wordt op de kwantiteit, kwaliteit en prijzen van de geïdentificeerde producten en diensten waarbij het aggregatieniveau extern en intern kan verschillen. De opdrachtgevende directie van de dienst bepaalt in nauw overleg met de andere directies binnen DGV de producten en het afzetgebied van de dienst en de wijze waarop tot een relatie met de dienst kan worden overgegaan. Deze zijn eveneens vastgelegd in managementafspraken. Het afwijken van deze afspraken is aan strikte regels gebonden. 3

4 De relatie met de afnemers en de dienst en de afspraken over benodigde tijd en kwaliteit van de productie worden vastgelegd in contracten, waarbij tevens de individuele eisen van de klant kenbaar kunnen worden gemaakt. In het jaarplan beschrijft de LFR de producten en de diensten, die zij in het komende jaar denkt te gaan leveren op basis van de afspraken met de opdrachtgever en de afnemers. De sturing en beheersing van de dienst moeten leiden tot een beperking van de kosten van de producten en diensten in het kader van de verwerving, het beheer en het onderhoud van het rijksmaterieel voor de rampenbestrijding en het rijksmaterieel voor bijzondere politiediensten. Onderdeel van de managementafspraken is een informatieprotocol waarin cyclisch inzage wordt gegeven in het verloop van de bedrijfsvoering en de kwaliteit van de productie van de dienst. De informatie aan de hand van vooraf afgesproken indicatoren bepaalt de agenda van het reguliere werkoverleg, dat tussen de eigenaar en opdrachtgever van de dienst enerzijds en de LFR anderzijds is ingesteld. 7. Er is een identificatie van de risico s die de dienst loopt, er zijn afspraken gemaakt over de risicoverdeling tussen moederministerie en de dienst en er is een systematische afweging gemaakt op het gebied van de sturing en beheersing van de risico s. De risico s die de LFR loopt zijn geïdentificeerd en gecategoriseerd naar soort en zijn belegd bij de LFR als opdrachtnemer, de beleidsdirectie als opdrachtgever of het directoraat-generaal als de eigenaar afhankelijk van de verantwoordelijkheid om het risico te voorkomen of te beheersen. Ze zijn onderverdeeld in de categorieën maatschappelijke, politieke, exploitatie en personele risico s. In verband met het specifieke karakter van de bedrijfsprocessen en de verschillende maten van effect per risico op deze processen zijn de risico s per bedrijfsproces weergegeven. Bij ieder risico is de taxatie van de kans aangegeven, dat het risico zich voordoet en een inschatting in globale termen van de schade, die kan worden geleden. Om te bepalen op welke wijze de risico s van invloed zijn op de relatie tussen de eigenaar-opdrachtgever en de LFR als opdrachtnemer is bepaald wie de zogenaamde risico-eigenaar is. Veelal gaat het hierbij om degene, die de meeste invloed op het risico kan uitoefenen. Vervolgens is opgave gedaan van de maatregelen, waarmee de onderscheiden risico s kunnen worden ondervangen of gemitigeerd. De risico-analyse wordt periodiek uitgevoerd en leidt, indien nodig, tot wijziging van de afspraken over de risicoverdeling. Op termijn is het belangrijk is dat de risicoanalyse in het Management Controlsysteem (MCS) wordt geïntegreerd. 4

5 8. Er is een plan van aanpak voor het opstellen van een openingsbalans, ondertekend door de directeur Financieel-Economische Zaken en Control, de directeur van de Departementale Auditdienst en de directeur van de dienst. Het plan van aanpak voor het opstellen van de openingsbalans per 1 januari 2006, het startmoment van de baten-lastendienst, is geaccordeerd en meeondertekend door de directeur FEZC en de directeur AD en zal eveneens voor het jaar 2007 als vertrekpunt dienen. 9. Er is een plan van aanpak voor de in het financiële beheer aan te brengen wijzigingen door de overgang naar een baten-lastenstelsel, ondertekend door de directeur Fina ncieel-economische Zaken en Control, de directeur van de Departementale Auditdienst en de directeur van de dienst. Een extern bureau heeft in het jaar 2003 een onderzoek gedaan naar de wijzigingen in het financiële beheer bij de overgang naar een baten-lastenstelsel bij de LFR. Er zijn 18 besluiten geformuleerd, die nodig bleken om de LFR een zelfstandige financiële administratie te laten voeren op basis van het baten-lastenstelsel. Deze besluiten zijn in zijn geheel uitgevoerd en hebben er toe geleid, dat per gestart is met het invoeren van deze administratie naast de administratie op basis van het kasstelsel. Het systeem is vervolgens gevuld met de informatie, die nodig is voor het hanteren van het kostprijsmodel en voor de identificatie van de verschillende kostensoorten van de baten-lastendienst. In de loop van het jaar zijn vervolgens een aantal functies, die bij het departement werden uitgevoerd, inhoudelijk en organisatorisch overgeheveld naar de kandidaat baten-lastendienst. De departementale auditdienst heeft een tussentijdse meting naar de kwaliteit van de administratie verricht en de aanbevelingen, die daarbij zijn gedaan, zijn geïmplementeerd. Dit heeft geleid tot de invoering van zelfstandig kasbeheer (eigen bankrekening) van de dienst per Er is een plan van aanpak opgesteld voor het proefdraaien met een resultaatgericht besturingsmodel. Bij de startdatum 1 januari wordt tenminste gedurende het gehele jaar t-1 proefgedraaid. Na afloop van het proefdraaien vindt een nulmeting plaats, die in de eerste suppletore begroting van het eerst bestaanjaar aan de Staten-Generaal wordt verstrekt. Gedurende het jaar 2004 is vanaf april gesimuleerd, dat de LFR zoveel mogelijk functioneerde als een baten-lastendienst. Dit vond plaats aan de hand van interne managementafspraken met de eigenaar en de opdrachtgever enerzijds en de LFR anderzijds, die in convenanten waren vastgelegd. Tot 1 januari 2005 zijn hiermede de instrumenten ontwikkeld, gevuld en getest om doelmatiger de taken van de dienst te kunnen uitvoeren. Sinds 1 januari 2004 wordt er schaduw gedraaid met een financiële administratie conform een baten-lastenstelsel en is in het voorjaar van 2004 een tijdregistratiesysteem ingevoerd, die de doorlooptijd per product bijhoudt en informatie verschaft over de verhouding directe en indirecte uren. Verder zijn managementrapportages ingevoerd, die maandelijks inzicht geven in de stand van zaken van de verschillende producten in ontwikkeling, de financiële situatie en bedrijfsvoeringgegevens. 5

6 In 2004 is eveneens gestart met een overleg tussen de leiding van de kandidaat baten-lastendienst en de directeur van de onderhavige beleidsdirectie, die als opdrachtgever fungeert, en met een overleg tussen de leiding en de financiële verantwoordelijke van de kandidaat -dienst en het directoraat-generaal dat als eigenaar fungeert. De basis van deze overlegvormen was vastgelegd in managementafspraken, die door de verschillende deelnemers van het overleg waren onderschreven en dienden ertoe om te komen tot de opbouw van de informatie en werkwijze die voortvloeiden uit het overeengekomen informatieprotocol. Per 1 januari 2005 is gestart met het proefdraaien, zoals bedoeld in de instellingsvoorwaarden. Voor dit doel werden de managementafspraken aangescherpt en mede ondertekend door de directeur van de departementale auditdienst en de directeur FEZC. Gedurende de proefperiode is aan de hand van het instrumentarium regelmatig gemonitord of de beoogde doelstelling wordt bereikt. Omdat de opzet van het besturingsmodel in feite een voortzetting was van hetgeen per 1 januari 2004 en het voorjaar van 2004 is gestart, is volstaan met een beperkt plan van aanpak. Wat dat betreft wordt eveneens naar punt 11 verwezen. 11. Er is een plan van aanpak opgesteld voor het proefdraaien met een batenlastenadministratie. Bij startdatum 1 januari van het jaar t wordt tenminste gedurende het gehele jaar t-1 proefgedraaid. Sinds 1 januari 2004 wordt met een baten-lastenadministatie schaduw gedraaid naast de administratie conform het kasstelsel. Ten aanzien van het financiële beheer is met goedkeuring van de departementale auditdienst en FEZC een plan van aanpak opgesteld, dat in 2005 in een geleidelijke overgang heeft geleid tot een volledig zelfstandig uitvoeren van de financiële functie door de LFR conform het batenlastenstelsel. 12. Er is een goedkeurende (deel-)accountantsverklaring bij de verantwoording. Bij startdatum 1 januari van het jaar t heeft deze accountantsverklaring betrekking op het jaar t-2. Gelet op de startdatum van 1 januari 2006, heeft de departementale auditdienst een goedkeurende accountantsverklaring bij het getrouwe beeld van de opgestelde verantwoording afgegeven met betrekking tot de werkbudgetten van 2004 voor het verwerven, instandhouden en beheren van het rampenbestrijdingsmaterieel. Met betrekking tot het jaar 2005 heeft de departementale auditdienst een controle bij de kandidaat-batenlastendienst uitgevoerd. De bevindingen van de auditdienst zijn neergelegd in een rapport. De opmerkingen die in de rapportage zijn gemaakt vormen geen beletsel voor het instellen van de baten-en lastendienst per