Nota integrale handhaving

Transcriptie

1 GEMEENTE HEUMEN Nota integrale handhaving Gemeente Heumen November

2 Inhoudsopgave. Hoofdstuk 1. Blz. Inleiding Aanleiding Waarom handhaven? Waarom integraal handhavingsbeleid? Afbakening 5 Hoofdstuk 2. Beschrijving ambitieniveau Ambitieniveau Beleidscyclus handhavingsbeleid 7 Hoofdstuk 3. Uitgangspunten en doelen handhaving Uitgangspunten Handhavingsdoelen Preventie Goed handhaafbare regelgeving, beleidsregels 10 en voorschriften Communicatie en voorlichting Toezicht De aanpak van overtredingen Repressieve handhaving Aanpak bestaande illegale situaties Flankerend beleid Handhavingssamenwerking Driehoeksoverleg Handhavingsconvenant 13 Hoofdstuk 4. Inventarisatie en prioritering van handhavingstaken Inventarisatie Prioritering van de handhavingstaken Risicoanalyse Handhavingsinspanning 17 Hoofdstuk 5. Organisatie gemeentelijke handhaving Integrale programmering Integrale uitvoering Coördinatie Techische hulpmiddelen en infrastructuur Uniformering Klachten en handhavingsverzoeken Monitoring Bestuurlijke aansturing Ambtelijke aansturing 20 2

3 Hoofdstuk 6. Middelen Personele middelen Materiële middelen Financiële middelen 21 Hoofdstuk 7. Nadere uitwerking van de handhavingsnota Doelen en condities Strategie en werkwijze Uitvoering Evaluatie Hoe gaan we dit allemaal doen? 23 3

4 Hoofdstuk 1. Inleiding. 1.1 Aanleiding. Om het gebruik van onze leefomgeving te ordenen en de kwaliteit, veiligheid en leefbaarheid van de openbare ruimte te beschermen hebben Rijk, provincies en gemeenten een grote hoeveelheid wetten en regels opgesteld. Je kunt echter niet volstaan met het stellen van regels. Als de regels niet worden gehandhaafd, zijn ze zonder praktische betekenis. De vuurwerkramp in Enschede en de cafébrand in Volendam hebben dit nog eens ondubbelzinnig bevestigd. Het is de gezamenlijke zorg en verantwoordelijkheid van de overheid, burgers en bedrijven dat regels worden nageleefd. Door een consequent uitgevoerd handhavingsbeleid kan de aantasting van de kwaliteit van de woon-, werk- en leefomgeving, gezondheid, veiligheid en natuur- en milieuwaarden worden voorkomen. 1.2 Waarom handhaven? Handhaving kan kort en krachtig worden gedefinieerd als het doen naleven van rechtsregels. Deze naleving is niet vanzelfsprekend. Niet of onvoldoende handhaven leidt in feite tot het gedogen van overtredingen. Dit is onwenselijk. Wettelijke normen worden gesteld om belangen te beschermen (bijv. veiligheid), de samenleving te ordenen (ruimtelijke ordening), gedragsveranderingen (terugdringen overlast) teweeg te brengen of ten behoeve van het bereiken van bepaalde beleidsdoelstellingen (bijv. de vervuiler betaalt ). Wetten bevatten daarom geen vrijblijvende normen en burgers mogen erop kunnen vertrouwen dat de overheid haar verantwoordelijkheid voor toezicht en handhaving neemt. Ook de bescherming van de rechtszekerheid en de rechtsgelijkheid van individuele burgers en bedrijven is een belangrijk doel van handhaving. Tenslotte wil de gemeente naar haar inwoners geloofwaardig en betrouwbaar overkomen. Dit betekent dat burgers goed geïnformeerd worden over gewenst naleefgedrag én de consequenties van ongewenst naleefgedrag. Dit betekent ook dat de gemeente duidelijk en zichtbaar aanwezig is en indien nodig resoluut en consequent optreedt. 1.3 Waarom integraal handhavingsbeleid? Inhoudelijk beleid formuleren. Zowel uit inhoudelijk als organisatorisch oogpunt is het wenselijk dat het handhavingsbeleid voor de verschillende taakvelden op elkaar wordt afgestemd. Daarnaast zijn er taakvelden waarvoor nog geen specifiek handhavingsbeleid is vastgesteld, maar waar dit wel wenselijk is. Zowel voor deze aanvulling als de onderlinge afstemming van het inhoudelijk handhavingsbeleid is een beleidskader in de vorm van integraal handhavingsbeleid gewenst. 4

5 1.3.2 Uniformering handhavingsactiviteiten. Door handhavingsstappenplannen en stroomschema s (vastgelegd in handhavingsprotocollen)kan de aanpak van handhavingsactiviteiten worden geüniformeerd. Dit komt zowel de efficiency als de zorgvuldigheid, de rechtszekerheid en de rechtsgelijkheid ten goede en versterkt de juridische positie van de gemeente bij de rechter Realiseren gewenst handhavingsniveau. Op basis van de verschillende wettelijke taken moet een groot aantal handhavingsactiviteiten worden uitgevoerd. Op dit moment is de totale hoeveelheid werk groter dan de voor handhaving beschikbare personele capaciteit. Dit probleem kan deels worden opgelost door prioriteitsstelling en het efficiënter organiseren van de eigen handhavingsinspanning. Voor een verantwoorde prioriteitsstelling moet het hele handhavingsterrein inzichtelijk worden gemaakt en zijn heldere selectiecriteria noodzakelijk. Ook de gewenste efficiencyverbetering kan niet worden gerealiseerd zonder een integrale benadering. Het handhavingswerk moet zoveel mogelijk zodanig worden georganiseerd dat per handhavingsactiviteit meerdere handhavingsaspecten kunnen worden meegenomen. Zo zou bijvoorbeeld bij een milieucontrole van een horecabedrijf tevens kunnen worden gecontroleerd op Drank- en Horecawet, brandveiligheid en Wet op de kansspelen. Dit komt zowel de efficiency als de kwaliteit van handhaving ten goede. Voor bedrijven en particulieren betekent een integrale aanpak minder (vaak) administratieve rompslomp. Gevolg van deze integrale aanpak is wel dat de medewerkers handhaving beter en breder moeten worden opgeleid en met meerdere terreinen bekend moeten zijn. Verder vraagt een goede organisatie van een integraal handhavingsbeleid het nodige aan coördinatie. 1.4 Afbakening. Deze nota heeft betrekking op de handhaving bij bouwen, milieu, ruimtelijke ordening, Algemene Plaatselijke Verordening en een aantal bijzondere wetten. 5

6 Hoofdstuk 2. Beschrijving ambitieniveau Ambitieniveau. Hieronder wordt de ambitie beschreven die de gemeente Heumen zich voorneemt om op het gebied van de handhaving een verantwoord niveau te realiseren. Hiermee wordt tevens de gewenste situatie voor de gemeentelijke handhavingsinspanning vastgelegd. Met sommige onderdelen is al een begin gemaakt maar een deel moet nog ontwikkeld worden. Dat wil zeggen dat naar deze ambitie ofwel handhavingsinspanning toegegroeid en toegewerkt moet worden. De ambitie is hiermee vastgelegd; het haalbare wordt gerealiseerd. De landelijke kwaliteitscriteria handhaving zijn richtinggevend voor het functioneren van de handhavingsorganisatie van Heumen. De gemeente Heumen handhaaft de wet- en regelgeving waarvoor zij bevoegd gezag is op een zo effectief en efficiënt mogelijke wijze. Preventie heeft daarbij prioriteit: de gemeente Heumen bevordert een goed naleefgedrag en richt zich op het voorkomen van zoveel mogelijk overtredingen. Burgers en bedrijven worden geïnformeerd over het gewenst naleefgedrag én over de consequenties van ongewenst naleefgedrag. Preventief toezicht wordt zoveel mogelijk integraal aangepakt: er worden zoveel mogelijk handhavingsaspecten per bedrijfsbezoek of controle meegenomen. De toezichthoudende ambtenaren zijn deskundig en goed opgeleid en kijken tijdens controles ook zoveel mogelijk naar zaken die relevant zijn voor andere handhavingsgebieden. Er is een klachtensysteem, waar derden overtredingen kunnen melden. Klachten worden snel onderzocht en de klagers worden op de hoogte gehouden van zowel de onderzoeksresultaten als de afdoening. De verschillende handhavingsdisciplines zijn georganiseerd in een handhavingsteam waarbinnen de onderlinge informatie-uitwisseling goed en gestructureerd plaatsvindt. Ook aan de informatie-uitwisseling met de externe handhavingspartners wordt de nodige aandacht besteed. Er is een functionele scheiding tussen beleid en uitvoering enerzijds en handhaving anderzijds. De gemeente maakt gebruik van goed toegankelijke geautomatiseerde systemen om handhavingsinformatie vast te leggen en te raadplegen. Aan de hand van vastgestelde thema s en controlefrequenties wordt de handhaving uitgevoerd. Controleactiviteiten worden jaarlijks geprogrammeerd in een handhavingsprogramma. Over de uitvoering van het jaarprogramma wordt in een jaarverslag gerapporteerd waarbij zowel wordt ingegaan op de kwaliteit als de kwantiteit van de verrichte handhavingsinspanning. Overtredingen worden slechts in uitzonderlijke situaties gedoogd. Hiermee wordt zeer terughoudend omgegaan. Overtredingen, die niet vrijwillig ongedaan worden gemaakt, niet gelegaliseerd kunnen worden en ook niet gedoogd hoeven te worden, worden met bestuursrechtelijke dwangmiddelen ongedaan gemaakt of beëindigd. Al naar gelang de aard en ernst van de overtreding wordt bekeken of ook via het flankerend beleid strafrechtelijke middelen worden ingezet. Bestuurlijke sancties worden goed voorbereid en indien zij zijn opgelegd ook daadwerkelijk geëffectueerd. Hierbij wordt een stappensysteem of strategie toegepast die bestuurlijk is vastgesteld. 6

7 Zowel het (preventief) toezicht als de repressieve handhaving worden binnen de gemeentelijke organisatie centraal gecoördineerd. Het bestuur wordt op de hoogte gehouden van bijzonderheden en nieuwe ontwikkelingen. Er wordt actief samengewerkt met andere handhavende instanties. Centraal hierbij staan het lokaal handhavingsoverleg met andere handhavingspartners, het driehoeksoverleg en de samenwerking rond het handhavingsconvenant Beleidscyclus handhavingsbeleid De beleidscyclus van het integraal handhavingsbeleid verloopt als volgt: Formulering van algemeen handhavingsbeleid dat van toepassing is op alle handhavingsgebieden; Per handhavingsgebied wordt vervolgens specifiek handhavingsbeleid geformuleerd. Hierbij wordt de nulsituatie in beeld gebracht; Jaarlijkse prioritering van handhavingsactiviteiten op basis van vastgestelde criteria; Jaarlijks handhavingsprogramma; Jaarlijkse verantwoording naar college en gemeenteraad in de vorm van een jaarverslag; Eventuele bijstelling van handhavingsbeleid aan de hand van evaluatie in het jaarlijks handhavingsverslag. 7

8 Hoofdstuk 3. Uitgangspunten en doelen handhaving Uitgangspunten. 1. Voorkomen is beter dan genezen. Het beëindigen en ongedaan maken van overtredingen is vaak moeilijk, tijdrovend en duur. Het bevorderen van een goed naleefgedrag en het voorkomen van overtredingen hebben daarom prioriteit. Een absolute randvoorwaarde hiervoor is dat de gemeente Heumen naar burgers en bedrijven toe geloofwaardig overkomt. 2. Verantwoordelijkheid. Burgers en bedrijven zijn primair zelf verantwoordelijk voor de naleving van regelgeving en voorschriften en voor de gevolgen van overtredingen. De overheid, dus ook de gemeente Heumen, is op haar beurt echter verantwoordelijk voor een goede informatievoorziening zodat burgers weten wat op dit gebied van hen wordt verwacht. 3. Er wordt consequent en structureel toezicht gehouden. Burgers en bedrijven worden zo snel mogelijk aangesproken op overtredingen. 4. De prioriteiten voor het preventief toezicht worden jaarlijks vastgesteld aan de hand van vaste criteria. 5. Alle geconstateerde overtredingen worden geregistreerd en hierover wordt per kwartaal gerapporteerd aan het College. Deze rapportage zal openbaar worden gemaakt. 6. Er wordt strikt gehandhaafd. Gedogen is in principe niet mogelijk. 7. Indien een handhavingstraject in gang is gezet, dan wordt dit traject ook afgemaakt. Wie A zegt, moet ook B zeggen. Dit zal zich ook moeten vertalen in een snelle toepassing van de handhavingsinstrumenten. 8. Om het handhavingsbeleid effectief en efficiënt te kunnen uitvoeren moeten de betrokken afdelingen/sectoren en externe partners nauw met elkaar samenwerken. Hiertoe wordt regelmatig overleg gevoerd. 9. Het handhavingstraject wordt vastgelegd in protocollen. 10.Bij nieuwe en te wijzigen normstelling wordt structureel een handhaafbaarheidstoets uitgevoerd. De resultaten van deze toets worden in de gestelde norm verwerkt en in de toelichting bij de gestelde norm vermeld. 11.De handhavingstaak dient zich te ontwikkelen van reageren op naar voorkomen van. Daartoe worden in een handhavingsprogramma de voorgenomen handhavingsinspanningen op basis van een prioriteitsstelling vastgelegd. Over de uitvoering van het programma wordt jaarlijks aan de gemeenteraad gerapporteerd. 12.De handhaving door de gemeente dient via vastgestelde stappenplannen plaats te vinden. Een stappenplan bevat 2 stappen. Afwijking van het aantal stappen dient in de toelichting van het stappenplan gemotiveerd te worden. 8

9 Handhaving is een proces waarin handelingen worden verricht die leiden tot naleving van de gestelde rechtsregel. Deze handelingen van de gemeente zullen voor derden in beginsel in alle gevallen gelijkheid en uniformiteit moeten vertonen. Een in jurisprudentie gesanctioneerd middel hiertoe is een vastgesteld stappenplan. Door het uitgangspunt dat een stappenplan in beginsel 2 stappen mag bevatten wordt het gelijkheidsbeginsel ingevuld ten aanzien van de aanpak van overtredingen. Een 2 stappenplan biedt de mogelijkheid om er kort op te zitten. De twee stappen bestaan uit:(1)controle en aanschrijving zienswijze (2), oplegging en uitvoering bestuursrechtelijke beschikking. De mate en vorm waarin vervolgens repressief bestuursrechtelijk wordt opgetreden ( regulier op basis van een sanctiebeschikking, dan wel door spoedeisend handelen) geeft vervolgens uitdrukking aan de elementen ernst, opzet, recidive (d.w.z. repeterende overtredingen op basis van gedrag), acuut levensgevaar, onveiligheid, verstoring openbare orde of onomkeerbaarheid. Dit betekent ook dat de keuze tussen (spoedeisende) bestuursdwang en dwangsom dient te worden bepaald in een concreet stappenplan. Richtinggevend voor deze keuze is dat bestuursdwang in beeld komt bij acute, ernstige onveilige en levensbedreigende situaties en dwangsom bij gedrags- en middelvoorschriften. Deze elementen en situaties worden aangegeven en gemotiveerd in het stappenplan Handhavingsdoelen. Voordat een handhavingsinstrument wordt gekozen dient eerst het handhavingsdoel te worden gekozen. Met andere woorden wat wil de gemeente Heumen in deze situatie bereiken. In het algemeen kunnen de volgende doelen worden onderscheiden: 1. Het voorkomen van overtredingen; 2. Het beëindigen van overtredingen; 3. Het ongedaan maken van de gevolgen van overtredingen; 4. Het afromen van het behaald voordeel; 5. Het bestraffen van een overtreder; 6. Een combinatie van één over meer doelen. Bij het bepalen van het juiste handhavingsdoel (of een combinatie van doelen) wordt meestal gekeken naar het belang dat de te handhaven regeling of voorschrift beoogt te beschermen. Verder wordt gekeken naar zaken als tijddruk, de aard van de overtreding, de motieven (bijv. financieel voordeel) en de persoon van de overtreder (bijv. notoire overtreder), de beschikbaarheid van flankerend beleid en de hoogte van het door de overtreding behaalde voordeel van belang. In het handhavingsprogramma zullen meetbare handhavingsdoelen worden gedefinieerd, zodat achteraf vastgesteld kan worden of de handhavingsinspanningen het beoogde effect hebben gehad. 9

10 Preventie Preventie is een van de meest voor de hand liggende handhavingsdoelen. Preventie kan zijn gericht op voorkomen van een eerste overtreding dan wel op het voorkomen van een situatie dat een overtreder opnieuw regels overtreed. Dit verschil bepaalt mede de keuze van het in te zetten instrumentarium. Preventie kan op een aantal manieren worden uitgevoerd Goed handhaafbare regelgeving, beleidregels en voorschriften. Al vanaf het formuleren van beleid moet de handhaafbaarheid als een randvoorwaarde worden meegenomen. De gemeentelijke regelgeving, beleidsregels en voorschriften moeten worden getoetst aan het criterium doelmatige handhaving. Er moet ook kritisch gekeken worden naar de handhaafbaarheid van voorschriften in vergunningen. Deze zijn niet altijd even eenduidig of zinvol. Dit kan het beste gebeuren wanneer tijdens de voorbereiding van preventieve controles de vergunningvoorschriften worden doorgenomen. Indien daarbij niet of moeilijk te handhaven voorschriften worden aangetroffen moet hiervan aantekening worden gemaakt. Bij een toekomstige aanpassing van de vergunning kan de redactie van deze voorschriften ambtshalve worden verbeterd Communicatie en voorlichting. Communicatie is een van de belangrijkste instrumenten om een goed naleefgedrag te bewerkstelligen. Onwetendheid leidt tot overtredingen. Doelgroepen moeten daarom via heldere communicatie geïnformeerd worden over het naleefgedrag dat de overheid van hen verwacht. Communicatie versterkt ook de uitwerking van handhavingsacties. Als deze zichtbaar worden gemaakt, heeft een uitgevoerde controle niet alleen een positieve invloed op het naleefgedrag van de gecontroleerde maar ook die van de niet-gecontroleerden. Geloofwaardigheid is hierbij echter zeer belangrijk. De gemeente moet ook doen wat zij communiceert. Gebeurt dit niet dan gaat de effectversterkende werking snel verloren Communincatiemiddelen die ingezet kunnen worden zijn persberichten, artikelen in Regiodiek, brochures en de website van Heumen. De eerste stap op weg naar meer publiciteit rond het handhavingsbeleid in het algemeen en handhavingsacties in het bijzonder is de bekendmaking van deze nota. De nota wordt ter inzage gelegd voor belanghebbenden, en hier zal publiciteit aan gegeven worden. Op de tweede plaats zal in het jaarlijks handhavingsprogramma ook een communicatieparagraaf moeten worden opgenomen, waarin de verschillende communicatieactiviteiten op hoofdlijnen worden vermeld Toezicht. Toezicht gebeurt in hoofdzaak door preventieve controles. Toezicht gebeurt zowel actief als passief. In het eerste geval neemt de gemeente zelf het initiatief, in het tweede geval wordt gecontroleerd naar aanleiding van een klacht of een tip over een mogelijke overtreding. De planning van de preventieve controles wordt jaarlijks vastgelegd in een handhavingsprogramma. In dit programma worden ook de prioriteiten uitgewerkt. Een goede programmering van de preventieve handhaving heeft verschillende voordelen. Het programma geeft inzicht in de benodigde handhavingscapaciteit. 10

11 Hiervoor worden de komende jaren voor de verschillende soorten controles kengetallen ontwikkeld. Het stelt handhavers ook in staat werk met werk te maken door verschillende handhavingsaspecten in één controle te bundelen. De uitvoering van het handhavingsprogramma wordt jaarlijks geëvalueerd en verantwoord in een jaarverslag, dat aan de raadscommissie Grondgebied zal worden aangeboden De aanpak van overtredingen: Repressieve handhaving Voordat een handhavingsactie wordt gestart, moet worden vastgesteld of legalisatie mogelijk is en vervolgens of de beginselen van behoorlijk bestuur, in het bijzonder het zorgvuldigheidsvereiste, verdere handhaving in de weg staan. Is dit niet het geval dan kan de overtreding worden aangepakt. Bij het bepalen van de juiste aanpak gaat het met name om de keuze van het handhavingsdoel, de keuze van het juiste instrumentarium en het bepalen van de tijd die de overtreder krijgt om de overtreding te beëindigen of de gevolgen ongedaan te maken. Primaire handhavingsdoelen zijn het beëindigen van de overtreding en het ongedaan maken van de eventuele gevolgen van de overtreding. Hieronder valt ook herstel of vergoeding van eventuele schade. Secundaire doelen zijn het afromen van behaald voordeel en bestraffing van een overtreder. Bij relatief kleine, veel voorkomende overtredingen en bij overtredingen die niet meer ongedaan kunnen worden gemaakt, zal bestraffing overigens vaak een primair handhavingsdoel vormen. In principe worden alle geconstateerde overtredingen aangepakt. Soms kunnen echter niet alle zaken tegelijkertijd worden aangepakt en moeten er keuzes worden gemaakt. Dan wordt de prioriteit met name bepaald door de ernst en de aard van de overtreding. Verder zijn ook de verwijtbaarheid, de mate van het verworven voordeel, de omvang van de schade, frequentie van de overtredingen en recidive, de aanwezigheid van een belanghebbende derde en de urgentie van het optreden relevant. De aanpak van ernstige overtredingen is altijd urgent Aanpak bestaande illegale situaties. Handhaving bij langer bestaande illegale situaties is vaak veel complexer dan die van nieuwe gevallen. Uitgangspunt is ook hier dat er in principe handhavend wordt opgetreden. Indien de gemeente echter lange tijd niet op een overtreding reageert, kunnen er bij de overtreder verwachtingen ontstaan die door de gemeente in de belangenafweging moeten worden meegenomen. De bestuursrechter stelt in ieder geval zwaardere motiveringseisen aan een handhavingsbesluit naar mate een illegale situatie langer bestaat. Daarbij wordt het voor de gemeente steeds moeilijker om het zware maatschappelijke belang aan te tonen dat handhaving noodzakelijk maakt. Dit kan ertoe leiden dat een rechter concludeert dat de gemeente haar rechten om tot handhaving over te gaan heeft verspeelt. Overigens lijkt de rechter de laatste jaren gemeenten een grotere vrijheid te gunnen om alsnog tegen oude overtredingen op te treden. De hamvraag bij de aanpak van oudere illegale situaties is of er sprake is van opgewekte verwachtingen waardoor het recht om te handhaven is verspeeld. Uit de jurisprudentie blijkt dat enkel het verstrijken van tijd onvoldoende reden om is om bij een overtreder gerechtvaardigde verwachtingen op te wekken. Bepalend is of deze er van uit kon gaan dat het bestuur van de overtreding op de hoogte was en willens en wetens heeft nagelaten maatregelen te treffen. Relevant hierbij is de omvang van de gemeentelijke controle-inspanning die de overtreding aan het licht heeft gebracht of had kunnen brengen. 11

12 Als de gemeente de overtreding heeft gesignaleerd en de overtreder hiervan op de hoogte heeft gesteld, maar verder niet tegen de overtreding is opgetreden dan zal een beroep op rechtsverwerking niet snel door een bestuursrechter worden gehonoreerd. Het is dus altijd zaak dat de gemeente snel schriftelijk op een overtreding reageert, ook al kan zij op korte termijn niet handhavend optreden Flankerend beleid Het strafrecht bevat waardevolle aanvullingen op het bestuursrechtelijke instrumentarium. De ervaring leert dat met name een gecombineerde aanpak een meerwaarde heeft. Vaak is een brief van het al voldoende om een einde te maken aan een illegale situatie. Over het algemeen zal de gemeente Heumen overtredingen in eerste instantie langs bestuursrechtelijke weg aanpakken. Het beleid van het Openbaar Ministerie is daarop ingesteld: strafrechtelijk optreden gebeurt in de regel pas indien ook de gemeente bestuursrechtelijke maatregelen neemt. Bij de handhaving van de milieuwetgeving wordt strafrechtelijke ondersteuning en aanvulling bij handhaving reeds een aantal jaren toegepast. In het handhavingsconvenant en de handhavingstrategie zijn onder meer concrete afspraken vastgelegd over de strafrechtelijke handhaving en de wijze waarop de verschillende handhavingspartners samenwerken. Het gaat hierbij niet alleen om milieuwetgeving in enge zin; ook het rode milieu (ruimtelijke ordening), het blauwe milieu (water) en het groene milieu (flora en fauna) vallen onder de Bestuursovereenkomst. In het zogenaamde strafrechtelijk complement bij het convenant wordt aangegeven, wanneer strafrechtelijk door opsporingsambtenaren wordt opgetreden. Hierbij worden de zogenaamde kernbepalingen gebruikt. Dit zijn bepalingen die binnen de regeling of vergunning waarvan zij deel uitmaken, de kern vormen van de belangen die de regeling of vergunning beoogt te beschermen. Strafrechtelijke vervolging van overtredingen van het bestemmingsplan en de bouwregelgeving komt (nog) niet vaak voor. In de gemeente Heumen is dat nog beperkt. Strafrechtelijke handhaving kan ook een uitkomst bieden bij de handhaving van veel voorkomende overtredingen van geringere omvang. Hierbij kan met name worden gedacht aan de naleving van de APV, in het bijzonder de bepalingen over de veiligheid op de weg, overlast en baldadigheid, milieu en natuurschoon, afvalstoffen, ontsiering, geluid- en stankoverlast en parkeerexcessen. Door de relatieve geringe zwaarte en hoge frequentie van de overtredingen zijn bestuursdwang en het opleggen van een last onder bestuursdwang minder geschikt. In de praktijk blijkt dat juist dit soort overtredingen veel dagelijkse ergernis en leed veroorzaken. Een groot knelpunt bij de strafrechtelijke handhaving is het feit dat de politie in het algemeen niet voldoende toekomt aan de handhaving van kleine, veel voorkomende overtredingen. Een eigen gemeentelijke buitengewoon opsporingsambtenaar (boa) kan dit probleem oplossen. De gemeente heeft een gemeentelijk buitengewoon opsporingsambtenaar aangesteld Handhavingssamenwerking Driehoeksoverleg. Het zogenaamde Driehoeksoverleg bestaat momenteel uit de burgemeester, de korpsleiding van de politie en de officier van justitie. In de driehoek worden onder meer handhavingsproblemen besproken. Op dit moment ligt het zwaartepunt bij problemen rond criminaliteit en openbare orde. Ook problemen op andere handhavingsgebieden waarbij een strafrechtelijke aanpak gewenst is, kunnen in principe worden ingebracht. 12

13 Handhavingsconvenant. Gemeente Heumen heeft het handhavingsconvenant ondertekend en is daarmee een samenwerkingsverplichting met een aantal andere (externe) handhavingspartners aangegaan. De samenwerkingverplichting beperkt zich niet alleen tot milieu, maar betreft ook andere handhavingsthema s zoals natuur- en landschap, water en ruimtelijke ordening. Hiermee is in feite al een eerste aanzet tot integrale handhaving gerealiseerd. Door samenwerking kunnen handhavingstaken beter worden afgestemd en uitgevoerd. Samenwerking met andere handhavingspartners, zoals met de politie en de provincie blijkt in de praktijk een duidelijke meerwaarde te hebben. Voor een betere afstemming op regionaal niveau en de feitelijke ondersteuning daarvan is een Servicepunt handhaving gerealiseerd. Binnen de handhavingsamenwerking worden jaarlijks handhavingsprioriteiten vastgesteld die vervolgens in een regionaal handhavingsprogramma worden uitgewerkt. Het regionale handhavingsprogramma werkt door in het gemeentelijke handhavingsprogramma. 13

14 Hoofdstuk 4. Inventarisatie en prioritering van de handhavingstaken Inventarisatie. In onderstaande matrix worden de handhavingstaken opgesomd. Daarbij wordt aangegeven welke regelgeving van toepassing is, of er al specifiek beleid is geformuleerd, bij welke afdeling het primaat ligt, welke afdeling(en) belast zijn met de praktische uitvoering en welke in- en externe handhavingspartners daarbij betrokken zijn. Matrix inventarisatie handhavingstaken. Onderdeel Regelgeving Specifiek beleid Verantwoordelijke afdeling (primaat) Handhavingsgebied veiligheid en openbare orde Inrichtingseisen Drank- en Horecawet horecagelegenheden, APV Toezicht op horecabedrijven Toezicht op speeltoestellen Toezicht op evenementen Wet op de Kansspelen APV B&M B&M Uitvoerende handhavende afdeling B&M Keuringsdienst van Waren B&M Verispect (vanuit Min. VWO) APV B&M B&M BOA Brandweer Handhavingspartner Orde en veiligheid op de weg /parkeren Overlast en baldadigheid APV Verkeerswetgeving APV Beleidsnota integrale veiligheid B&M B&M Boa Boa Vuurwerk Brandveiligheid Wet milieubeheer Vuurwerkbesluit APV Bouwverordening APV Brandweer Brandweer Brandweer Provincie Risicobedrijven en Wet milieubeheer objecten Handhavingsgebied Ruimtelijke Ordening Ruimtelijke kwaliteit Wet op de Ruimtelijke ordening Bestemmingsplan Provinciale Milieuverordening Notitie handhaving bestemmingsplannen. Brandweer Handhavingsgebied Volkshuisvesting Onderdeel Regelgeving Specifiek beleid Verantwoordelijke afdeling Bouwtoezicht Toezicht op slopen Asbestverwijdering Woningwet Bouwbesluit Bouwverordening Regeling sloop tuinbouwkassen Asbestverwijderingsbesluit Welstandsnota (in voorbereiding) Handhavingsgebied Milieu Onderdeel Regelgeving Specifiek beleid Verantwoordelijke afdeling (primaat) Inrichtingen Wet milieubeheer Milieu amvb s Regionale handhavingsstrategie Brandweer Rovg Uitvoerende handhavende afdeling/cluster Provincie Handhavingspartner Uitvoerende handhavende afdeling/cluster Brandweer Handhavingspartner Provincie Waterschap 14

15 Matrix inventarisatie handhavingstaken. Onderdeel Regelgeving Specifiek beleid Verantwoordelijke afdeling (primaat) Geluid- en lichthinder Inzameling afvalstoffen (aanbieding langs openbare weg) Houtopstanden APV Wet milieubeheer AmvB Glastuinbouw Wet geluidhinder APV Handhavingsgebied Milieu Bodem, weg- en Bestemmingsplan milieuverontreiniging Wet Wet milieubeheer bodembescherming Bouwstoffenbesluit BOOT 98 Lozingenbesluit Provinciale Milieuverordening Afvalstoffenverordening Bodemkwaliteitskaart Inventarisatie Boot Afvalnota (in voorbereiding) APV Kapvergunning Hondenpoep APV Beleidsnota hondenpoepbeleid Illegale stort buiten inrichtingen Illegale lozing op rioolkolk Wet milieubeheer Wet bodem- Bescherming Provinciale Milieuverordening Uitvoerende handhavende afdeling Provincie Boa (APV) Boa BOA CCT Wet milieubeheer CCT CCT Boa Stookverbod APV B&M B&M Boa Handhavingspartner Provincie Waterschap CCT CCT B&M Boa Boa CCT Waterschap Waterschap Bij de nadere uitwerking van deze nota zal de matrix met de volgende onderdelen worden uitgebreid: - huidige niveau van uitvoering; - gewenste niveau van uitvoering; - prioriteit; - benodigde uren; - kosten (personeel en overige middelen) Prioritering van de handhavingstaken. Beleid voeren op het terrein van de handhaving is nodig omdat niet alle handhavingstaken volledig uitgevoerd kunnen worden. Beleid voeren betekent kiezen wat je wel en wat je niet doet. Om die keuze te kunnen maken moet eerst geïnventariseerd worden welke handhavingstaken er zijn en welke evenementen, objecten en concrete gedragingen om handhaving vragen. Vervolgens moet er een systematiek ontwikkeld worden op basis waarvan jaarlijks aan de hand van een risicoanalyse prioriteiten kunnen worden gesteld. 15

16 4.3. Risicoanalyse. De risicoanalyse is een beleidsinstrument ontwikkeld door het expertisecentrum rechtshandhaving van het ministerie van Justitie en heeft als doel om op een objectieve manier de risico s in beeld te brengen. Naast de beleidsvelden zijn 6 criteria gelegd te weten fysieke veiligheid, sociale kwaliteit, financieel / economische gevolgen, natuur, volksgezondheid, bestuurlijk imago. Door middel van een score van 0 tot 3 is de ernst van de gevolgen weergegeven. Daar waar 0 ingevuld wordt, is de mening dat het niet navolgen van de gedragsregel geen enkele invloed heeft op het betreffende criterium. Van de 6 criteria wordt het gemiddelde berekend, het gemiddelde maal de kans op spontane naleving leidt tot een totaalscore. Score Score Score risico klein risico gemiddeld risico groot Fysieke veiligheid 1. Licht gewonde slachtoffers 2. Zwaar gewonde slachtoffers 3. Dodelijke slachtoffers Sociale kwaliteit 1. Beperkte verloedering leefomgeving 2. Verloedering leefomgeving en afname veiligheidsgevoel 3. Ernstige verloedering leefomgeving en sterke groei onveiligheidsgevoelens Financiële / economische gevolgen 1. Kosten tot 5.000,- 2. Kosten tot ,- 3. Kosten vanaf ,- Natuur 1. Tijdelijke natuurschade, opruimen volstaat 2. Natuurschade van enige duur 4. Onherstelbare natuurschade Volksgezondheid 1. Tijdelijke gezondheidsklachten 2. Chronische gezondheidsklachten 3. Ernstige ziekten met dodelijke afloop Bestuurlijk imago 1. Wordt bestuur nauwelijks op aangesproken 2. Wordt bestuur op aangesproken 3. Wordt bestuur veelvuldig op aangesproken en ook afgerekend Maal de kans op spontane naleving 1. Groot 2. Gemiddeld 3. Klein 16

17 4.4. Handhavingsinspanning. Een hoge prioriteit (een score vanaf de 6 punten) betekent een actief handhavingsbeleid met systematisch en gestructureerd toezicht. Elke melding van burgers, bedrijven of handhavingspartners waaruit zou kunnen worden afgeleid dat er sprake is van een regelovertreding krijgt een vervolg. Een gemiddelde prioriteit (een score tussen de 3 en 6 punten) betekent dat het gemeentebestuur project- en/of steekproefsgewijs controles uitvoert op de naleving van de betreffende voorschriften. Elke melding van burgers, bedrijven of handhavingspartners waaruit zou kunnen worden afgeleid dat er sprake is van een regelovertreding dient bij de projectmatige controle te worden meegenomen. Een lage prioriteit (<3 punten) betekent dat geen actieve handhaving plaatsvindt. Handhaving in de vorm van controle vindt alleen plaats indien uit een klacht of melding rechtstreeks een vermoeden van regelovertreding voortvloeit. 17

18 Hoofdstuk 5. Organisatie gemeentelijke handhaving. In hoofdstuk 1 is al ingegaan op de redenen waarom handhaving meer integraal moet worden aangepakt. Deze nota vormt in feite de start van het integratieproces. Het verdere integratieproces concentreert zich op twee punten. Het gaat hierbij om de integrale programmering in de vorm van een jaarlijks handhavingsprogramma (output) en de organisatie van een meer integrale uitvoering van dit handhavingsprogramma (structuur- en procesgericht) Integrale programmering. Op basis van vooraf vastgelegde criteria (zie hoofdstuk 4) moeten prioriteiten worden vastgelegd. Vervolgens moet op basis van deze prioriteiten en overige verplichtingen (wetgeving, convenanten, etc.) de gemeentelijke handhavingsinspanning in de vorm van een activiteitenoverzicht worden uitgewerkt. Hierbij is niet alleen de kwantiteit (controlefrequenties), maar ook de kwaliteit van de controles (wat moet er tijdens een controle minimaal worden meegenomen) relevant. Daarom moet per handhavingsgebied worden vastgelegd op welke aspecten gecontroleerd moet worden en hoe deze controles moeten worden uitgevoerd. Op basis van de vastgestelde prioriteiten wordt per handhavingsgebied een activiteitenoverzicht met een planning voor de personele capaciteit gemaakt. Eventuele knelpunten worden inzichtelijk gemaakt en voorzien van voorstellen voor de oplossing ervan. Het handhavingsprogramma wordt na vaststelling door burgemeester en wethouders ter kennis gebracht van de raadscommissie Grondgebied Integrale uitvoering. Nadat het handhavingsprogramma bestuurlijk is vastgesteld, moet het ook zo integraal mogelijk worden uitgevoerd. Daarbij moet rekening worden gehouden met het uitgangspunt van functiescheiding in de ambtelijke organisatie tussen enerzijds beleid en uitvoering en anderzijds handhaving. In onze organisatie is dit al gerealiseerd. Cruciaal voor een goed functionerende handhavingsorganisatie is dat deze is toegerust met voldoende deskundige medewerkers. De medewerkers die specifiek belast zijn met de handhaving vormen samen een handhavingsteam. Dit team wordt functioneel aangestuurd door de coördinator handhaving. Hiermee wordt een belangrijke stap gezet in de richting van de gewenste professionalisering van de handhaving door de gemeente Heumen Coördinatie. De inhoudelijke afstemming van concrete handhavingsactiviteiten vindt plaats binnen het in te stellen lokale handhavingsoverleg waarin ook externe handhavende instanties als politie en waterschap zijn vertegenwoordigd. Dit overleg wordt voorgezeten door de handhavingscoördinator. 18

19 5.4. Technische hulpmiddelen en infrastructuur. Een absoluut vereiste voor effectieve en efficiënte handhaving is het beschikken over volledige, actuele en goed toegankelijke basisinformatie (informatie over vergunningen, meldingen, vastgoedinformatie, kaarten enz). Daarnaast is het wenselijk dat op één plaats alle informatie over illegale situaties of handelingen en de gemeentelijke handhavingsactiviteiten wordt vastgelegd. Bij repressieve handhavingsactiviteiten waarbij gebruik gemaakt wordt van bestuursdwang of dwangsom dient procesbewaking plaats te vinden. Tenslotte moeten voldoende en geschikte technische hulpmiddelen beschikbaar zijn voor een efficiënte uitvoering van het handhavingsprogramma. Daarbij kan gedacht worden aan digitale camera s, mobiele telefoons en eventueel meetapparatuur 5.5. Uniformering. Een zoveel mogelijke uniforme uitvoering van zowel preventieve als repressieve handhaving biedt grote voordelen. Te denken valt aan meer efficiency en tijdwinst, minder kans op fouten en een eenduidig optreden naar burgers. Om dit te realisaeren zal gebruik gemaakt worden van handhavingsprotocollen. Een protocol is een document per handhavingstaak en bestaat uit: a. een voorblad (met algemene info over de wettelijke basis, de taak zelf, de mandaatregeling, en eventuele bijzonderheden); b. een procesbeschrijving; c. een standaard controlerapport; d. diverse standaardbrieven Klachten en handhavingsverzoeken. Klachten en handhavingverzoeken over (mogelijke) illegale situaties of handelingen vormen voor de gemeente een belangrijke informatiebron. Het gaat hierbij immers om (mogelijke) illegale situaties of handelingen die tot dan aan de aandacht van de gemeente zijn ontsnapt. Daarnaast vormen de klachtenpatronen, die uit de registratie van klachten en handhavingsverzoeken kunnen worden afgeleid, belangrijke informatie voor de bepaling van handhavingsprioriteiten, kengetallen, enz. Een goede bereikbaarheid van de gemeente en een heldere klachtenregeling en consequente registratie van de behandeling van klachten en handhavingsverzoeken, zijn van groot belang voor zowel de klager als de degene over wie geklaagd wordt. Snel en adequaat reageren op klachten bevordert ook de geloofwaardigheid van de gemeente. Om de bereikbaarheid van de gemeente te verbeteren, wordt gedacht aan het openstellen van een apart telefoonnummer voor klachten (de bel- en herstellijn). Dit wordt momenteel nog nader uitgewerkt. Een klachtenformulier, te gebruiken voor klachten op alle handhavingsgebieden, kan op het netwerk worden geplaatst. Voor de toekomst moet worden gestreefd naar een geautomatiseerde klachtenregistratie voor alle handhavingsgebieden, die toegankelijk is voor alle medewerkers die met handhaving zijn belast. 5.7 Monitoring De uitvoering van handhavingsprogramma wordt jaarlijks verantwoord in een handhavingsverslag. In deze rapportage wordt zowel in kwalitatieve als in kwantitatieve zin verslag gedaan van de uitvoering van het handhavingsprogramma. Tussentijdse verantwoording over de stand van zaken rond de uitvoering van het programma vindt plaats via tussenrapportages. Eventuele knelpunten worden gemeld. 19

20 5.8. Bestuurlijke aansturing. De bestuurlijke aansturing van het integraal handhavingsbeleid gebeurt zowel door de burgemeester (openbare orde en integrale veiligheid) als door het college. Deze aansturing gebeurt op verschillende manieren. Binnen cyclisch beleidsproces vindt sturing jaarlijks plaats bij het vaststellen van de handhavingsprioriteiten en het handhavingsprogramma. Aan de hand van de tussenrapportages en de rapportages van het ambtelijk handhavingsteam kan het handhavingsprogramma tussentijds worden bijgestuurd. Via het jaarlijks handhavingsverslag wordt verantwoording afgenomen en afgelegd. Deze verantwoording bevat weer informatie die gebruikt kan worden voor de volgende cyclus. Daarnaast vindt sturing vooral plaats aan de hand van concrete handhavingszaken die aan het bestuur worden voorgelegd. Ook hier wordt informatie verkregen die relevant is voor de prioritering en programmering Ambtelijke aansturing. De ambtelijke aansturing van het integraal handhavingsbeleid gebeurt door de coördinator handhaving. De coördinator stuurt het handhavingsteam aan en is voorzitter van het lokaal handhavingsoverleg. Daarnaast de coördinator verantwoordelijk voor de opstelling, uitvoering en evaluatie van het handhavingsprogramma. 20

21 Hoofdstuk 6. Middelen Personele middelen. Integrale handhaving gaat veel tijd en geld kosten. Hoeveel is nog niet duidelijk. De verschillende ambtelijke werkgroepjes die zich gaan houden met de nadere uitwerking van de handhavingsnota zullen een inschatting maken van de benodigde uren. In de komende jaren zullen aan de hand van de praktische ervaringen kengetallen ontwikkeld worden. Hiermee kan de gewenste inzet steeds nauwkeuriger bepaald worden Materiële middelen. Voor een goede handhaving dienen we over voldoende gekwalificeerd personeel te beschikken. Er moet daarom voldoende aandacht worden geschonken aan opleiding en bijscholing van de toezichthouders en de juridische handhavers. Bovendien moeten de toezichthouders over de noodzakelijke toezichthoudende bevoegdheden beschikken. Daarnaast moet de organisatie ingericht zijn op handhaven. Met het aanwijzen van een handhavingscoördinator wordt in principe één persoon verantwoordelijk voor een gecoördineerde handhaving. Verder moet de organisatie over voldoende middelen te beschikken. Hierbij kan gedacht worden aan communicatiemiddelen, een geautomatiseerd registratiesysteem, e.d. Tevens dient er goed materiaal beschikbaar te zijn waarop zogenaamde nul-situaties zijn vastgelegd. Aan de hand daarvan kan overtreding van wettelijke regels worden vastgesteld. Actuele luchtfoto s zijn daarbij een onontbeerlijk hulpmiddel Financiële middelen. Naast personele en materiële handhavingscapaciteit moeten we ook over financiële handhavingscapaciteit beschikken. In de begroting moet een bedrag gereserveerd worden voor de feitelijke handhaving. Als er bijvoorbeeld een bedrijf ingeschakeld moet worden om een illegale bouw te slopen (bestuursdwang) dan moet hier geld voor beschikbaar zijn. De gemaakte kosten kunnen weliswaar op de overtreder verhaald worden maar niet in alle gevallen zal dit mogelijk zijn. 21

22 Hoofdstuk 7. De nadere uitwerking van de handhavingsnota. In 2002 is het project Professionalisering van (milieu-) handhaving van start gegaan. In eerste instantie zijn toen de criteria voor professionele handhaving vastgesteld. De criteria omvatten het gehele proces van de handhaving: van de analyse van de handhavingsproblematiek tot en met de monitoring en evaluatie van uitvoering. Het handhavingsproces is verdeeld in vier procesblokken, namelijk; 1. Doelen en condities; 2. Strategische werkwijze; 3. Uitvoering; 4. Monitoring. De nadere uitwerking van de handhavingsnota gebeurt aan de hand van het traject voor de professionalisering van de (milieu-) handhaving. Dit ziet er globaal als volgt uit: 7.1. Doelen en condities. Om een goed handhavingsbeleid mogelijk te maken moeten we inzicht hebben in de taken, de diverse te controleren bedrijven en overige objecten, de doelgroepen en de regelgeving die van toepassing is. Op basis van nalevings- en risicoanalyses worden vervolgens handhavingsprioriteiten vastgesteld. Daarna worden doelstellingen opgesteld voor de naleving. Deze moeten meetbaar zijn en gerelateerd aan een bekende uitgangssituatie. Vervolgens moet de handhaving zodanig worden georganiseerd dat de gestelde doelen kunnen worden bereikt. Hiervoor moeten voldoende mensen en middelen beschikbaar zijn Strategie en werkwijze. Binnen de organisatie moet minimaal een personele scheiding aanwezig zijn tussen vergunningverlening en handhaving. Tussen de vergunningverlener en de handhaver wordt goed gecommuniceerd over de inhoud van de normen in de vergunning en het nalevingsgedrag van de vergunninghouder. Als uitgangspunt van de handhaving geldt een stringente eenduidige lijn in het optreden tegen overtredingen. Dit uitgangspunt houdt in dat de vergunning of de algemene maatregel van bestuur het harde vertrekpunt voor handhaving vormt. Op het moment dat een overtreding wordt geconstateerd, wordt niet gediscussieerd over de inhoud van de norm, hiervoor zijn andere (inspraak)momenten geweest. De handhavingsstrategie en werkwijze worden vastgelegd in procedures. Onderwerpen die in zo n strategie kunnen terugkomen zijn: samenwerking en informatieuitwisseling tussen handhavingspartners, wijze van toezicht houden en de invloed van het gedrag van de overtreder op de toezichtfrequentie. Verder beschrijft de strategie op welke wijze bestuursrechtelijk of strafrechtelijk wordt opgetreden tegen overtredingen Uitvoering. De handhavingsstrategie en werkwijze worden in de praktijk gebracht. De handhavingsorganisatie maakt hierbij gebruik van een (op jaarbasis vast te stellen) handhavingsprogramma, de nodige hoeveelheid goed opgeleide handhavers en de mogelijkheden die wet- en regelgeving voor de handhaving biedt. De omzetting van de planning in daadwerkelijke praktijk wordt goed bewaakt. 22

23 7.4. Evaluatie. Op basis van verrichte metingen en registraties wordt bekeken of de in het handhavingsbeleid gestelde doelen voor de handhaving daadwerkelijk zijn bereikt en welk effect de handhaving heeft gehad. Ook wordt het gehele handhavingsproces op kwaliteit getoetst. De resultaten worden teruggekoppeld naar beleidsmakers, vergunningverleners en andere handhavingspartners. Het bestuur legt verantwoording af over de gepleegde inzet en het bereikte resultaat en schetst de trend en het resultaat in de naleving op de lange termijn. Op basis van de resultaten worden strategie en of werkwijze eventueel bijgesteld. Hiermee wordt de beleidscyclus, het adequate handhavingsproces, gesloten De aanpak. Er is gekozen voor een projectmatige aanpak. Het project intgegrale handhavingsnota gemeente Heumen is gestart met de vaststelling van een beleidsopdracht door Burgemeester en wethouders. In deze beleidsopdracht staat vermeld wat het eindproduct zal zijn, langs welke weg de nota tot stand zal komen en wie daarbij een inbreng moeten hebben. Er is een stuurgroep ingesteld bestaande uit het hoofd van de sector GGZ, het hoofd van de stafafdeling B&M en het hoofd van de afdeling (trekker van het project). Er zijn diverse ambtelijke werkgroepjes in het leven geroepen die voor de afzonderlijke beleidsvelden het beleid gaan uitwerken. Daarbij wordt aansluiting gezocht bij het traject van de professionalisering van de handhaving. Voor elk beleidsveld wordt een plan van aanpak gemaakt en worden er handhavingsprotocollen opgesteld. De trekker van het handhavingsproject is verantwoordelijk voor het op poten zetten van de handhavingsorganisatie en het ontwikkelen van een aantal documenten, zoals een nalevingstrategie, een toezichtstrategie, een sanctiestrategie en een gedoogstrategie, maar bijvoorbeeld ook een protocol voor communicatie, informatiebeheer en informatie-uitwisseling. De nog aan te stellen handhavingscoördinator zal zich bezig gaan houden met de opstelling van een handhavingsprogramma. 23