Herontwikkeling heroverwogen

Transcriptie

1 Naar een afwegingskader voor de aanpak van stedelijke gebieden Edwin Buitelaar November 2013

2 Naar een afwegingskader voor de aanpak van stedelijke gebieden Edwin Buitelaar Position paper ASRE research papers ISSN ASRE Research Center Amsterdam School of Real Estate Postbus AC Amsterdam T F research@asre.nl

3 Inhoudsopgave 1 Aanleiding en insteek 2 2 Wat is het probleem? 4 3 Oplossingsrichtingen en overheidsbetrokkenheid 5 4 De rol van het Rijk 10 5 Tot besluit 12 Literatuur 13 Amsterdam School of Real Estate 1

4 1 Aanleiding en insteek 1 Sinds het uitbreken van de crisis in 2008 worden er discussies gevoerd over hoe, met minder overheidsgeld, gebiedsontwikkeling in het bijzonder herontwikkeling moet worden bekostigd. Een discussie die alleen over bekostiging van herontwikkeling gaat is naar mijn mening te smal, zoals ik eerder dit jaar ook stelde in Cobouw (Buitelaar, 2013). De kosten die je maakt zijn namelijk geen exogeen en onvermijdelijk gegeven maar de resultante van bewuste beleidsbeslissingen. Lindblom stelde ten aanzien van de relatie tussen beleid en uitvoering het volgende: the ends and means are simultaneously chosen (Lindblom, 1959). Als je ambitieuze doelen hebt, dan stelt dat hoge eisen aan de financiële middelen. En andersom, als je veel geld ter beschikking hebt, al dan niet via subsidies, dan kun je hogere doelen stellen. Dat is voor een deel wat we voorafgaand aan de crisis hebben gezien (Buitelaar, Segeren & Kronberger, 2008; CPB & PBL, 2010). Ook toen kende veel (her)ontwikkelingsprojecten een tekort (zonder medeneming van subsidies), maar dat werd vaak gedicht door allerhande gelden zoals vanuit de ISV, BLS, BIRK en provinciale subsidies, maar ook vanuit de reserves van het grondbedrijf. Hieruit volgend zou een verminderde beschikbaarheid van financiële middelen, zoals we nu zien en waarschijnlijk ook op middenlange termijn zullen zien, er misschien toe moeten leiden dat de doelstellingen ten aanzien van de kwaliteit van de ruimtelijke inrichting naar beneden moeten worden bijgesteld. De implicatie hiervan kan zijn dat gebieden meer en langer dan de laatste decennia gebruikelijk was verouderen, en wellicht zelfs verloederen en verpauperen. Dit is niet per definitie en in alle gevallen erg: hergebruik en herbestemming van het bestaande kunnen wel resulteren in interessante nieuwe vormen van gebruik. (Buitelaar & Hajer, 2011: 15). Hoe dan ook, de te stellen doelen zullen onderdeel moeten zijn van een discussie over middelen (zoals bouwarrangementen ). Om die reden wil ik de vraagstelling verbreden door naast het hoe ook het wat mee te nemen. Het wordt dus een bespreking die fundamenteler is dan de actuele, maar enigszins beperkte en instrumentalistische discussie over nieuwe verdienmodellen en het vlottrekken van gebiedsontwikkeling. Ook de wie-vraag zal aan de orde komen. Het is immers niet op voorhand gezegd dat veroudering van gebieden en een eventuele daaruit voortvloeiende herontwikkelingsopgave op het bord van de overheid liggen. En dan is de vraag nog: welke overheid? En natuurlijk: met welke middelen? Beseffend dat besluitvorming altijd politiek van aard is, wordt in dit position paper een politiekneutraal integraal afwegingskader uitgewerkt dat kan worden gebruikt bij de beantwoording van de vraag of, hoe en door wie gebieden kunnen worden (her)ontwikkeld. 1 Met dank aan Arjan Bregman (ASRE / IBR),Constantijn Hageman (ASRE / IBR), Ed Nozeman (ASRE), Niels Sorel (PBL), Pieter Tordoir (ASRE / UvA), Leo Uittenbogaard (ASRE) en de leden van de interdepartementale werkgroep Grond, Geld en Gemeenten voor hun commentaar op een eerdere versie van het paper. Amsterdam School of Real Estate 2

5 Daarbij zijn de volgende vragen leidend: - Wat is het probleem en wanneer doet zich dat voor? - Voor wie is het een probleem? - In hoeverre is het een overheidsprobleem? - Voor welke overheid? - En welke middelen staan de overheden ter beschikking? Bij de beantwoording van de vragen sluit ik voor een deel aan bij de redeneerlijn die binnen de Maatschappelijke Kosten-Batenanalyse (MKBA) wordt gehanteerd 2 (zie bijvoorbeeld PBL, 2009, hoofdstuk 5). Bij de wie-vragen ga ik uit van het normatieve principe van subsidiariteit, oftewel ruimtelijke problemen moeten zoveel mogelijk worden aangepakt op het niveau waar ze spelen. Dat heeft twee implicaties. Ten eerste worden ruimtelijke problemen zoveel mogelijk privaat opgelost, door de eigenaren van grond en vastgoed. Wanneer dat niet mogelijk blijkt, dan kan er een rol voor de overheid zijn weggelegd. Ten tweede, als de overheid aan zet is, dan is dat in eerste instantie de gemeente. Pas wanneer opgaven gemeentegrensoverstijgend zijn, komen de provincies en eventueel het Rijk in beeld. Bij de beantwoording van de middelenvraag wordt er vanuit gegaan dat er nauwelijks overheidsgeld beschikbaar is in de komende jaren en dat de oplossing eerder in juridische en communicatieve middelen moet worden gezocht. Hierbij zal ook aandacht worden besteed aan eventuele problemen in de uitvoeringspraktijk. 2 Ik ben me bewust van de tekortkomingen van MKBA s, zoals de problemen met de meetbaarheid van sommige effecten en het absolute karakter dat cijfers uit een MKBA kunnen krijgen in het besluitvormingsproces. De redeneerlijn waarbij problemen, projectalternatieven en effecten systematisch op elkaar worden betrokken is evenwel ijzersterk. Amsterdam School of Real Estate 3

6 2 Wat is het probleem? In (ruimtelijk) beleid komt het regelmatig voor dat de oplossing (bijvoorbeeld herontwikkeling) zoekt naar een probleem. Niet zelden liggen hier politieke ambities aan ten grondslag. Het is daarom van belang om vanuit een goede probleemanalyse te vertrekken. Wat kunnen strikt genomen redenen zijn om een gebied te herontwikkelen? Dat zijn er grofweg twee: het tegengaan van veroudering en het bieden van ruimte aan bepaalde (nieuwe) functies. In de praktijk lopen beide redenen / problemen vaak gelijk op. Veroudering Op perceel- of gebiedsniveau kan sprake zijn van veroudering. Veroudering kan in vier vormen uiteen worden gelegd (Schuur, 2001): - Fysieke veroudering, oftewel achterstallig onderhoud, zowel ten aanzien van vastgoed als de openbare ruimte; - Functionele veroudering, oftewel het gebied of het perceel voldoet niet meer aan de eisen van bewoners of bedrijven; - Economische veroudering, hetgeen optreedt wanneer een gebied of perceel minder of niet concurrerend is; - Beleidsmatige veroudering treedt op wanneer een perceel of een gebied niet meer past binnen de doelstellingen van (ruimtelijk) beleid. Omdat het doel van dit paper juist is om een rationaliteit voor beleid te formuleren, valt laatstgenoemde af. Bovendien is het de vraag of deze vorm in de praktijk voorkomt zonder dat ook sprake is van een van de andere drie vormen. Twee en drie hangen erg sterk met elkaar samen. Om die reden maak ik een onderscheid tussen fysieke veroudering, die vooral visueel van aard is, en economische veroudering die vooral functioneel van aard is. Beide staan uiteraard niet volledig los van elkaar. Ruimtebehoefte voor nieuwe functies Ten tweede kan er behoefte zijn aan ruimte voor functies waar de hele stad, de regio of in het uiterste geval het hele land behoefte aan heeft. Herontwikkeling heeft dan tot doel het scheppen van ruimte voor die functies. Het kan dan gaan om een bepaalde culturele voorziening maar ook om een bepaald type (internationale) bedrijvigheid. Het gebied waar dat plaatsvindt hoeft niet per definitie verouderd te zijn. Zo beoogt de gemeente Amsterdam met de Zuidas een ideale vestigingslocatie voor internationale bedrijven te bieden, terwijl de ingrepen op Amstel III (een kantoorlocatie grenzend aan de Bijlmermeer) veel meer gericht zijn op het tegengaan van veroudering en verloedering. Amsterdam School of Real Estate 4

7 3 Oplossingsrichtingen en overheidsbetrokkenheid Overheidsingrijpen in bestaand stedelijk gebied is niet vanzelfsprekend. De vraag of overheden in moeten grijpen en de manier waarop dat zou moeten, dient af te hangen van de aard van het probleem. Ik leg hier de nadruk op de rol van gemeenten en de instrumenten die zij in zouden kunnen zetten. Het gaat daarbij niet alleen om instrumenten die herontwikkeling bevorderen. Sommige instrumenten zijn gericht op het beter gebruiken en onderhouden van gebieden, waardoor herontwikkeling kan worden voorkomen of uitgesteld. Veroudering vastgoed Grond en vastgoed hebben doorgaans een private eigenaar, overheidsgebouwen uitgezonderd. Fysieke veroudering van vastgoed is veelal een kwestie van achterstallig (groot) onderhoud. Dit is een verantwoordelijkheid van de eigenaar. Die heeft bovendien doorgaans een belang bij het goed onderhouden van zijn vastgoed. Hiermee kan namelijk veroudering worden tegengegaan, waarmee de waarde van zijn bezit op niveau blijft. Ook functionele veroudering is primair een verantwoordelijkheid van de eigenaar. Wanneer een pand niet meer voldoet aan de gebruikseisen dan kan de eigenaar besluiten het pand zodanig aan te passen (eventueel te herontwikkelen) dat het wel weer voorziet in een behoefte. Of de eigenaar kan besluiten om te verhuizen en het pand te verkopen. Wanneer een pand in algemene zin als functioneel verouderd wordt beschouwd dan zou dat zich moeten vertalen in lagere transactieprijzen of (in het geval van beleggingsobjecten) lagere taxatiewaarden. Wanneer de waarde op een gegeven moment laag genoeg is dan kan er een mogelijkheid ontstaan voor herontwikkeling, al dan niet met behoud van functie. In al deze gevallen ligt de bal dus bij private partijen. Gemeenten kunnen evenwel, wanneer dat netto geen negatieve externe effecten oplevert, planologische medewerking verlenen aan private herontwikkelingsinitiatieven via een bestemmingsplanherziening (straks omgevingsplanherziening) of een omgevingsvergunning in afwijking van het bestemmingsplan. Om te voorkomen dat initiatiefnemers en gemeenten voor elk initiatief een uitgebreide planologische procedure moeten doorlopen, zouden vigerende bestemmingsplannen een zeker mate van ruimte moeten bieden aan onvoorziene initiatieven in de vorm van binnenplanse flexibiliteitsbepalingen, en niet al te restrictieve bestemmingen en gedetailleerde bestemmingsplanvoorschriften. In twee gevallen kan een nadrukkelijker rol voor gemeenten ten aanzien van de herontwikkeling van verouderd vastgoed in beeld komen. Dit speelt vooral bij economische veroudering. Ten eerste is dat wanneer er sprake is van een prisoner s dilemma. Bij veroudering van een rij woningen kan het zo zijn dat geen van de huiseigenaren het initiatief tot renovatie neemt, omdat wanneer hij het wel doet, en anderen niet, die anderen gratis meeprofiteren. En niets doen kan aantrekkelijk zijn omdat hij gratis meeprofiteert van de eventuele inspanningen van anderen (Klosterman, 1985). Een tweede probleem treedt op wanneer de veroudering van vastgoed een olievlekwerking heeft en ook de waarde van omliggend vastgoed aantast. Dit zijn negatieve externe effecten. Dit kan bijvoorbeeld het geval zijn bij leegstand, maar niet noodzakelijkerwijs. Zo heeft een leegstand agrarisch bedrijfspand (zoals een stal) niet of nauwelijks negatieve uitstralingseffecten, terwijl een groot Amsterdam School of Real Estate 5

8 aantal leegstaande winkels in een winkelcentrum dat wel kunnen hebben. Zowel bij het prisoner s dilemma als bij negatieve externe effecten is sprake van een coördinatieprobleem. Een coördinatieprobleem hoeft niet per se opgelost te worden met overheidsgeld of publiekrechtelijke middelen. Er zou meer gebruik gemaakt kunnen worden van de mogelijkheden die private partijen via het privaatrecht hebben (Needham, 2005). Dit betekent voor een deel dus privatisering van regulering, maar zeker geen deregulering. Sterker nog, in de VS blijken veel private covenants veel restrictiever te zijn dan overheidsregels (vaak ook omdat deze deels ontbreken). Op bedrijventerreinen kan bijvoorbeeld gebruik gemaakt worden van parkmanagement, zoals op sommige plekken reeds gebeurt. Belangrijke beperkende factor is veelal wel dat privaatrechtelijke beperkingen vooral opgelegd kunnen worden bij nieuw ontwikkeld vastgoed en in veel mindere mate bij bestaand vastgoed. Maar het is niet altijd een probleem. Zo kan binnen winkelgebieden met veel leegstand zodanig worden geschoven met winkels sommigen zien dit als een vorm stedelijke herverkaveling - dat de negatieve externe effecten tot een minimum worden beperkt. Gemeenten kunnen daarbij een coördinerende en begeleidende rol spelen. Tot slot is de Experimentenwet Bedrijven Investeringszone een voorbeeld waarbij privaat- en publiekrecht worden gecombineerd. Als meer dan helft van de ondernemers in een gebied het met elkaar eens wordt om te gaan investeren, dan worden de afspraken via een gemeentelijke verordening geborgd. Hierdoor kan iedereen in het gebied worden gedwongen tot meebetalen en wordt free riding voorkomen. Wanneer gebruikmaking van privaatrecht niet mogelijk blijkt of onvoldoende soelaas biedt, dan zijn er ook nog publiekrechtelijke middelen. Zo biedt de Leegstandswet mogelijkheden voor gemeenten om, via een leegstandsverordening, eigenaren te bewegen om leegstaande panden weer te (laten) gebruiken en dus de negatieve externe effecten te beperken. Ook bevat de Woningwet (in het bijzonder artikel 13 Woningwet) de verplichting om woningen en terreinen te onderhouden, alsmede de verplichting voor gemeenten om dat te bewaken. Hiermee kan met name fysieke veroudering worden tegengegaan. Het is de vraag of deze wettelijke middelen in de praktijk ook afdoende zijn om mensen te bewegen tot het onderhouden en gebruiken van vastgoed om zodoende veroudering en verloedering af te wenden. Hier lijkt een kennisvraag te liggen. Dit zijn allemaal publiekrechtelijke middelen om veroudering te verminderen en herontwikkeling te vermijden / uit te stellen. Maar daarnaast kan een gemeente bij een herontwikkelingsinitiatief van een groot aantal eigenaren besluiten om een enkele onwelwillende grondeigenaar te onteigenen (op kosten van de initiatiefnemers, mits op voorhand afgesproken), uiteraard alleen wanneer deze een maatschappelijk gewenste en zinvolle herontwikkeling onmogelijk maakt. Mogelijk dat een dergelijk probleem van hold out in de toekomst eveneens kan worden verholpen door het instrument van stedelijke herverkaveling (Bregman & De Wolff, 2011). In het uiterste geval, wanneer bovengenoemde instrumenten onvoldoende soelaas bieden, kan een gemeente besluiten om, samen met private partijen, zelf financieel en risicodragend betrokken te raken bij de herontwikkeling. Dit hoeft niet meteen grootschalige en integrale herontwikkeling van een gebied te betekenen. In het licht van beperkte financiële middelen en de wens om risico s te beperken kan het verstandig zijn om eerst op kleine schaal maar groot genoeg om een zekere kritische massa te hebben tot een ingreep te komen. Dit kan positieve uitstralingseffecten hebben waardoor het wellicht voor private partijen interessant Amsterdam School of Real Estate 6

9 wordt om eventueel omliggend verouderd vastgoed te gaan herontwikkelen. In Vormgeven aan de Spontane Stad wordt ingegaan op de wijzen waarop gemeenten privaat en particulier initiatief kunnen stimuleren (Buitelaar et al., 2012). Op een hoger schaalniveau dan het gebiedsniveau is er voor de gemeenten, maar zeker ook voor provincies, een rol weggelegd om veroudering te voorkomen of te verminderen door middel van de beperking van uitleg en door afstemming van regionale plancapaciteit. Immers, de economische veroudering van gebieden kan versnellen wanneer er in ruime mate nieuwe stedelijke gebieden worden uitgerold. Hier ligt dus een nadrukkelijke toelatingsplanologische rol voor gemeenten en, vanwege intergemeentelijke competitie, ook voor provincies. Provincies blijken daar, gelet op recente jurisprudentie, met de provinciale ruimtelijke verordening en de reactieve aanwijzing voldoende op toegerust te zijn (Buitelaar & Hageman, te verschijnen). Een andere toelatingsplanologische manier om de negatieve externe effecten van uitleg te internaliseren, is om deze te beprijzen. Hierbij kan worden gedacht aan een zogenoemde herstructureringsbijdrage, vergelijkbaar met de verwijderingsbijdrage bij huishoudelijke apparatuur (Gordijn, Renes & Traa, 2008). De huidige afdeling grondexploitatie van de Wet ruimtelijke ordening biedt echter onvoldoende mogelijkheden om bekostiging van herontwikkeling dwingend te koppelen aan de aanleg van nieuwe gebieden. Het vergroten van die mogelijkheid zou verder kunnen worden verkend. Veroudering openbare ruimte Naast vastgoed kan ook de openbare ruimte, waaronder wegen en openbaar groen verouderen, zowel fysiek als economisch. Dit kan negatieve effecten hebben op privaat vastgoed. Uit empirisch onderzoek weten we bijvoorbeeld dat een slechte bereikbaarheid een negatief effect heeft op vastgoedwaarden (De Graaff & Rietveld, 2012). Het is aan de gemeente om (groot) onderhoud te (laten) plegen om het verouderingsproces te verminderen of te keren. In het uiterste geval zal vernieuwing van de publieke voorzieningen noodzakelijk zijn. Openbaar groen en infrastructuur worden traditioneel gezien als publieke goederen, oftewel als goederen die de markt niet of niet in voldoende mate levert. Hierbij dient te worden aangetekend dat er een toenemend aantal privaat beheerde woondomeinen (zoals Haverleij in Den Bosch) is waarin bijvoorbeeld ook het groen en het parkeren in private handen zijn (Hamers et al., 2007). Ook al is aanleg en beheer soms in private handen, gemeenten zijn er verantwoordelijk voor dat publieke voorzieningen in voldoende mate, en van voldoende niveau, aanwezig zijn. De uitkering uit het gemeentefonds heeft tot doel het voorzieningenniveau in een gemeente in stand te houden, in de vorm van onderhoud of vernieuwing. Ook andere middelen, zoals de OZB, zouden hiervoor kunnen worden aangewend. Dus in principe zouden gemeenten uit hun algemene middelen veroudering van bestaande openbare ruimte tegen moeten kunnen gaan. Wel vraagt het dreigende totale gemeentelijke begrotingstekort van 6 miljard euro in 2017 om politieke aandacht (Allers et al., 2013). Ruimte bieden aan nieuw vastgoed In principe kan het zoeken en vinden van ruimte voor ruimtelijke functies gezien worden als een verantwoordelijkheid van private initiatiefnemers. In theorie ontstaat er een business case voor herontwikkeling wanneer de waarde van de nieuwe te realiseren functie de waarde van Amsterdam School of Real Estate 7

10 het huidige gebruik plus de herontwikkelingskosten overstijgt (Wyatt, 2013). Zolang dat niet het geval is, en er dus een exploitatietekort ontstaat, dan kan worden betoogd dat de bestaande functie, en niet de nieuwe, de beste functie op die plek is. Met name gemeenten hebben in het verleden in sommige gevallen een exploitatietekort onvoldoende gezien als teken van onvoldoende marktvraag 3 (Buitelaar, 2013). Wanneer private partijen een business case menen te hebben, dan geldt wederom dat gemeenten, wanneer dit geen disproportionele negatieve externe effecten voor andere functies oplevert, planologische medewerking kunnen verlenen via een bestemmingsplanherziening of een omgevingsvergunning in afwijking van het bestemmingsplan. Een meer actieve rol voor gemeenten, een rol die verder gaat dan planologische ruimte bieden, kan aan de orde zijn wanneer het gaat om het bieden van ruimte voor een functie die van belang is voor een groter gebied of zelfs voor de gehele gemeente. Wanneer het noodzakelijk blijkt dat gemeenten hier ook financieel en risicodragend aan bijdragen, dan is de vraag hoe bekostiging plaats dient te vinden. Voorafgaand aan de crisis werden zowel binnenplanse als bovenplanse verevening gebruikt om onrendabele plannen en planonderdelen te bekostigen. Maar wanneer er een minder wijdverbreid actief grondbeleid wordt gevoerd, hetgeen dit afwegingskader als uitgangspunt neemt, dan dient het uit de algemene middelen bekostigd te worden. De vraag is of dat kan. Dat leent zich voor vervolgonderzoek. Op grond van kennis van de werking van financiële systematiek kunnen echter al wel enkele voorlopige conclusies / hypothesen worden geformuleerd. Bron: CBS Gemeenterekeningen, bewerking PBL 4 3 Volgens de redenering vanuit de MKBA is een tekort alleen gerechtvaardigd wanneer de maatschappelijke baten de kosten overstijgen. De indruk bestaat dat dit vaak niet aannemelijk wordt gemaakt. 4 Let wel, bij de inkomsten uit bouwgrondexploitaties gaat het niet om het saldo. Amsterdam School of Real Estate 8

11 Ten eerste is het niet zondermeer toegestaan om kostenposten uit een grondexploitatie over te hevelen naar de algemene middelen (zie Besluit Begroting en Verantwoording). De gemeente Breda heeft hier recent mee te maken gehad. Zij wilde de aanleg van een geluidswal uit de grondexploitatie halen en betalen uit de algemene middelen. De provincie en de Rekenkamer waren het hier niet mee eens. Zonder de aanleg van de woonwijk was de geluidswal niet nodig geweest en dus is deze (en moet deze) volledig worden toegerekend aan de nieuwe woonwijk, zo luidde de redenering ( Ten tweede zijn de algemene middelen maar beperkt inzetbaar voor publieke ruimtelijke investeringen. Zoals te zien in bovenstaande figuur zijn gemeenten voor meer dan de helft afhankelijk van Rijksbijdragen. Echter deze zijn maar beperkt te gebruiken voor ruimtelijke investeringen. Tegenover de integratie- en decentralisatie-uitkeringen en de specifieke uitkeringen staan directe uitgaveverplichtingen. Inkomsten uit het gemeentefonds zijn weliswaar vrijelijk te besteden, maar zijn in basis vooral bedoeld voor instandhouding van het bestaande voorzieningenniveau en dus niet voor investeringen in nieuwe voorzieningen. De lokale belastingen (vrijwel volledig bestaand uit OZB-inkomsten) vormen de voornaamste bron zeker bij het wegvallen van inkomsten uit bouwgrond voor ruimtelijke investeringen. Maar ook daar zijn grenzen aan. Ten eerste vormt de OZB slechts een relatief kleine inkomstenbron (ongeveer 7%). Dat aandeel kan ook niet zomaar worden vergroot. Gemeenten zijn met het Rijk in een bestuurlijke afspraak een macronorm voor OZB-verhoging overeengekomen van de som van de reële economische groei en de inflatie (Allers et al., 2013). Ten tweede leiden vastgoedwaardeverhogende investeringen weliswaar tot hogere OZB-inkomsten, maar deze worden voor een groot deel teniet gedaan door een daarmee verbonden korting op de uitkering uit het gemeentefonds. Het is daarmee enerzijds de vraag of gemeenten voldoende middelen hebben voor ruimtelijke investeringen. En anderzijds lijkt de systematiek niet de juiste prikkels voor doelmatige investeringen te bevatten. Ruimtelijke investeringen worden financieel niet beloond en desinvesteringen niet bestraft. Ruimte bieden aan nieuwe openbare ruimte Soms zijn publieke voorzieningen zodanig verouderd of ontoereikend dat er behoefte is aan volledige nieuwe voorzieningen, en wellicht op een nieuwe plek. Publieke goederen zijn primair een taak voor de overheid. Maar net als hiervoor besproken is ook nu de vraag, hoe bekostig je dat wanneer dat niet via binnenplanse of bovenplanse verevening kan? Dit onderwerp is hierboven afdoende verkend. Amsterdam School of Real Estate 9

12 4 De rol van het Rijk Zoals eerder gezegd is de gemeente de eerst aangewezen overheid om een rol te spelen bij de herontwikkeling van stedelijke gebieden. Toch kan ook het Rijk in beeld komen. Ik maak in lijn met de Nota Ruimte (2004) onderscheid in een resultaat- en een systeemverantwoordelijkheid. De resultaatverantwoordelijkheid betekent een directe verantwoordelijkheid voor stedelijke herontwikkeling. De verantwoordelijkheid voor het systeem bestaat eruit om andere overheidslagen in staat te stellen om effectief, efficiënt en legitiem in te kunnen grijpen. Resultaatverantwoordelijkheid Van een Rijksbeleidsverantwoordelijkheid ten aanzien van de veroudering van gebieden en het vinden ruimte voor nieuwe functies zal maar in zeer beperkte mate sprake zijn. Private partijen en gemeenten kunnen (en dat doen ze ook) het leeuwendeel voor hun rekening nemen. Een (gedeeltelijke) Rijksbeleidsverantwoordelijkheid voor stedelijke herontwikkeling kan in drie gevallen aan de orde zijn. Ten eerste kan hiervan sprake zijn wanneer ruimtelijke functies, en daarvan afgeleid ruimteclaims, van evident belang zijn voor de nationale welvaart. Dit kan het geval zijn bij bijvoorbeeld de mainports of bij het benutten van agglomeratievoordelen, voor zover die bovenregionaal zijn. Door het grensoverstijgende belang kunnen coördinatieproblemen ontstaan die centrale aansturing rechtvaardigen. Ten tweede geldt het voor ruimteclaims die regio- of provincie-overstijgend zijn. Het gaat hier dan bijvoorbeeld om provincie-overstijgende publieke goederen zoals het hoofdwegennet, maar ook om beslissingen over grootschalige verstedelijking met duidelijke grensoverschrijdende effecten en een duidelijke koppeling aan investeringen in nationale infrastructuur. Hierbij moet worden gedacht aan de ondertunneling van de A2 bij Maastricht en de verlegging en ondertunneling van de A2 bij Utrecht. Tot slot kan het Rijk een verantwoordelijkheid voelen voor het beperken van regionale ruimtelijke verschillen. Zo is de herontwikkelingsopgave in krimpgebieden aanzienlijk moeilijker te bekostigen dan in de Randstad. De politiek zal echter een afweging moeten maken tussen het principe van verdelende rechtvaardigheid en het principe van ieder op eigen kracht. Systeemverantwoordelijkheid Meer dan een resultaatverantwoordelijkheid heeft het Rijk een systeemverantwoordelijkheid bij stedelijke herontwikkeling. Met de herziening van het omgevingsrecht wordt beoogd het juridisch instrumentarium te vereenvoudigen en te verbeteren. Met de komst van de Omgevingswet en de onderliggende regelgeving zit het werk er uiteraard niet op. Het is van belang om doorlopend te monitoren hoe het instrumentarium functioneert en of er behoefte is aan verandering en eventueel nieuw instrumentarium, zoals bijvoorbeeld stedelijke herverkaveling, herstructureringsbijdragen, planbaatheffing en verhandelbare ontwikkelingsrechten. Om problemen in de uitvoeringspraktijk te voorkomen is het evenwel van belang om de introductie van nieuwe instrumenten tot een minimum te beperken (zie ook PBL, 2012). Naast het omgevingsrecht komt bij de veroudering van gebieden en de bekostiging van herontwikkeling ook de systematiek van de gemeentelijke financiën in beeld. Zoals gezegd bevat het huidige systeem van gemeentefinanciën weinig prikkels voor gemeenten om kostenefficiënte ruimtelijke investeringen te plegen. Daarnaast is de vraag gerechtvaardigd of Amsterdam School of Real Estate 10

13 ruimtelijk (en ander) beleid dat aanstuurt op ruimtelijke verscheidenheid of ongelijkheid (de onvermijdelijke consequentie van decentralisatie) zich wel verhoudt tot de onderliggende financieringssystematiek, die is gebaseerd op verevening en verdelende rechtvaardigheid. Het verdient aanbeveling om hier fundamenteel over na te denken. Amsterdam School of Real Estate 11

14 5 Tot besluit Dit paper heeft beoogd om een afwegingskader te schetsen dat vertrekt vanuit de problemen van gebieden, om pas in laatste instantie aan te belanden bij de middelen die de overheid (met name de gemeente) in kan zetten. Uitgangspunt daarbij was om de overheidsinzet te een minimum te beperken. Dit is ingegeven door het praktische probleem van beperkte middelen, en niet door een politiek-economische voorkeur. Een dergelijke manier van redeneren vraagt evenwel om een cultuuromslag binnen de ruimtelijke ordening. Immers, de redenering gaat uit de durf om gebieden te laten verouderen, anders gezegd: problematisch te laten worden, alvorens tot ingrijpen over te gaan. In veel andere landen is dat heel gebruikelijk. Maar in Nederland bestaat de neiging om soms reeds voordat problemen ontstaan maatregelen te treffen. De ambities van de Nederlandse ruimtelijke ordening ten aanzien van de kwaliteit van de ruimtelijke inrichting worden in onderstaande cartoon treffend verbeeld door Stefan Verwey. Het is uiteraard legitiem om in het kader van hoge ambities haast te maken met herontwikkelen, maar ook zeer kostbaar. Iets meer geduld kan lonend zijn. Die afweging moet in ogenschouw worden genomen. Voorliggend document bevat, behalve een afwegingskader en stappenplan, een aantal kwesties die in het kader van de interdepartementale werkgroep nadere aandacht behoeven, waaronder de structuur van de gemeentefinanciën en het publiekrechtelijk instrumentarium ten aanzien van gebruik en onderhoud van vastgoed, zoals besproken in dit paper. Een andere manier van aanpakken van stedelijke gebieden zou ook een deels andere institutionele context kunnen betekenen. Amsterdam School of Real Estate 12

15 Literatuur Allers, M.A., B. Steiner, C. Hoeben & J.B. Geertsema (2013), Gemeenten in perspectief. Groningen: COELO. Bregman, A.G. & H.W. de Wolff (2011), Herverkaveling op ontwikkelingslocaties. Den Haag: Instituut voor Bouwrecht. Buitelaar, E. (2013), Nut en noodzaak van gebiedsontwikkeling, in Cobouw, 3 april Buitelaar, E., S. Feenstra, M. Galle, J. Lekkerkerker, N. Sorel & J. Tennekes (2012), Vormgeven aan de spontane stad: belemmeringen en kansen voor organische stedelijke herontwikkeling. Den Haag / Amsterdam: Planbureau voor de Leefomgeving / Urhahn Urban Design. Buitelaar, E. & C. Hageman (2013), Provincie goed toegerust op reductie gemeentelijke plancapaciteit, in RO Magazine, 30(10): Buitelaar, E. & M. Hajer (2011), Systeemverandering als opgave voor de leefomgeving, in RO magazine, 29(12): Buitelaar, E., A. Segeren & P. Kronberger (2008), Stedelijke transformatie en grondeigendom. Den Haag / Rotterdam: RPB / Nai uitgevers. CPB & PBL (2010), Evaluatie beoordeling Nota Ruimte-projecten. Den Haag: CPB & PBL. Gordijn, H., G. Renes & M. Traa (2008), Naar een optimaler ruimtegebruik door bedrijventerreinen. Een verkenning van enkele beleidsopties. Den Haag: RPB. Graaff, T. de. & P. Rietveld (2012), The impact of accessibility on house prices: an application to large urban planning and infrastructure projects in the Netherlands, in K. T. Geurs, K. J. Krizek & A. Reggiani (red.), Accessibility analysis and transport planning, pp Cheltenham: Edward Elgar. Hamers, D., K. Nabielek, S. Schluchter & M. van Middelkoop (2007), Afgeschermde woondomeinen in Nederland. Den Haag / Rotterdam: RPB / Nai uitgevers. Klosterman, R. (1985), Arguments for and against planning, in Town Planning Review, 56(1): 5-20 Lindblom, C.E. (1959), The Science of "Muddling Through, in Public Administration Review, 19(2): Needham, B. (2005), Naar een andere marktwerking. Den Haag / Rotterdam: RPB / Nai uitgevers. PBL (2009), De toekomst van bedrijventerreinen: van uitbreiding naar herstructurering. Den Haag: Planbureau voor de Leefomgeving. Amsterdam School of Real Estate 13

16 PBL (2012), Ex-durante evaluatie Wro: tweede rapportage. Den Haag: Planbureau voor de Leefomgeving. Schuur, J. (2001), Veroudering van bedrijventerreinen. Een structuur voor herstructurering. Den Haag: CPB. Wyatt, P. (2013), Property valuation; second edition. Oxford: Wiley-Blackwell. Amsterdam School of Real Estate 14

17 De activiteiten van de Amsterdam School of Real Estate zijn mede mogelijk dankzij de financiële steun van de Stichting voor Wetenschappelijk Onderzoek en Onderwijs in de Vastgoedkunde (SWOOV) Neem voor vragen of opmerkingen contact met ons op of bezoek onze website. bezoekadres Jollemanhof GW Amsterdam postadres Postbus AC Amsterdam e info@asre.nl t f Onze donateurs I 3W New Development I Aberdeen Asset Management I ACM Vastgoed Groep BV I Ahold Vastgoed BV I Altera Vastgoed I AM BV I AMVEST I ASR Vastgoed Ontwikkeling I ASR Vastgoed Vermogensbeheer I Ballast Nedam Ontwikkelingsmaatschappij B.V. I Bemog Projektontwikkeling B.V. I Boekel De Nerée NV I Bouwfonds Property Development I Bouwinvest I Brink Groep I CBRE Global Investors CBRE Netherlands I Colliers International l Corio I De Brauw Blackstone Westbroek I Deloitte I Delta Lloyd Vastgoed DTZ Zadelhoff I Dura Vermeer Groep NV ECORYS Nederland BV I Ernst & Young Real Estate Group I FGH Bank NV I Funda NV G&S Vastgoed I Haags Ontwikkelingsbedrijf Heijmans Vastgoed BV I Houthoff Buruma I ING Real Estate Finance I IPMMC Vastgoed I IVBN Jones Lang LaSalle I KMPG Accountants I Lexence NV I Loyens & Loeff NV MAB Development Merin I Mitros I MN NSI I NS Vastgoed BV I NVM I Ontwikkelingsbedrijf Gemeente Amsterdam I Ontwikkelingsbedrijf Rotterdam I PGGM I Provast I PwC I Rechtstaete vastgoedadvocaten &belastingadviseurs I Redevco Europe Services BV I SADC I Savills Nederland BV I Schiphol Real Estate BV I SNS Property Finance I SPF Beheer BV I Strabo BV I Syntrus Achmea Real Estate & Finance I TBI Holdings BV I The IBUS Company l Van Wijnen Holding N.V. I Vesteda Groep BV I Volker Wessels Vastgoed I Wereldhave NV I WPM Groep I Yardi Systems BV I Ymere