Onderwerp Aanbesteding busconcessie

Transcriptie

1 Gemeente Den Haag Retouradres: Postbus , 2500 DJ Den Haag de gemeenteraad Uw brief van Uw kenmerk Ons kenmerk rm BSD/ RIS Doorkiesnummer adres Onderwerp Aanbesteding busconcessie Aantal bijlagen 3 Datum 5 oktober 2010 Geachte voorzitter, De huidige vervoersconcessie voor de buskavel stad is eind 2008 door het Stadsgewest Haaglanden (hierna: Haaglanden), als opdrachtgever, onderhands gegund aan HTM Personenvervoer NV (hierna: HTM) en loopt tot en met 31 december Deze onderhandse gunning was als interimfaciliteit mogelijk gemaakt door de wettelijke aanbestedingsverplichting uit te stellen tot 31 december Volgens de huidige wet- en regelgeving dient de busconcessie van de HTM voor de periode na 1 januari 2012 dan ook openbaar aanbesteed te worden. Om aan de wettelijke voorschriften te kunnen voldoen heeft het Haaglanden te kennen gegeven de aanbestedingsprocedure op korte termijn te starten. Het college en de gemeenteraad van Den Haag hebben zich in 2007 uitgesproken de eisen te formuleren voor een mogelijke inbesteding van de HTM-busconcessie waarna bij een eventuele wettelijk te scheppen mogelijkheid daartoe overgegaan zou kunnen worden. Het wetsvoorstel dat inbesteding wettelijk mogelijk maakt is weliswaar inmiddels aan de Kamer aangeboden, maar in verband met de verkiezingen en de daarop volgende kabinetsformatie (nog) niet door de Kamer behandeld. Het is onbekend of en zo ja wanneer het wetsvoorstel behandeld zal worden. Zolang de wet niet is gewijzigd geldt dan ook een aanbestedingsverplichting voor de openbaar vervoerconcessies vanaf 1 januari Gelet op de termijnen die gelden voor een aanbestedingsprocedure heeft Haaglanden daarom aangegeven deze binnenkort (medio oktober 2010) te zullen starten. Achtergrond De Wet personenvervoer 2000 (hierna: Wp2000) bepaalt dat het verrichten van openbaar vervoer slechts is toegestaan krachtens een concessie verleend door het bevoegde gezag. Haaglanden is het wettelijk bevoegd gezag voor (onder meer) het HTM-vervoersgebied. De Wp2000 bepaalt dat openbaar vervoerconcessies in principe openbaar moeten worden aanbesteed. Inlichtingen bij Postadres: Postbus , 2500 DJ Den Haag Telefoon: Bezoekadres: Spui 70, Den Haag Fax: Internetadres:

2 BSD/ Op de 3 grote steden na, is dit inmiddels in heel Nederland het geval. De G3 heeft vanuit de historie eigen vervoerbedrijven (de GVB s) waarvoor in de wet tijdelijk enkele uitzonderingen zijn gemaakt met betrekking tot de plicht tot aanbesteding. Zo heeft de wetgever het toegestaan dat HTM-tram tot met een ondershands gegunde concessie functioneert. Daarna zal onder het huidige wettelijke regime ook deze concessie openbaar moeten worden aanbesteed. HTM-bus opereert thans met een ondershands gegunde concessie van Haaglanden. Volgens de WP2000 had de HTM-busconcessie uiterlijk per 1 januari 2009 aanbesteed moeten worden. Haaglanden had daarom in 2007 hiertoe de procedure opgestart. Echter, nadat in het Europees Parlement de juridische mogelijkheden waren gecreëerd om in nationale wetgeving voor grootstedelijke gebieden uitzonderingen te maken op de openbare aanbestedingsplicht, heeft op 5 juli 2007 de Tweede Kamer de zogenaamde motie Roefs aangenomen. In deze motie verzoekt de Tweede Kamer de regering de openbare aanbesteding voor de G4-regio s (Amsterdam, Rotterdam, Den Haag en Utrecht) niet langer verplicht te stellen, maar ook de mogelijkheid voor inbesteding te benutten en daartoe de Wp2000 te wijzigen. Het kabinet heeft in september 2007 aangegeven de motie te gaan uitvoeren. Vooruitlopend op de benodigde wetswijziging heeft het kabinet de G3-regio s (met uitzondering van Utrecht, dat inmiddels zijn openbaar vervoerbedrijf had verkocht) uitstel gegeven van de aanbestedingsverplichting tot 1 januari Gedurende de periode van uitstel zouden de regio s zelf een afgewogen keuze kunnen maken tussen aanbesteding of inbesteding na 1 januari Naar aanleiding van de motie Roefs heeft het gemeentebestuur van Den Haag zich op 5 december 2007 uitgesproken vóór een onderhandse gunning van het busvervoer tot 1 januari 2012 (tegen marktconforme voorwaarden) en dit in een brief aan Haaglanden mede gedeeld. Daarbij is tevens het verzoek gedaan om de financiële en juridische voorwaarden voor inbesteding uit te werken. Eén en ander heeft er toe geleid dat het algemeen bestuur van Haaglanden op 6 februari 2008 heeft besloten de aanbestedingsprocedure op te schorten. Nadat HTM aan Haaglanden een marktconforme aanbieding heeft gedaan is aan HTM onderhands een busconcessie gegund tot 1 januari 2012 en is de aanbestedingsprocedure definitief stopgezet. Het algemeen bestuur van Haaglanden had bij het opschorten van de aanbestedingsprocedure als voorwaarde gesteld, dat vóór 1 januari 2010 de eisen zouden worden geformuleerd voor een eventuele inbesteding van de busconcessie per 1 januari In dat verband zijn er ambtelijk onderzoeken gedaan en juridische adviezen ingewonnen om te bezien onder welke voorwaarden en op hoofdlijnen met welke werkwijze inbesteding zou kunnen plaatsvinden. De uitkomst van de onderzoeken is dat indien de wet dat zou toestaan het mogelijk is tot een zogenaamde inhouse-constructie te komen, die impliceert dat een deel van het eigendom/zeggenschap van de gemeente Den Haag over de HTM zal moeten worden overgedragen aan het Stadsgewest Haaglanden (zie bijlagen). Wel moet worden benadrukt dat het komen tot een inhouse-constructie geen eenvoudige operatie betreft. Het lag in de verwachting dat medio 2010 de gemeenteraad van Den Haag alsmede het algemeen bestuur van Haaglanden een principiële uitspraak zouden doen over de toekomst van HTM-bus: aanbesteden of inbesteden. Een keuze was/is echter wel afhankelijk van het bestaan van een wettelijke basis daarvoor. Inmiddels heeft het demissionaire Kabinet op 27 april 2010 het voorstel tot wijziging van de Wp2000 bij de Tweede Kamer ingediend. Het wetsvoorstel is, gelet op de verkiezingen van maart jl. echter niet meer door de Tweede Kamer in behandeling genomen.

3 BSD/ Het is onduidelijk of het parlement het wetsvoorstel nog in behandeling zal nemen. In de nieuwe samenstelling van de Tweede Kamer is het hoogst onzeker of er een meerderheid bestaat voor dit wetsvoorstel. Het bovenstaande betekent dat er op dit moment geen wettelijke basis bestaat voor een inbesteding van HTM-bus. Juridisch gezien kan Haaglanden niet anders dan de wet uitvoeren en starten met de openbare aanbesteding van HTM-bus. Voor HTM-tram zal er vooralsnog weinig veranderen; deze functioneert tot 1 januari 2017 met een wettelijk toegestane concessie. Aanbesteden vs. inbesteden Aan de Wp2000 ligt de gedachte ten grondslag dat marktwerking leidt tot een verbetering van de dienstverlening en een verhoging van de kosteneffectiviteit van het stads- en streekvervoer. De totstandkoming van deze wetsteksten ging gepaard met ideologische discussies en dit is telkens weer het geval wanneer een decentrale overheid op het punt staat door middel van een (verplichte) aanbesteding uitvoering te geven aan de wet. Het is uiteraard niet mogelijk om het finale woord te spreken over de juistheid van de in het ideologische debat gebruikte argumenten.wel kunnen echter mededelingen worden gedaan op basis van de praktische ervaringen die de afgelopen jaren zijn opgedaan met openbare aanbestedingen in het stads- en streekvervoer. In zijn algemeenheid kan hierover worden opgemerkt dat aanbestedingen leiden tot meer waar voor het overheidsgeld. OV-bedrijven zijn onder druk van marktwerking efficiënter gaan opereren en zijn in staat gebleken meer dienstregelingskilometers te leveren, zonder dat de overheids- of klantbijdrage daarvoor omhoog moest. Er zijn geen aanwijzingen dat hierdoor het kwaliteitsniveau is gedaald. Er zijn eerder aanwijzingen die wijzen op het tegendeel (serviceniveau, moderner en schoner wagenpark). Aan aanbesteden kleven ook nadelen. Een aangekondigde aanbesteding leidt vaak tot (tijdelijke) onrust bij het personeel. Hoewel er een wettelijke garantstelling is voor het behoud van de werkgelegenheid en de arbeidsvoorwaarden van het personeel, zien veel werknemers op tegen een gedwongen overgang naar een andere werkgever. Ook de reiziger moet na een aanbesteding die heeft geleid tot een andere vervoerder, wennen aan de nieuwe situatie. Tegenstanders van aanbesteding wijzen op het gevaar van een erosie van het voorzieningenniveau. Voorstanders brengen daar tegenin dat dit geheel afhankelijk is van de wijze waarop vorm wordt gegeven aan de aanbesteding in het programma van eisen. Een veelgehoord nadeel van aanbesteding is dat de verhouding tussen overheid en vervoerder verzakelijkt en juridificieert. Met betrekking tot inbesteding zijn nog geen ervaringen opgedaan in Nederland. De gedachte dat een inbesteding een continuering van een bestaande situatie betreft, is niet helemaal juist. In het geval van de HTM bijvoorbeeld zal inbesteding betekenen dat het bedrijf veel dichter bij de overheid (i.c. Haaglanden en/of de gemeente) komt te staan; de kern van inbesteding is dat het bedrijf moet worden aangestuurd als ware het een eigen dienst. Inbesteding gaat (éénmalig) gepaard met een majeure omvorming van het bedrijf. Inbesteding impliceert voorts een veel grotere verantwoordelijkheid en betrokkenheid van de overheid bij de bedrijfsvoering (financiën, personeel, etc.) en daaraan gekoppelde risico s. Dit zal dus naar verwachting vaker onderwerp worden van het lokale/regionale politieke debat.

4 BSD/ Consequenties aanbesteding busvervoer voor gemeente Den Haag De afgelopen twee collegeperiodes is uitgebreid stil gestaan bij de relatie gemeente-htm in het licht van een mogelijke toekomstige openbare aanbesteding. Zoals bekend is de gemeente 100% eigenaar van het bedrijf en heeft de gemeente aan het bedrijf in het verleden leningen verstrekt alsmede zich garant gesteld voor andere leningen. De discussies hebben er uiteindelijk toe geleid dat de gemeenteraad in 2007 heeft besloten om voor 100% eigenaar te blijven van HTM en vooralsnog af te zien van de verkoop van (een deel) van de aandelen. De aanbesteding van HTM-bus heeft gevolgen voor HTM en dus ook voor de aandeelhouder. HTMbus vertegenwoordigt ongeveer 15% van de totale omzet van het bedrijf. Uitgaande van de huidige waarde van de concessie (gerekend op basis van een concessieduur van 8 jaar) zou het verlies van de busconcessie voor HTM derhalve een omzetverlies betekenen van ca. 320 miljoen ( 40 miljoen x 8 concessiejaren). Het is echter niet bekend welk percentage van de winst die HTM maakt door het openbaar busvervoer wordt gerealiseerd. Mede gelet op het feit dat HTM in haar financiële prognoses rekening houdt met (zeer) bescheiden winsten voor de onderneming als geheel kan worden gesteld dat het huidige resultaat van het busbedrijf marginaal is. Vanwege dezelfde prognoses heeft de gemeente Den Haag dan ook geen dividendraming voor HTM in de gemeentebegroting opgenomen. Voor de gemeente is er in dit scenario dan ook geen sprake van een derving van dividendinkomsten. Wel kan het aandelenkapitaal van de gemeente Den Haag in HTM (boekwaarde ca. 42 mln.) bij een verlies van de busconcessie mogelijk in waarde afnemen. Volgens de vigerende wet- en regelgeving dient het aandelenkapitaal van deelnemingen tegen de verkrijgingsprijs in de gemeentelijke boekhouding opgenomen te worden. Indien er bij een mogelijk verlies van de busconcessie sprake is van een duurzame waardevermindering van de waarde van het totale bedrijf leidt dit mogelijk tot een herwaardering van de waarde van het aandelenkapitaal in HTM. In dat geval moet de waardevermindering gedekt worden. Daar staat echter tegenover dat als HTM de busconcessie zou winnen de waarde van de deelneming, en dus het aandelenkapitaal, mogelijk stijgt. Er bestaat een risico dat een eventueel omzetverlies als gevolg van het niet winnen van de busconcessie, zich vertaalt in het resultaat, waardoor de solvabiliteit van het bedrijf terugloopt. In dat geval kan HTM problemen krijgen met (her)financiering van leningen. Dat is een risico voor Den Haag, aangezien Den Haag garant staat voor ca. 200 mln. aan leningen ten behoeve van de railinfra en voor ca. 160 mln. aan directe leningen heeft verstrekt ten behoeve van de aanschaf van RandstadRailvoertuigen. Dit risico lijkt echter niet al te groot, aangezien de winst van het busbedrijf nu al marginaal is. Het risico voor de uitvoering van het openbaar vervoer ligt bij een openbare aanbesteding in eerste aanleg bij de concessiehouder. Bij calamiteiten zal de concessieverlener als regel (financieel) bij springen, omdat deze overheid de politiek bestuurlijke verantwoordelijkheid heeft voor het openbaar vervoer. 1 Dit kan mogelijk gepaard gaan met schadeverhaal (zo nodig ook richting derden). De gemeente Den Haag heeft geen rol in de relatie tussen de nieuwe concessiehouder en Haaglanden, anders dan vanuit de rol van gemeentelijk opdrachtgever voor beheer en onderhoud openbare ruimte, e.d. 1 Hierover dienen uiteraard nadere afspraken gemaakt te worden tussen concessiehouder, concessieverlener en de gemeente Den Haag in de rol van ofwel eigenaar, ofwel gemeentelijk opdrachtgever.

5 BSD/ De Wp2000 voorziet in een regeling voor het personeel van openbaar vervoerbedrijven die hun concessies verliezen. De winnende partij is verplicht het personeel (ook het indirecte) tegen dezelfde arbeidsvoorwaarden over te nemen. Hiermee is in Nederland de afgelopen jaren veel ervaring opgedaan. In de regel verloopt het overnemen van personeel zonder problemen. Omdat Haaglanden in zijn aanbestedingsbestekken een gedetailleerd voorzieningenniveau voorschrijft en de aanbesteding daarmee vooral een strijd is welk bedrijf dit pakket tegen de gunstigste voorwaarden kan leveren, bestaat er bij Haaglanden geen vrees dat een openbare aanbesteding zal leiden tot erosie van het openbaar vervoer. Van belang daarbij is dat in de aanbestedingsprocedure een duidelijk onderscheid wordt gemaakt tussen het openbaar vervoer sec en alle activiteiten die in het verlengde liggen van de concessie, zoals de touwen in de rails, evenementen, sociale veiligheid etc. De positie van het Stadsgewest Haaglanden Zoals reeds gemeld is Haaglanden het bevoegd gezag voor het stads- en streekvervoer in Haaglanden. Haaglanden heeft inmiddels een tiental jaren ervaring met het meer en meer marktconform aansturen van het openbaar vervoer, inclusief enkele aanbestedingen. Haaglanden heeft hiermee positieve ervaringen: de in de loop der jaren behaalde efficiencywinsten hebben het mogelijk gemaakt dat het voorzieningenniveau aanzienlijk is gestegen (bijvoorbeeld tramlijn 15, 19, uitbreiding lijn 16) zonder dat de overheidsbijdrage is gestegen. Ook hebben de marktprikkels er mede aan bijgedragen dat er thans in de regio en in grote delen van Den Haag belangrijke kwaliteitsimpulsen zijn gegeven, waaronder aardgasbussen. De positieve ervaringen met marktwerking hebben er mede toe geleid dat er binnen de bestuursorganen van Haaglanden een positieve grondhouding bestaat ten opzichte van aanbestedingen van het openbaar vervoer. Dit kan op voorhand niet gezegd worden over een eventuele inbesteding van HTM-bus, die impliceert dat een deel van het eigendom/zeggenschap van de gemeente Den Haag over de HTM zal moeten worden overgedragen aan het Stadsgewest Haaglanden (zie bijlage). De situaties in Utrecht, Rotterdam en Amsterdam Net als de gemeente Den Haag beschikken ook Rotterdam en Amsterdam over een eigen gemeentelijk vervoerbedrijf. Toch bestaan er grote verschillen tussen de drie grote steden voor wat betreft de relatie tussen het vervoerbedrijf en de centrumgemeente. Ook verschilt de situatie met betrekking tot de aard en de duur van de huidige openbaar vervoerconcessie. Een belangrijk verschil zit hem in de historische context. In tegenstelling tot de andere twee grote steden, heeft HTM in Den Haag altijd op afstand van de gemeente gestaan. Dit heeft geresulteerd in een model van een structuur-nv waarbij alle aandelen van het bedrijf in handen van de gemeente zijn. In Rotterdam en Amsterdam hebben de RET en het GVB tot voor kort altijd onderdeel uitgemaakt van de gemeentelijke organisatie. Pas vanaf 1 januari 2007 is de RET N.V. een verzelfstandigd bedrijf. In 2002 heeft de gemeente Amsterdam een besluit tot verzelfstandiging van het GVB genomen, maar een referendum onder de Amsterdammers heeft die verzelfstandiging tegen gehouden. Onder druk van de regering is het GVB in 2006 alsnog verzelfstandigd. In Haaglanden en de Stadsregio Rotterdam is er sprake van verschillen in de duur van de concessies voor railvervoer en busvervoer. In beide gevallen bestaat er een busconcessie die afloopt per 31 december 2011 en dus per 1 januari 2012 openbaar aanbesteed moet worden.

6 BSD/ Voor de tram (en in Rotterdam ook de metro) bestaat er een doorlopende concessie die afloopt per 31 december 2016 en dus per 1 januari 2017 openbaar aanbesteed moet worden. In Amsterdam is de situatie anders, aangezien daar de concessie voor zowel de bus als de tram (en metro) per 31 december 2011 afloopt. In de Stadsregio Utrecht is al enige tijd terug besloten door te gaan op het traject aanbesteding van het openbaar vervoer. Het GVU had daartoe het openbaar vervoerbedrijf in 2007 verkocht aan Connexxion. Het verkopen van het gemeentelijk vervoerbedrijf staat juridisch gelijk aan een openbare aanbesteding. Nadat de motie Roefs was aangenomen zijn in de grote stadsgewesten werkzaamheden gestart om de mogelijkheden van inbesteding in kaart te brengen. In Haaglanden gebeurde dit tegen de achtergrond dat er nog een discussie plaats zou moeten vinden om tot een principiële keuze tussen inbesteden of aanbesteden te komen. In Rotterdam en Amsterdam is het altijd de bedoeling geweest gebruik te maken van de te scheppen wettelijke mogelijkheid tot inbesteden. In Rotterdam en Amsterdam zijn daarom de verhoudingen tussen eigenaar, opdrachtgever en opdrachtnemer vooruitlopend op de aangekondigde wetswijziging als gevolg van de motie Roefs, zodanig aangepast dat een inbesteding mogelijk zou zijn. De Stadsregio Amsterdam (SRA) heeft onlangs een proces afgerond dat in lijn met de motie Roefs aankoerste op een permanente situatie van inbesteding van bus, metro èn tram per 1 januari Dit heeft ertoe geleid dat de SRA op 26 augustus 2010 heeft besloten het GVB een onderhandse concessie (metro, tram en bus) te verlenen tot 1 januari Hierbij gaat de SRA er wel van uit dat de wet alsnog wordt aangepast en verlenging van de concessies op basis van inbesteding wettelijk mogelijk wordt gemaakt. Zolang de wet niet wordt aangepast is het besluit van de SRA derhalve in strijd met de nationale wet- en regelgeving. In het concessiebesluit is daarom een artikel opgenomen waarin is vastgelegd dat het concessiebesluit van rechtswege komt te vervallen als de wet niet conform zal worden aangepast. Inmiddels heeft de Federatie Mobiliteitsbedrijven Nederland (FMN), waarin de bedrijven Arriva, Syntus, Veolia en Connexxion zich hebben verenigd, de SRA voor de rechter gedaagd. De FMN claimt dat de onderhandse gunning in strijd is met de wet. Ook de Stadsregio Rotterdam (SRR) maakt zich op voor een verlenging van de vervoerconcessie (bus) per 1 januari Daar is men gelijk na de motie Roefs gestart met de voorbereidingen van een inbesteding, en heeft men in overleg met het Rijk geheel gerekend op het totstandkomen van een wettelijke basis hiervoor. Het is onduidelijk hoe de SRR zal reageren op de nu ontstane situatie, namelijk het vooralsnog ontbreken van een wettelijke basis voor inbesteding. De concessie voor de tram en metro loopt, zoals eerder gemeld, in Rotterdam nog tot en met Conclusie Het college beseft dat zich in het verleden over dit onderwerp stevige discussies hebben afgespeeld, en zich wellicht naar aanleiding van de onderhavige aanbesteding opnieuw zullen voordoen. Echter, puur op basis van de huidige wet- en regelgeving dient het openbaar busvervoer in de stadskavel Haaglanden per 1 januari 2012 te worden aanbesteed. Deze aanbesteding dient zorgvuldig te geschieden. Een concessiehouder (nieuw, of opnieuw HTM) dient zich ruim van tevoren op het (nieuwe) werk te kunnen oriënteren.

7 BSD/ Haaglanden hanteert hiervoor een termijn van een jaar, wat betekent dat uiterlijk in januari 2011 een definitief besluit genomen moet worden. Gelet op deze termijn heeft Haaglanden aangegeven de aanbesteding binnenkort te zullen starten. Het college van burgemeester en wethouders, de locosecretaris, de locoburgemeester, G.J. Boot S. Dekker