Samenvatting. seminar: Practicum Oplossing Verbonden Partijen

Transcriptie

1 Samenvatting seminar: Practicum Oplossing Verbonden Partijen 1 december 2016

2 Over het seminar De lokale overheid voert haar bestuurlijke taken met veel organisaties uit: de verbonden partijen. De gemeente heeft verschillende relaties met deze organisaties: soms een subsidierelatie, soms een contractrelatie en soms een hybride relatie. De huidige tijd vraagt dat gemeenten met deze verbonden partijen innovatieve oplossingen vinden voor complexe vraagstukken. Klassieke sturingsoplossingen schieten daarvoor te kort. De gemeente is bestuurlijk verantwoordelijk voor zelfstandige en professionele organisaties en dat kan problematisch zijn. De zoektocht naar nieuwe vormen van samenwerking en sturing doet een groot beroep op de praktische leervaardigheden van ambtenaren. Daarom heeft dit seminar de vorm van een practicum: deelnemers gaan groepsgewijs aan de slag met een aantal cases die ontleend zijn aan de praktijk. Deze worden telkens plenair besproken en van duiding voorzien. Ook worden de praktijkoefeningen gekoppeld aan door de deelnemers zelf geformuleerde leervragen. Begeleiders/sprekers Goos Minderman is hoogleraar Governance & Law Public Control aan de Vrije Universiteit. Hij is internationaal een veelgevraagd gastdocent. In Nederland geldt hij als autoriteit op het gebied van Raden van Toezicht. Michiel Louweret heeft ruim twintig jaar ervaring met complexe advies- en beleidsprocessen binnen het openbaar bestuur, veelal op het snijvlak van organisatieontwikkeling, dienstverlening en bedrijfsvoering. Hij werkt afwisselend als trainer, tijdelijk manager en adviseur. Louweret gelooft sterk in het creërend vermogen van mensen; in zijn adviesbenadering maakt hij gebruik van de onderstroom in organisaties.

3 Highlights Speeddate Na een korte introductie door de sprekers, bijten de deelnemers zelf het spits af van het practicum in de vorm van drie speeddates. Met drie achtereenvolgende (willekeurige) mededeelnemers voeren ze vier minuten lang een kennismakingsgesprekje. Daarin vertellen ze elkaar wat hun spannendste uitdaging is bij het werken met verbonden partijen. Met de derde en laatste date stellen ze vast wat de rode draad is in de uitdagingen die tijdens de gesprekken zijn gepasseerd. Dat wordt het kompas voor het practicum. Leervragen Plenair worden de conclusies van de speeddates doorgenomen, waarbij de deelnemers gevraagd wordt de rode draden te vertalen in leervragen. Goos Minderman noteert deze op een flip-over: - Hoe verhouden vertrouwen en loslaten zich tot grip houden en verantwoorden? Hoe voorkom je bijvoorbeeld dat de raad bij een incident direct de teugels weer wil aanhalen? Is het raadzaam om vooraf een visie op grip te formuleren? - De gemeente is niet meer alleen opdrachtgever, ze functioneert in een netwerk waarin sprake is van gedeeld opdrachtgeverschap. Hoe ga je daarmee om? - Hoe zit het met de democratische legitimatie bij het werken met verbonden partijen? Hoeveel heeft de raad nog te zeggen? - Hoe geef je de samenwerking tussen ongelijkwaardige partners vorm (bijvoorbeeld grote gemeente en kleine gemeente)? - Vaak komt er meer druk op bureaucratie te liggen. Wat is daarvan de meerwaarde? Is dat vanuit een gebrek aan vertrouwen? - Wat als juridische kaders in de weg staan? - Hoe maak je als partner van een gemeente resultaten zichtbaar? Moet dat elk kwartaal cijfermatig worden onderbouwd? - Verplicht versus vrijwillig samenwerken: wat zijn de aandachtspunten? - Hoe kom je bij een gemeenschappelijke regeling uit de verdeel en heers -reflex ( we worden het met z n zessen toch nooit eens dus ik volg mijn eigen agenda )?

4 Verbonden partijen: een korte historie Voor het tijd is voor de eerste casus, geeft Goos Minderman een stukje theoretische context dat duidelijk maakt waarom verbonden partijen in ons land zo belangrijk zijn. Hij wijst erop dat het geen fenomeen van de laatste grote decentralisaties is. Integendeel: we hebben juist in Nederland al heel lang verbonden partijen. Dat komt door onze unieke non-profitsector. Nederland heeft de grootste non-profitsector ter wereld, en opmerkelijk genoeg is deze in hoge mate autonoom. Zorg- en onderwijsstichtingen worden gefinancierd door de overheid maar opereren overwegend zelfstandig met slechts een inspectie op afstand. In andere landen zijn scholen en zorginstellingen ofwel publiek, ofwel commercieel. Het hoge aantal non-profitstichtingen in ons land komt voort uit de verzuiling, maar is ook daarna in tact gebleven. Kennelijk kan dit stelsel dus op draagvlak rekenen; we vinden het complex, maar het is wel ons stelsel. Sinds de jaren tachtig heeft dat stelsel een nieuwe impuls gekregen, toen het government-model (overheid doet alles) zowel administratief als bestuurlijk niet houdbaar meer bleek. Er ontstonden financiële tekorten. Het terugtreden van de overheid begon, langs de volgende lijnen: - binnen de overheid wordt alles met een open eind-financiering gedecentraliseerd naar gemeenten - de overheid privatiseert (stoot taken af naar non-profit, markt, privé). Zo zijn we sinds de Tweede Wereldoorlog geëvolueerd van government naar governance. Het waarom : maatschappelijke problemen Waarom hebben we dat stelsel van overheid en verbonden partijen eigenlijk opgetuigd? Het is bijna een retorische vraag, maar, zegt Goos, wel een fundamentele. In veel discussies over samenwerking vergeten we namelijk wel eens waaróm we het doen. We doen het omdat we doelstellingen hebben; gemeenten en verbonden partijen staan gezamenlijk voor het oplossen van maatschappelijke problemen. Wat dat zijn, legt Goos uit met behulp van nog een stukje theoretische achtergrond. In een samenleving heb je te maken met public expectations en public realisations. Het verschil tussen beide (meer expectations dan realisations) is maatschappelijke problematiek. Het is aan het middenveld, in samenwerking met gemeenten en bedrijfsleven, om dat verschil te overbruggen. Het hoe : maatschappelijke meerwaarde in een netwerk of samenwerkingsverband Casus 1 gaat over een probleem waar een gemeente en dertig partners mee te maken hebben. Een groot netwerk dus, dat schematisch weergegeven een ingewikkeld lijnenspel laat zien. De vraag waar de deelnemers zich in groepjes over buigen, is de elementaire sturingsvraag: hoe gaan we in dit netwerk dit probleem aanpakken? Plenair leidt dat tot de meer algemene vraag: hoe creëer je maatschappelijke meerwaarde in een netwerk of samenwerkingsverband? Goos presenteert een gezaghebbend theoretisch model hiervoor, ontleend aan het boek van Mark H. Moore: Creating Public Value (1995). Moore introduceerde de strategical triangle.

5 Opvallend in de driehoek is de autoriserende omgeving. Dat is een omgeving van stakeholders die gezamenlijk de waarden bepalen van het netwerk/samenwerkingsverband (bijvoorbeeld: rust, veiligheid). Deze waarden zijn waar men het voor doet, daar moet binnen het netwerk consensus over zijn. Daar kan men elkaar scherp op houden ( Doen we nog de goede dingen? ). Die waardendiscussie is belangrijk. Loopt er iets spaak, dan kan aan de hand van het nalopen van deze triangle worden nagegaan waar hem dat in zit. Bijvoorbeeld: zijn we het nog eens over de waarden? Hebben we nog de juiste partners? In feite moet je die denkcyclus permanent doorlopen. Dit model van Moore is de laatste vijf jaar populair in Nederland vanwege de rol van het maatschappelijk middenveld. Zijn theorie helpt om het gesprek over waarden te voeren, over outcome in plaats van output. Waarden vormen een effectievere basis voor samenwerking dan indicatoren en verantwoordingscriteria. Een gesprek over waarden tilt de samenwerking boven het instrumentele uit. -> TIP: een autoriserende omgeving hoeft geen langetermijnstructuur te zijn. Je kunt om een probleem of impasse op te lossen bij wijze van interventie een tijdelijke autoriserende omgeving creëren. Het belang van de onderstroom in organisaties Michiel Louweret maakt in zijn adviesbenadering gebruik van de onderstroom in organisaties. Zijn motto: governance per beleidsnota is een illusie. Een nota geeft uitsluitend structuur, verduidelijkt hij. Een nota genereert geen gedrag, geen ambitie en geen sturing. Een beleidsnota behoort tot de bovenstroom in een organisatie. Dat is de systeemwereld van beleid, kaders en directietaal. Zeg maar: de organisatie zoals hij bedoeld is. De (formele) bovenstroom heb je nodig omdat er kaders nodig zijn. Daartegenover staat de onderstroom. Dat is de organisatie zoals hij in de praktijk werkt.

6 Ervaren, beleven, voelen, emoties; dat zijn allemaal begrippen die horen bij de (informele) onderstroom. Een herkenbare metafoor: de bovenstroom is wat je hoort in de toespraak van de directeur, de onderstroom beluister je bij de koffieautomaat. Het onderscheid tussen beide kan helpen bij het analyseren van problemen in de samenwerking. Volgens Michiel zouden we vaker de discussie met de onderstroom moeten aangaan in plaats van in te grijpen in de structuren van de bovenstroom. De oplossing zit vaak in betere samenwerking, niet in een beter format of projectmanagement. -> TIP: waak ervoor dat de onderstroom niet té belangrijk wordt. Signalen uit de onderstroom kunnen gaan domineren in de bovenstroom als meningen ( het gaat niet goed ) feiten worden (als de politiek ze oppikt). Je hebt zowel onderstroom als bovenstroom nodig. -> TIP: het onderwerp onderstroom theoretisch verder uitdiepen? Raadpleeg het werk van bedrijfskundige Thijs Homan (hoogleraar Change and Implementation bij de Open Universiteit). Gemeenschappelijk versus eigen belang Casus 2 gaat over een gemeenschappelijke regeling die niet voldoet aan de verwachtingen van de gemeente. Hoe los je dat op? Met andere woorden: wat kun je als individuele gemeente doen in een gemeenschappelijke regeling? De strategie in dit type vraagstukken is de persoonlijke insteek, stelt Michiel. Want wie bepaalt eigenlijk de kwaliteit van de gemeenschappelijke regeling? Een van de grootste misverstanden is dat we binnen een samenwerkingsverband of netwerk allemaal voor dezelfde zaak staan. Vaak wordt gesproken over een gezamenlijk belang, bijvoorbeeld de klant centraal of de burger in zijn kracht zetten. Daarover is niemand het oneens. Maar: elke organisatie komt ook altijd aan tafel met een bepaald eigen belang. Dat is onvermijdelijk. Welk deel van je eigen belang wordt nu gediend door de samenwerking? Dat is slechts vijf procent, aldus Michiel. Dat is de realiteit. Wees je daarvan bewust op het moment dat je constateert dat een gemeenschappelijke regeling niet aan de verwachtingen voldoet.

7 Hoe ga je om met het spanningsveld tussen het gezamenlijk belang en de diverse eigen belangen van partners? Durf te praten over verschillen in belang, luidt het advies van Michiel. Heel vaak mag zo n gesprek niet gevoerd worden, omdat al aan de voorkant wordt gezegd: we moeten het eens worden. In discussies wordt nooit aan elkaar gevraagd: waarom is dat voor jou belangrijk? Of: waarom werk jij daaraan? Terwijl juist dat vragen zijn die de samenwerking verder brengen. Verbinding is namelijk niet alleen het hebben van een gezamenlijk belang, het is ook: elkaar accepteren in het anders zijn. Dat is een compleet andere insteek dan in control schieten of uitvechten welk belang het grootst is. Zolang je elkaar kent en respecteert is er, ook bij belangenverschillen, goede samenwerking mogelijk. -> TIP: hoe bewaak je bij jezelf een open houding? Let op of je denkt/spreekt in termen van weerstand en draagvlak creëren. Bij beide redeneer je puur vanuit je eigen (vooringenomen) gezichtspunt. Weerstand is objectief gezien een andere stand. In plaats van draagvlak creëren (mensen voor jouw standpunt winnen), kun je ook luisteren naar de ander. -> TIP: Wat kun je nu concreet doen als je open en zonder vooringenomenheid in gesprek wilt met partners? Een aan te bevelen werkvorm is die van het World Café, die gebruikt wordt door de stadspanels in Utrecht. Dit zijn groepsgesprekken zonder agenda, mensen kunnen inbrengen wat zij van belang vinden om te bespreken. Er is alleen lichte procesbegeleiding. Financiële risico s Hoe ga je om met de financiële risico s in een gemeenschappelijke regeling? Die worden gezamenlijk gedragen, zegt Goos Minderman. Dat is de nieuwe manier: samen de waarden bepalen, gezamenlijk de kosten dragen en dus ook samen de risico s dragen.

8 Verschillende vormen van governance in een netwerk Een overheid beschikt in de basis over drie mogelijke manieren van sturing: 1. Sturen met regels 2. Sturen met resources 3. Sturen met authority Vaak worden ze in de genoemde volgorde toegepast. Maar, zegt Goos Minderman, variant nummer 3 sturen met authority kan ook los van de beide anderen worden gebruikt als het gaat om verbonden partijen. In het volgende schema zijn de twee uiterste vormen van sturing (het geel bovenaan en het rood onderaan) te zien en alle tussenliggende vormen. Geel en rood zijn beide even krachtige mechanismen.

9 Wat we willen regelen is: waarde creëren in een netwerk van partners. De vraag is steeds: hoe gaan we het regelen? Bovenstaand schema kan daarbij helpen. Zo ook het volgende, vergelijkbare model van de gemeente Rotterdam:

10 Ook het volgende overzicht biedt handvatten voor het vormgeven van de samenwerking met stakeholders in een netwerk: Verbonden partijen, of niet? Zorg dat je rol helder is Bij het zoeken naar nieuwe rollen vindt nogal eens begripsverwarring plaats. Zo wordt bijvoorbeeld het afvalverwerkingsbedrijf vaak verbonden partij genoemd, terwijl het dat niet is. Hier is sprake van een relatie tussen opdrachtgever (gemeente) en opdrachtnemer (afvalverwerker). In onderstaand schema zijn de begrippen en rollen die in de praktijk vaak door elkaar lopen systematisch neergezet. Verbonden partijen vinden we enkel in het middensegment (voorwaardenscheppend en participerend).

11 De juiste governanceverhouding Casus 3, de laatste praktijkcasus van de dag, gaat over de vraag of een gemeente wel of niet het sportbedrijf moet verzelfstandigen. Wat waarden betreft zitten alle stakeholders op één lijn: allemaal hechten ze belang aan sportvoorzieningen in de gemeente. Ook het instrumentarium is hetzelfde. De vraag is derhalve: wat bepaalt nu of het sportbedrijf al dan niet verzelfstandigd gaat worden? Tijdens de plenaire bespreking geeft Goos Minderman het antwoord: dat zit hem in de toon, in de manier waarop het gesprek wordt gevoerd. Door middel van openheid en transparantie (over belangen, over middelen) kan verbinding worden gecreëerd op alle betrokken niveaus (gemeentelijke organisatie, wethouder, stakeholders). Als het gevoel (vertrouwen) goed is, dan kan er heel veel, zegt Goos. Uit eigen advieservaring weet hij dat partijen dan ruimhartig en solidair zijn naar elkaar toe, zelfs als het gaat om het nemen van (financieel) verlies. Loslaten & vertrouwen versus verantwoorden Hoe verhoudt sturen op vertrouwen zich tot control? Wie op vertrouwen stuurt, doet dat met een minimum aan bureaucratie. Maar hoe gaat de verantwoording dan in zijn werk? Goos wijst erop dat ook een hard gegeven als control uiteindelijk een kwestie van gevoel is: krijg ik als controller het gevoel dat het goed komt? De deelnemers kunnen zich voorstellen dat openheid en vertrouwen werken bij organisaties die goed functioneren. Maar, zo vraagt iemand, wat doe je met partners die er een potje van maken? Daar kun je dan wél formelere sturingsmechanismen op loslaten, zegt Goos. Bij verantwoorden gaat het om overtuigen, vervolgt hij. Dus gaat het bij sturen op vertrouwen om de vraag: hoe kunnen we overtuigend zijn zonder in indicatoren te vervallen? De overtuigingskracht moet komen uit het netwerk. Hoe mobiliseer je dat daartoe? Om dat verhaal

12 draait het. Cijfers dienen slechts ter onderbouwing van het verhaal. Niet andersom. Het volgende schema kan hierbij behulpzaam zijn: Afronding: het pop-up panel Ter afsluiting van het seminar komen beurtelings drie deelnemers naar voren, die door Goos en Michiel worden geïnterviewd over hun bevindingen en daarmee en passant de dag samenvatten en evalueren. Wat nemen de deelnemers mee naar huis? - Niet alleen op zoek gaan naar wat je bindt, maar ook durven praten over waar belangen uiteenlopen en over ieders eigen belang. Dat is belangrijk omdat het anders in de loop van het samenwerkingsproces barrières kunnen worden. - Het belang van een autoriserende omgeving (burgers, ondernemers, etc) - Risico s durven nemen en inzetten op kansen, in plaats van in een risicokramp te schieten (dat is meestal de neiging bij verbonden partijen). Een deelnemer in de zaal vat de les van de dag als volgt samen: het gaat meer om menselijke relaties dan om formele structuren. Goos merkt daarbij op dat ook soft controls heel gestructureerd kunnen worden toegepast ( waarom ben je deze week nog niet op de werkvloer geweest? ).

13 Wat gaan de deelnemers na dit seminar concreet doen op hun werk? - In gesprek met de collega s van de concernstaf om het risicokader ter discussie te stellen. En daaraan gekoppeld de vraag: hoe gaan we op basis van waarden samenwerken, hoe geven we dat vorm? Het is een hele cultuurverandering, dus moet stap voor stap. - Meer in verbinding treden met anderen om vertrouwen te ontvangen, in plaats van alleen maar cijfers en prestaties produceren. - Samen met collega s uit de financiële kolom meer gaan inzetten op verbinding met verbonden partijen. Wat zou na dit seminar de volgende vraag van de deelnemers zijn? - Het is een kwestie van lef om meer op gesprek en intuïtie samen te werken. Durf ik dat? En durft mijn organisatie dat? - Hoe kan ik de bestaande kaders versoepelen om er meer soft controls in te brengen? Hoe creëer ik meer ruimte voor het informele zonder dat de accountant ontploft? - Wat zijn valide redenen om een gemeenschappelijke regeling te beëindigen? -Welke verhalen/voorbeelden zijn er in het land waar samenwerking op basis van vertrouwen goed is verlopen? Michiel Louweret sluit af met een pleidooi voor de Amerikaanse manier van leren: een stap zetten, kijken hoe het gaat, en vervolgens weer een stap zetten. De Nederlandse manier is er meer één van: hier staan we, hoe het ginds is weten we niet, dus blijven we voorlopig maar staan. Wij hebben een cognitieve opvatting van leren, verduidelijkt hij: leren door te weten. Maar leren is ook: proberen. Samenwerken met verbonden partijen is daar heel geschikt voor.