Maarten Andriessen Trui Steen Annie Hondeghem

Transcriptie

1 Leiderschap vanuit verandering, Case-study «La Relève» Maarten Andriessen Trui Steen Annie Hondeghem Algemeen secretariaat - Steunpunt Beleidsrelevant onderzoek BESTUURLIJKE ORGANISATIE VLAANDEREN E. VAN EVENSTRAAT 2 C - B-3000 LEUVEN BELGIE Tel: Fax: sbov@soc.kuleuven.ac.be Maarten Andriessen, Trui Steen & Annie Hondeghem 1

2 Steunpunt beleidsrelevant onderzoek - bestuurlijke organisatie Vlaanderen LEIDERSCHAP VANUIT VERANDERING ABSTRACT Leiderschap en verandering kunnen op verscheidene manieren met elkaar verbonden worden. In dit deelproject van het Steunpunt Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen wordt geopteerd voor een benadering van leiderschapsprojecten vanuit een veranderingsinvalshoek. Op die manier worden principes uit het veranderingsmanagement gebruikt als leidraad voor het onderzoek, dat voornamelijk bestaat uit documentanalyse, aangevuld met enkele interviews. Bestudering van de leiderschapscase van La Relève in Canada wil lessen en principes naar boven halen die interessant kunnen zijn voor de veranderingsproblematiek in het Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap en voor de verdere uitwerking en realisatie van het spoor Veranderingsmanagement van het Steunpunt Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen. 2

3 Leiderschap vanuit verandering INHOUDSTAFEL Hoofdstuk 1 Context en probleemstelling van het onderzoek Situering Leiderschap vanuit verandering 6 Hoofdstuk 2 Naar een ontwerp van conceptueel kader en checklist Het conceptueel kader De checklist 9 Hoofdstuk 3 Canada: leiderschap in La Relève Canada ter inleiding Context en voorgeschiedenis Inhoud van de verandering Proces van de verandering Evaluatie 37 Hoofdstuk 4 Vlaanderen: Beter Bestuurlijk Beleid Vlaanderen: ter inleiding Context van de verandering Inhoud van de verandering Proces van de verandering Evaluatie 53 Hoofdstuk 5 Aanbevelingen voor veranderingsmanagement van het Beter Bestuurlijk Beleid -project 58 Maarten Andriessen, Trui Steen & Annie Hondeghem 3

4 Steunpunt beleidsrelevant onderzoek - bestuurlijke organisatie Vlaanderen Hoofdstuk 1 CONTEXT EN PROBLEEMSTELLING VAN HET ONDERZOEK 1.1 SITUERING Spoor Veranderingsmanagement Het deelproject Leiderschap situeert zich binnen het spoor Veranderingsmanagement van het Steunpunt Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen, waardoor het zich op een aantal punten onderscheidt van gebruikelijk leiderschapsonderzoek. Een korte inleiding op het spoor geeft een opstap voor verdere omkadering van dit onderzoek. Het spoor Veranderingsmanagement kenmerkt zich door de studie rond de vraag op welke wijze veranderingen inzake management en beleid binnen de publieke sector plaatsvinden en hoe (het succes of falen van) deze veranderingen kunnen verklaard worden. Het opzet van het spoor is dus zowel beschrijvend als verklarend onderzoek, en de betrachting is, onder andere via case study s, een inzicht te verwerven in de complexe processen van verandering. De algemene onderzoeksvragen zijn: 1. Wat is de aanzet (context) voor verandering? 2. Wat is de inhoud van het veranderingsproject? 3. Op welke wijze wordt de uitvoering van het veranderingsproject gestuurd? 4. Hoe verloopt het veranderingsproject (planning en voorbereiding, start, implementatie, afronding en evaluatie)? 5. Welke zijn de resultaten van de sturing en uitvoering van het veranderingsproject? 6. Welke zijn de succes- en faalfactoren bij de sturing en uitvoering van het veranderingsproject? Naast dit deelproject zijn er twee andere projecten die zich binnen het spoor Veranderingsmanagement situeren, te weten het project rond coördinatie van beleid binnen een veranderende politiek-ambtelijke verhouding en het project rond deregulering en administratieve vereenvoudiging. Coördinatie en leiderschap spitsen zich in hun hoedanigheid meer toe op het niveau van management en organisatie terwijl deregulering meer op het niveau beleid gericht is Leiderschap en verandering Leiderschap en verandering kunnen zich op verscheidene manieren tot elkaar verhouden. In een onderzoekscontext heeft de manier waarop duidelijke consequenties naar onderzoeksvragen en mogelijks ook methodologie. In wat volgt willen we dan ook drie situaties schetsen en aanstippen welke invalshoek we in het kader van dit onderzoek zullen aanwenden. Van daaruit willen we in een volgend deel komen tot de schets van het theoretisch kader en de bijgaande onderzoeksmethodologie Leiderschap in verandering: leiderschap als veranderingsobject Leiderschap heeft begin jaren negentig een hernieuwde aandacht gekregen. Als gevolg van verschillende factoren (vernieuwde technologie, sterk groeiende economie, aandacht voor mensen, ) werd het terug belicht en object van onderzoek. Deze aandacht zorgde echter voor een wildgroei in definities, zodanig dat de kern van het begrip leiderschap vaag werd 4

5 (Mullins, 2002 : 253). Leiderschap als concept werd snel een begrip zonder inhoud, een woord dat in elke situatie op een andere manier werd ingevuld. Toch kunnen enkele algemene lijnen uit het geheel gelicht worden: - de evolutie van management naar leiderschap (de Krey, 2000), - de interesse en beschrijving van transactioneel over situationeel naar transformationeel leiderschap (Mullins, 2000 : 278), - het grote belang van leiderschap voor een performante organisatie (OECD, 2001a) (bijvoorbeeld via integratie van leiderschap binnen kwaliteitssystemen 1 ), - de nood aan structuren, systemen en netwerken ter ondersteuning van leiders, zoals competentiemanagement 2, rekrutering (Performance and Innovation Unit, 2001), coaching (OECD, 2001b), ontwikkelingsinitiatieven (London, 2002) en opleiding (OECD, 2000a). Zowel in de publieke sector als in de private sector werd een groter gewicht toegedicht aan het aspect leiderschap, én werd leiderschap op zich een veranderd concept. In die optiek is leiderschap object van verandering doordat het doorheen de jaren van invulling is veranderd. Ook in het Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap zien we een verandering, waarbij initiatieven als kwaliteitsvol leidinggeven worden genomen en nadruk komt te liggen op coaching en ondersteuning van de medewerkers. PLOEG brengt daarin ook structuur door op gestandaardiseerde manier te plannen en te evalueren Leiderschap bij verandering: sleutelfactor van verandering Leiderschap wordt vaak als antwoord naar voren geschoven wanneer zich de vraag van verandering stelt. De redenering is dat de spanning tussen een huidige, reële situatie en een gewenste, ideale situatie deels kan opgeheven ( ont-spand ) worden door een soort brugfiguur te installeren. Sterk leiderschap zou een facilitator voor veranderingsacties kunnen zijn, onder andere op voorwaarde dat dit stabiel in tijd is (Waterhouse, Brown & Flynn, 2002). Dit stelt wel enkele voorwaarden naar leiders (Bridges & Mitchell, 2000). In zoverre dat organisatieverandering niet alleen te maken heeft met het veranderen van structuren, maar evenzeer met het veranderen van percepties van mensen, wordt de leider als invloedrijk persoon sterk verbonden met het veranderingsproces (Parry, 1998). Dit evenwicht creëren tussen de organisatie en de mens en het bewerkstelligen van een gedeelde visie via mens- en verbeteringsgericht leidinggeven wordt ook in de Beleidsnota Ambtenarenzaken (Sauwens, 1999 : 11, 15) naar voren geschoven Leiderschap vanuit verandering: een case study Het veranderend karakter van het concept leiderschap kan bekeken worden vanuit een veranderingsinvalshoek. Het zwaartepunt komt in die zin te liggen op de principes van het veranderingsmanagement. Zo kan bijvoorbeeld gekeken worden naar de initiële situatie in verband met leidinggeven en het proces dat afgelegd werd tot een nieuwe, gewenste situatie. Principes van verandering worden dan een leidraad bij het bestuderen van de implementatie van leiderschapsprojecten en brengen op die manier structuur aan in de aanwezige informatie: verandering is het perspectief, leiderschap de case study. 1 Zie bijvoorbeeld het EFQM-model op of het daarvan afgeleide CAF-model voor publieke organisaties op 2 Zie bijvoorbeeld het uitgewerkte competentiemanagementsysteem voor Senior Civil Servants in UK. Maarten Andriessen, Trui Steen & Annie Hondeghem 5

6 Steunpunt beleidsrelevant onderzoek - bestuurlijke organisatie Vlaanderen 1.2 LEIDERSCHAP VANUIT VERANDERING Keuzes in onderzoek In dit deelproject kiezen we om leiderschap als onderzoeksobject binnen het kader van veranderingsmanagement te beschouwen (zoals beschreven in punt ). De principes van verandering worden dan als een blauwdruk gebruikt voor de studie van het aspect leiderschap. Verder wordt gekozen om in hoofdzaak de leiderschapscase binnen het veranderingsproject La Relève uit Canada te bestuderen. Gelijkenissen en verschilpunten met veranderingsproject Beter Bestuurlijk Beleid binnen de Vlaamse Overheid zullen in laatste instantie nagegaan worden. De finaliteit van dit deelproject is tweeledig: - Systematisch beschrijven van het leiderschapsgegeven binnen het veranderingsproject La Relève teneinde inzicht in deze case te verwerven en lessen te trekken die het veranderingsgebeuren in de Vlaamse overheid kunnen ondersteunen, - Inzichten en informatie aandragen ter ondersteuning van de verdere uitbouw van het spoor veranderingsmanagement binnen het Steunpunt Bestuurlijke Organisatie Onderzoeksvragen In lijn met de algemene onderzoeksvragen die in het spoor veranderingsmanagement geformuleerd werden, kunnen de onderzoeksvragen voor dit deelproject als volgt gedefinieerd worden: 1. Wat is de aanzet geweest voor La Relève? 2. Wat houdt de verandering van leiderschap binnen La Relève juist in? 3. Hoe verliep het veranderingsproject? (proces, sturing, implementatie, planning, ) 4. Wat zijn de uiteindelijke resultaten? 5. Welke succes- en faalfactoren zijn te onderkennen in het project? 6. Welke gelijkenissen en verschillen kunnen onderkend worden met gelijkaardige initiatieven binnen de Vlaamse Overheid? De nadruk in dit project komt dus te liggen op het veranderingsgegeven binnen La Relève in de Canadese context. Waar mogelijk zullen parallellen getrokken worden met de Vlaamse context, zonder evenwel de Vlaamse case exhaustief te analyseren Methodologie Volgende fases zijn te onderkennen in de methodologische aanpak: 1. Literatuurstudie: bestuderen van literatuur rond hoofdthema s leiderschap en veranderingsmanagement. 2. Ontwikkeling checklist: informatie verkregen uit de literatuurstudie wordt als input gebruikt voor de ontwikkeling van een checklist teneinde systematiek te kunnen bieden aan de informatie in de analysefase. De checklist is een operationalisatie van de onderzoeksvragen en werd opgemaakt in samenwerking met het deelproject coördinatie van beleid binnen veranderende politiek-ambtelijke verhoudingen. 3. Verzamelen en analyseren van de gegevens: het verzamelen van relevante gegevens, via documentanalyse en interviews, (hoofdzakelijk toegespitst op La Relève ) en analyse ervan met behulp van de checklist. 4. Uitschrijven van de resultaten. 6

7 Hoofdstuk 2 NAAR EEN ONTWERP VAN CONCEPTUEEL KADER EN CHECKLIST Vooraleer van start te gaan met het eigenlijke onderzoek is het de bedoeling om in dit tweede hoofdstuk te komen tot een conceptueel kader voor het onderzoek. Een conceptueel schema lijkt gezien de complexiteit van de materie een belangrijke houvast. Een conceptueel kader laat toe om vanuit verschillende perspectieven, maar tegelijk ook op een gestructureerde en coherente wijze, informatie te verzamelen, verwerken en interpreteren. (Sels, 1996 : 56) Naast een conceptueel kader is het voor het onderzoek van belang om precies te kunnen formuleren op welke vragen een antwoord dient gegeven te worden. Ter operationalisering van de eerder gestelde onderzoeksvragen wordt in dit hoofdstuk dan ook verder gestalte gegeven aan de checklist die als onderzoeksinstrument zal gehanteerd worden. 2.1 HET CONCEPTUEEL KADER Binnen het conceptueel kader zal aandacht gegeven worden aan twee zaken die als fundamenten dienen, namelijk verandering en de inhoud context proces benadering. In wat volgt worden deze nader toegelicht Verandering Bij het ontwikkelen van een conceptueel kader dienen we vast te leggen wat we verstaan onder verandering. Algemeen genomen kunnen we verandering begrijpen als een overgang van een beginsituatie X naar een nieuwe, vooropgestelde situatie Y. De concrete verandering kan evenwel leiden tot een situatie Y, de reële verandering die in zekere mate van de vooropgestelde situatie Y zal afwijken. Figuur 1: Grafische voorstelling van verandering Situatie X Situatie Y Situatie Y Inhoud context proces benadering Om de veranderingen in hun eigenheid te kunnen begrijpen, zal in het onderzoek het analysekader van Pettigrew e.a. (Pettigrew, Ferlie & McKee, 1992) gebruikt worden. Pettigrew e.a. halen hierin drie dimensies aan, te weten inhoud, context en proces. De eerste dimensie betreft de inhoud. Om op een degelijke manier zicht te krijgen op de veranderingen die staan te gebeuren, is het van belang om de inhoud te begrijpen van wat er juist zal veranderen. Een analyse van de inhoud van het veranderingsvoorstel, betekent dat we de initiële situatie (situatie X) op inhoudelijke componenten vergelijken met de gewenste situatie (situatie Y). Maarten Andriessen, Trui Steen & Annie Hondeghem 7

8 Steunpunt beleidsrelevant onderzoek - bestuurlijke organisatie Vlaanderen De tweede dimensie die men kan terugvinden in het analysekader van Pettigrew e.a. is de context. Pettigrew maakt in dit opzicht een onderscheid tussen enerzijds de inner -context en anderzijds de outer -context. Met inner -context doelt hij op de ontvankelijkheid van organisaties voor veranderingen (een interne dimensie). De historische, sociale, economische, culturele en politieke structuren waarbinnen de veranderingen worden gestuurd en uitgevoerd betreffen dan de outer -context (Steen, 2001 : 44). Thus in studying change management Pettigrew argues we must combine a processual and historical view of organisations within a contextual viewpoint which makes an attempt to link, and to account for, the inner and outer contexts of change. (Collins, 1999 : 70) De derde en laatste dimensie die kan onderscheiden worden is de proces-dimensie. In deze derde dimensie wordt ingegaan op de verschillende actoren die betrokken zijn in het proces en op de acties die zij ondernemen in het proces van verandering. Hierin wordt verder gekeken naar de planning en voorbereiding van de verandering, de implementatie, de acceptatie door en de betrokkenheid van doelgroepen, Een grafische voorstelling van het conceptueel model Op basis van al het voorgaande kunnen we het conceptueel kader op de volgende manier samenstellen. Figuur 2 Grafische voorstelling van het conceptueel kader INNER CONTEXT INHOUD SITUATIE Y SITUATIE X PROCES SITUATIE Y OUTER CONTEXT In het schema dat het conceptueel kader weergeeft, zien we dat de overgang van situatie X naar de geambieerde situatie Y centraal staat. Beide situaties worden verbonden doorheen het proces van verandering. Daarnaast komt in het schema naar voren dat de veranderingen zich binnen een zekere inhoud afspelen, wat op zijn beurt kadert binnen een bepaalde context (zowel inner als outer ). 8

9 2.1.4 Het conceptueel model als dynamisch model Het model zoals hierboven uitgebouwd, wordt als dynamisch beschouwd. Van context, inhoud en proces kan niet verwacht worden dat zij statisch naast elkaar bewegen. In dit conceptueel model gaan we er van uit dat de drie begrippen elkaar wederzijds beïnvloeden. De pijlen binnen het conceptueel model duiden op de dynamiek die doorheen de verandering kan plaatsvinden. In de eerste plaats kunnen we stellen dat de inhoud beïnvloed wordt door de outer - én inner -context van een organisatie. Iedere organisatie die tracht processen, structuren en/of culturen te veranderen begint niet van een leeg blad. De achtergrond van de organisatie en de organisatiecultuur spelen een rol bij veranderingen. Indien bij de planningsfase van een verandering deze aspecten over het hoofd worden gezien, zal dit onvermijdelijk doorwegen bij de uiteindelijke implementatie en de duurzaamheid van de verandering. Verder kan men ook stellen dat de context invloed heeft op het proces of de manier waarop het veranderingsproces verloopt. Wat is de voorgeschiedenis van veranderingen in de organisatie? Hoe wordt met succes en mislukking omgegaan in de organisatie? Leert men uit vroegere veranderingen? Ook proces en inhoud beïnvloeden elkaar wederzijds. Zo kan hetgeen men wil veranderen invloed hebben op de aanpak van de verandering, bijvoorbeeld welke actoren er worden betrokken. Ook omgekeerd, kan het proces invloed hebben op de inhoud. Zo kan tijdens een implementatie blijken dat een bepaald inhoudelijk aspect niet afgestemd is op een beoogde doelgroep. 2.2 DE CHECKLIST Nadat in het vorige deel aan de hand van drie fundamenten tot een conceptueel model werd gekomen wordt, zoals aangegeven in de inleiding van dit hoofdstuk, in dit tweede deel een checklist voor het onderzoek uitgewerkt. In deze checklist worden de onderzoeksvragen die in de inleiding van dit onderzoek werden geformuleerd, geoperationaliseerd. Doordat de checklist een verdere uitwerking van het conceptueel model is, is het tevens gebaseerd op de inhoud context proces benadering De context van het veranderingsproces Om de context nader te bestuderen wordt het concept uitgespit in drie deelthema s, namelijk de aanleiding, de voorgeschiedenis ( inner context) en de outer context De aanleiding Een eerste element dat aan de orde is bij de studie van een veranderingsproces is de aanleiding. Alle veranderingsprocessen zijn ergens begonnen. Niets staat op zichzelf. Om de andere fasen in het veranderingsproces te kunnen begrijpen is het noodzakelijk dat de aanleiding in overweging wordt genomen. Doppler en Lauterburg (1996:86) waarschuwen ook voor het mogelijks bestaan van een hidden agenda. Hiermee duiden zij op de mogelijke andere aanleidingen van het veranderingsproces dan diegene die naar buiten toe worden gecommuniceerd. Maarten Andriessen, Trui Steen & Annie Hondeghem 9

10 Steunpunt beleidsrelevant onderzoek - bestuurlijke organisatie Vlaanderen De aanleiding van veranderingen komt tot uiting in een aantal signalen. Om het proces van verandering te kunnen beheersen en te bestuderen is het dan ook belangrijk om inzicht te krijgen in deze signalen. Stroh, Northcraft en Neale (2002 : 426) onderscheiden interne en externe krachten, die worden geuit in een aantal signalen. The first step in managing change is recognizing the forces for change both internal and external. Interne krachten zijn signalen die vanuit de organisatie komen, en wijzen op de nood tot verandering. De externe krachten worden verder onderverdeeld in sociale krachten, politieke krachten, technologie en markt. Sociale krachten zijn maatschappelijke elementen in de externe omgeving van de organisatie die een invloed hebben op de werking van de organisatie. De vergrijzing is hier een voorbeeld van. In de omgeving van organisaties spelen naast sociale krachten ook politieke krachten een rol. Deze signalen komen tot uiting in de vorm van politieke beslissingen die de organisaties nopen tot veranderingen. Een derde belangrijk signaal heeft te maken met technologie, zoals bijvoorbeeld de sterke evoluties in de informatietechnologie. Tot slot kan men nog wijzen op veranderingen in de marktsituatie. Aan- of afwezigheid van publieke of private concurrenten in een bepaald domein van de markt is hier een voorbeeld van Voorgeschiedenis van de organisatie m.b.t. veranderingen. De basis van het conceptueel model wordt gevormd door de inner context van een organisatie. Hiermee wordt de ontvankelijkheid voor veranderingen van een organisatie bedoeld. Met de term inner context verwijzen Pettigrew e.a. naar de factoren die samenhangen met de interne strategieën, structuur, cultuur, management en politieke processen van de organisatie. Analyse van de inner context maakt het mogelijk om organisaties te onderscheiden naar de mate waarin zij ontvankelijk ( receptive ) zijn voor veranderingen. (Steen, 2001 : 44) Om de ontvankelijkheid van een organisatie te kunnen begrijpen is het dan ook belangrijk om inzicht te krijgen in de vroegere veranderingen. Vooral de redenen waarom organisatieveranderingen lukten of mislukten, kunnen aandachtspunten aanreiken voor nieuwe veranderingen. Daarnaast dient binnen deze voorgeschiedenis de nodige aandacht besteed te worden aan organisatiecultuur. Welke cultuur heerst er in een organisatie? Heerst er een cultuur waarin ieder zijn verantwoordelijkheid opneemt of net steeds doorschuift naar anderen? Heerst er eens sterke hiërarchie of heeft men een meer platte organisatiestructuur? Laat het personeelsbeleid toe dat medewerkers hun creativiteit laten vloeien of wordt er eerder van hen verwacht dat ze doen wat hen van boven wordt opgedragen? Van belang is dat de veranderplannen in lijn staan met de organisatiecultuur, want wanneer plannen haak staan op de organisatiecultuur daalt de kans dat zij worden geïmplementeerd. Veranderingen willen invoeren die een nieuw soort denken vereisen, die een gedragspatroon en een handelwijze veronderstellen die tot dusver noch gebruikelijk noch beoogd waren en nog veel minder beloond en daarom ook niet aangeleerd werden is zoiets als de zee willen ploegen. (Doppler & Lauterburg, 1996 : 86) Vooraleer met de studie van organisatieveranderingen van start kan gegaan worden, dienen de nodige basisgegevens van de organisatie op een rijtje gezet te worden. Op die manier kan een beeld gevormd worden van de organisatie, in omvang en structuur. 10

11 De outer context Een laatste element binnen de checklist in verband met context betreft, is de factor outer context. Opnieuw kunnen we hier de terugkoppeling maken naar het conceptueel model. De outer context laat toe om de historische, maatschappelijke, politieke en economische omgeving waarin de organisatie zich bevindt te bestuderen. Op deze manier kan men duiding geven aan de maatschappelijke inbedding van de organisatie. De outer context geeft daarnaast ook de mogelijkheid om de potentiële druk vanuit deze maatschappelijke context te bestuderen. Opnieuw ziet men in dit verband de wisselwerking ontstaan tussen de outer en de inner context. Waar de inner context nauw verbonden is met de interne signalen voor verandering, valt deze externe druk min of meer samen met de externe factoren die in het onderdeel van de signalen werden beschreven. Grafische voorstelling van het aspect context in de checklist Aanleiding Voorgeschiedenis Outer context CONTEXT Wat is de aanleiding voor de verandering? Signalen Welke signalen? Hoe werd dit duidelijk? Waar is de noodzaak ontstaan? Wat is de voorgeschiedenis van de organisatie i.v.m verandering? Waarom lukte/mislukte deze? Basisgegevens van de organisatie (personeelsbestand, structuur e.d.) Wat is de maatschappelijke, economische context? Bestond er externe druk om te veranderen? Inhoud als tweede deel van de checklist Het tweede deel van de checklist gaat dieper in op de inhoud van de veranderingsprocessen. Binnen de inhoud worden drie grote aspecten bekeken: soort verandering, doel van de verandering en doelgroep. Deze zullen in wat volgt nader worden uitgewerkt Soort verandering Alvorens de inhoud van de veranderingen bestudeerd kan worden, moet duidelijk worden op welke aspecten van de organisatie de verandering gefocust is. In de literatuur wordt het onderscheid gemaakt tussen structurele veranderingen en culturele veranderingen (Kloosterboer, 1993 : 24). Structurele verandering kan men typeren als alles wat formeel besproken of vastgelegd is. Kloosterboer spreekt in dit opzicht van de harde kant van de organisatie. Met cultuur duidt hij op de minder grijpbare kant van de organisatie of de zachte kant van de organisatie. Hier gaat het om de waarden, normen, gewoonten, verwachtingen en het gedrag van mensen in de organisatie. (Kloosterboer, 1993 : 25) Maarten Andriessen, Trui Steen & Annie Hondeghem 11

12 Steunpunt beleidsrelevant onderzoek - bestuurlijke organisatie Vlaanderen Daarnaast kan men ook argumenteren dat veranderingen op een combinatie van structurele en culturele elementen gebaseerd zijn. Naast het onderscheid cultureel-structureel kan ook worden nagegaan of de veranderingen radicaal gebeuren of eerder verder bouwen op vroegere veranderingen (incrementeel) Doel van de veranderingen Als tweede element binnen het aspect inhoud kan men onmogelijk voorbijgaan aan de doeleinden van de veranderingen. Daarom wordt als eerste factor in het onderzoek de wat - vraag gesteld: Wat verandert er eigenlijk doorheen het ganse veranderingsproces? Als tweede factor wordt ingegaan op de eenheid die doorheen het veranderingsproces centraal staat: op welk niveau vinden de veranderingen plaats? Is de gehele organisatie betrokken in het organisatieproces of stelt men eerder vast dat het veranderingsproces zich op departementeel of afdelingsniveau afspeelt? Daarnaast is het belangrijk dat er wordt nagegaan of er doelstellingen geformuleerd werden. In de literatuur wordt algemeen aanvaard dat dit een belangrijk gegeven is in veranderingsprocessen. De vraag moet onderzocht worden of de missie duidelijk is omschreven. Clarify the mission wordt als een van de lessen door Abramson en Lawrence (2001 : 4) naar voren geschoven bij veranderingen binnen organisaties. Achtereenvolgens kunnen we drie soorten doelstellingen onderscheiden in een veranderingsproces: oplossen (een bepaald probleem vereist een oplossing), effectueren (implementatie bevorderen door een draagvlak te creëren) en leren (leren uit de manier waarop men met problemen omgaat) (Open Universiteit, 1991 : 130). In de klassieke benadering komt vooral de eerste manier naar voren. Het is evenwel belangrijk dat voor het welslagen van de veranderingen het veranderingsproces gericht is op de drie vormen van doelstellingen. Verder kan een onderscheid gemaakt worden naar kwalitatieve of kwantitatieve doelstellingen. Bij het uittekenen van de inhoud van het veranderingsproces kan er vervolgens worden nagegaan of een duidelijk traject werd ontworpen en of aan dit traject een tijdschema gekoppeld werd Doelgroep Een laatste element bij de studie van de inhoud betreft de doelgroepen van de verandering. Allereerst is het van belang dat er wordt nagegaan of de doelgroep(en) gekend zijn. Welke doelgroepen worden onderscheiden? Op wie zijn de veranderingen gericht? Is het (h)erkennen van de doelgroep vooral van belang bij de implementatie van de veranderingen? (bijvoorbeeld bij de communicatie, bij de creatie van het draagvlak, ten behoeve van de duurzaamheid van de oplossing). Grafische voorstelling van het aspect inhoud in de checklist Verandering Cultureel//Structureel//Combinatie Radicaal//Incrementeel INHOUD 12

13 Doel Doelgroep Wat verandert er? Eenheid van verandering? (organisatie, departementen, afdelingen of individuen) Doelstellingen Duidelijk geformuleerd? Kwalitatief//Kwantitatief In hoeverre is de gewenste toestand gekend? Bestaat er een tijdschema? Zijn er mijlpalen onderweg? In welke mate is het project gestructureerd? Zijn er stappenplannen gedefinieerd? Is de doelgroep bekend? Welke doelgroepen worden onderscheiden? Derde element in de checklist : het proces Nadat in de twee vorige delen zowel inhoud als context aan bod zijn gekomen wordt in het derde deel het proces nader uiteengerafeld. Dit zal bestaan uit de fasen van het veranderingsproces, te weten: 1. Planning en voorbereiding 2. Start 3. Implementatie 4. Afronding en evaluatie Binnen deze vier fasen van het proces zal steeds opnieuw de vijfdeling actoren, betrokkenheid, communicatie, middelen en weerstand worden gebruikt om de verschillende elementen te onderzoeken Actoren In de literatuur wordt het centraal stellen van de actoren duidelijk benadrukt, al wordt in de praktijk deze stap vaak als minder belangrijk afgedaan. Doppler en Lauterburg (1996 : 164) beklemtonen de eenvoudig te verstane boodschap: processen vinden plaats dankzij personen. Het belang van personen blijkt op de eerste plaats te staan: The [ ] transformation initiatives all began with the appointment of the right person to the right job in the right organization at the right time. (Abramson & Lawrence, 2001 : 2). Bij het opzetten van veranderingsprocessen dienen actoren dan ook gedefinieerd te worden en een belangrijke plaats te krijgen. Kotter (2000 : 4-7) wijst op het belang dat men in team werkt aan de veranderingen, evenals op de noodzakelijke ondersteuning door een goede stuurgroep. In dit opzicht wijst Duck (2000 : 45) op het creëren van een overgangsmanagementteam. Hiermee wordt geduid op een tijdelijk team bestaande uit leidinggevenden die tot taak hebben om de processen van veranderingen te sturen en te faciliteren. In lijn met de optie van een overgangsmanagementteam, kunnen we ook de situatie van interne en externe adviseurs aanhalen. De vraag die zich hier stelt is in welke mate men beroep doet op mogelijks intern aanwezige expertise, dan wel de expertise inkoopt (via bijvoorbeeld consulting ). Bij beiden zijn voor- en nadelen op te sommen (Open Universiteit, 1991 : 132, 277). Vragen die aan de orde zijn: Worden er externen ingehuurd? Zoja, voor Maarten Andriessen, Trui Steen & Annie Hondeghem 13

14 Steunpunt beleidsrelevant onderzoek - bestuurlijke organisatie Vlaanderen welke (deel)opdrachten? Worden er medewerkers in enige mate vrijgesteld om zich met de veranderingen bezig te houden? Hoe is dit alles georganiseerd? Het differentiëren naar type actoren lijkt belangrijk, gezien de potentiële invloed hiervan op het veranderingsproces (Steen, 2001 : 190) Betrokkenheid Betrokkenheid van de medewerkers in veranderingsprojecten wordt naar voren geschoven als een sleutelfactor tot het slagen ervan. Mensen betrekken kan op verscheidene manieren. Zo kunnen we in graduele zin onder andere spreken over: informeren, inspraak verlenen en medezeggenschap (Open Universiteit, 1991 : 264). Elk type betrokkenheid zou tevens een effect hebben op de sterkte en de duurzaamheid van de verandering, waarbij een hogere mate van betrokkenheid steeds betere effecten met zich mee zou brengen. Maier stelde dit bijvoorbeeld via zijn formule E = K x A. Deze formule duidt aan dat de effectiviteit een product is van de kwaliteit van de oplossing en de aanvaardbaarheid ervan door de betrokkenen (Kloosterboer, 1993 : 24). Via betrokkenheid kan men echter niet alleen een draagvlak creëren maar ook aanspraak maken op de competenties en de expertise die bij de eigen mensen in de organisatie aanwezig zijn (Open Universiteit, 1991 : 264). Het complex karakter van het aspect betrokkenheid wordt tevens aangehaald door Lawler die betrokkenheid ziet als het product van vier krachten, te weten: informatie, competentie, macht en beloning (aangehaald in Corthouts, 1996 : 179). De combinatie van deze krachten kan pas ten volle tot zijn recht komen als hiervoor de cultuur aanwezig is Communicatie Een zekere mate van betrokkenheid creëren kan via het informeren van de medewerkers. Communicatie kan met andere woorden gezien worden als een belangrijk, zoniet het belangrijkste aspect bij verandering. Het communiceren van de plannen, doelstellingen, projectaanpak, verwachtingen, enz. creëert duidelijkheid bij de medewerkers en, daardoor, ook een draagvlak zodat een gedeelde visie omtrent de gewenste situatie (Y) kan ontstaan (Kotter, 1996 : 85). Het niet-communiceren kan alleen maar ergernis, weerstand en onduidelijkheid opwekken en heel waarschijnlijk ook een verkeerde boodschap overbrengen ( men kan niet niet communiceren ) (Doppler & Lauterburg, 1996 : 329). Verscheidene communicatiekanalen kunnen onderscheiden worden (nieuwsbrief, nota, vergadering, ), elk weer met een eigen specificiteit. Het belang van dit wezenlijk element komt tot uitdrukking in bijvoorbeeld aanbevelingen rond het opzetten van een heus communicatieplan binnen een veranderingsproject (Open Universiteit, 1991 : 265) of het aanstellen van een communicatiebegeleider (Kloosterboer, 1993 : 150). Van belang is dat er structuren en systemen op poten worden gezet om de communicatie in twee richtingen vlot en efficiënt te laten verlopen Middelen Naar inzet van middelen zijn er twee aspecten die we hier willen aanhalen, financiën en methodieken. Het financiële aspect handelt over de budgetruimte die voorzien is voor het uit te voeren veranderingsproject. Zijn de kosten en investeringen begroot? Zijn er financiële middelen voorhanden om te investeren in de verandering? Inzake methodieken wordt de vraag gesteld welke methodieken en instrumenten worden aangewend teneinde de verandering te sturen en te stimuleren, en in welke mate dit gebeurt. 14

15 Weerstand Bij veranderingen is de kans op weerstand groot. Omgaan met deze weerstand lijkt dan ook noodzakelijk voor een goede verandering. Kloosterboer (1993) stelt zelfs dat zonder weerstand geen verandering mogelijk is. Doorheen de weerstand komt energie vrij die kan gebruikt worden om de veranderingen door te voeren en te dynamiseren. Volgens hem is het de kunst om de energie die wordt gebruikt om de weerstand te formuleren om te buigen in energie om het draagvlak te vergroten. De kunst is om vervolgens de losgemaakte energie op een constructieve manier te benutten ten gunste van de verandering (Kloosterboer, 1993 : 150). Om weerstand goed te kunnen begrijpen is het van belang te weten van waar de weerstand komt. Waarom ontstaat weerstand? Stroh, Northcraft en Neale (2002 : 431) geven vijf bronnen aan : de gewoonte: het ontwikkelen van bepaalde gewoonten zou leiden tot inertia en zou mensen in hun huidige positie doen behouden, het gebrek aan middelen om de veranderingen te realiseren kan een voorname struikelblok zijn voor bijvoorbeeld managers, hoewel ook omgekeerd beperkte financiële middelen binnen een overheidscontext reeds vaker een aanzet tot verandering zijn gebleken, het gevaar voor verlies van macht: veranderingen als aanzet zien tot een herschikking van machtsrelaties kan weerstand oproepen bij zij die aan macht zouden moeten inboeten, de angst voor het onbekende kan zowel op collectief als individueel niveau te onderscheiden zijn en gaat wezenlijk om het feit dat niet alles zomaar gekend is in verband met de eindtoestand van de verandering, de perceptie van de verdediging: een persoonlijke bias kan ervoor zorgen dat men de noodzaak tot verandering niet inziet en dat men daarom een status-quo wenst te handhaven. De wijze waarop men met weerstand moet omgaan kan teruggebracht worden tot het goed doorvoeren van de factoren in het proces, zoals deze boven werden beschreven, namelijk het voorzien van middelen, een goede communicatie en het vergroten van het draagvlak en/of betrokkenheid Afronding Verandering is gericht op het bereiken van een gewenste situatie (zoals gesteld in ons eerste fundament van het conceptueel kader). Daartoe heeft men doelen gesteld en acties ondernomen, vertrekkende vanuit de huidige situatie. Eenmaal de gewenste situatie bereikt is, kan deze op verscheidene manieren geconsolideerd worden. De nieuwe patronen (processen, structuren, ) die door de veranderingen in voege kwamen, dienen op één of andere manier weer vastgelegd te worden zodanig dat ze dagdagelijkse realiteit worden. Of, zoals Lewin het stelt, na de unfreeze- en de moving-fase, komt de refreeze-fase waarin verankering van de verandering aan de orde is (aangehaald in Open Universiteit, 1991 : 236). Maarten Andriessen, Trui Steen & Annie Hondeghem 15

16 Steunpunt beleidsrelevant onderzoek - bestuurlijke organisatie Vlaanderen Grafische voorstelling van het element proces in de checklist PROCES Planning en voorbereiding Betrokken actoren Wie is de procesinitiator? Andere betrokken actoren? Hoe ziet de betrokkenheid eruit? Informatie, inspraak, participatie Doel: Gebruik van expertise of creëren draagvlak Hoe dwingend zijn richtlijnen naar bijvoorbeeld afdelingen/departementen toe? Welke vrijheidsgraden krijgen zij? Communicatie Wat werd gecommuniceerd? Door wie? Op welke manier? Periodiek? Aan wie? Weerstand Welke weerstand bestond er? Van wie? Waartegen? Hoe werd dit opgelost? Middelen Financieel Instrumenten en methodieken Start Betrokken actoren Betrokkenheid Communicatie Weerstand Middelen Implementatie Betrokken actoren Afronding Betrokkenheid Communicatie Weerstand Middelen Wie stuurt? Wie is de procesbewaker? Institutionaliseren / consolideren veranderingsproject / duurzaamheid Evaluatie Naast verankering is de evaluatie van het veranderingsproject van groot belang, gezien op die manier een licht geworpen wordt op het al of niet realiseren van de vooropgestelde veranderingsdoelstellingen, waardoor vervolgens ook succes- en faalfactoren van het veranderingsproject aan het licht kunnen komen. Wat liep goed/fout in inhoud/context/proces en waarom? Dit is een cruciale vraag om leerpunten en aandachtspunten naar volgende veranderingsprojecten bloot te leggen. 16

17 Bij het evalueren van het veranderingsproject kan men een onderscheid maken tussen een objectieve manier enerzijds en een subjectieve anderzijds. Binnen de objectieve manier kan men bijvoorbeeld nagaan of de vooropgestelde instrumenten werden ingevoerd. Anderzijds kan men via een subjectieve manier ( percepties ) gaan meten of de instrumenten die binnen het veranderingsproces betrokken waren ook daadwerkelijk worden toegepast en of zij hun doel bereikten. In het onderzoek naar veranderingen is deze blok van evaluatie cruciaal, daar zij gebruikt wordt als maat voor de afhankelijke variabele in het veranderingsgebeuren. Zijn de veranderingsdoelstellingen behaald? Objectief Subjectief EVALUATIE FAAL- EN SUCCESFACTOREN BIJ VERANDERING Maarten Andriessen, Trui Steen & Annie Hondeghem 17

18 Steunpunt beleidsrelevant onderzoek - bestuurlijke organisatie Vlaanderen Hoofdstuk 3 CANADA: LEIDERSCHAP IN LA RELÈVE How much interest there will be, I do not know. But I do believe it is important for all the traditional reasons To try to record past history. Without a sound appreciation of the past, we are too likely To misread the challenges of the present (John Edwards) 3.1 CANADA TER INLEIDING Inleiding en verantwoording Het hoofddeel van dit rapport bestaat uit een rapportering over veranderingsinitiatieven in Canada, meer specifiek met betrekking tot het La Relève-project dat eind jaren negentig op poten werd gezet. La Relève 3 zal als project beschreven worden vanuit de invalshoeken zoals aangegeven in de checklist. Eerst zal hierbij de context en voorgeschiedenis aangegeven worden, vervolgens zal gefocust worden op de inhoudelijke component van La Relève en dan meer specifiek op projecten die betrekking hadden op leiderschap. Verder zal het proces van de verandering geschetst worden. Om af te sluiten evalueren we dit veranderingsinitiatief op basis van de checklist. Hierbij zullen we gegevens uit rapporten contrasteren met data die we bekwamen uit het interview met Mevrouw Jocelyn Bourgon, huidig hoofd van het CCMD Canadian Centre for Management Development en ten tijde van de implementatie van het La Relève-project Clerk of the Privy Council. Op die manier kunnen we bepaalde zaken nuanceren of in een ander daglicht plaatsen. Indicaties van effectmetingen zullen hierbij in de mate van het mogelijke aangegeven worden. Deze werkwijze moet de overstap naar het volgende hoofdstuk vergemakkelijken, waar we een aantal succes- en faalfactoren voor verandering op een rij willen plaatsen en we vervolgens ook lessen willen trekken voor de hervormingen in de Vlaamse overheid (zie o.a. Beter Bestuurlijk Beleid). Het initiatief in Canada zal aldus als referentiepunt gebruikt worden waartegen de situatie binnen de Vlaamse Overheid deels zal worden afgezet. De keuze voor La Relève legitimeert zich door de omvang, de integraliteit en de vernieuwende ambitie van het project. De aandacht die binnen dit project naar leiderschap ging kan nuttige input geven aan de veranderingen die in de Vlaamse context reeds genomen zijn en, vooral, die op stapel staan binnen het kader van het Beter Bestuurlijk Beleid. In volgende paragraaf zal een korte inleiding op het Canadese systeem worden gegeven. Hierin zullen specifieke termen worden uitgelegd. Deze kunnen verder ook geraadpleegd worden in bijlage Korte inleiding op de organisatie van de Canadese, federale overheid De beschrijving van de La Relève-case gebeurt vanuit de logica die de federale overheid van Canada in zich draagt. Een korte inleiding op hoe bepaalde actoren zich tot elkaar verhouden en hoe het systeem in het algemeen georganiseerd is, kan wat duidelijker zicht geven op de 33 La Relève staat in deze context als een acroniem voor: Leadership-Action Renewal-Energy-Learning- Expertise-Values-Excellence, en betekent in eigenlijke zin (het) vervangen, aflossing, (het) opvolgen 18

19 contouren waarbinnen het veranderingsinitiatief heeft plaatsgehad. Met deze beschrijving zullen tevens de belangrijkste, betrokken actoren aangehaald worden, die later zullen terugkeren in de beschrijving van de actoren binnen het La Relève-project. Canada is, net als België, een federale staat waarin naast de federale overheid ook nog 12 provinciale en territoriale overheden het land besturen (Public Service Commission, 2001). Canada s federale bestuurlijke organisatie is, net zoals Australië en het Verenigd Koninkrijk bijvoorbeeld, van het Westminster-type (Pollitt & Bouckaert, 2000 : 208). Met betrekking tot het personeelsbestand staat er in het rapport van het Office of the Auditor General of Canada 4 opgetekend dat de federale overheid in de laatste tien jaar met zo n honderdduizend werknemers is geslonken (OAG, 2000 : 9-12). Een combinatie van grootscheepse downsizing, privatisering en gelimiteerde rekruteringsacties speelt hierin een belangrijke rol. In 2000 zouden er ongeveer een kleine ambtenaren voor de federale overheid werken (OAG, 2000 : 9-12). In de volgende figuur geven we de verschillende actoren en hun onderlinge relaties weer. Daarna zal kort uitleg gegeven worden over de verscheidene instanties (hoofdzakelijk o.b.v. OAG, 2000 en Marshall & Cashaback, 2001). Prime Minister (PM) + Ministers PM Ministers of the Treasury Board Clerk Committee of Senior Officials (COSO) Treasury Board Secretariat Department Privy Council Office Canadian Centre for Management Public Service Commission The Leadership Network = Minister = Member of COSO 4 Office of the Auditor General of Canada zal vanaf nu verder aangeduid worden als OAG. Uitleg over dit organisme is te vinden in bijlage 1. Maarten Andriessen, Trui Steen & Annie Hondeghem 19

20 Steunpunt beleidsrelevant onderzoek - bestuurlijke organisatie Vlaanderen Op politiek niveau besturen de Prime Minister en zijn/haar ministers, tesamen aangeduid als het Cabinet. Elke minister heeft een één-op-één relatie met de hoogste ambtenaar in rang voor het eigen domein, de Deputy Minister. Zo heeft de Eerste Minister op dezelfde wijze een relatie met de Clerk of the Privy Council Office alsook met het hoofd van het Canadian Centre for Management Development. Verder wordt het Cabinet gesteund door een aantal Cabinet Committees (ad hoc of permanent), waaronder de Treasury Board. Deze Treasury Board (TB) is een comité van zes ministers met financieel en personeelsmanagement als belangrijkste taken en verantwoordelijkheden (ontleend aan de Financial Administration Act). TB wordt aanzien als de werkgever van de federale ambtenaren. Sinds 1997 heeft TB een vernieuwde rol als management board en is het op die manier verantwoordelijk voor strategic management change. Ondersteund door haar Treasury Board Secretariat (= een departement) stippelt het in die domeinen het beleid uit en onderneemt het acties. Op ambtelijk niveau is de structuur gelijkaardig aan het Cabinet. De Committee of Senior Officials (COSO) verzamelt de verscheidene Deputy Ministers onder leiderschap van de Clerk of the Privy Council Office. Ook hier kunnen er, naargelang de behoefte, Subcommittees opgericht worden. Kort alles even op een rijtje: Clerk of the Privy Council Office: hoofd van de Privy Council Office en vanuit die hoedanigheid voorzit(s)ter van de COSO. Wordt sinds 1993 beschouwd als de Head of the Public Service en bijgevolg belangrijk geacht als promotor en initiatior van veranderingsprocessen. De Clerk houdt de vinger aan de pols via de wekelijkse vergaderingen met de Deputy Ministers en de dagelijkse vergaderingen met de Prime Minister. Verder speelt de Clerk een belangrijke rol als leider van de Deputy Ministers en alle ambtenaren door strategieën uit te tekenen en managementprioriteiten te formuleren. De Clerk wordt aangeduid door de Prime Minister. Privy Council Office (PCO): een centraal agentschap dat het departement van de Eerste Minister vormt, te vergelijken met onze kanselarij. Ondersteunt de Eerste Minister op administratief niveau en voorziet in (beleids-)ervaring en informatietoelevering aan het Cabinet. PCO vormt op die manier een tandem met het Prime Ministers Office dat de Eerste Minister op politiek vlak adviseert. Treasury Board Secretariat (TBS): een centraal agentschap dat het ondersteunende departement van de TB is en wordt voorgezeten door de Secretary of TB die een zitje heeft in de COSO. TBS speelt in dat opzicht een belangrijke rol in horizontaal management en het uitvaardigen van beleidslijnen en richtlijnen naar alle departementen en agentschappen van de overheid. De prioriteiten van TBS behelzen thema s als public service renewal, innovatie, modern bestuur en technologie. Deputy Minister (DM): ambtenaar die de link vormt tussen het politieke (de ministers) en het ambtelijke niveau. De DM wordt door de Eerste Minister aangeduid in zijn/haar functie als ambtenaar van een minister 5. Een DM heeft in zijn management maar een beperkte autoriteit. Financieel en administratief komt immers wettelijk alles aan de bevoegde minister toe, maar in de realiteit wordt verwacht dat die deze bronnen delegeert aan zijn/haar DM. In totaal zijn er 25 DM s. 5 Maar de DM is en blijft een ambtenaar. Een vroegere Clerk formuleerde het als volgt: A Minister is politically oriented but must be operationally sensitive. A Deputy Minister is operationally oriented but must be politically sensitive. 20

21 Assistant Deputy Minister (ADM): een senior civil servant die rapporteert aan de DM. Er bestaan zowel functionele als programma ADM s. Meer en meer roteren ze horizontaal om ervaring op te doen in een aantal departementen. Er zijn zo n 175 ADM s. Public Service Commission (PSC): onafhankelijk agentschap met als voornaamste taak de toepassing van de Public Service Employment Act. PSC staat in die hoedanigheid in voor het bemannen van de federale overheid. Verder ondersteunt zij afdelingshoofden met betrekking tot personeelsproblematiek en verzorgt zij onder andere ook trainingen. Canadian Centre for Management Development (CCMD): centrale actor die verantwoordelijk is voor het ontwikkelen van een sterk managementkader. In termen van objectieven betekent dit dat ze trots en waarden binnen het management moet stimuleren en groei en ontwikkeling van de managers moet ondersteunen. Het CCMD werd in 1988 opgericht en werd vanaf 1991 een departementaal orgaan. De Eerste Minister is verantwoordelijk voor het CCMD. The Leadership Network (TLN): is ontstaan in 1998 als consolidatie en structureel geworden organisme van de La Relève Task Force. TLN staat in voor het collectief management van de ADM-gemeenschap, dient interne communicatie en dialoog te faciliteren en heeft verder als opdracht om de successen van veranderingsinitiatieven (van o.a. La Relève) te consolideren en te verspreiden. Federal Regional Council: in het begin van de jaren tachtig opgericht als coördinatiemechanisme voor federaal-economische programma s op regionaal niveau, is het meer en meer geëvolueerd naar een instantie dat op regionaal niveau een rol speelt in communicatie, informatie-uitwisseling, administratieve en personeelszaken. Deze councils speelden ook een rol in de totstandkoming van La Relève, maar zijn niet in de figuur opgenomen gezien zij een regionaal orgaan zijn. 3.2 CONTEXT EN VOORGESCHIEDENIS Voorgeschiedenis veranderingsprocessen in Canada Canada heeft heel wat ervaring inzake grote veranderingstrajecten, en dit op verscheidene domeinen. Omwille van hun eigenheid en hun specifiek karakter in het voortraject van La Relève, wordt kort ingegaan op Program Review en PS Public sector reform Een eerste type veranderingsbeweging in het (recente) verleden heeft in essentie betrekking op het terugschroeven van de uitgaven (OECD, 1993 : 51) en in het wegwerken van deficits. Deze veranderingen worden ook geplaatst onder de noemer public sector reform (OECD, 1999 : 1). Een korte toelichting van het Program Review-initiatief midden jaren negentig zal hierover meer duiding geven. Program Review Dit initiatief werd geïnitieerd door de federale regering en behelsde de doorlichting van departementale programma s waarin niet alleen pragmatische, maar ook fundamentele vragen over de rol van de (federale) overheid werden gesteld (OECD, 1999 : 5). Program Review vond plaats in de jaren 1994 en 1995, een periode waarin dringend moest gewerkt worden aan het federaal deficit. In zijn geheel vormden zes krachten de eigenlijke aanzet tot verandering (OECD, 1999 : 8): Maarten Andriessen, Trui Steen & Annie Hondeghem 21

22 Steunpunt beleidsrelevant onderzoek - bestuurlijke organisatie Vlaanderen De noodzaak over te gaan tot een lange termijn potentieel voor de Canadese economie, waaronder werd verstaan: hogere productiviteit, hogere levensstandaard en hogere levenskwaliteit voor de Canadezen; Het terugschroeven van de tekorten, wat diende te gebeuren via het snijden in de uitgaven in plaats van het verhogen van de belastingen; Veranderingen dienden van permanente en structurele aard te zijn; De noodzaak om rollen en verantwoordelijkheden duidelijk te krijgen, teneinde overlap te vermijden en te kunnen werken aan harmonisering en samenwerking; Het verlangen een belangrijke rol te spelen in de ondersteuning van het sociaal systeem van Canada. Bij de doorlichting van elk programma stonden dezelfde zes vragen centraal, te weten (OECD, 1999 : 5): Dient het programma of het activiteitsdomein het publieke belang? Is de overheid hierin noodzakelijk? Is betrokkenheid van de federale regering aangewezen? (vraag naar territoriale decentralisering) Welke partnerships kunnen opgezet worden? (vraag naar inbreng van andere sectoren) Hoe kan bij eventuele verderzetting van het programma de efficiëntie en effectiviteit verbeterd worden? Wat is de betaalbaarheid gegeven de fiscale parameters van de overheid? De verscheidenheid aan actoren in dit herzieningsproces was groot (Departement Financiën, Treasury Board Secretariat, denktanks, externe actoren, (inter-)nationaal, ) en eenieder had een eigen specifieke bijdrage. De bestendiging van de veranderingen uitte zich in het verder vorm geven van een Expenditure Management System (Bouckaert, Hoet & Ulens, 2000 : 14) en in een blijvende dialoog over de verdeling van rollen en verantwoordelijkheden tussen provincies en federale overheid (OECD, 1999 : 17). Public service reform Een tweede type veranderingsbeweging betreft voornamelijk veranderingen met als focus het verbeteren van de kwaliteit van dienstverlening en alle voorwaarden die hieromtrent gesteld worden, gegeven een veranderende beleidsomgeving en de eisen die de 21 ste eeuw werden toegedicht. Hieronder kan verstaan worden (OECD, 1999 : 24): Modernisering van diensten; Beleidscapaciteit bestendigen; Aandacht voor de ambtenaren; Aandacht voor de burgers ter verhoging van het vertrouwen; Moderniseren van het financieel management; Performance management; Management en hervorming van regelgeving. Het belang van een gemoderniseerde, klantgerichte dienstverlening was de nieuwe betrachting die met een public service renewal zou worden binnengebracht. Hierbij zijn zowel aandacht voor mensen, als het ontwikkelen van systemen ter ondersteuning van de dienstverlening 22