BESTUURLIJKE ORGANISATIE VLAANDEREN

Transcriptie

1 De effectiviteit van veranderingen Participatie en coördinatie in het Verenigd Koninkrijk Line Putseys Trui Steen Annie Hondeghem Algemeen secretariaat - Steunpunt Beleidsrelevant onderzoek BESTUURLIJKE ORGANISATIE VLAANDEREN E. VAN EVENSTRAAT 2 C - B-3000 LEUVEN BELGIE Tel: Fax: sbov@soc.kuleuven.ac.be Line Putseys, Trui Steen & Annie Hondeghem 1

2 Steunpunt beleidsrelevant onderzoek - Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen 2 Hoofdstuk 1. Context en Probleemstelling Situering SPOOR VERANDERINGSMANAGEMENT DEELPROJECT: MANAGEMENT EN ORGANISATIE 5 Hoofdstuk 2. Participatie en Coördinatie van verandering: theoretisch kader 7 INLEIDING Een conceptueel kader voor verandering INHOUD CONTEXT - PROCES HET CONCEPTUEEL MODEL ALS DYNAMISCH MODEL Draagvlak en verandering ALGEMEEN: DRAAGVLAK EN PARTICIPATIE PARTICIPATIE EN EFFECTIVITEIT VAN VERANDERING De managementbenadering van participatie Organisatorische verandering: twee benaderingen Ontwerpbenadering of ontwikkelbenadering bij verandering? HET PSYCHOLOGISCH CONTRACT EN VERANDERING Coördinatie van verandering EÉN COHERENT PROJECT ACTOREN DIE INSTAAN VOOR COÖRDINATIE VAN HERVORMINGEN COÖRDINATIEMECHANISMEN De checklist CHECKLIST VOOR VERANDERING: ALGEMEEN De context van het veranderingsproces Inhoud als tweede deel van de checklist Derde element in de checklist : het proces 25 2

3 DE CHECKLIST VOOR VERANDERING: PARTICIPATIE EN PSYCHOLOGISCH CONTRACT Participatie Het psychologisch contract CHECKLIST VOOR VERANDERING: DE COÖRDINATIE VAN VERANDERING AANVULLING CHECKLIST 35 Hoofdstuk 3 Het Verenigd Koninkrijk 37 Civil Service Reform en de topambtenaren Ter situering: De Senior Civil Service Voorgeschiedenis en Context ALGEMEEN VOORGESCHIEDENIS M.B.T. DE SCS Algemeen Participatie Inhoud van verandering AARD VAN DE VERANDERING DE INHOUDELIJKE AMBITIE VAN HET MODERNISING GOVERNMENT PROGRAMME HET COMPETENTIERAAMWERK, PRESTATIEMANAGEMENT EN BELONINGSSYSTEEM VOOR EN NA Het belonings- en prestatiemanagementsysteem Het competentieraamwerk Proces van verandering ALGEMEEN PRESTATIEMANAGEMENT- EN BELONINGSSYSTEEM Planning en voorbereiding Startfase De implementatie De consolidatie HET SCS COMPETENTIERAAMWERK Planning en voorbereiding Startfase Implementatie 63 Line Putseys, Trui Steen & Annie Hondeghem 3

4 Steunpunt beleidsrelevant onderzoek - Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen Consolidatie Verandering, Participatie, coördinatie & psychologisch contract COÖRDINATIE VERANDERING EN PARTICIPATIE PSYCHOLOGISCH CONTRACT De nieuwe SCS systemen geëvalueerd ALGEMEEN HET NIEUWE SCS PRESTATIEMANAGEMENT- EN BELONINGSSYSTEEM HET NIEUWE SCS COMPETENTIERAAMWERK 75 Besluit: Kritische succesfactoren bij het invoeren van een hervorming 78 Lijst van Figuren 84 Lijst van tabellen 84 4

5 Hoofdstuk 1. CONTEXT EN PROBLEEMSTELLING 1.1. SITUERING Het deelproject Management en Organisatie situeert zich binnen het spoor Veranderingsmanagement van het Steunpunt Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen. Het spoor Veranderingsmanagement kenmerkt zich door de studie rond de vraag op welke wijze veranderingen binnen de publieke sector plaatsvinden en hoe (het succes of falen van) deze veranderingen kunnen verklaard worden. Het opzet van het spoor is dus zowel beschrijvend als verklarend onderzoek, en de betrachting is, onder andere via case study s, een inzicht te verwerven in de complexe processen van verandering. De algemene onderzoeksvragen zijn: 1. Wat is de aanzet (context) voor verandering? 2. Wat is de inhoud van het veranderingsproject? 3. Op welke wijze wordt de uitvoering van het veranderingsproject gestuurd? 4. Hoe verloopt het veranderingsproject (planning en voorbereiding, start, implementatie, afronding en evaluatie)? 5. Welke zijn de resultaten van de sturing en uitvoering van het veranderingsproject? 6. Welke zijn de succes- en faalfactoren bij de sturing en uitvoering van het veranderingsproject? Deelproject: Management en Organisatie In het deelproject Management en Organisatie bestuderen we veranderingsprocessen betreffende de organisatie en het management van de overheidsorganisaties. Binnen dit domein kan een verdere opdeling worden gemaakt naar enkele subactieterreinen. Bij eerdere studies naar veranderingsinitiatieven binnen de Vlaamse overheid werd het model van Leavitt (1965; 1966) als uitgangspunt genomen om managementgerichte veranderingsprojecten in te delen naar mogelijke actieterreinen (Stroobants, 1995; Victor, 1995; Bouckaert & Auwers, 1999). De basisidee van Leavitt is dat een organisatie kan worden gezien als een dynamisch systeem, veeleer dan een vast statisch bouwsel. De organisatie bestaat uit interdependente subsystemen die elkaar beïnvloeden, waarbij een verandering in een subsysteem verandering tot gevolg zal hebben in de andere subsystemen. Sleutelvariabelen in een organisatie zijn de organisatorische taken en beslissingen (ook aangeduid met de term strategie ), de organisatorische structuur, het menselijk potentieel en de technologie Line Putseys, Trui Steen & Annie Hondeghem 5

6 Steunpunt beleidsrelevant onderzoek - Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen waarop de organisatie steunt (cfr. figuur 1). Het project binnen het spoor veranderingsmanagement concentreert zich op deze vier aspecten van verandering, nl. Mensen, Taken, Structuur en Technologie, en volgt hierbinnen enkele strategische veranderingsprojecten op. TAKEN MENSEN STRUCTUUR TECHNOLOGIE Figuur 1. Model van Leavitt In deze publicatie wordt het aspect Mensen verder uitgewerkt. Dit onderzoek sluit aan op het internationaal vergelijkend onderzoek Naar de contractualisering van de arbeids- en sturingsrelatie voor topambtenaren, i.k.v. het programma beleidsgericht onderzoek (PBO99A/2/117) en het spoor HRM van het SBOV. Waar het onderzoek naar contractualisering tot doel had aanbevelingen te formuleren bij de inhoudelijke uitbouw van een mandaatsysteem, heeft dit onderzoek binnen het spoor veranderingsmanagement tot doel tot aanbevelingen te komen inzake de invoering en implementatie van een mandaatsysteem, om zo mogelijke valkuilen bij het uitvoeren van deze hervorming te vermijden. Dit onderzoek gaat dieper in op de aanvaarding door de betrokken actoren van organisatieverandering en de mogelijkheden tot participatie aan de verandering. Meer specifiek wordt er gekeken op welke manier participatie een factor is in het succesvol doorvoeren van een verandering. Tevens wordt de wijze van coördinatie van het veranderingsproces onderzocht. In dit onderzoek zal de invoering van een prestatiemanagementsysteem en een hieraan gekoppeld nieuw competentiekader en beloningssysteem voor de topambtenaren van de Senior Civil Service in de case het Verenigd Koninkrijk worden bestudeerd. Dit gebeurt aan de hand van de checklist zoals reeds uitgewerkt in het spoor Veranderingsmanagement (in 2002), aangevuld met bevindingen uit de literatuur aangaande participatie en draagvlak bij verandering en vragen inzake coördinatie van verandering (cfr. infra). De overige aspecten, nl. Structuur, Taken, en Technologie behoren niet tot het bestek van dit onderzoeksverslag. 6

7 Hoofdstuk 2. PARTICIPATIE EN COÖRDINATIE VAN VERANDERING: THEORETISCH KADER Inleiding In dit 2 e hoofdstuk wordt het conceptueel kader nl. de inhoud context proces benadering van het management van veranderingen zoals ontwikkeld in het spoor Veranderingsmanagement (in 2002) kort uiteengezet. Vervolgens wordt een conceptueel kader gevormd met de bevindingen uit de literatuur rond instrumenten ter bevordering van het draagvlak bij werknemers t.a.v. verandering. De algemene checklist die a.h.v. het conceptueel kader werd opgesteld voor de beschrijving van veranderingsprojecten, wordt tot slot vervolledigd met een checklist m.b.t. de onderzoekselementen draagvlak en verandering en coördinatie en verandering EEN CONCEPTUEEL KADER VOOR VERANDERING Inhoud Context - Proces Voor de analyse van de case m.b.t. verandering en participatie zal in dit onderzoek gebruik worden gemaakt van het analysekader zoals uitgewerkt in het onderzoeksverslag van Leiderschap vanuit verandering (Andriessen, Steen & Hondeghem, 2002) en Coördinatie van beleid in een veranderende politiek-ambtelijke verhouding (Pelgrims, Hondeghem & Steen, 2002). Hierin worden, op basis van het kader geboden door Pettigrew e.a. (Pettigrew, Ferlie & McKee, 1992), drie dimensies aangehaald, te weten inhoud, context en proces. De eerste dimensie betreft de inhoud. Om op een degelijke manier zicht te krijgen op de veranderingen die staan te gebeuren, is het van belang om de inhoud te begrijpen van wat er juist zal veranderen. Een analyse van de inhoud van het veranderingsvoorstel, betekent dat we de initiële situatie (situatie X) op inhoudelijke componenten vergelijken met de gewenste situatie (situatie Y). Gezien verandering niet noodzakelijk leidt tot het voorgestelde resultaat, kan bijgevolg ook de situatie Y ontstaan. Dit hoeft niet noodzakelijk als negatief bestempeld te worden, maar duidt op de dynamiek van het veranderingsproces. De tweede dimensie die men kan terugvinden in het analysekader van Pettigrew e.a. is de context. Pettigrew maakt in dit opzicht een onderscheid tussen enerzijds de inner -context en anderzijds de outer -context. Met inner -context doelt hij op de ontvankelijkheid van organisaties voor veranderingen (een interne dimensie). De historische, sociale, economische, culturele en politieke structuren waarbinnen de veranderingen worden gestuurd en uitgevoerd betreffen dan de outer - Line Putseys, Trui Steen & Annie Hondeghem 7

8 Steunpunt beleidsrelevant onderzoek - Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen context (Steen, 2001 : 44). Thus in studying change management Pettigrew argues we must combine a processual and historical view of organisations within a contextual viewpoint which makes an attempt to link, and to account for, the inner and outer contexts of change (Collins, 1999 : 70). De derde en laatste dimensie die kan onderscheiden worden is de proces-dimensie. In deze derde dimensie wordt ingegaan op de verschillende actoren die betrokken zijn in het proces en op de acties die zij ondernemen in het proces van verandering. Hierin wordt verder gekeken naar de planning en voorbereiding van de verandering, de implementatie, de acceptatie door en de betrokkenheid van doelgroepen. Op basis van al het voorgaande kunnen we het conceptueel kader op de volgende manier samenstellen. Figuur 2 Grafische voorstelling van het conceptueel kader In het schema dat het conceptueel kader weergeeft, zien we dat de overgang van situatie X naar de geambieerde situatie Y centraal staat. Beide situaties worden verbonden doorheen het proces van verandering. Daarnaast komt in het schema naar voren dat de veranderingen zich binnen een zekere inhoud afspelen, wat op zijn beurt kadert binnen een bepaalde context (zowel inner als outer ). Figuur 1 duidt tegelijk aan dat de concrete verandering evenwel kan leiden tot een situatie Y die in zekere mate van de oorspronkelijk vooropgestelde situatie Y kan afwijken Het conceptueel model als dynamisch model Het model zoals hierboven uitgebouwd, wordt als dynamisch beschouwd. Van context, inhoud en proces kan niet verwacht worden dat zij statisch naast elkaar bewegen. In dit conceptueel model gaan 8

9 we er van uit dat de drie begrippen elkaar wederzijds beïnvloeden. De pijlen binnen het conceptueel model duiden op de dynamiek die doorheen de verandering kan plaatsvinden. In de eerste plaats kunnen we stellen dat de inhoud beïnvloed wordt door de outer - én inner -context van een organisatie. Iedere organisatie die tracht processen, structuren en/of culturen te veranderen begint niet van een leeg blad. De achtergrond van de organisatie en de organisatiecultuur spelen een rol bij veranderingen. Indien bij de planningsfase van een verandering deze aspecten over het hoofd worden gezien, zal dit onvermijdelijk doorwegen bij de uiteindelijke implementatie en de duurzaamheid van de verandering. Verder kan men ook stellen dat de context invloed heeft op het proces of de manier waarop het veranderingsproces verloopt. Wat is de voorgeschiedenis van veranderingen in de organisatie? Hoe wordt met succes en mislukking omgegaan in de organisatie? Leert men uit vroegere veranderingen? Ook proces en inhoud beïnvloeden elkaar wederzijds. Zo kan hetgeen men wil veranderen invloed hebben op de aanpak van de verandering, bijvoorbeeld welke actoren er worden betrokken. Ook omgekeerd, kan het proces invloed hebben op de inhoud. Zo kan tijdens een implementatie blijken dat een bepaald inhoudelijk aspect niet afgestemd is op een beoogde doelgroep DRAAGVLAK EN VERANDERING Algemeen: Draagvlak en participatie Betrokkenheid van de medewerkers in veranderingsprojecten wordt naar voren geschoven als een sleutelfactor tot het slagen ervan. Mensen betrekken kan op verscheidene manieren. Zo kunnen we in graduele zin onder andere spreken over: informeren, inspraak verlenen en medezeggenschap (Open Universiteit, 1991: 264). Er wordt door vele auteurs een verband gelegd tussen de creatie van een draagvlak voor verandering en participatie van medewerkers aan de verandering. De Leede en Looise (1999:438) bijvoorbeeld stellen dat wanneer medewerkers in een organisatie op een volwaardige manier geïnformeerd zijn, meedenken en meebeslissen tijdens organisatorische veranderingen, er een proces op gang komt dat alle betrokkenen een gevoel geeft van medeeigendom van het eindresultaat. Dit ownership bij de betrokken werknemers zou tot verminderde weerstand en een snellere acceptatie van de veranderingen leiden. Het laten participeren van werknemers aan en hen betrekken in veranderingen zou ook het creatieve potentieel van werknemers verhogen, evenals het aanpassingsvermogen van de organisatie. Via betrokkenheid kan men echter niet alleen een draagvlak creëren, maar ook aanspraak maken op de competenties en de expertise die bij de eigen mensen in de organisatie aanwezig zijn (Open Universiteit, 1991: 264). Tevens wordt participatie gezien als een controlemechanisme waardoor de nood aan het monitoren van organisatorische veranderingen nadat ze doorgevoerd zijn, vermindert. Line Putseys, Trui Steen & Annie Hondeghem 9

10 Steunpunt beleidsrelevant onderzoek - Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen De term participatie dekt in de wetenschappelijke literatuur vele ladingen. Of zoals Knudsen het omschrijft: Participation is an extremely plastic concept: it can be moulded into many different forms, and acquires a wide variety of meanings for different groups of social actors. This is true in general, and also within the area of the participation of employees in management decisions at workplace and company level. (Knudsen, 1995:5) In dit onderzoek bekijken we participatie als een potentiële succesfactor in het doorvoeren van een veranderingsproces. Het veranderingsproces heeft een al dan niet participatief karakter, afhankelijk van de mogelijkheden van werknemers invloed uit te oefenen op de besluitvorming (Kluitmans, 439). Participatie wordt dan ook gedefinieerd als: the degree to which a person participates or continually engages in organisational activities (Allen et al, 1997, Wagner et al, 1997) Participatie en effectiviteit van verandering De managementbenadering van participatie Zoals hierboven weergegeven zijn er verschillende benaderingen van participatie. Het uitgangspunt van dit onderzoek, nl. het inschatten van de rol van participatie en aanvaarding bij het succesvol doorvoeren van organisatieveranderingen, sluit het best aan bij de managementbenadering van participatie. Participatie bij Betrokkenheid bij Acceptatie verandering verandering verandering Figuur 3. Participatie bij verandering volgens de managementbenadering In de managementbenadering wordt participatie namelijk gezien als productieve kracht. Participatie is met andere woorden een instrument om de effectiviteit en de efficiëntie van organisatorische veranderingen te verhogen. Dit wordt weergegeven in de volgende formule : E = K x A x I Deze formule stelt dat de effectiviteit (E) van een verandering, en bijgevolg ook van de achterliggende veranderingsstrategie, afhankelijk is van drie elementen: namelijk de kwaliteit (K) van de oplossing, de 10

11 aanvaardbaarheid (A) ervan door de betrokkenen (zowel leidinggevenden als uitvoerenden) en de kwaliteit van het implementatieproces (I) (De Cuyper & Loutsch, 2002). Een hogere mate van betrokkenheid van medewerkers bij (ingrijpende) veranderingen wordt binnen deze benadering als kritische succesfactor beschouwd voor de effectiviteit van de hervorming. Zoals reeds gesteld, kan via participatie een gevoel van mede-eigenaarschap bij de betrokkenen ontstaan, wat een snellere acceptatie van veranderingen en verminderde weerstand tot gevolg heeft Organisatorische verandering: twee benaderingen 1 Binnen de veranderingsstrategieën waarin participatie een rol speelt maakt men een onderscheid tussen twee benaderingen: de ontwerpbenadering en de ontwikkelbenadering (Boonstra,1992). De ontwerpbenadering De eerste benadering heeft haar wortels in het scientific management (F.W. Taylor) en de klassieke managementtheorie (H.Fayol) (Kayzal, 1998: 111). Binnen de ontwerpbenadering wordt de organisatie beschouwd als een formeel systeem. Deze benadering richt zich op organisatorische aspecten als de verdeling van verantwoordelijkheden en bevoegdheden, de mate van centralisatie, de groepering van taken in eenheden, het ontwerp van taken, de structurering van werkprocessen, informatiestromen, overlegvormen, besluitvormingsprocessen en de instrumenten van het personeelsmanagement. Veranderingen zijn éénmalig en lineair. Gezien ze worden gestuurd en beheerst door de top van de organisatie, kan daarom een blauwdruk opgesteld worden door experts, zoals het topmanagement of externe adviseurs (Kluytmans, 439). Hieronder worden de kenmerken van de ontwerpbenadering opgesomd. 1 Dit deel is gebaseerd op De Cuyper P, Loutsch V., Van Gyes, G., Spineux, A., (2002). Participatief Veranderingsmanagement in de Belgische overheidssector. Onderzoek in opdracht van de DWTC en Parys, M., Staff participation and involvement in the public sector reform of the Belgian federal government: the case of the Artemis-enquiry, Paper presented to the annual meeting of the European Group of Public Administration, Line Putseys, Trui Steen & Annie Hondeghem 11

12 Steunpunt beleidsrelevant onderzoek - Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen 1. Perspectief van de machinemetafoor 2. Verandering is een eenmalig lineair proces 3. Rationeel empirische benadering van organisatievraagstukken 4. Adviseur vervult een expertrol als inhoudelijk deskundige bij de omgevingsverkenning, organisatiediagose, ontwerp van de gewenste situatie, het invoeringsplan en de evaluatie 5. De benadering is oplossingsgericht: het ontwerp is een oplossing van het probleem 6. Concrete plannen, procedures of instrumenten worden afgeleid uit theorieën en modellen 7. De top regisseert het veranderingsproces 8. Betrokkenen worden geïnformeerd als de plannen uitgewerkt zijn 9. De interventies bij de omgang met weerstand zijn informeren, faciliteren, overtuigen en afdwingen Tabel 1. Kenmerken van de ontwerpbenadering (Kayzel, 1998, 112) De benadering van het veranderingsproces is rationeel-empirisch en sluit aan op de wetenschappelijke benadering van organisatievraagstukken (Kayzal, 1998: ). Dit proces en de betrokken actoren wordt in de onderstaande figuur beschreven. Een moderne variant van deze benadering is bijvoorbeeld Busines Proces Reengineering. Actie Bepalen veranderingsdoelen- of noodzaak Diagnose: omgevingsanalyse, organisatie-diagnose, diagnose veranderingsvermogen Formuleren veranderingsdoelen Ontwerp voor nieuwe situatie Invoeringsplan Bijstellen ontwerp- en invoeringsplan Informeren van betrokkenen Besluitvorming over plannen Invoering van plannen Evaluatie Actor Top Expert Top Expert Expert Top Top/Expert Top/Expert Leiding,Management, adviseur Expert Tabel 2. Stappen bij de ontwerpbenadering (Kayzal, 1998:113) De voordelen van deze benadering zijn de volgende. Ten eerste biedt het inhuren van vaak externe specialisten de mogelijkheid tot het formuleren van nieuwe en radicalere plannen voor de organisatie. Ten tweede biedt deze benadering ook zekerheid aan de organisatie-top. Via het contact met de expert behoudt de top namelijk controle op de organisatieverandering. Ten derde kan de verandering op een relatief korte en van tevoren geplande periode doorgevoerd worden. 12

13 Aan deze benadering zijn echter ook nadelen verbonden. De ontwerpbenadering bij verandering wordt volgens Kayzal (1998:114) door alle betrokkenen vaak ervaren als een overval. Bij het op een relatief korte periode doorvoeren van een verandering krijgen mensen geen gelegenheid om het veranderingsproces te verwerken. Reacties van angst, ontkenning, twijfel aan eigenwaarde en tegenreacties zoals boycot, sabotage, ziekmelding enz. kunnen zich voordoen. Participatie van medewerkers in deze benadering is een zeer moeizaam proces, wat de acceptatie van de veranderingen niet ten goede komt (Kluytmans, 439). De uitvoering van de veranderingsplannen kan dan ook problematisch worden. Medewerkers kunnen of willen niet meewerken, gezien hun minimale participatie, en hun eventuele vrees voor het verlies van positie of status (Kayzal, 1998:114). Een zeer belangrijk nadeel van de ontwerpbenadering is dat betrokkenen zich gaan richten tegen de aansturing van de verandering, omdat men zich onheus behandeld voelt. Men zal zich mogelijk niet zozeer verzetten tegen de noodzaak en de inhoud van het veranderingsproces, maar tegen de manier waarop de verandering is voorbereid en aangekondigd. Andere kritieken op dit model zijn de volgende. De ontwerpbenadering zou een te éénzijdige en beperkte kijk op de zaak geven (Dawson 1995, Doorewaard 1999). Tevens zou verandering geen lineair verlopend proces zijn, maar een cyclisch karakter vertonen. Men stuit geregeld op onvoorziene hindernissen, waarvoor al dan niet ad hoc een oplossing moet worden gevonden. Soms betekent dit dat men delen van het proces moet terugdraaien om een te laat ontdekte fout weer te herstellen. Organisatieverandering is bovendien niet altijd bewust gepland (Doorewaard, 1999, 55-57). Nog een andere auteur stelt dat de rode draad doorheen organisatieverandering het feit is dat het moeilijk, misschien zelfs onwenselijk is veranderingen in organisaties simpelweg te zien als de rationele vertaling van een serie besluiten in actie en resultaten (Dawson, 1995: 244). Deze onvoorspelbaarheid vormt de achtergrond voor het relatief vaak mislukken van grote veranderingsprojecten (De Cuyper et al, 2002: 16). De ontwikkelbenadering De ontwikkelbenadering, die haar oorsprong heeft in de human relations school en het revisionisme, stelt het menselijk vermogen tot leren, veranderen, aanpassen en anticiperen centraal. Deze benadering ziet in tegenstelling tot de ontwerpbenadering een organisatie als een resultaat van kennis, inzicht en ervaringen, dat permanent aan verandering onderhevig is. De veranderingsprocessen verlopen iteratief en worden gestuurd in overleg met de betrokken partijen (Kluytmans, 439). Moderne benaderingen zijn bijvoorbeeld de lerende organisatie, empowerment, en zelfsturende teams. De ontwikkelbenadering benadert veranderingen normatief-reëducatief. Bij veranderingen gaat het om organisatorische waarden, al dan niet geformuleerd in een missie, waarbinnen de leden ervan hun Line Putseys, Trui Steen & Annie Hondeghem 13

14 Steunpunt beleidsrelevant onderzoek - Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen doelstellingen formuleren. De belangrijkste doelstelling van de verandering is het vergroten van de organisatorische veranderingsbereidheid en -vaardigheid door middel van scholing, training, coaching en counseling. De probleemgerichte aanpak is niet gericht op het oplossen van problemen voor de organisatie, maar het vergroten van het probleemoplossend vermogen ervan. De rol van de top van de organisatie is het opbouwen van een veranderingsgerichte cultuur en het op gang brengen van het veranderingsproces. Organisatie-eenheden voeren de omgevingsverkenning en de diagnose uit, eventueel met ondersteuning van interne of externe experts. Deze eenheden formuleren tevens de veranderdoelen en actieplannen. De hieronder weergegeven stappen van een veranderingstraject, zijn bij de ontwikkelbenadering de de taak en verantwoordelijkheid van elke organisatie-eenheid: Actie Signaleren van veranderingsnoodzaak of behoefte Verkenning van de situatie Diagnose van het probleem Formuleren van normen of doelen Ontwikkelen van actieplan Uitvoeren van actieplan Evalueren van acties Actor Stuurders, dragers en uitvoerders zijn dezelfden Tabel 3. Stappen bij de ontwikkelbenadering (Kayzal, 1998:117) Het informatie- en communicatiebeleid heeft in deze benadering een belangrijke functie in het omgaan met onzekerheden. Informatie dient voortdurend toegankelijk gemaakt en verspreid te worden en open gedachtewisselingen dienen voortdurend gestimuleerd te worden om de ontwikkelbenadering te doen slagen. Succesfactoren van de ontwikkelbenadering zijn de volgende: o De top van de organisatie is bereid de verantwoordelijkheid voor het veranderingsproces voor een groot deel te delegeren; o De organisatie start met de verandering van de leidinggevende stijl en het vergroten van het veranderingsvermogen van de organisatieleden; o De organisatie huurt zonodig externe deskundigheid in om de organisatieleden te voorzien van nieuwe perspectieven en nieuwe manieren om problemen aan te pakken; o De organisatie bezit in een periode van crisis al een groot veranderingsvermogen (Kayzal, 1998:121). 14

15 De ontwikkelbenadering is een bottom-up benadering, waar de uitvoerenden zelf dragers zullen zijn van de veranderingen. Deze initiatieven zullen in organisaties met een lage veranderingsbereidheid niet vanzelf op gang komen. De top van de organisatie dient dan ook strategische interventies op te zetten om de veranderbereidheid te vergroten. Samenvattend laat de onderstaande tabel de verschillen tussen deze twee benaderingen zien: Ontwerpbenadering Weinig vertrouwen Behoefte aan controle bij de top Top bepaalt de richting Uitvoerders zijn niet competent Behoefte aan zekerheid Weinig betrokkenheid van dragers en uitvoerders Leiding stuurt en legt op Leiding wil alles beheersen Ontwikkelbenadering Vertrouwen Behoefte aan autonomie bij betrokkenen Top volgt en bundelt Betrokkenen zijn competent Omgaan met onzekerheid Grote betrokkenheid van dragers en uitvoerders Leiding coacht en ondersteunt Leiding stuurt op grote lijnen Tabel 4. Verschillen tussen de ontwerp- en de ontwikkelbenadering Kritieken ten aanzien van de ontwikkelbenadering richten zich o.a. op de traagheid van deze veranderingsprocessen, het gevaar van beperkte veranderingen bij lage veranderingsbereidheid van betrokken en het gevaar dat, door de grote focus op gedrag, voorbijgegaan wordt aan inhoudelijke aspecten van verandering Ontwerpbenadering of ontwikkelbenadering bij verandering? Vaak sluit het veranderingsmanagement aan bij de ontwerpbenadering en is het doorgevoerde veranderingsproces weinig participatief. De ontwerpbenadering stamt uit de tijd van de traditionele bureaucratie, en was effectief omdat ze paste binnen een tijdsgeest waar traditionele waarden als plicht en aanvaarding als evident werden beschouwd. Door ontwikkelingen als democratisering veranderden de opvattingen over werk en aansturing door hiërarchische meerderen echter. Werknemers zijn de dag van vandaag mondiger, vragen om zeggenschap en laten zich niet alles meer voorschrijven. Bovendien is door het hoger opleidingsniveau van werknemers en de verhoogde beschikbaarheid van informatie, het inzicht van werknemers in het functioneren van organisaties de laatste decennia enorm toegenomen. Hierdoor neemt de behoefte aan medezeggenschap toe (Reijnders, 2001). Een benadering van verandering als de ontwerpbenadering is volgens nogal wat auteurs (Axelrod, 2000, Reijnders, 2001) dan ook niet meer aangepast aan deze tijd, zeker niet bij derde orde Line Putseys, Trui Steen & Annie Hondeghem 15

16 Steunpunt beleidsrelevant onderzoek - Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen veranderingen. Deze veranderingen hebben niet enkel betrekking op het invoeren van nieuwe technieken, maar beogen tevens een verandering in de bestaande organisatorische cultuur of waarden en ideeën. Het gaat dus meestal om de invoering van een coherente set van nieuwe technieken die passen binnen een welbepaalde visie. Eerste orde veranderingen en tweede orde veranderingen zijn minder ingrijpend dan derde orde veranderingen. Een eerste orde verandering heeft betrekking op veranderingen die de aanpassing van bestaande praktijken beogen. Tweede orde veranderingen betreft de implementatie van nieuwe technieken, zoals een nieuw evaluatiesysteem of een nieuw beloningssysteem (Halligan in Bouckaert, 1997) Het psychologisch contract en verandering In de context van verandering dient er ook aandacht te zijn voor de impact op het psychologisch contract van de organisatie met de werknemers. Rousseau (in Andersen & Schalk, 1995) definieert een psychologisch contract als: an individual s employee beliefs about mutual obligations between employer and employee (Andersen & Schalk, 1998: 639). De overtuiging van het individu van het bestaan van wederzijdse verplichtingen tussen werknemer en werkgever vindt gedeeltelijk zijn weerslag in het schriftelijk en formeel arbeidscontract, maar is voor het grootste deel impliciet, en worden slechts zelden besproken tussen beide partijen. Een psychologisch contract heeft meerdere functies. De eerste is de reductie van onzekerheid. Een psychologisch contract verlaagt de onzekerheid van de werknemer door het opvullen van de gaten in het formele, geschreven arbeidscontract, gezien niet alle aspecten van een arbeidsrelatie hierin kunnen opgenomen worden. Ten tweede geeft een psychologisch contract vorm aan het gedrag van de werknemer, doordat hij/zij zijn of haar gedrag aanpast op basis van de afweging van zijn of haar verplichtingen t.a.v. de organisatie en de verplichting van de organisatie t.a.v. hem of haar. Tot slot biedt een psychologisch contract een gevoel van controle op de eigen situatie en die van de organisatie. De werknemer ervaart een schending van dit contract indien er een (sterke) discrepantie ontstaat tussen de effectieve vervulling van de verplichtingen van de organisatie en de tevoren ontstane veronderstellingen over deze verplichtingen. Afhankelijk van de wijze van perceptie van de schending van het contract, kan het contract herzien worden (revision) of verlaten worden (abandonment). Omwille van het feit dat deze contracten gebaseerd zijn op vertrouwen, kan een (ervaren) schending van het contract sterke emotionele reacties en gevoelens van verraad teweeg brengen. Deze variëren van een lichte tot een sterke daling van de werknemersbetrokkenheid bij de organisatie, een groter verloop, een gebrek aan vertrouwen en lage tevredenheid van werknemers met de job enz.. 16

17 Veranderingen in de organisatie kunnen gezien worden als een element dat het evenwicht tussen verplichtingen van de organisatie enerzijds en individuele verplichtingen van de werknemer anderzijds verstoort. Bij het doorvoeren van veranderingen in een organisatie kan een vernieuwd psychologisch contract verhinderen dat het draagvlak bij de werknemer voor de verandering daalt. Deze nieuwe afspraak kan ontstaan door de nieuwe eisen die de organisatie bij een verandering stelt aan de werknemers in lijn te brengen met het HRM dat t.a.v. de werknemers gevoerd wordt (Andersen & Schalk, 1998) COÖRDINATIE VAN VERANDERING Eén coherent project Een zwak punt bij heel wat veranderingsprocessen in de publieke sector is dat vaak verschillende (deel)hervormingen elkaar opvolgen of naast elkaar lopen, waarbij onvoldoende aandacht wordt besteed aan het verzekeren van coherentie bij het opstarten en implementeren van de hervormingen. De nood aan coördinatie van verschillende deelprojecten binnen een hervorming wordt ondersteund door de vaststelling dat incoherentie tussen elkaar opvolgende hervormingen, vroegtijdig afgebroken hervormingen of louter symbolische hervormingen vaak contraproductieve gevolgen met zich dragen. Dit alles leidt immers tot ontmoediging en veranderingsmoeheid (Institut de Management Public, 2002). De nood aan coördinatie en coherentie situeert zich zowel op korte, als op lange termijn (Lindquist, 1999). Verandering gaat snel en uitdagingen vanuit een voortdurend veranderende omgeving bieden ook voortdurend verschillende paden waarlangs de verandering kan voortgaan. Dit verklaart waarom op korte termijn nood is aan het bewaren van coherentie van veranderingsinitiatieven overheen de overheidssector. Dit vereist onder meer dat het veranderingsbeleid rekening houdt met de implementatiestrategie van de verschillende veranderingsinitiatieven (bv. top down versus bottom up, systematisch versus ad hoc, incrementeel versus strategisch, vrijwillig versus de jure). In functie van het gewenste moderniseringsobjectief kan een variëteit overheen veranderingsinitiatieven gewenst zijn, maar tegelijk stellen Bouckaert en Auwers de bezorgdheid voorop dat onverenigbaarheden met de bestaande administratieve cultuur voor problemen kunnen zorgen (Bouckaert en Auwers, 1999: 58). Tevens dient rekening te worden gehouden met de vereiste logische sequentie (de ruimere cyclus van beleidsvoorbereiding, -uitvoering en evaluatie) en de functionele complementariteit van initiatieven (Bouckaert en Auwers, 1999: 58), bijvoorbeeld op het gebied van personeel, taken, structuur en processen. Line Putseys, Trui Steen & Annie Hondeghem 17

18 Steunpunt beleidsrelevant onderzoek - Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen Tegelijkertijd heeft men naar de verdere toekomst toe weet dat hervormingen zullen blijven doorgaan, maar heeft men geen duidelijk zicht op hoe die hervormingen er in de toekomst zullen uitzien. Ook op lange termijn stelt zich dus de vraag naar coördinatie en het verder bouwen op het (veranderings)verleden Actoren die instaan voor coördinatie van hervormingen Lindquist geeft een overzicht van mogelijke instanties die de verantwoordelijkheid dragen voor de coördinatie van veranderingsprocessen, gaande van comités van ministers en/of topambtenaren verantwoordelijk voor de hervormingsblauwdruk, tot hybride teams, samengesteld uit politieke en/of ambtelijke leiders van centrale en decentrale departementen, participanten uit de privé sector, exambtenaren en consultants (Lindquist, 1999: 11). De keuze voor wie de verantwoordelijkheid toekomt zal afhangen van een aantal kenmerken van het betrokken overheidssysteem, m.n. in welke mate er dominantie is van de centrale diensten over de departementen en instellingen, en of de verantwoordelijkheid voor coördinatie overheen departementen en instellingen bij het centrum ligt of verdeeld is overheen de departementen en instellingen. Op basis van deze dimensies maakt Lindquist een typologie naar type I overheidssystemen, met sterke centrale diensten, waarbij de coördinerende en administratieve beleidsfuncties gecentraliseerd zijn (bv. Westminister systems : UK, Nieuw Zeeland, Australië, Canada) en type II systemen, die beschikken over relatief kleine centrale diensten en verantwoordelijkheid voor beleid en administratieve ontwikkeling en coördinatie verdelen overheen departementen en instellingen (bv. Duitsland, Noorwegen, Nederland). Coördinatie locus departementen en centrale diensten instellingen Coördinatie hoog TYPE I capaciteit laag TYPE II Figuur 4. Coördinatie van verandering (Lindquist, 1999: 13) In Type I systemen zijn hervormingen opgestart door het centrum, al dan niet o.b.v. politiek leiderschap. De centrale instellingen kunnen echter zelf niet enkel aansporen tot verandering, maar ook zelf getransformeerd worden door toedoen van de hervorming, wat er vaak toe leidt dat ze convergeren naar type II systemen (met minder centrale macht). In type II systemen moet men reeds bij het lanceren van systeemoverspannende hervormingen steunen op consensus en samenwerking overheen departementen en instellingen. De uitdaging 18

19 bestaat er hier in het bijzonder in om overlapping te beperken en via wederzijdse aanpassing eerder dan centrale sturing tot hervorming te komen. Hiervoor zijn instrumenten nodig, bv. ad hoc comités, task forces of meer permanente standing comités en secretariaten. Doorheen de verschillende fasen van een veranderingproject kan de verantwoordelijkheid voor het project verschuiven Coördinatiemechanismen Bij de indeling van Lindquist naar overheidssystemen waar hervormingen centraal, dan wel decentraal worden gecoördineerd, wordt verwezen naar centrale sturing en wederzijdse aanpassing als respectievelijke coördinatiemechanismen. Opmerkelijk hierbij is dat Mintzberg wederzijdse aanpassing beschrijft als een coördinatiemechanisme dat in de allereenvoudigste organisaties gebruikt wordt, maar dat paradoxaal ook toegepast wordt in innovatieve en buitengewoon complexe organisaties. Deze wederzijdse aanpassing wordt bijvoorbeeld bereikt via overleg in projectgroepen, integrating managers of matrixstructuren (Mintzberg, 1981: 112). Mintzberg biedt een verklaring voor de moeilijkheid die overheidsorganisaties ervaren wanneer ze geconfronteerd worden met de nood aan het coördineren van veranderingsinitiatieven. Volgens Mintzberg hebben effectieve organisaties een structuur die intern consistent is de organisatiestructuur is afgestemd op de strategie en organisatieprocessen en tegelijk ook coherent is met de omgeving (Mintzberg, 1981). Binnen de klassieke overheidsorganisaties vormt standaardisatie van taken een belangrijk coördinatiemechanisme. Een hoge innovatienood behoeft echter coördinatie, o.b.v. overleg en wederzijdse aanpassing. Bij verandering geldt dus naar coördinatie een andere logica en is het belangrijk te vermijden dat krachten en gewoonten dominant in een minder dynamische periode, de verandering tegenhouden (Mintzberg, 1991). Line Putseys, Trui Steen & Annie Hondeghem 19

20 Steunpunt beleidsrelevant onderzoek - Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen 2.4. DE CHECKLIST Checklist voor verandering: algemeen Aan de hand van het conceptueel model werd in het onderzoek van Andriessen et al (2002) Leiderschap vanuit verandering en Pelgrims et al (2002) Coördinatie van beleid een checklist voor het onderzoek uitgewerkt, waarin de onderzoeksvragen geoperationaliseerd worden. Deze checklist is tevens gebaseerd op de inhoud context proces benadering. De checklist zal toegepast worden op de case Verenigd Koninkrijk en zal meer specifiek gebruikt worden om de recente verandering in de sturingsrelatie t.a.v. de leden van de Senior Civil Service (SCS) te analyseren. Het gaat meer specifiek over de invoering van een nieuw prestatiemanagementsysteem, beloningssysteem en competentiekader voor de ambtenaren van de Senior Civil Service in het Verenigd Koninkrijk. De checklist wordt aangevuld met de bevindingen uit de literatuur over participatie en draagvlak, het psychologisch contract en coördinatie van verandering (cf. infra) De context van het veranderingsproces Om de context nader te bestuderen wordt het concept uitgespit in drie deelthema s, namelijk de aanleiding, de voorgeschiedenis ( inner context) en de outer context. De aanleiding Een eerste element dat aan de orde is bij de studie van een veranderingsproces is de aanleiding. Alle veranderingsprocessen zijn ergens begonnen. Niets staat op zichzelf. Om de andere fasen in het veranderingsproces te kunnen begrijpen is het noodzakelijk dat de aanleiding in overweging wordt genomen. Doppler en Lauterburg (1996:86) waarschuwen ook voor het mogelijks bestaan van een hidden agenda. Hiermee duiden zij op de mogelijke andere aanleidingen van het veranderingsproces dan diegene die naar buiten toe worden gecommuniceerd. De aanleiding van veranderingen komt tot uiting in een aantal signalen. Om het proces van verandering te kunnen beheersen en te bestuderen is het dan ook belangrijk om inzicht te krijgen in deze signalen. Stroh, Northcraft en Neale (2002 : 426) onderscheiden interne en externe krachten, die worden geuit in een aantal signalen. The first step in managing change is recognizing the forces for change both internal and external. 20