2 De staat van het inburgeringsbeleid

Transcriptie

1 2 De staat van het inburgeringsbeleid 2.1 Op weg naar resultaat De samenleving betaalt een hoge prijs wanneer immigranten niet integreren, zowel sociaal als economisch 1. Het gaat nog niet goed met de integratie van immigranten in de Nederlandse samenleving. Er is onmiskenbaar vooruitgang geboekt. De werkloosheid onder de etnische minderheden is in de afgelopen jaren verminderd. De schoolprestaties van leerlingen uit de minderheden vertonen een opgaande lijn. Maar, de integratie van minderheden is nog geen gelopen race 2. Op het punt van de sociale verhoudingen zijn er negatieve ontwikkelingen. Onder allochtone jongeren zijn er kleine, aandachttrekkende groepen die zich afkeren van de hoofdstroom van de Nederlandse samenleving. Er is onvrede onder autochtone bewoners van concentratiewijken over het gedrag van sommige van hun allochtone buren en er is een oververtegenwoordiging van minderheden in de criminaliteit. De sociaal-economische integratie staat onder druk. Scholen slagen er onvoldoende in om de beheersing van het Nederlands bij leerlingen uit minderheden op een acceptabel niveau te brengen en om het voortijdig verlaten van het onderwijs (in voldoende mate) tegen te gaan 3. De arbeidsparticipatie onder niet-westerse allochtonen is nog steeds relatief laag, de werkloosheid en uitkeringsafhankelijkheid relatief hoog; de laagconjunctuur van nu treft hen relatief hard. Veel immigranten, ook velen die al jaren in Nederland verblijven, beheersen de Nederlandse taal onvoldoende en hebben moeite om in de Nederlandse samenleving te participeren 4. In de grote steden, en vooral in de concentratiewijken, staat ten gevolge van de instroom van nieuwkomers de sociale en economische infrastructuur onder druk. Er is sprake van een nieuwe sociale kwestie. De stad is uit balans, het samenleven knelt, de sociale verbondenheid is zoek. Een van de manieren om de druk te verlichten is het beter organiseren van de inburgering van oud- en nieuwkomers. Als we daarin slagen hebben we een belangrijke stap gezet op weg naar integratie 5. 1 Interdepartementale werkgroep IBO Inburgering, Perspectief op integratie, IBO naar de doelmatigheid van het inburgeringsbeleid, Den Haag, juni 2002, p Tweede Kamer, Rapportage integratiebeleid etnische minderheden 2003, 29203, nr Tweede Kamer, Rapportage integratiebeleid etnische minderheden 2003, op.cit., p Dat betekent dat er nog een behoorlijke achterstand is. Zie voor een cijfermatige onderbouwing bijlage 3, par Sjaak van der Tak, Wethouder sociale integratie Gemeente Rotterdam. In: Samen leven in Rotterdam, Deltaplan inburgering: op weg naar actief burgerschap, Rotterdam, november

2 Inburgeren is een belangrijk instrument om mensen vertrouwd te maken met het land en de stad waarin zij leven. Het leren van de Nederlandse taal is daarin een onmisbare component. Het is ook een eerste stap naar volwaardige maatschappelijke participatie. Het voorkomen van een maatschappelijke tweedeling langs etnische lijnen moet de belangrijkste ambitie zijn van het inburgeringsbeleid 6. Positieve ontwikkelingen versterken Die ambitie is ook haalbaar. In de eerste plaats constateert de raad dat er een perspectief is op de (geleidelijke) verbetering van de onderwijs- en arbeidsmarktpositie van migranten en hun nakomelingen. De vergrijzing van de Nederlandse bevolking en de verkrapping van de arbeidsmarkt schept nieuwe kansen. Cruciaal is de vraag of de groei van het aantal banen aan de onderkant van nieuwe markten (de arbeidsmarkten van de commerciële en persoonlijke dienstverlening) voldoende zal zijn om het overaanbod van laagopgeleide allochtonen te absorberen 7. De netto arbeidsparticipatie onder etnische minderheden stijgt en moet verder toenemen. Hoopvol is in dat verband de blijvend grote instroom van allochtonen in mkb-bedrijven 8. Eveneens hoopvol is dat het aandeel van niet-westerse allochtonen in het hoger onderwijs toeneemt 9. Dat betekent dat op de lange duur de allochtone groepen in de hogere posities zullen doordringen. Op de arbeidsmarkt wordt zichtbaar dat niet-westerse allochtonen loskomen van de onderkant. Er is sprake van een stijging van het functieniveau, deels omdat beter opgeleide allochtone werknemers de plaats innemen van de minder goed opgeleide oudere generatie, deels omdat individuen een positieverbetering hebben bereikt 10. Zo ontstaat een allochtone middenklasse. Voor de laag- en ongeschoolde allochtonen komt het erop aan de scholingsmogelijkheden verder te verbeteren en beter te benutten. De raad wijst op het beleid om in de komende jaren meer scholingstrajecten tot startkwalificatieniveau op de rails te zetten. Van dit beleid zullen laaggeschoolde allochtone werkenden en werkzoekenden naar evenredigheid moeten profiteren. Dat geldt ook voor het project van MKB-Nederland om de komende vier jaar tienduizend leerbanen te realiseren voor vmbo-jongeren. Gelet op het relatief hoge aantal allochtone jongeren dat moeite heeft om de schoolloopbaan op de rails te houden, is daarmee een nieuwe kans geschapen om hen (al werkend) te kwalificeren. 6 S.N.Hogewind, A.Bakas, Stad in spanning, economische gevolgen van demografische ontwikkelingen in de vier grootste steden, SMO, Den Haag, oktober 2002, p J. Veenman (red.) De toekomst in meervoud: perspectief op multicultureel Nederland, Assen Van de vervulde vacatures in het mkb (1 juli juli 2003) is ruim 11 procent vervuld door allochtone kandidaten. Dit aandeel ligt 2 procent hoger dan hun aandeel in de totale werkgelegenheid. In de daaraan voorafgaande periode werd 13 procent van de vacatures vervuld door allochtone kandidaten. MKB-Nederland, Vacaturemarkt mkb 2003, Delft, 20 augustus 2003, p E. van Kralingen, Steeds meer niet-westerse allochtonen in het voltijds hoger onderwijs, in: Sociaal-economische maandstatistiek, april 2003, pp SCP, Rapportage minderheden 2003: samenvatting, In: Tweede Kamer, Rapportage Integratiebeleid Etnische Minderheden 2003, vergaderjaar , nr. 2, p Het SCP meldt hierbij dat de stijging van het gemiddelde functieniveau wordt gedempt door de tussentijdse huwlijksmigratie. 20

3 In de tweede plaats constateert de raad dat in het nieuwe millennium het inburgeringsbeleid in de grote steden met op de achtergrond het debat over de multiculturele samenleving een belangrijke politieke kwestie is geworden. Daarmee is de bestuurlijke aandacht voor de effectiviteit van het integratiebeleid (zowel voor oudkomers als voor nieuwkomers) sterk toegenomen. Ook al is een gevoel van urgentie niet overal even sterk aanwezig, lokale bestuurders worden er zich meer en meer van bewust dat zij door de kiezers worden afgerekend op de mate waarin het integratiebeleid succesvol is en bijdraagt tot de oplossing van stedelijke problemen als ruimtelijke achterstandsconcentraties, leefbaarheid en onveiligheid. Een restrictief toelatingsbeleid kan eraan bijdragen dat de druk op de noodzakelijke voorzieningen niet verder wordt opgevoerd. Onder invloed van het grotestedenbeleid neemt het integrale karakter van het gemeentelijk beleid toe. Dat is enerzijds het resultaat van de toegenomen verantwoordelijkheid van gemeenten voor de sociale en economische integratie van haar burgers, zoals die onder meer ook in de nieuwe wet Werk en Bijstand tot uitdrukking komt en anderzijds van de toegenomen beleidsvrijheid van gemeenten. Gemeenten zullen met die nieuw verworven vrijheden zowel in bestuurlijke als operationele zin moeten omgaan. Mensen die afhankelijk zijn van publieke diensten verwachten maatwerk in de uitvoering. Gemeenten moeten in staat zijn dat maatwerk te leveren en samenhang in het beleid aan te brengen. Dat dwingt tot ontkokering op gemeentelijk niveau, samenwerking tussen diensten en bestuurlijk en ambtelijk overzicht 11. Daarbij zijn gemeenten afhankelijk van derde partijen om resultaat te behalen. Samenwerking met en tussen onderwijsinstellingen en het bedrijfsleven zal dus van groot belang zijn. 2.2 Gescheiden verantwoordelijkheden Gelet op het feit dat er meerdere partijen bij de inburgering zijn betrokken, is het van belang de verschillende invalshoeken en verantwoordelijkheden goed te onderkennen. Gemeenten zijn verantwoordelijk voor het aanbieden van inburgerings- en reïntegratietrajecten. Daarbij is het essentieel dat het inburgeringsproces (al dan niet in samenhang met een duaal traject) goed en doelgericht is georganiseerd en tot doorstroming leidt. De kwaliteit van de publiek gefinancierde voorzieningen (zoals het onderwijs) moet van een hoog niveau zijn. Onderwijsinstellingen hebben een hiervan afgeleide verantwoordelijkheid om het inburgeringstraject zo in te richten dat de eindtermen gehaald worden en aansluiting met vervolgonderwijs wordt bevorderd. Belangrijker nog is de rol van onderwijsinstellingen in het geval de inburgering met een vakopleiding samengaat (trajecten 11 In veel gemeenten is daartoe een bestuursdienst opgericht. Daardoor kunnen beleid en uitvoering dichter bij elkaar worden gebracht en kunnen bestuur, beleidsontwikkeling en uitvoering elkaar versterken (synergie). Essentieel is de kwaliteit van de betrokken gezagsdragers en ambtenaren, zie: RMO Bevrijdende kaders. Sturen op verantwoordelijkheid, Advies nr. 24, Den Haag, februari

4 beroepsopleiding met taalverwerving) of met een bbl-traject 12. Een goede afstemming is dan van levensbelang. In dat verband is het ook van belang dat onderwijsinstellingen toegankelijk zijn in termen van een flexibeler instroom en openingstijden. Middelbaar beroepsonderwijs In de Wet educatie en beroepsonderwijs (WEB) worden twee leerwegen onderscheiden: de beroepsopleidende leerweg (bol) en de beroepsbegeleidende (bbl) leerweg (vroeger: het leerlingwezen). Ook maakt de WEB onderscheid naar vier niveaus namelijk: de assistentopleiding (niveau 1), de basisberoepsopleiding (niveau 2, ook startkwalificatieniveau genoemd), de vakopleiding (niveau 3) en de middenkaderopleiding en de specialistenopleiding (niveau 4). Binnen de formele structuur is sprake is van twee naar karakter zeer verschillende leerwegen die leiden tot dezelfde eindtermen. Een belangrijk onderscheidend kenmerk is dat het duale stelsel van de bbl vanaf de start van de opleiding een zeer substantiële praktijkcomponent kent die veelal 80 procent (en in ieder geval meer dan 60 procent) van de opleiding omvat. In de bol is de praktijkcomponent niet alleen veelal aanzienlijk kleiner (ongeveer 25 procent), maar vindt vaak in een aparte fase van de opleiding plaats (in de bol mag tussen de 20 en 60 procent worden gereserveerd voor de beroepspraktijkvorming). CWI s, die de taak hebben ook werkzoekende nieuwkomers te informeren over de mogelijkheden op de regionale arbeidsmarkt en hen met ondersteunende maatreglen meer of minder intensief naar de arbeidsmarkt te begeleiden, kunnen een veel belangrijker ondersteunende rol spelen dan nu gebeurt. CWI s functioneren op basis van een goede kennis van arbeidsmarkt en cliënten. Kennis die zonodig met EVC-assessment kan worden aangevuld. Het ligt voor de hand die kennis te benutten in reïntegratieadviezen waarbij oud- en nieuwkomers zijn betrokken en daarin het element van de taalverwerving mee te nemen, zowel voor werkgevers waar CWI s zaken meedoen, als voor de ouden nieuwkomers die werk zoeken of een opleiding nodig hebben. Het zal nodig zijn dat CWI s de relaties met werkgevers, branches en sectoren op peil houden of brengen. Het beter organiseren van de inburgering is primair de taak van gemeenten en in dat verband moeten heldere afspraken worden gemaakt tussen rijk en gemeenten en tussen gemeenten en uitvoerende organisaties over te leveren prestaties. Een belangrijke voorwaarde is dat de gemeente door het rijk financieel in staat wordt gesteld haar deel van de 12 Soms aangeduid met de term triale trajecten. Er zijn voorts verschillende benamingen in omloop die verwijzen naar taalverwerving in combinatie met een ander traject: duale trajecten, combinatietrajecten of geïntegreerde trajecten. 22

5 afspraken na te komen. Het rijk heeft bovendien de taak de normen te stellen waaraan het gemeentelijk beleid moet voldoen en het heeft de taak die normen vast te leggen in het inburgerings(staats)examens. Het rijk kan door accreditatie van onderwijsinstellingen het kwaliteitsniveau handhaven. Het rijk speelt bovendien een belangrijke rol omdat het (binnen de kaders van internationale regelgeving) bepaalt wie tot het land wordt toegelaten. Een andere voorwaarde is dat gemeenten ernst blijven maken met de intentie van het grotestedenbeleid en consequent de economische potenties van de stad benutten om sociale en ruimtelijke problemen de baas te worden, zodat daadwerkelijk een tweedeling wordt voorkomen. Gemeenten moeten in de uitvoering de samenhang met aanpalende beleidsterreinen blijven bewaken. Daarbij zijn gemeenten voor de uitkomsten van het beleid afhankelijk van de burgers, bedrijven en instellingen waar het beleid op stoelt 13. De raad meent dat de betrokkenheid van werkgevers een andere is dan die van gemeenten. Werkgevers reageren op de economische dynamiek: de ontwikkelingen op product- en arbeidsmarkten. Dat geldt in het bijzonder voor de marktsector, maar ook werkgevers in de publieke sector zijn aan economische randvoorwaarden gebonden. Kortetermijnontwikkelingen moeten in balans worden gebracht met het perspectief op langere termijn. Daarbij hebben arbeidsorganisaties een duidelijk eigen belang bij een goed opgeleide beroepsbevolking en goede maatschappelijke verhoudingen. Meer en meer zijn arbeidsorganisaties zich bewust van de maatschappelijke context waarbinnen zij operen en vanuit dat perspectief zijn zij bereid te streven naar samenwerking met gemeenten en instellingen om win-winsituaties te creëren waarmee alle betrokkenen zijn geholpen. De kern van dit maatschappelijk verantwoord ondernemen is in het kader op p. 24 samengevat 14. Juist het welbegrepen eigenbelang van ondernemingen maakt dat werkgevers gevoelig zijn voor maatregelen die op korte of langere termijn het functioneren van de (regionale) arbeidsmarkt verbeteren en de positie van de onderneming op de arbeidsmarkt versterken. Zij zijn daarop door gemeenten aanspreekbaar en als zij verstandig zijn haken zij daarop in. Dat geldt zowel voor bedrijven in de marktsector als voor publieke ondernemingen en instellingen. De overheid in haar rol van werkgever kan hier zeker een voorbeeldfunctie vervullen. Voor de raad is een aantal aspecten van bijzonder belang. Zo moet er voor de betrokkenheid van het bedrijfsleven ruimte zijn voor maatwerk en eigen keuzen. De insteek van 13 Het is evident dat er verschillen zijn in de wijze waarop gemeenten met de problematiek omgaan. Veel hangt af van het economische, het sociale en het ruimtelijke profiel van gemeenten. Ook zullen er grote verschillen zijn tussen grote en kleine gemeenten. Grote gemeenten hebben meer problemen die gecompliceerder van aard zijn, maar zij beschikken over meer middelen en mankracht om de problemen aan te pakken. Kleine gemeenten hebben over het algemeen kleinere problemen en kunnen gemakkelijker tot een integraal beleid of maatwerk komen. 14 Zie SER-advies De winst van waarden, op.cit., pp. 14 en 30, en SER-advies Steden op koers, op.cit., pp. 62 en

6 Maatschappelijk verantwoord ondernemen De raad omschrijft maatschappelijk verantwoord ondernemen als het bewust richten van de ondernemingsactiviteiten op waardecreatie op langere termijn in drie dimensies: profit (het economisch rendement); people (de gevolgen voor mensen, binnen en buiten de onderneming); planet (de effecten op het natuurlijk leefmilieu). De triple P bottom line vestigt de aandacht op de noodzaak van samenhang en evenwicht tussen de drie dimensies van maatschappelijk verantwoord ondernemen. Dat vraagt van ondernemingen een vorm van corporate citizenship, waarbij ondernemingen uit zichzelf individueel of in samenwerking met andere bedrijven zoveel mogelijk de negatieve effecten van hun handelen beperken en de (mogelijke) positieve externe effecten ruimte geven en versterken. Los van persoonlijke opvattingen van de ondernemer speelt het welbegrepen eigenbelang een belangrijke rol bij de keuze voor maatschappelijk verantwoord ondernemen. Daaraan kunnen verschillende overwegingen ten grondslag liggen, zoals de behoefte aan een goede leefbaarheid van de directe omgeving, de waarde van een goede reputatie en de motivatie van werknemers. Maatschappelijke acceptatie en een goede reputatie zijn voor veel ondernemingen belangrijke continuïteitsvoorwaarden. Maatschappelijk verantwoord ondernemen vormt zo bezien een eigentijdse strategie om de marktgerichtheid en de potenties van de onderneming te laten corresponderen met de verwachtingen van haar maatschappelijke omgeving. De onderneming zoekt in de samenleving bevestiging voor de uitoefening van haar kernfuncties; de samenleving verschaft de onderneming ruimte en erkenning een licence to operate wanneer in bevredigende mate aan de maatschappelijke verwachtingen wordt voldaan. Bron: SER (2002). bedrijven is bovendien vaak afhankelijk van de grootte van de onderneming, de mate waarin vruchtbare samenwerkingsrelaties met andere ondernemingen tot stand kunnen komen al dan niet met behulp van brancheorganisaties en het segment van de (arbeids-) markt waarop men opereert. Taalverwerving op de werkvloer kan onder meer een instrument zijn voor werkgevers die ervoor kiezen een diversiteitsbeleid te voeren, gericht op een hogere deelname van niet-westerse immigranten in de arbeidsorganisatie. Het is opmerkelijk dat voorzover samenwerkingsrelaties van bedrijven met gemeenten tot stand komen, in verreweg de meeste gevallen het initiatief ligt bij bedrijven. Scholing 24

7 en arbeidsinpassing zijn daarbij de meest voorkomende thema s van samenwerking 15. Gemeenten nemen veelal een afwachtende houding aan en zijn terughoudend bij het nemen van initiatieven. De raad heeft daaraan eerder de conclusie verbonden dat door deze reactieve houding gemeenten nog veel kansen laten liggen 16. Ook de verantwoordelijkheid van de immigrant moet duidelijk zijn. De eerste verantwoordelijkheid voor een actieve inburgering ligt bij de inburgeraar zelf. De nieuwkomer moet minimaal voldoen aan de verplichtingen van de WIN. Daarmee is een eerste stap gezet op weg naar een zelfstandig bestaan in Nederland. Maar het mag duidelijk zijn dat de verantwoordelijkheid van de immigrant zelf verder strekt en moet leiden tot volwaardige maatschappelijke participatie en goed burgerschap. In rechten en plichten die samenhangen met burgerschap verschilt de migrant niet met de autochtone burger. De voorwaarden die de overheid stelt aan de toelating van vreemdelingen zijn thans in discussie. Voorstellen daartoe zijn onlangs aan het parlement aangeboden. In paragraaf 3.2 gaat de raad daarop in. Ten principale geldt voor oudkomers hetzelfde. Ook zij zijn verantwoordelijk voor de inburgering in de Nederlandse samenleving. Dat velen dat ook als zodanig ervaren blijkt uit de ruime vraag naar taalcursussen (de wachtlijstproblematiek). Uitkeringsgerechtigde (werkzoekende) oudkomers kunnen terecht worden verplicht in het belang van hun reïntegratie naar werk de Nederlandse taal te leren. Taalverwerving kan een belangrijk hulpmiddel bij het zoeken naar een baan en vormt daarmee onderdeel van de activeringsstrategie van de uitkeringsinstanties en CWI s. Werkende oudkomers die de Nederlandse taal onvoldoende beheersen dienen een taalcursus te volgen om een goede positie op de arbeidsmarkt te behouden. Voor hen draagt de werkgever de extra verantwoordelijkheid om de employability van de werknemer te bevorderen. Dat beperkt zich in voorkomende gevallen niet alleen tot scholing tot aan startkwalificatieniveau, maar ook door taalverwerving op de werkplek mogelijk te maken. Wat de rol van de werkgever betreft, geldt nog het volgende. Als gezegd ziet de raad de betrokkenheid van het bedrijfsleven bij het inburgeringsbeleid als een afgeleide van het meer algemene belang dat werkgevers hebben voor goede ontwikkelingen op de arbeidsmarkt. Die betrokkenheid strekt zich uit tot alle stakeholders van de arbeidsorganisatie en blijft niet beperkt tot oud- of nieuwkomers. In dat kader rekent de werkgever het zich tot zijn verantwoordelijkheid om de positie van oud- en nieuwkomers op de arbeidsmarkt in het beleid van de onderneming mee te wegen. De raad heeft de overheid eerder geadviseerd de ondernemingsraad de taak te geven zich nadrukkelijk in deze afweging te laten betrekken Ministerie van Economische Zaken, Ondernemerschapsmonitor winter Themaspecial over maatschappelijk verantwoord ondernemen in het Nederlandse bedrijfsleven, februari 2001, p SER-advies Steden op koers, op.cit., p SER-advies Werkgelegenheid minderheden, publicatienr. 92/04, Den Haag, 20 maart 1992; WOR, artikel 28, derde lid. 25

8 De raad meent dat gelet op de primaire verantwoordelijkheid van arbeidsorganisaties de verwachtingen niet te hoog gespannen kunnen zijn. Verschillende initiatieven zijn genomen om meer leerplaatsen met taalverwerving te creëren, bijvoorbeeld in het kader van het raamconvenant grote ondernemingen. Het economische draagvlak is echter per definitie beperkt en afhankelijk van de conjunctuur. Dat is nog afgezien van het feit dat de mogelijkheden om anderstalige deelnemers met een sterk afwijkende achtergrond in praktijksituaties te begeleiden, beperkt zijn. In veel gevallen zal sprake moeten zijn van externe begeleiding en ondersteuning van de betrokken werknemers en van een voldoende loonkostensubsidie voor de werkgever. De raad sluit niet uit dat de genoemde beperkingen ook gelden voor de maatschappelijke instellingen die worden betrokken bij opvoedingsondersteuning en sociale activering. Bovendien is de opgave omvangrijk, gelet op de aantallen oudkomers die naast een beroepskwalificatie een taalverwervingsprogramma nodig hebben. De opnamecapaciteit van arbeidsorganisaties is dus een belangrijk punt van aandacht. De indruk mag niet ontstaan dat het aantal beroepspraktijkvormingsplaatsen in het bedrijfsleven ongelimiteerd kan worden uitgebreid, noch dat er ongelimiteerd ruimte is in het bedrijfsleven om stages met taalverwerving voor anderstaligen te creëren. De raad verbindt hieraan de conclusie dat het nodig is dat de inburgering van oud- en nieuwkomers in samenhang wordt bezien met de sluitende aanpak en in samenhang met het beleid gericht op de vermindering van het aantal werkenden en werkzoekenden zonder startkwalificatie. Daartoe rekent de raad ook het initiatief van MKB-Nederland om in de komende vier jaren leerbanen te creëren voor leerlingen op vmbo-niveau. De raad houdt bovendien de overheid verantwoordelijk voor mensen die nog niet over een startkwalificatie beschikken 18. Dat geldt niet in de laatste plaats voor toegelaten vreemdelingen. De inzet van het kabinet van extra scholingstrajecten per jaar komt hieraan tegemoet en lijkt in belangrijke mate de beschikbare ruimte in het bedrijfsleven te claimen, zo niet te overtreffen. De raad wijst erop dat ook veel arbeidsorganisaties inspanningen leveren om de eigen werknemers bij te scholen tot het niveau van een startkwalificatie en dat jaarlijks vele tienduizende bpv-plaatsen door leerlingen worden bezet Duale trajecten De keuze van Taskforce en kabinet om duale trajecten een belangrijker plaats te geven in het inburgeringsbeleid is ingegeven door het succes ervan. Duale trajecten blijken een goede en meer efficiënte manier te zijn om de Nederlandse taal te leren onder meer 18 SER-advies Het nieuwe leren. Advies over een leven lang leren in de kenniseconomie, publicatienr. 02/10, Den Haag, 21 juni 2002, p In bijlage 3, par is een overzicht gegeven van aantallen deelnemers aan de beroepspraktijkvorming, verdeeld over bbl en bol, en het aantal leerbedrijven dat daarbij is betrokken. 26

9 omdat dit leidt tot een intensieve en realistische kennismaking met de samenleving 20. Op grond van het feit dat taalverwerving zoveel gemakkelijker en met meer rendement verloopt in een context waarin de taal gebruikt wordt, zijn door de Taskforce Inburgering vier zogenoemde functioneringsdomeinen geschetst waarbinnen taalverwerving kan plaatsvinden. Voor het leren en oefenen van de taal doet het er niet zoveel toe welk domein (werk, opleiding, opvoedingsondersteuning of sociale activering) ofwel welk duaal traject of combinatietraject wordt gekozen. Die keuze zal veelal worden bepaald door de maatschappelijke situatie waarin de nieuw- of oudkomer verkeert (uitkeringssituatie of de zorg voor kleine kinderen) en welk doel hem of haar voor ogen staat ( doelsituatie of doelperspectief ). Een voorbeeld ervan is de Rotterdamse aanpak waarnaar het kabinet in de adviesaanvraag verwijst. Inburgeringscursussen voor niet-werkende oudkomers met een uitkering worden alleen uitgevoerd in het kader van een activeringstraject. De maatschappelijke stage is een vast onderdeel van het inburgeringstraject voor nieuwkomers 21. De bewezen positieve effecten van duale trajecten worden overigens door recente bevindingen enigszins gerelativeerd in die zin dat deelnemers in combinatietrajecten met werk niet veel beter scoren op de ontwikkeling van taalvaardigheid dan deelnemers die de reguliere taaltrajecten volgen. Deelnemers in duale trajecten met een beroepsopleiding doen dat wel 22. Dat betekent dat deze inburgeraars tijdens de beroepsopleiding hun taalniveau verhogen tot minstens het niveau dat vereist wordt en tegelijkertijd hun beroepskwalificatie halen. Het positieve effect van duale trajecten met werk wordt niet alleen afgemeten aan de taalverwerving, maar aan het feit dat de deelnemers een vak leren, geïntegreerd raken in de Nederlandse werkcultuur en zich en passant de taal eigen maken. Het aantal duale trajecten (met taalverwerving) is overigens nog bescheiden. Gelet op de wachtlijsten en de aantallen nieuwkomers en oudkomers die moeten worden geholpen, kan niet alle heil van duale trajecten worden verwacht. Voorzover dat wel mogelijk is moet de toepassing van duale trajecten deel uit maken van een maatwerkbenadering. Wat verstaan we onder duale trajecten? Duale trajecten zijn er in soorten en maten. Het kabinet merkt in de adviesaanvraag op dat primair onder duale trajecten wordt verstaan een combinatie van leren en werken, maar dat er ook andere vormen van duale trajecten zijn ontstaan. Zo spreekt de Taskforce Inburgering ook van duale trajecten indien taallessen NT2 gecombineerd worden met opvoedingsondersteuning, een beroepsopleiding, of een traject met sociale activering. In navolging van de Taskforce definieert het kabinet duale trajecten als: het combineren van 20 S. Verhallen c.s., Nieuwe kansen voor taalonderwijs aan anderstaligen, WRR werkdocumenten W 124, Den Haag, juni De concrete collegedoelstelling is bovendien dat na afloop van een succesvol inburgeringstraject de warme overdracht naar werk, opleiding of een zorgtraject van 45 procent in 2001 gaat naar 100 procent in Zie Gemeente Rotterdam. Samen leven in Rotterdam, Deltaplan inburgering: op weg naar actief burgerschap, Rotterdam, november 2002, p Dit wordt geconstateerd op basis van onderzoek van Regioplan, zie: Tweede Kamer, Rapportage Integratiebeleid Etnische Minderheden 2003, vergaderjaar , nr. 2, p

10 taallessen NT2 (Nederlands als tweede taal) met een of meer trajectonderdelen gericht op arbeid(stoeleiding). Onder arbeid(stoeleiding) wordt vervolgens verstaan: het verrichten van arbeid (regulier dan wel gesubsidieerd) of het deelnemen aan sociale activering, eventueel in combinatie met het volgen van een (beroeps)opleiding. Voor de raad ligt dit anders. De raad heeft eerder aangegeven de aandacht te willen richten op duale trajecten waarin taalverwerving aan de orde is in de context van of in combinatie met werk. In de opvatting van de raad is vanouds bij een duaal traject sprake van een combinatie van werken en leren. In een duaal traject staat niet de taalverwerving voorop maar de arbeidsinpassing. Taalverwerving (Nederlands op de werkvloer) is daarbij voor nieuw- en oudkomers een noodzakelijk, maar niettemin bijkomend element. Noodzakelijk omdat voor veel beroepen geldt dat een goede communicatie met klanten of collega s tot de kerncompetenties behoort. De raad spreekt daarom liever van combinatietrajecten in die gevallen dat een taalverwervingstraject geïntegreerd 23 wordt met een duale beroepsopleiding of functietraining (werken en leren) of met een schoolgebonden beroepsopleiding (leren met eventueel een stage). De raad gaat verder niet inhoudelijk in op trajecten waarin taalverwerving wordt gecombineerd met sociale activering of opvoedingsondersteuning. Uit de omschrijving van wat de raad onder combinatietrajecten verstaat blijkt al dat er verschillende modaliteiten van combinatietrajecten denkbaar zijn. Zo organiseren werkgevers functiegerichte trainingen in combinatie met Nederlands op de werkvloer. De functies kunnen relatief eenvoudig zijn en gemakkelijk in company of on-the-job te leren, maar het kan ook gaan om specialistische functies, waarvoor bijvoorbeeld relatief hooggeschoolde vluchtelingen worden bijgeschoold om op het eigen competentieniveau te kunnen worden ingeschakeld. Voorbeelden hiervan zijn het inhuisinburgeringstraject van TPG-post (zie kader), de pilotprojecten in de schoonmaakbranche en de projecten van SIBIO 24. SIBIO verzorgt projecten gericht op de reïntegratie van buitenlandse diplomahouders in de volksgezondheid. Voor goedgeschoolde migranten (die onder toegelaten vluchtelingen relatief vaker voorkomen) heeft een aanvullend scholingstraject de functie om leemten in kennis en vaardigheden bij te spijkeren en hun een perspectief op doorgroei te geven. Veel allochtone werkzoekenden beschikken nog niet over een startkwalificatie. In de ogen van de raad wordt in die gevallen de koninklijke route naar maatschappelijke participatie gevormd door een combinatietraject waarbij het leren van de Nederlandse taal 23 Het gaat er uiteraard niet om dat beide trajecten tegelijkertijd worden aangeboden, maar dat beide trajecten inhoudelijk op elkaar zijn afgestemd. 24 SIBIO staat voor Stichting Interculturele Bedrijfsaspecten en Intercultureel Ondernemerschap en is een samenwerkingsproject van het ministerie van VWS, KPMG en werkgeversorganisatie AWVN. 28

11 Inhuisinburgeringstraject of het 7-componentenmodel zoals uitgevoerd bij TPG-post 1 Het project taalwerk (met de mogelijkheid van een uitstap naar de maatschappij en een uitstap binnen organisaties) staat centraal. 2 De inburgeringscursus wordt niet door het ROC, maar door het bedrijfsleven verzorgd. 3 Taalverwerving en inburgeringscursus worden geïntegreerd met een beroepsopleiding. 4 Iedere deelnemer krijgt een eigen tutor/mentor (mensen die het leuk vinden en het kunnen: dit kost wat maar je krijgt er veel voor terug). 5 Het project moet plaatsvinden in de context van het bedrijf. 6 Veel aandacht moet worden geschonken aan alle betrokkenen in het bedrijf (de autochtone collegae, personeelsfunctionarissen e.d.). De ervaring leert dat 60 procent van de tijd (en ook kosten) van dit project aan de autochtonen en 40 procent aan de allochtonen wordt besteed. 7 Geef de deelnemers meteen een (deeltijd)baan (op basis van een contract volgens de CAO) en geen substituut (Melkertbaan, uitzendcontract). Het project is zeer succesvol gebleken. Inmiddels zijn ca. 200 mensen op deze wijze (in deeltijdbanen) binnen TPG-post aan de slag gekomen. Bron: Van Schijndel SER, is ingepast in een beroepsopleiding, bij voorkeur in een beroepsbegeleidende leerweg (bbl), een duaal traject dus. Juist deze trajecten blijken relatief succesvol, zowel op het gebied van de taalverwerving als uitvalpreventie. Voor de samenleving snijdt het mes aan twee kanten: het Nederlands wordt op een efficiënte manier geleerd, men leert de taal van het vak en de taal van de arbeidsmarkt. Bovendien krijgen deelnemers een arbeidsovereenkomst en een kwalificerende beroepsopleiding (een leerovereenkomst). Werkgevers profiteren daar direct van: leerlingen zijn direct, zij het nog in bescheiden mate, productief. Het profijt voor werkgevers ligt vooral op de wat langere termijn. Zij moeten het in de toekomst steeds meer hebben van gekwalificeerd allochtoon aanbod. Duale trajecten stellen inburgeraars in de gelegenheid een inkomen te verwerven, wat voor velen van hen (vooral voor op latere leeftijd (her)intredende allochtone vrouwen) een belangrijke motiverende factor is. Al met al genoeg elementen om van een duidelijke win-winsituatie te spreken. De combinatievariant waarbij de beroepsopleidende leerweg (bol of deeltijd-bol) wordt gevolgd (ROC s spreken in dat geval van geïntegreerde trajecten) is een goed alternatief in tijden dat vacatures schaars zijn en het personeelsbestand krimpt. In dat geval moeten 29

12 uiteraard wel voldoende stageplaatsen ter beschikking kunnen komen. Het laatste is een punt van aandacht. Zowel in de bbl als de bol baart de beschikbaarheid van beroepspraktijkvormingsplaatsen zorgen. Dat is het gevolg van zowel de economische tegenwind, als van het verdwijnen van een aantal afdrachtkortingen in het kader van de Wet vermindering afdracht belastingen en sociale premies (WVA, zie par. 4.4 en bijlage 3 par. 2.6) 25. Deze maatregelen zijn, geplaatst tegen de achtergrond van de adviesaanvraag, naar het oordeel van de raad niet verstandig. Zij lijken de gevraagde substantiële uitbreiding van combinatietrajecten op voorhand illusoir te maken. Maar ook zonder de genoemde bezuinigingen van het kabinet zal het niet voor iedereen mogelijk zijn om een combinatietraject te volgen. Ook zal niet iedereen geschikt, of in de gelegenheid zijn om een combinatietraject te volgen. Voor hen moeten andere trajecten worden uitgezet en valt er veel te winnen met het op orde brengen van de traditionele inburgeringsroute. In bijlage 3, paragraaf 2.2 is aan de hand van de evaluatie van de WIN en het IBO Inburgering aangegeven welke elementen daarbij verbetering behoeven. Combinatietrajecten vragen om een flexibele uitvoering zodat maatwerk kan worden geleverd. De wet staat toe dat deelnemers die voor de bol kiezen later vanwege onderwijskundige redenen naar de bbl overstappen. Trajecten zijn daarom vaak hybride van karakter. Dat kan ook een bewuste strategie zijn: opleiders, vaak ROC s 26, organiseren in een eerste fase voor de oud- of nieuwkomer een combinatie van taalverwerving met een (parttime-)bol, die in het tweede jaar overgaat in een bbl. Het voordeel is dat de werkvloer niet te veel wordt belast met iemand die nog volop bezig is met taal- en kennisontwikkeling. Het gaat er dus om taalverwerving, de beroepsopleiding en de context van de beroepsuitoefening in een specifiek maatwerktraject bij elkaar te brengen. Bijvoorbeeld, veel uitval uit de traditionele inburgeringstrajecten wordt veroorzaakt doordat de deelnemer werk vindt. In dat geval zou in de context van dat werk het taalverwervingstraject moeten doorgaan. De raad merkt op dat de eisen met betrekking tot de taalvaardigheid van anderstaligen door de ontvangende werkgever of onderwijsinstelling niet te hoog moeten worden gesteld, vooral ook omdat er voor vakdocenten en praktijkdocenten methodieken en hulpmiddelen beschikbaar zijn om veel taalontwikkeling in de vaklessen te laten plaats- 25 Tweede Kamer, Belastingplan 2004, vergaderjaar , nr. 3, p. 25 e.v. Zie ook: Bve Raad, Bijdrage van de Bve Raad in het plan van aanpak tegen de jeugdwerkloosheid, De Bilt, 27 mei Waar in dit advies sprake is van ROC s, wordt ook gedoeld op de Agrarische opleidingscentra, AOC s (en de vakscholen) voorzover die bij taalverwervingstrajecten en combinatietrajecten zijn betrokken. Dat is vaak niet het geval. Op grond van de WEB (art ) verzorgen AOC s alleen beroepsonderwijs (en voorbereidend beroepsonderwijs) op het gebied van landbouw en de natuurlijke omgeving. AOC s verzorgen geen educatie en dus geen inburgeringscursussen. AOC s zijn hier niet gelukkig mee. Ze willen wel een rol spelen op dit gebied en zien ook mogelijkheden, zeker na opheffing van de verplichte winkelnering. AOC s spelen al wel een rol in de fase na de inburgering, in reïntegratie- en toeleidingstrajecten. Overigens is het wel zo dat relatief weinig allochtonen de agrarische sector als eerste keuze ambiëren. 30

13 vinden 27. Zo zijn er ook voor analfabeten meerdere succesvolle projecten uitgevoerd met functietraining op de werkvloer. Dat neemt niet weg dat voor deelname aan combinatietrajecten kennis van de Nederlandse taal wordt verondersteld op ten minste NT2 niveau 1. Soms zal, afhankelijk van het kwalificatieniveau van het scholings- of opleidingstraject voor niveau 2 moeten worden gekozen. De problematiek van analfabetisme kan, uitzonderingen daargelaten, naar het oordeel van de raad moeilijk met combinatietrajecten in arbeidsorganisaties worden opgelost. Daarvoor moet eerst een andere route worden gevolgd die de aansluiting op het eerste NT2-niveau tot stand brengt. 27 Dit is bijvoorbeeld het geval in de opleidingen winkelassistente en beveiligingsmedewerker van het ROC Mondriaan te Den Haag. Zie ook: S. Verhallen en W. Coumou, Geïntegreerde trajecten in ROC s, kansen en knelpunten, In: M. van der Heide, J. Lavrier, E.J. Lensink, M. de Ruiter, R. den Uyl, S.J. Verhallen (red), Handboek inburgering, Den Haag, losbladige uitgave. 31

14 32