Oog voor Detailhandel Handreiking voor een detailhandelsstructuurvisie

Transcriptie

1 Oog voor Detailhandel Handreiking voor een detailhandelsstructuurvisie Oog voor Detailhandel Handreiking voor een detailhandelsstructuurvisie

2 Oog voor Detailhandel Handreiking voor een detailhandelsstructuurvisie

3 Colofon Opzet en samenstelling: drs J.J.de Haan (Vereniging van Nederlandse Gemeenten) Eindredactie: drs D.Jannette Walen (DHV) Redactiecommissie: drs P.I.A.M. Manning (Hoofdbedrijfschap Detailhandel), drs G.J.A. Sluiskes (MKB-Nederland) drs H.J.M. Kaptein (Hoofdbedrijfschap Detailhandel) M. de Graaf (Centrale Vereniging van Ambulante Handel) Deze publicatie is mogelijk gemaakt dankzij een financiële bijdrage van het HBD. THESAURUS VERENIGING NEDERLANDSE GEMEENTEN Thesaurustermen: detailhandel, structuurplannen, beleidsuitvoering Realisatie: VNG uitgeverij, Den Haag Alle rechten voorbehouden. Niets uit deze uitgave mag worden verveelvoudigd, opgeslagen in een geautomatiseerd gegevensbestand, of openbaar gemaakt, in enige vorm of op enige wijze, hetzij elektronisch, mechanisch, door fotokopieën, opnamen, of op enige andere manier, zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van de uitgever. Samenstellers en uitgever zijn zich volledig bewust van hun taak een zo betrouwbaar mogelijke uitgave te verzorgen. Niettemin kunnen zij geen aansprakelijkheid aanvaarden voor eventueel in deze uitgave voorkomende onjuistheden. 2 - OOG VOOR DETAILHANDEL

4 Inhoudsopgave Voorwoord 5 1 Waarom een structuurvisie Aanleiding voor en doel van deze handreiking Functie van een structuurvisie 7 2 Nationaal kader Beleid voorafgaand aan de Nota Ruimte Nieuw beleid: de Nota Ruimte 11 3 Elementen van een structuurvisie Meten is weten Opbouw van een detailhandelsstructuurvisie Het beleidskader (stap 1) Omschrijving van relevante ontwikkelingen (stap 2) Analyse en beoordeling van de bestaande situatie (stap 3 en 4) Visie op de toekomst (stap 5) 19 4 Provinciaal beleid in de praktijk Provinciale structuurvisies in de praktijk Provinciale instrumenten 23 5 Regionaal beleid in de praktijk Regionale structuurplannen Regionale structuurvisies in de praktijk 27 6 Lokaal beleid Gemeentelijke structuurvisies in de praktijk Gemeentelijke instrumenten 38 Bijlagen 44 1 Checklist 45 2 Distributieplanologisch onderzoek (d.p.o.) 46 3 Structuur van het detailhandelsaanbod 50 4 Locatiebeleid voor bedrijven en voorzieningen 53 5 Adressen 56 OOG VOOR DETAILHANDEL - 3

5 4 - OOG VOOR DETAILHANDEL

6 Voorwoord De Handreiking voor een detailhandelsstructuurvisie die voor u ligt, is een initiatief van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG), de Nationale Winkelraad van MKB Nederland, en het Hoofdbedrijfschap Detailhandel (HBD). De eindredactie is uitgevoerd door DHV, Ruimtelijke Ontwikkeling en Vastgoed. Deze publicatie is opgesteld om gemeenten, regio s en provincies aan te zetten tot het formuleren van detailhandelsbeleid. Na de decentralisatie van het locatiebeleid voor voorzieningen, waaronder winkels, ontstaat de noodzaak voor mede-overheden om een visie op detailhandel te ontwikkelen en deze te vertalen in ruimtelijk beleid. In deze handreiking doen wij suggesties en aanbevelingen voor een detailhandelstructuurvisie. Wij hopen dat u op basis hiervan de discussie aangaat in uw gemeente, regio en provincie. Met elkaar en met ondernemers. Die discussie zal de basis zijn voor een goed detailhandelsbeleid. Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG), mr. R.J.J.M. Pans, voorzitter directieraad Hoofdbedrijfschap Detailhandel (HBD) A.F. Kolkman, voorzitter MKB-Nederland J.J. Meerman, vice-voorzitter, sector detailhandel OOG VOOR DETAILHANDEL - 5

7 6 - OOG VOOR DETAILHANDEL

8 1. Waarom een structuurvisie 1.1 Aanleiding voor en doel van deze handreiking Een eerste aanleiding voor dit gezamenlijke initiatief moet gezocht worden in een aantal wijzigingen in het rijksbeleid rond de ruimtelijke ordening. In de nieuwe Nota Ruimte wordt in belangrijke mate de verantwoordelijkheid voor het detailhandelsbeleid bij de decentrale overheden neergelegd. Gezien deze grotere beleidsverantwoordelijkheid voor de planmatige ontwikkelingen in de detailhandelsstructuur zal lokaal beleid moeten worden ontwikkeld, ondersteund door een integrale visie op detailhandel. Doel van deze publicatie is een handreiking te bieden aan gemeenten, regio s en provincies om te komen tot een duidelijk en eenduidig detailhandelsbeleid op lokaal en regionaal niveau. Voor overheden, ondernemers en vastgoedpartijen wordt met een dergelijke visie helderheid gegeven van wat wel/niet kan voor wat betreft detailhandelsinitiatieven. Stap voor stap zal in dit boekje worden aangegeven op welke wijze een detailhandelsstructuurvisie kan worden opgesteld en welke onderdelen, afwegingen en instrumenten daarbij van belang zijn. Op basis van praktijkvoorbeelden wordt op verschillende plaatsen in dit boekje geïllustreerd hoe daaraan invulling kan worden gegeven. Voor alle duidelijkheid zij hier vermeld dat onder detailhandel wordt verstaan de gevestigde detailhandel (winkels) alsmede de ambulante detailhandel (warenmarkten en standplaatsen). 1.2 Functie van een structuurvisie Detailhandelsstructuurvisies kunnen worden vervaardigd door provincies, regio s en gemeenten. De verschillen tussen deze structuurvisies zijn vanzelfsprekend het schaalniveau en, daarmee samenhangend, de mate van concretisering per winkelgebied. Vanzelfsprekend moet er, zoals in alle ruimtelijke ordeningsvraagstukken, samenhang bestaan tussen de verschillende bestuursniveaus. In de hoofdstukken 4, 5 en 6 wordt ingegaan op de structuurvisies per bestuurlijk niveau. Een (sectorale) structuurvisie is een strategisch beleidsdocument. Hierin kunnen bestuurders een visie vastleggen op de toekomstige ontwikkelingen en ruimtelijke kwaliteit van een gebied. Zij kunnen daarvoor beleidsdoelen formuleren en uitspraken opnemen die richtinggevend zijn voor de uitvoeringshandelingen, OOG VOOR DETAILHANDEL - 7

9 toekomstige besluiten of in te zetten instrumenten om de geformuleerde doelen te bereiken. Structuurvisies binden primair het vaststellende bestuursorgaan en hebben daarmee voornamelijk een intern structurerende functie: de uitvoerende organen zullen bij het nemen van besluiten de structuurvisie als leidraad nemen en in beginsel dienovereenkomstig handelen. Het geeft andere overheden, maatschappelijke organisaties, burgers en bedrijven inzicht in de gedragslijnen die zij van de overheid kunnen verwachten. Bovendien kunnen elementen van de structuurvisie doorwerken in andere beleidsdocumenten, waaronder andere structuurvisies van dezelfde overheid. Een sectorale structuurvisie kan zo doorwerken in een integrale, ruimtelijke structuurvisie. Structuurvisies bevatten hiermee, normaal gesproken, geen juridisch normatief beleid in de zin van de AWB, tenzij de expliciete bedoeling is geformuleerd dat specifieke passages als beleidsregels worden aangemerkt. In bestemmingsplannen wordt de structuurvisie juridisch bindend uitgewerkt. Hiermee is ook het voordeel van een structuurvisie boven een gewone nota aangegeven: er is sprake van een ruimtelijke doorwerking. Overigens zullen niet alle onderdelen van de visie in bestemmingsplanbepalingen kunnen worden opgenomen. Hier kunnen verordeningen of andere instrumenten ingezet worden (zie ook 6.2). Volgens de opstellers van deze handreiking zijn de (gezamenlijke) gemeenten de meest aangewezen bestuurslaag om een structuurvisie voor de detailhandel vast te stellen. Evenals in de huidige Wet op de Ruimtelijke Ordening zal ook in de nieuwe Wet op de Ruimtelijke Ordening waarschijnlijk veel verantwoordelijkheid neergelegd worden bij de decentrale overheden: 1) Voorstel Wet op de Ruimtelijke Ordening, Memorie van Toelichting, p 94. 2) Nota Ruimte, hoofdstuk 1, Sturingsfilosofie en ruimtelijke visie. normstelling geschiedt door het meest geschikte overheidsorgaan. Het meest geschikte niveau daartoe is in beginsel het laagste overheidsniveau omdat op dit niveau bij ruimtelijke normstelling beter rekening kan worden gehouden met relevante feiten en omstandigheden. Gezien de aard van de betrokken problematiek of de schaal waarop een aangelegenheid moet worden geregeld, kan aangewezen zijn dat een hoger bestuursniveau het onderwerp doelmatiger en doeltreffender kan behartigen. 1 De Nota Ruimte huldigt vanuit het motto decentraal wat kan, centraal wat moet hetzelfde principe OOG VOOR DETAILHANDEL

10 Vanwege de onderlinge afstemming ten behoeve van een aanvullend en gedifferentieerd aanbod en ter voorkoming van een overmaat aan winkelontwikkelingen, kan gekozen worden voor een intergemeentelijke visie. De Nota Ruimte stelt niet voor niets dat het de verantwoordelijkheid is voor provincies en samenwerkende gemeenten om ruimtelijk beleid integraal én concreet gestalte te geven en op elkaar af te stemmen, zowel bij planvorming als bij uitvoering. 3 Dit geldt vanzelfsprekend ook voor detailhandelsbeleid. Bijkomend voordeel is dat ook de samenhang in de regionale economie betrokken kan worden bij de analyse. In de structuurvisie kunnen bijvoorbeeld afspraken gemaakt worden over de verschillende functies, die dorps-, wijkwinkelcentra en andere detailhandelsgebieden vervullen ten opzichte van het centrale winkelgebied. Ook perifere ontwikkelingen kunnen in samenhang bekeken worden. Hierdoor kan ontwrichting van de structuur en leegstand voorkomen worden. 3) Nota Ruimte, paragraaf 2.3. Tegelijkertijd kunnen provincies kaders stellen voor de (inter-) gemeentelijke visies. Hierdoor kunnen bovenlokale en bovenregionale effecten op een goede wijze betrokken worden bij de gemeentelijke visievorming. Voorkomen kan zo worden dat meerdere gemeenten met uitbreidingsplannen in de detailhandel de koopkracht van consumenten in dezelfde regio naar zich toe rekenen, met als gevolg een overaanbod aan winkelvoorzieningen, met alle nadelige gevolgen van dien. Door provinciaal beleid kan duidelijkheid ontstaan over het vestigingsklimaat voor detailhandel in de hele provincie. Voorspelbaarheid van beleid geeft zekerheid aan ondernemers en aan projectontwikkelaars en eigenaren en beleggers van winkel- en ander commercieel vastgoed. Indien nodig kunnen provincies zelf structuurvisies opstellen (zie hoofdstuk 4). Dat een detailhandelsstructuurvisie en het daarmee samenhangend beleid draagvlak moet hebben, lijkt buiten discussie. Paragraaf 6.2 gaat in op de wijze waarop communicatie hierover met uiteenlopende partijen plaats kan vinden. OOG VOOR DETAILHANDEL - 9

11 10 - OOG VOOR DETAILHANDEL

12 2. Nationaal kader 2.1 Beleid voorafgaand aan de Nota Ruimte Het nationale beleid legt al decennia lang de nadruk op het behoud van een gezonde detailhandelsstructuur, met de nadruk op het behoud en bevorderen van ruimtelijk en economisch gezond functionerende binnensteden. Zowel het ABC-locatiebeleid als het aparte detailhandelsbeleid was daarop toegesneden. Vanuit die doelstellingen was er beleidsmatig expliciete aandacht voor grootschalige en buiten bestaande winkelgebieden (perifeer) gelegen detailhandelsvestigingen. Tot het vaststellen van de Nota Ruimte bestond hiervoor een apart nationaal beleidskader, bekend als het PDV- en GDV-beleid. 4 Het doel van het PDV-beleid was vooral het handhaven van de winkelfunctie van de binnensteden en andere bestaande winkelconcentraties. Het GDV-beleid is ontstaan vanuit de doelstelling daarnaast dynamiek in de detailhandel te bevorderen. Bij het PDV-beleid gaat het om het bestemmen van moeilijk in bestaande centra inpasbare branches op locaties daarbuiten. Het gaat daarbij vooral om branches met volumineuze goederen. Zo zijn veel bouwmarkten en detailhandel in meubelen, door een eigen bestemming of via een vrijstelling op de bestemming bedrijfsdoeleinden in het bestemmingsplan, op bedrijventerreinen of andere geïsoleerd gelegen locaties terecht gekomen in het stedelijk gebied (onder verwijzing naar het nationale PDV-beleid). Weidewinkels, zoals in het buitenland veelvuldig voorkomend, zijn in Nederland, dankzij het PDV- en GDV-beleid, vrijwel afwezig. 2.2 Nieuw beleid: de Nota Ruimte Het PDV- en GDV-beleid zijn, samen met het ABC-locatiebeleid voor bedrijven en voorzieningen, met de invoering van de Nota Ruimte vervangen door een integraal locatiebeleid voor bedrijven en voorzieningen. Ook de detailhandel valt daaronder. De voor de detailhandel relevante uitgangspunten van het nieuwe locatiebeleid zijn hieronder samengevat. De volledige tekst is weergegeven in bijlage 4. Deze uitgangspunten zijn de basis voor provincies bij het opstellen van het integrale locatiebeleid, maar zijn tevens richtlijn voor regionale samenwerkingsverbanden en gemeenten bij het opstellen van detailhandelsstructuurvisies. 4) PDV en GDV: Perifere DetailhandelsVestiging en (auto s, boten, caravans, tuincentra, bouwmarkten, grove bouwmaterialen, keukens, sanitair, meubelen, brandgevaarlijke stoffen) en Grootschalige Geconcentreerde DetailhandelsVestiging en (groter dan m 2, toelaatbaar in de 13 stedelijke knooppunten zoals genoemd in de Vierde Nota Ruimtelijke Ordening). Het locatiebeleid wordt gedecentraliseerd. Provincies en gemeenten zijn verantwoordelijk voor een voldoende en gevarieerd op de vraag afgestemd aanbod van locaties voor bedrijven en voorzieningen. OOG VOOR DETAILHANDEL - 11

13 Uitgangspunt is dat nieuwe vestigingslocaties voor detailhandel niet ten koste mogen gaan van de bestaande detailhandelsstructuur in wijkwinkelcentra en binnensteden. Gemeenten dienen de mogelijkheid te hebben om in bestemmingsplannen een aparte bestemming voor perifere detailhandel op te nemen. De provincies stellen gezamenlijk richtlijnen op met betrekking tot branchebeperkingen voor perifere detailhandel, die vervolgens door het kabinet worden geaccordeerd. Ruimte- en bezoekersintensieve kantoren, winkels en andere voorzieningen passen bij uitstek in goed en veelzijdig bereikbare centra, waar ruimte is voor wonen, werken, winkelen en voorzieningen en die bij voorkeur ook per openbaar vervoer bereikbaar zijn. Voorzover de schaal, gevaar of hinder van bedrijven en voorzieningen het toelaten, verdient functiemenging voorrang. Juist gemengde woon- en werkgebieden bieden een aantrekkelijke omgeving met mogelijkheden om lopend of op de fiets tal van bestemmingen te bereiken. Op specifieke daarvoor bestemde bedrijfslocaties zijn vooral bedrijven en voorzieningen gevestigd, die door hun aard niet inpasbaar zijn in centra of wijken. De overweging dat het nieuwe locatiebeleid niet mag leiden tot aantasting van de bestaande verzorgingsstructuur wat betreft de detailhandel, door een sterke toename van grootschalige perifere detailhandel, is opgenomen dankzij de Motie Van Bochove c.s.. ( nr. 121). Deze motie heeft tevens mogelijk gemaakt dat er een aparte bestemmingsplantitel komt voor perifere detailhandel. Deze bestemmingsplantitel zal als volgt moeten gaan werken: De provincies stellen gezamenlijk een lijst op met perifere branches. 5 Deze lijst wordt geaccordeerd door de minister. Hiermee wordt een landelijk erkende branchelijst voor perifere detailhandel ingesteld, die door gemeenten gebruikt kan worden als borging voor lokaal gemaakte keuzen. Het wordt dan mogelijk om de bestemming perifere detailhandel juridisch vast te leggen in bestemmingsplannen. De keuze voor een dergelijke bestemming wordt uiteraard lokaal gemaakt. Onderbouwing van deze keuze gebeurt in een detailhandelsstructuurvisie. Deze moet aansluiten bij het provinciale locatiebeleid. 5) In een eerdere versie van de motie Van Bochove c.s. (29435, nr.44), werd voorgesteld hiervoor de branches mobiliteit, recreatie en woningen tuininrichting aan te wijzen OOG VOOR DETAILHANDEL

14 3. Elementen van een structuurvisie 3.1 Meten is weten In dit hoofdstuk komen verschillende elementen van een detailhandelsstructuurvisie aan bod. Praktijkvoorbeelden en instrumentarium komen voor de verschillende bestuursniveaus aan de orde in hoofdstuk 4, 5 en 6. In het algemeen is voor het opstellen van een detailhandelsstructuurvisie onderzoek naar de kwantitatieve en kwalitatieve aspecten van de bestaande detailhandelsstructuur en de te verwachten ontwikkelingen die hierop van invloed zijn, noodzakelijk. Dergelijk onderzoek wordt in het algemeen distributieplanologisch onderzoek (d.p.o.) genoemd. De verplichting tot het houden van een distributieplanologisch onderzoek (d.p.o.) is ongeveer 20 jaar geleden komen te vervallen. Toch verdient het aanbeveling om, gezien de noodzaak tot onderbouwing van de structuurvisie, onderzoek te laten doen. Afhankelijk van de omstandigheden zal dat onderzoek meer of minder omvangrijk zijn. Bijlage 2 gaat in op de inhoud van het d.p.o. De belangrijkste veronderstellingen en methodieken worden in deze bijlage in beeld gebracht. Tevens worden de belangrijkste gehanteerde begrippen toegelicht. 3.2 Opbouw van een detailhandelsstructuurvisie De kern van een detailhandelsstructuurvisie ligt bij de volgende aspecten: Het beeld dat er is van de huidige ruimtelijk-economische structuur en toekomstige mogelijkheden voor de detailhandel; waar staan we en wat komt er op ons af? De wijze waarop beleidsmatig met huidige situatie en ontwikkelingen en kansen omgegaan moet worden; wat willen we, wat kunnen we doen, wat moeten we doen? Dit betekent kansen vertalen in kwalitatieve verbeteringen (wat en waar), eventueel nieuwe elementen toevoegen en ongewenste ontwikkelingen afremmen. Dit zal moeten worden vertaald in aandachtspunten en randvoorwaarden voor detailhandelslocaties. Het opstellen van een (actie)programma waarin het accent ligt bij keuzen die gemaakt moeten worden ten aanzien van detailhandelsontwikkelingen, projecten en maatregelen in de binnenstad, perifere locaties en buurt- en wijkvoorzieningen. Uitgaande hiervan worden in deze handreiking, om tot een detailhandelsvisie te komen, de volgende stappen onderscheiden: OOG VOOR DETAILHANDEL - 13

15 stap 1 stap 2 stap 3 stap 4 stap 5 Een omschrijving van uitgangspunten/ambities van het beleid en het ruimere beleidskader (verwante beleidsterreinen, beleid andere overheden). Een algemene omschrijving van relevante ontwikkelingen, zoals veranderingen in bevolkingsomvang en -samenstelling en trends en te verwachten ontwikkelingen in consumentengedrag (vraagkant) en in de structuur van de detailhandel (aanbodkant). Een kwantitatieve en kwalitatieve analyse van ruimtelijkeconomische aspecten in de bestaande detailhandelsstructuur en op basis daarvan aangeven van sterke en zwakke punten (SWOT-analyse). Op basis van stap 2 en 3: benoemen van kansen en risico s van deze structuur in relatie tot de huidige positie en min of meer vaststaande ontwikkelingen in markt en beleid. Op basis van stap 1 en stap 4: formuleren van (a) een samenhangende visie op de toekomstige detailhandelsstructuur, en (b) een vertaling daarvan naar de toekomstige positionering van de afzonderlijke (bestaande en nieuwe) winkelgebieden, -centra en -locaties daarbinnen en de opgaven die daarmee samenhangen. Het gaat daarbij in het algemeen om het formuleren van gewenste ontwikkelingsrichtingen en de rol van de gemeente (beleidsopgave) daarbij, bij voorkeur met bijbehorende beleidsinstrumenten. In principe (op hoofdlijnen) past daarbij het volgende onderscheid: a Stimulering van investeringen, daar waar ontwikkeling / uitbreiding of vernieuwing / herstructurering van detailhandelsvoorzieningen gewenst is. b Consolidering in gebieden of locaties waar substantieel nieuwe detailhandelsontwikkelingen moeten worden voorkomen. c Inkrimping/sanering in gebieden waar het economisch perspectief voor detailhandel ontbreekt of structureel onder druk komt te staan. In gemeentelijke structuurvisies en het daaruit voortvloeiende beleid op het gebied van de ruimtelijke ordening in relatie tot de detailhandel, kan in voorkomende gevallen in meerdere of mindere mate ook aandacht nodig zijn voor bereikbaarheid (verkeer en parkeren), inrichting van openbare ruimten, fysieke presentatie van bedrijfspanden, reclame-uitingen, veiligheid en (desgewenst) financiering van het beleid. Deze aspecten blijven 14 - OOG VOOR DETAILHANDEL

16 bij de uitwerking in onderhavige publicatie buiten beschouwing. In de volgende paragrafen wordt nader op de vijf stappen ingegaan. 3.3 Het beleidskader (stap 1) In het algemeen wordt gestreefd naar een zo hoog mogelijk verzorgingsniveau voor de gebruikers van de voorzieningen, de inwoners en bezoekers van elders (regio, toeristen). Daarbij spelen aspecten als verzorgingsniveau, bereikbaarheid (afstand van de woningen tot de voorzieningenconcentraties), prijsniveau, kwaliteit van aanbod, omgeving en inrichting van de openbare ruimte. Om deze doelstelling een haalbare en duurzame voorzieningenstructuur, gericht op de bediening van inwoners en bezoekers te realiseren, zal gestreefd moeten worden naar een gezond economisch functioneren van bestaande en nieuwe voorzieningen. Dat kan alleen als de ruimtelijke voorwaarden zoals bereikbaarheid en parkeren en andere condities (regelgeving, imagofactoren) gerealiseerd zijn of worden. Daarbij behoren ook aspecten als het wel/niet toelaten van concurrerende ontwikkelingen, of juist het stimuleren van ontwikkelingen en initiatieven die een extra impuls kunnen geven (synergie, collectieve marketing en promotie). Relevant daarbij is afstemming met het beleid ten aanzien van andere sectoren (ontwikkeling van werkgebieden, parkeer- en verkeersbeleid, horecabeleid enzovoort). Het landelijk beleidskader, gericht op beperking van de toename van de automobiliteit door locatiebeleid, bescherming van de bestaande structuur en het beleid gericht op het behoud/bevorderen van economisch gezond functionerende binnensteden is daarbij richtinggevend (zie hoofdstuk 2). Indien er sprake is van een duidelijke verwevenheid met het detailhandelsapparaat van buurgemeenten, is het verstandig om een bovenlokale beleidscontext te kiezen en een regionale structuurvisie op te stellen. Deze zou vastgesteld kunnen worden door het bestuur van de gemeenschappelijke regeling (indien deze ook economische onderwerpen betreft). Indien er binnen een regio geen gemeenschappelijke regeling is, zal een regionale structuurvisie door de afzonderlijke gemeenteraden moeten worden vastgesteld. Deze visie kan bijvoorbeeld door een regionaal portefeuillehoudersoverleg aan de afzonderlijke raden worden voorgelegd. Op een nog hoger schaalniveau, in provinciale detailhandelsnota s, gaat de aandacht uit naar de positie van steden en dorpen in hun OOG VOOR DETAILHANDEL - 15

17 regio. Regiogrens overstijgende afwegingen voor perifere locaties en grootschalige uitbreidingen bij bestaande centra kunnen goed op dit niveau gemaakt worden. Voor de lokale, regionale of provinciale detailhandelsstructuurvisies gelden in principe dezelfde stappen als in dit hoofdstuk weergegeven. 3.4 Omschrijving van relevante ontwikkelingen (stap 2) Woningbouw, autonome demografische ontwikkelingen (bijvoorbeeld migratie, vergrijzing) en andere algemeen maatschappelijke ontwikkelingen, kunnen consequenties hebben voor het gebruik van de bestaande voorzieningen en daarmee voor de noodzaak om tot een visie of actualisering van een bestaande visie te komen, hoe met deze voorzieningen moet worden omgegaan. Het is daarom noodzakelijk dat er een beeld is van de spreiding en de samenstelling van de bevolking en de belangrijkste veranderingen daarin in het recente verleden. Daarnaast zullen de belangrijkste te verwachten veranderingen moeten worden nagegaan. Het gaat daarbij, zoals hiervoor al aangegeven, om autonome ontwikkelingen en, wellicht belangrijker nog, de gevolgen van eventuele woningbouw en andere plannen in regionale context. Demografische veranderingen zijn niet alleen relevant voor de detailhandel, maar bijvoorbeeld ook voor onderwijs, sport, welzijnsvoorzieningen en dergelijke. Het kan dan ook zinvol zijn om in de detailhandelsstructuurvisie in deze stap een doorkijk te geven naar deze andere segmenten van het voorzieningenbeleid. Daarnaast kunnen zich belangrijke wijzigingen hebben voorgedaan in de bestaande verzorgingsstructuur met negatieve effecten op de omgeving (leegstand, verpaupering en dergelijke). Verder kunnen er initiatieven zijn vanuit de markt (projectontwikkelaars, ondernemers) die bij realisatie in belangrijke mate de bestaande verzorgingssituatie zullen beïnvloeden. Die initiatieven behoeven niet alleen de detailhandel te betreffen, maar ook aanverwante sectoren, zoals horeca en leisure. Een beleidsvisie is dan noodzakelijk om de juiste afwegingen te kunnen maken OOG VOOR DETAILHANDEL

18 3.5 Analyse en beoordeling van de bestaande situatie (stap 3 en 4) In algemene zin is in de detailhandelsector in Nederland de laatste jaren een grote dynamiek te constateren. Daarbij spelen processen als schaalvergroting en vervlechting van winkelfuncties met vermaak (horeca, dienstverlening, cultuur, entertainment, sport). Aan de vraagkant zien we ontwikkelingen zoals afname van de winkeltrouw en wisselende vormen van koopgedrag, vooral bepaald door verschillende motieven als gemak, doelgerichtheid of recreatief bezig zijn. Dit onder invloed van maatschappelijke ontwikkelingen zoals toename van het aandeel tweeverdieners, invloed van de informatietechnologie e.d. Tegen deze achtergrond kunnen detailhandelsfuncties in een binnenstad, periferie en buurt, wijk en dorp dan ook steeds minder afzonderlijk worden beoordeeld op hun huidige en toekomstige mogelijkheden. Ze vormen in toenemende mate onderdeel van een bredere context van gemak, uitgaan en vrijetijdsbesteding van consumenten. a Aanbodbeschrijving Om een visie te kunnen ontwikkelen en daarop beleid te voeren, is allereerst inzicht nodig in de bestaande detailhandelsstructuur, de huidige positie van winkelgebieden daarbinnen en de sterke en zwakke punten van de verzorgingsstructuur. Daarbij is het, gelet op de aangegeven dynamiek, gelijktijdig nodig dat men zich realiseert dat winkelgebieden zich mee moeten ontwikkelen met het consumentengedrag van inwoners en bezoekers. Dat wil zeggen dat het beleid gericht moet zijn op toevoegen van waardevolle nieuwe elementen die ontbreken of gewenst worden en het gezond houden (behouden) van aantrekkelijke delen, die ook in de toekomst passen bij de consumentenvraag. Daarvoor zijn keuzen noodzakelijk; welke kwaliteitsimpulsen kunnen op welke locaties worden gerealiseerd, wat kan of moet de gemeente doen, welke initiatieven vanuit de markt moeten worden ondersteund en welke eisen en prioriteiten gelden daarvoor. Met het consumentengedrag als leidraad kan de volgende indeling van winkelgedrag worden gehanteerd: Dagelijks aankopen doen op basis van een compleet gemaksaanbod dichtbij. Recreatief winkelen in de (historische) binnenstad, de plaats met een ruim en divers aanbod en een hoge verblijfswaarde. Doelgericht aankopen doen op locaties met voldoende ruimtelijke schaal en een optimale bereikbaarheid (veelal in de stedelijke periferie). OOG VOOR DETAILHANDEL - 17

19 Hoewel het onderscheid tussen deze typering in koopgedrag in de praktijk niet altijd even goed is te maken, biedt het in principe voldoende aanknopingspunten om een indeling te maken in typen detailhandelsgebieden. Een uitgewerkt voorbeeld is opgenomen in bijlage 3. Afhankelijk van de lokale omstandigheden kan voor een andere uitwerking worden gekozen (zie bijvoorbeeld de aanpak in Noordwest-Holland, paragraaf 5.2). Onderzoek als basis voor een detailhandelsstructuurvisie zal altijd een kwantitatieve beschouwing moeten inhouden met betrekking tot de bestaande detailhandelsvoorzieningen. Daarbij gaat het om een beschrijving en beoordeling van het aanbod naar omvang (aantal m 2 winkelvloeroppervlak), de branchering en de verdeling over de verschillende winkelgebieden. Daarnaast zal het detailhandelsaanbod in kwalitatieve zin beschreven en beoordeeld moeten worden. Daarbij spelen aspecten als de kwaliteit van de winkelvoorzieningen (wel/geen trekkers, variatie in branchesamenstelling en prijsniveau), stedenbouwkundige structuur van het winkelaanbod, verkeers- en parkeeraspecten (aantal, locatie en kosten van parkeren), onderhoud (mate waarin geïnvesteerd wordt), leegstand, enzovoort. b Beschrijving van het gebruik van de voorzieningen (de vraag) Consumenten kunnen, afhankelijk van de alternatieven die ze hebben en het attractieniveau daarvan, meer of minder gebruik maken van de winkelgebieden in hun woonomgeving. Bij weinig (of inattractieve) alternatieven buiten de winkelgebieden in de eigen woonomgeving, zal sprake zijn van een relatief hoge kooporiëntatie. Bij veel (of attractieve) alternatieven buiten de winkelgebieden in de eigen woonomgeving zal deze laag zijn. De kooporiëntatie is te meten door koopstromenonderzoek uit te voeren onder de lokale bevolking (zie bijlage 2). Daarnaast kan door in de winkelcentra passanten te ondervragen naar hun herkomst (passantenonderzoek), bepaald worden of sprake is van een lokale dan wel een regionale functie van het betreffende centrum. Gemeenten kunnen zelf (bij voorkeur gezamenlijk met buurgemeenten) een koopstromenonderzoek laten uitvoeren. Het verdient voorkeur een gespecialiseerd onderzoekbureau een dergelijk onderzoek te laten uitvoeren, aangezien een juiste vraagstelling in de te houden enquêtes in sterke mate bepalend is voor de betrouwbaarheid van de uitkomsten en de vergelijkbaarheid met bestaand onderzoek OOG VOOR DETAILHANDEL

20 c Beoordeling Op basis van de gegevens verkregen bij a en b, valt af te leiden welke centra goed, minder goed of slecht functioneren en welke aspecten daarbij een rol spelen. Per winkelgebied kunnen dan ook sterke en zwakke elementen worden benoemd. Daarmee wordt een opstap gegeven naar een visie op de toekomst (stap 5). 3.6 Visie op de toekomst (stap 5) Op basis van uitgangspunten en ambities, marktperspectieven (potenties) en de analyse van sterke en zwakke kanten van het betreffende gebied, kan worden bepaald welke verbeteringen in de uiteenlopende detailhandelsgebieden gewenst zijn. Dat kan betrekking hebben op vastgoed en omgevingskenmerken (onderhoud, ontsluiting, openbare ruimte enz.), maar ook betrekking hebben op de omvang en samenstelling van de verzorgingselementen in de winkelgebieden. Detailhandelsgebieden kunnen in sommige gevallen worden uitgebreid, eventueel kan een gewenste herstructurering en sanering aan de orde zijn. De verschillende ontwikkelingen zullen moeten passen in een (gewenst) totaalbeeld van de toekomstige verzorgingsstructuur. De gewenste ontwikkelingsrichting van de afzonderlijke winkelgebieden zal zich in het algemeen toespitsen op de volgende onderdelen: omgeving: locationeel: fysiek: commercieel: omvang marktgebied, bevolkingssamenstelling, draagvlak, positie/invloed van concurrerende winkelgebieden Ligging in marktgebied, bereikbaarheid, parkeersituatie, routing, aanwezigheid complementaire voorzieningen (synergie) volume en verschijningsvorm, stedenbouwkundige kwaliteit, ruimtelijk-fysieke compactheid en ruimtelijke mogelijkheden wervingskracht, presentatie, opvalwaarde, uitstraling Het verdient voorkeur dat aangegeven wordt hoe men de gewenste ontwikkeling wil bereiken (instrumenten) en welke partijen daarbij een rol spelen en welke het voortouw zouden moeten nemen. In de volgende hoofdstukken worden per bestuursniveau hiervan voorbeelden gegeven. In samenhang met de visie op de toekomst zal een toetsingskader voor nieuwe ontwikkelingen opgenomen moeten worden in de detailhandelsstructuurvisie. Dit toetsingskader bepaalt hoe nieuwe initiatieven getoetst worden aan de gewenste structuur. OOG VOOR DETAILHANDEL - 19

21 In de hierna volgende hoofdstukken zal uit praktijkvoorbeelden blijken dat er verschillende typen toetsingskaders bestaan. In algemene zin zullen bij nieuwe initiatieven drie vragen worden gesteld: 1 Hoe verhoudt het initiatief zich tot het vastgestelde detailhandelsbeleid (versterking van de structuur dan wel duurzame ontwrichting)? 2 Past het initiatief wat verzorgingsbereik betreft bij de gekozen locatie? 3 Wordt met het nieuwe initiatief de kwaliteit van het detailhandelsaanbod verbeterd (heeft het toegevoegde waarde)? Nieuwe initiatieven verdienen in beginsel een positieve benadering, waarbij in de afweging de nadruk moet liggen op de toegevoegde kwaliteit voor consumenten en ondernemers (nieuwe formules, extra aantrekkingskracht, versterking ruimtelijke structuur, verbetering van bereikbaarheid, parkeren en de inrichting van de openbare ruimte) in relatie tot het bestaande detailhandelsaanbod waarvan kwalitatief sterke en goed functionerende onderdelen behouden moeten blijven, evenals die onderdelen die noodzakelijk zijn voor een goed verzorgingsniveau. De antwoorden op toetsingsvragen 1 en 2 zijn doorgaans middels ruimtelijke criteria goed te onderbouwen. Afwijzingen van initiatieven zijn dan juridisch houdbaar. Bij de beantwoording van vraag 3 is dat lastiger. Toch menen de opstellers dat deze vraag gesteld moet worden, omdat het bij nieuwe initiatieven niet alleen om vloeroppervlakten en locaties dient te gaan, maar ook om kwalitatieve versterking van de structuur. De drie vragen dienen dan ook in samenhang bezien te worden OOG VOOR DETAILHANDEL

22 4. Provinciaal beleid in de praktijk 4.1 Provinciale structuurvisies in de praktijk De provincie is, volgens de Nota Ruimte en het ontwerp voor de nieuwe WRO, in beginsel het aangewezen bestuurlijke niveau voor bovenlokale ruimtelijke vraagstukken en ontwikkelingen. Zoals in hoofdstuk 2 en bijlage 4 aangegeven, zijn de provincies sinds het vigerend worden van de Nota Ruimte, ook primair verantwoordelijk voor het nieuwe integrale locatiebeleid. Als het om binnenregionale vraagstukken gaat ligt de verantwoordelijkheid bij de WGR-plusregio s. Binnen het provinciale verkeers- en vervoersbeleid dient, volgens de Nota Ruimte, het locatiebeleid voor bedrijven en voorzieningen geconcretiseerd te worden. Dit betekent dat provincies zelf een visie op detailhandel zullen moeten ontwikkelen, of met gemeenten en regio s afspraken moeten maken dat regionale en lokale detailhandelsstructuurvisies richtinggevend zijn bij het opstellen van provinciaal beleid (bottom-up). De visie van provincies zal, gelet op de richtlijnen van het nieuwe locatiebeleid, nadrukkelijk betrekking hebben op detailhandel buiten de klassieke verzorgingsstructuur (zie 2.2 en bijlage 4). In gevallen waarin bovenlokaal beleid niet van de grond komt, kan de provincie door middel van bestuurlijk overleg de gemeenten aansporen om tot een regionaal ruimtelijk beleid te komen. In regio s waar de noodzaak voor een regionaal beleid manifest is, maar waar dat om wat voor reden dan ook ontbreekt, kan het provinciaal bestuur zijn verantwoordelijkheid nemen door zelf voor de desbetreffende gedeelten van provincie een structuurvisie vast te stellen. Zonodig kunnen ook bestemmingsplaninstructies gegeven worden, of kan de provincie zelf bestemmingsplannen opstellen. De mate waarin invulling kan worden gegeven aan de aansturing en toetsing van het gemeentelijk en regionaal detailhandelsbeleid, kan variëren van globaal (zie voorbeeld Limburg) tot naar branche en locatietype meer uitgewerkt en meer restrictief (zie voorbeeld Zuid-Holland). Voorbeeld Limburg: kader en aansporing Een voorbeeld van een aanpak waarin vooral op hoofdlijnen gestuurd wordt is het Provinciaal Omgevingsplan Limburg (POL). 6 Deze nota, die ook de streekplanfunctie vervult, dient daarnaast vooral als kader en aansporing voor gemeentelijke en regionale nota s. Dat is de reden dat gekozen is voor een globaler en flexibeler beoordelingskader dan voorheen. Het kader voor de detailhandel is samengevat als volgt: 6) Provincie Limburg, Proviciaal Omgevingsplan Limburg, POLaanvulling Diensten en Locaties, 2004 OOG VOOR DETAILHANDEL - 21

23 Een goede verzorgingsstructuur in wijken, buurten en kernen. Garanderen vitaliteit binnensteden is uitgangspunt. Ruimte voor nieuwe locaties in eerste instantie binnen de bebouwde kom, anders direct aansluitend aan de stedelijke bebouwing, mits in aangewezen POL-ontwikkelingszones. Grootschalige ontwikkelingen dienen onderbouwd te worden met een economische effectenrapportage. In POL zijn geen beoordelingscriteria opgenomen, op basis van rapportage moeten gemeenten dialoog organiseren met oog op afweging. Zorgvuldig ruimtegebruik (richtwaarde floor-space-index: minimaal 0,75). In stedelijke gebieden drie typen vestigingsmilieus (zie tabel). Op stedelijke dienstenterreinen (perifeer milieu, minimale omvang 5 ha/ m 2 ) alleen vestigingen met minimaal 1000 m 2 v.v.o., uitgezonderd ondersteunende/aanvullende functies (reparatie / advisering). POL bevat indicatieve lijst met branches. Op stedelijke bedrijventerreinen geen detailhandelsfuncties, m.u.v. grove bouwmaterialen, landbouwmachines, branden explosiegevaarlijke stoffen, 2e hands auto s. Megasupermarkten (>3.500 m 2 ) bij voorkeur in stadsdeelcentrum of randzone binnenstad, mits ruimtelijk en verkeerstechnisch inpasbaar; vestiging op stedelijk dienstenterrein niet op voorhand uitgesloten, mits na zorgvuldige ruimtelijke afweging en onderbouwd met een economische effectrapportage. Gewone supermarkten niet op dienstenterreinen en niet solitair langs invalswegen. Op het platteland is kleinschalige detailhandel (tot 1000 m 2 ) toegestaan in of aansluitend aan bestaande winkelgebieden, grotere vestigingen alleen in een omschreven aantal grotere kernen. Op lokale bedrijventerreinen kunnen moeilijk inpasbare branches zich vestigen, zoals grove bouwmaterialen, landbouwmachines, brand- en explosiegevaarlijke stoffen, 2e hands auto s. Tevens ruimte voor lokale verplaatsing autobedrijven, bouw/ tuincentra en boerenbondwinkels. Geen winkels in buitengebied: uitzonderingen voor kleinschalige verkoop bij boerderijwinkels, tankstations en bestaande voorzieningen in het buitengebied. In het algemeen dienen detailhandelsvestigingen gelokaliseerd te zijn in de milieus waar zij gezien het koopgedrag van consumenten het best passen: 22 - OOG VOOR DETAILHANDEL

24 Centraal stedelijk gebied Woonwijken Stedelijke dienstenterreinen Vergelijkend recreatief winkelen kleinschalig + grootschalig (in randzone tevens vestigingsmogelijkheden voor grootschalige dagelijkse aankopen) Dagelijkse aankopen kleinschalig + grootschalig (indien ruimtelijk inpasbaar grootschalige winkels voor dagelijkse aankopen bij voorkeur in stadsdeelcentra, zeker indien combinatie mogelijk is met vergelijkend recreatief winkelen) + doelgerichte aankopen kleinschalig Doelgerichte aankopen grootschalig + zeer grootschalige aankopen food (megasupermarkten groter dan m 2, na zorgvuldige afweging en indien elders niet inpasbaar) Voorbeeld Zuid-Holland: detailhandel in kaart brengen en toetsen van ontwikkelingen De provincie Zuid-Holland heeft de afgelopen 15 jaar driemaal (om de 5 jaar) een provinciaal koopstromenonderzoek laten uitvoeren. De laatste keer (2004) was dat samen met de provincie Utrecht en een deel van Noord-Holland. Dit onderzoek is niet alleen voor de provincies zelf van belang ter onderbouwing van het provinciaal beleid, maar is voorts nuttig voor de onderbouwing van lokale en regionale visies. Zo kan de provincie, vanuit een faciliterende rol, aan gemeenten ondersteuning bieden bij het opstellen van (inter-)gemeentelijke structuurvisies. Dit kan door (proces-)begeleiding en kennis. De provincie Zuid-Holland beschikt over een provinciale structuurvisie detailhandel (1997) en is voornemens in 2005 een nieuwe structuurvisie het licht te doen zien. Aan de hand van de Nota Regels voor Ruimte worden de criteria ontleend voor de beoordeling van lokale plannen op het gebied van detailhandel en vrijetijdsvoorzieningen. Voor plannen met een omvang groter dan 1000 m 2 wordt advies ingewonnen bij het Regionaal Economische Overlegorgaan (REO). De aandacht gaat in het beleid vooral uit naar grootschalige en perifere ontwikkelingen. In 2005 heeft een actualisering van het beleid zoals weergegeven in de Nota Regels voor Ruimte, plaats gevonden. 7 Een overzicht van het toetsingskader voor bestemmingsplannen is weergegeven in paragraaf 4.2 onder de kop Nota Planbeoordeling. 4.2 Provinciale instrumenten Met het vaststellen van een structuurvisie is er nog geen uitvoering van het beleid. Voor de daadwerkelijke doorwerking van deze visie in de praktijk staat de provincies een aantal instrumenten ter beschikking. Een aantal van deze instrumenten kan ook 7) Statenstuk 5569, mei 2005 / Provincie Zuid-Holland; Notitie Perifere Detailhandel 2004 OOG VOOR DETAILHANDEL - 23

25 door regionale besturen gehanteerd worden, deze zullen daarom niet meer in hoofdstuk 5 terugkomen. Streekplannen Het gemeentelijk ruimtelijke beleid, vastgelegd in bestemmingsplannen, wordt door de Provincie getoetst aan het provinciale streekplan. In het streekplan wordt voor (delen van) de provincie in hoofdlijnen aangegeven waar welke toekomstige ruimtelijke ontwikkelingen verwacht kunnen worden. Hieronder vallen ook de ruimtelijke ontwikkelingen voor detailhandel. In het streekplan opgenomen concrete beleidsbeslissingen zijn bindend voor gemeenten. De beleidsregels en overige onderdelen van het streekplan zijn niet formeel bindend voor een gemeente. Echter, elke afwijking van het provinciale streekplan moet nauwgezet door een gemeente worden gemotiveerd. Hierdoor heeft de provincie op basis van het streekplan thans nog een sturende rol, die rechtstreeks ingrijpt op het lokale beleid. Het streekplan is immers nu vaak de basis voor het niet goedkeuren van een bestemmingsplan, het onthouden van afgifte van verklaring van geen bezwaar of een aanwijzing. Als de nieuwe WRO conform het voorstel ingevoerd wordt, komt het streekplan als planfiguur te vervallen. Daarvoor in de plaats komen structuurvisies. 8) Provincie Zuid- Holland, Nota Planbeoordeling 2002, geactualiseerd 2005, Statenstuk 5569 Nota Planbeoordeling Behalve (thans) via streekplannen, kan de provincie ook op andere wijze eisen stellen bij de beoordeling van bestemmingsplannen. Dit kan vanuit een algemeen plan zoals het Provinciaal Omgevingsplan (Limburg), een handleiding bestemmingsplannen of een Nota Planbeoordeling (in Zuid-Holland de Nota Regels voor Ruimte ). In beide gevallen bestaat er een relatie met het detailhandelsbeleid van de provincie. Zuid-Holland geeft heel concreet aan waar bestemmingsplannen op het gebied van detailhandel aan dienen te voldoen. Deze nota vervult daarmee de functie van toetsingskader, normstelling dus, in aanvulling op de visie. 8 Richtlijnen voor bestemmingsplannen Provincie Zuid-Holland 1 Winkelplannen met bovenlokale gevolgen worden regionaal of interprovinciaal afgestemd op de verzorgingsfunctie en het inwonertal van steden en dorpen, waarbij rekening moet worden gehouden met de effecten op de functie van nabijgelegen centra. Nieuwe voorzieningen mogen niet leiden tot een structurele aantasting van het voorzieningenniveau elders OOG VOOR DETAILHANDEL

26 2 Perifere locaties worden vastgelegd in het streekplan of in een provinciale structuurvisie detailhandel. Weidewinkels zijn uitgesloten. 3 Nieuwe detailhandelsvoorzieningen worden gerealiseerd in de centra van steden, dorpen en wijken. Een uitzondering hierop is mogelijk in de volgende gevallen: buurt- en gemakswinkels; op knooppunten, voorzover passend in het functieprofiel in het streekplan; detailhandel in brand- en explosiegevaarlijke goederen; detailhandel in zeer volumineuze goederen: auto s, boten, caravans, motoren, keukens, badkamers, - vloerbedekking, parket, zonwering, tenten, grove bouwmaterialen en landbouwwerktuigen; tuincentra; bouwmarkten of grootschalige meubelbedrijven (inclusief in ondergeschikte mate woninginrichting en -stoffering) met een b.v.o. van minimaal m 2. 4 De nevenassortimenten die op perifere locaties gevoerd mogen worden, kunnen verruimd worden, met dien verstande dat de oppervlakte van een grootschalige winkel in volumineuze goederen voor een klein deel voor de verkoop van nevenassortiment mag worden gebruikt, mits dit past bij het hoofdassortiment en aan de volgende voorwaarden is voldaan: het nevenassortiment neemt niet meer ruimte in beslag dan 20% van het netto verkoopvloeroppervlak; uit distributieplanologisch onderzoek blijkt dat dit niet leidt tot ontwrichting van de regionale verzorgingsstructuur; het REO met het voorstel heeft ingestemd of niet binnen zes weken na verzending van de adviesaanvraag een advies heeft uitgebracht. 5 Beperkte verkoop van artikelen (tot enkele tientallen vierkante meters) aan consumenten buiten deze locaties en reguliere detailhandelslocaties wordt alleen toegestaan voorzover het gaat om; de verkoop van consumentenartikelen binnen op consumenten gerichte voorzieningen, zoals maneges en grootschalige recreatievoorzieningen, onder de voorwaarde dat de initiatiefnemers kunnen aantonen dat dit de bestaande verzorgingsstructuur niet aantast; de verkoop van door consumenten bestelde producten op een bestaande bedrijfslocatie waar deze producten OOG VOOR DETAILHANDEL - 25

27 worden geassembleerd en/of geproduceerd, zoals PCconfiguraties op bestelling, onder de voorwaarde dat de initiatiefnemers kunnen aantonen dat dit de bestaande verzorgingsstructuur niet aantast. 6 Ondersteunende detailhandel op bedrijventerreinen wordt bij recht toegestaan tot een oppervlakte van 125 m 2. Een grotere oppervlakte kan worden toegestaan voorzover deze detailhandel het bedrijventerrein als verzorgingsgebied heeft en met onderzoek is aangetoond dat de bestaande verzorgingsstructuur niet wordt aangetast. Provinciale Planologische Commissie In elke provincie is een provinciale planologische commissie (PPC) ten behoeve van het overleg over en de coördinatie van zaken betreffende provinciaal ruimtelijk beleid. Omdat deze commissies een rol spelen bij het toetsen van plannen, verdient het aanbeveling te zorgen voor voldoende specifieke deskundigheid in de PPC op het gebied van lokale en regionale economische aspecten, waaronder detailhandel. Dit temeer, omdat deze commissies in de toekomst naar verwachting ook een rol zullen spelen bij de advisering van plannen vooraf. Commissie Winkelplanning: voorbeeld Utrecht, Haaglanden en ROA De provincie of (stads)regio kan in de detailhandelsvisie een orgaan aanwijzen dat voornemens met een bovenlokaal of bovenregionaal effect toetst. Het gaat hierbij bijvoorbeeld om plannen die groter zijn dan 1000 m 2 of 1500 m 2 b.v.o.. De provincie of de regio neemt in een dergelijk geval alleen vestigingsaanvragen of bestemmingsplannen in overweging als ze voorzien zijn van een advies van bijvoorbeeld de Commissie Winkelplanning. Hierin hebben vertegenwoordigers van overheden én marktpartijen zitting. In Haaglanden, Stadsregio Rotterdam, Rijn en Bollenstreek en ROA zijn al langere tijd dergelijke commissies actief. De provincie Utrecht heeft hiertoe in 2003 besloten. 9 9) Provincie Utrecht, Provinciale Visie Detailhandel, mei 2003, pag. VI 26 - OOG VOOR DETAILHANDEL

28 5. Regionaal beleid in de praktijk 5.1 Regionale structuurplannen Veel vraagstukken op het terrein van ruimtelijke ordening overschrijden de lokale of gemeentelijke grenzen. Dat geldt ook voor locatiekeuzen voor (grootschalige) bedrijven en maatschappelijke voorzieningen, waaronder detailhandel. Initiatieven voor de ontwikkeling van grootschalige solitair gelegen detailhandelsvoorzieningen (bijvoorbeeld IKEA) of de realisatie van geheel nieuwe centra of uitbreidingen van bestaande centra van enig formaat, zullen meestal effecten met zich mee brengen die bovenlokaal zijn. Dan is afstemming op een hoger schaalniveau dan de afzonderlijke gemeente noodzakelijk. Samenwerkingsverbanden zoals de WGR-gebieden, kunnen een regionaal structuurplan opstellen, voor de zogenaamde kaderwetgebieden is dit zelfs wettelijk verplicht. Een regionaal structuurplan beschrijft de toekomstige ontwikkelingen in het gebied. Daarnaast zijn, zoals wettelijk is voorgeschreven, concrete beleidsbeslissingen opgenomen over de locatie van projecten of voorzieningen van regionaal belang. Regionale afstemming is ook voor de problematiek rond de positie van detailhandel in het landelijk gebied wenselijk. Daar kan het gaan om strategische keuzen op regionaal niveau, welke winkelgebieden versterking behoeven en welke niet, teneinde te komen tot een vitaal platteland. De huidige Wet gemeenschappelijke regelingen (WGR) biedt in de meeste gevallen toereikende mogelijkheden om op vrijwillige basis binnen regionale samenwerkingsverbanden te komen tot een gemeenschappelijk ruimtelijk beleid. Waar gemeenten niet in staat blijken te zijn een intergemeentelijke strategische visie te ontwikkelen, of zich onttrekken aan de mogelijk voor een gemeente onaantrekkelijke uitkomst van een regionaal afwegingsproces, zal de provincie haar verantwoordelijkheid kunnen nemen door zelf voor de desbetreffende gedeelten van provincie een structuurvisie vast te stellen Regionale structuurvisies in de praktijk 10) Gebaseerd op: wetsvoorstel WRO, Memorie van Toelichting, par Voorbeeld: Drechtsteden De regio Drechtsteden, bestaande uit onder andere Dordrecht en Zwijndrecht, heeft een Structuurvisie detailhandel en horeca (Drechtsteden, 2002) het licht doen zien. Hierin zijn dus visies op twee sectoren gecombineerd. Daarnaast bestaat ook een visie op leisure. De visie bestaat uit een tweetal rapporten, waarin onder andere OOG VOOR DETAILHANDEL - 27

29 de uitgangspunten van de provincie Zuid-Holland zijn opgenomen (zie paragraaf 4.2) en waarbij een expliciete relatie is gelegd is tussen horeca en detailhandel. Ook is uitgebreid ingegaan op de wijze van besluitvorming rond detailhandel in de Drechtsteden [zie stroomdiagram]. Door de regio zijn de uitgangspunten bepaald voor de ontwikkelingsrichting van de verschillende locaties: 1 Bundeling van voorzieningen in multifunctionele samenstelling in de binnenstad van Dordrecht met als belangrijkste randvoorwaarden bereikbaarheid en parkeren. 2 Eventueel selectief uitplaatsen van winkelfuncties als daarvan ruimtelijk en fysiek belemmeringen worden ondervonden voor verbetering van de verblijfs- en vermaakfunctie van de binnenstad. Vooralsnog is geen aanleiding gevonden om tot brancheverbreding over te gaan op perifere geconcentreerde clusters. 3 Primair wordt gestreefd om schaalvergroting (op het gebied van bijvoorbeeld sport en media) een plaats te bieden in de binnenstad. 4 Voortzetting van huidige positie en invulling van regioverzorgende en streekcentra met aandacht voor kwaliteitsversterking, waarbij zij zich met toevoeging van winkels autonoom kunnen ontwikkelen tot centra met een eigen gezicht. 5 Perifere winkelconcentraties mogen niet concurrerend voor de binnenstad van Dordrecht zijn, maar kunnen plaats bieden voor het noodzakelijk uitplaatsen van binnenstedelijk aanbod. De perifere locaties zijn complementair ten opzichte van de binnenstad. De ontwikkelingspotentie van de Fokkerlocatie vindt plaats in zuivere profilering (eenduidig, samenhangend en vergelijkbaar aanbod). 6 Grootschalige ruimte- en bezoekersextensieve ontwikkelingen op het gebied van horeca (en leisure) kunnen, na afweging van de mogelijkheid van het eventueel binnenstedelijk kunnen accommoderen, op perifere locaties (met een centrale ligging in de regio met goede bereikbaarheid en ruime parkeerfaciliteiten) worden ontwikkeld. Hierin passen nadrukkelijk geen megasupermarkten. 7 Ruimte- en bezoekersintensieve ontwikkelingen in de horeca (en leisure) worden, vanwege de extra aantrekkingskracht richting binnenstad (synergie van functies), bij voorkeur in de binnenstad of aan de rand hiervan (schillocatie) gepositioneerd OOG VOOR DETAILHANDEL