Huren van gezondheidsvoorzieningen

Transcriptie

1 Huren van gezondheidsvoorzieningen voor- en nadelen van huur In opdracht van College Bouw Ziekenhuisvoorzieningen Jeroen Neele Rob de Wildt april 2004 Rapportnummer: RIGO Research en Advies BV De Ruyterkade AC Amsterdam telefoon telefax

2

3 Inhoudsopgave 0 SAMENVATTING I 1 INLEIDING BEGRIPPENKADER VORMEN VAN HUUR VORMEN VAN HUURPRIJSBEREKENING HUURPRIJSBEREKENINGSMETHODEN OPBOUW RAPPORTAGE 5 2 VORMEN VAN HUURPRIJSBEREKENING EIGENDOM OF HUUR HISTORISCHE KOSTPRIJSBEREKENING DYNAMISCHE KOSTPRIJSBEREKENING HUURPRIJSREGULERING (SOCIALE) WONINGBOUW MARKTHUREN HUURPRIJSBEREKENING EN BEKOSTIGINGSSTRUCTUUR DE REKENMETHODEN VERGELEKEN 20 3 HUREN IN DE ZORGSECTOR? EIGENDOM OF HUUR FINANCIEEL VOOR- OF NADEEL FLEXIBILITEIT VASTGOEDBEKOSTIGING IN DE AWBZ: HUUR ALS EIGENDOM? ENKELE VOORBEELDEN WAARDEBEHOUD VAN VASTGOED 32 4 ENKELE DEELVRAGEN HUURNORMEN EN DE MARKT RELATIE TUSSEN HUUR EN INVESTERING 37

4 5 CONCLUSIES 39

5 SAMENVATTING I 0 Samenvatting In opdracht van het College Bouw Ziekenhuisvoorzieningen deed RIGO onderzoek naar de systematiek die wordt gehanteerd bij huursituaties in de AWBZ. Uitgangspunt in de gezondheidszorg is dat instellingen het vastgoed in eigendom hebben en houden. Toch is er de afgelopen jaren steeds vaker sprake van het huren van gebouwen. Dit heeft ertoe geleid dat de Bouwkostennota de laatste jaren apart aandacht besteed aan het thema huren en dat het Bouwcollege zich bezint op een nadere structurering van het huren in de gezondheidszorg. Tot nog toe is in de bekostiging en regelgeving voor huursituaties ervoor gekozen zo dicht mogelijk bij de systematiek voor eigendom te blijven. Hieraan ligt het principe ten grondslag dat huren niet duurder mag zijn dan gebouwen in eigendom. Dat heeft ertoe geleid dat een eigen begrippenapparaat is ontstaan in de CTGbeleidsregels voor de bekostiging van te huren gebouwen en in de Bouwkostennota van het Bouwcollege. In overleg met verhuurder geeft dit de nodige verwarring. Die worsteling met het verschil tussen eigendom en huur komt ook naar voren in de voorstellen die Aedes en Arcares recent ontwikkelden voor een model huurovereenkomst. In de afgelopen tijd zijn er ook steeds meer verschillen ontstaan in soorten huisvesting met eigen regelgeving. Er gelden afwijkende regels voor woningen voor gehandicapten en in de GGZ. Er is in toenemende mate sprake van combinaties van zelfstandige woningen en intramurale huisvesting bij verzorgingshuizen. Door de deconcentratie van grote instellingsterreinen is er meer variatie ontstaan in de vervangende huisvesting in een meer stedelijke omgeving, waarbij ook sprake is van huur van kantoorruimte voor staffuncties. De afgelopen decennia laten een ontwikkeling zien van grootschalige verpleeg- en verzorgingshuizen met weinig woonruimte per persoon naar kleinschaliger voorzieningen, waarbij de woonappartementen steeds meer gaan lijken op gewone woningen. De verzorgingshuizen zijn veelal in de volkshuisvestingsfeer tot stand gekomen en pas recent overgegaan naar het zorgregime. Daarbij wordt ongeveer de helft van de verzorgingshuizen gehuurd van woningcorporaties: in dit segment

6 II SAMENVATTING zijn huursituaties al lang geen uitzondering meer. Hetzelfde geldt voor de kleinschaliger woonvormen: daar is het veel meer voor de hand liggend het vastgoedeigendom en beheer bij de beheerder van het omliggende vastgoed te laten. Meestal zijn dat woningcorporaties. Huurberekeningsmethoden Om huur en eigendom te kunnen vergelijken is het nodig de verschillende vormen van berekening van huur en gebruikskosten met elkaar te kunnen vergelijken. De eigen gebouwen van zorginstellingen kennen een vergoedingssysteem waarbij de historische kostprijs wordt bekostigd, uitgaande van kapitaalmarktleningen voor de grote investeringsbedragen. Dat is vergelijkbaar met de kosten voor de eigenaar-bewoner die een hypotheek afsluit. Het vastgoed wordt afgeschreven in termijnen van 50 jaar (bouwkundige deel) en 20 jaar (installaties, verbouwingen). Gemiddeld komt de jaarlijkse afschrijving uit op ongeveer 2,5 tot 3% per jaar. In de loop der tijd nemen de kosten voor de leningen af (lineaire aflossing) of ze blijven constant (annuïtaire aflossing). In reële prijzen gerekend dalen ze als gevolg van de geldontwaarding. Daarnaast krijgt de zorginstelling een vergoeding voor de variabele lasten: de jaarlijkse kosten van onderhoud, verzekeringen, belastingen, beheer en administratie. Indien sprake is van huur en verhuur tussen instellingen in de zorg is de regel dat de jaarlijkse huurvergoeding gelijk is aan de huur volgens deze historische kostprijsberekening. Bij de huur van woningen zullen de jaarlijkse kosten stijgen als gevolg van huurprijsaanpassingen. De huurprijzen volgen min of meer de inflatie, en stijgen daarom jaarlijks. Voor de verhuurder is dus sprake van toenemende opbrengsten: het vastgoed behoud zijn waarde. Door dit waardebehoud in de huurprijsstelling te verwerken kan de verhuurder bij de aanvang van de exploitatie volstaan met een lager huurniveau. Deze berekeningswijze noemen we de dynamische kostprijsberekening (DKP). In de gesubsidieerde woningbouw in de periode heeft de overheid slechte ervaringen opgedaan met dit systeem, omdat sprake was van langlopende verplichtingen met achteraf bezien een te hoog gestelde rente en inflatie. Doordat vervolgens de inflatie sterk daalde en langlopende renteverplichtingen waren aangegaan, leidde dit tot grote tekorten en overfinanciering. De financiering en subsidiëring van woningen werd drastisch herzien. Dat neemt niet weg dat verhuurder de berekenwijze blijft hanteren, maar dan met veel gematigder en sneller aan te passen parameters voor rente, inflatie en huurstijging. Commerciële of sociale verhuurders hanteren beide deze rekenwijze, maar bij de sociale verhuur is het niveau van de aanvangshuur lager. Dat betekent dat de sociale verhuurder een lager rendement behaalt. Voor commerciële verhuurders vormt deze kostprijshuur de bodemprijs. Ze zijn erop gericht door markthuren te vragen een hoger rendement te behalen. Deze markthuur vormt hun tweede referentiepunt en die moet hoger liggen dan de dynamische kostprijshuur, wil de investering interessant zijn.

7 SAMENVATTING III Voor woningen geldt bovendien nog de huurprijzenwet woonruimte, die beperkingen stelt aan de huurprijs en huurprijsstijging, althans bij huren onder de liberalisatiegrens. Vaste en variabele exploitatiekosten In de huurberekening door het Bouwcollege en CTG wordt de DKP-rekenmethode in voorkomende gevallen ook gehanteerd voor de vergoeding van de vaste exploitatielasten: de kosten van rente en afschrijving. Uitgangspunt is dat de stijgende huurvergoeding niet meer omvat dan hetgeen nodig is om de kapitaalslasten te dekken. Men spreekt dan van de Netto Contante Waarde methode, voor wat in de volkshuisvesting de DKP heet. De vaste exploitatielasten vormen als gezegd maar een deel van de huur en gebruikskosten: de variabele lasten worden langs andere weg vergoed. Verwarring kan ontstaan door de verschillen die zo worden aangebracht tussen de huurvergoeding aan de zorginstelling (bekostiging) en de huur die de zorginstelling aan de verhuurder betaalt. Verschillen hiertussen vormen een risico voor de zorginstelling. Een bijzonder element in de bekostiging vormt het groot onderhoud en grotere investeringen in de instandhouding: deze kennen voor de zorgsector, met uitzondering van verzorgingshuizen, eigen bekostigingsregels. Zowel de jaarlijkse onderhoudsvergoeding als deze zogeheten trekkingsrechten voor groot onderhoud mogen alleen besteed worden aan onderhoudswerkzaamheden. De uitgangspunten voor de huurvergoeding zijn weergegeven in de Bouwkostennota, maar de feitelijke uitkering aan de zorginstelling gebeurt op grond van beleidsregels van het CTG. De formulering van sommige onderdelen in deze CTGbeleidsregels spoort niet met de Bouwkostennota. Zo spreekt de betreffende beleidsregel over de bouwkostenstijging als grondslag voor de huurstijging. De gehanteerde terminologie wijkt af van de termen die verhuurders gebruiken. Zo spreekt de beleidsregel van kale huur waar alleen de vaste exploitatielasten worden bedoeld. Verhuurders verstaan onder dit begrip de huur exclusief servicekosten. Verhuurders hebben een eigen set van parameters waarmee de aanvangshuur wordt bepaald. Voor sociale verhuurders zijn de WSW-parameters maatgevend voor hun externe financieringsmogelijkheden. Dit betreft de inflatie, huurontwikkeling, rente- en disconteringsvoet 1. Daarnaast hanteren ze vaak nog eigen, licht afwijkende parameters om de eigen vermogensontwikkeling te berekenen. Huur of eigendom Zowel de eigendom als de (ver)huur van huisvesting brengt risico s en voordelen met zich mee. Voordeel van huur lijkt dat men na verloop van tijd weer iets anders kan zoeken. Dat voordeel is er alleen wanneer er voldoende alternatieven zijn om naar uit te wijken. We zien dat vooral bij courante woningen en kantoren. Bij zorggebouwen is vaak sprake van een mix van algemeen bruikbare appartementen en voetnoot 1 Voor 2004 is dit respectievelijk 2,5%, 2,9% aflopend naar 2,5%, 6,5% en 6,5%.

8 IV SAMENVATTING daarnaast een reeks specifieke ruimten voor zorginfrastructuur en welzijnsfuncties. Wanneer men kiest voor huur omdat er grote onzekerheid is over de bruikbaarheid van het gebouw op langere termijn, dan vormt dat gelijktijdig een aanzienlijk risico voor de verhuurder. De afdekking van zo n risico brengt meestal een hogere huur en langdurige huurcontracten, die het voordeel voor de huurder inperken. Het risico kan verder worden vergroot door de moeilijke voorspelbaarheid van de waarde in de toekomst: een verhuurder zal rekening houden met (te) sombere vooruitzichten. Een ander voordeel van huren ligt in het vastgoedbeheer: een grote verhuurder kan dat professioneler verzorgen dan een kleine instelling. In de zorgsector zelf is dat opgepakt door de vorming van een aantal grotere samenwerkingsverbanden, waarin meerdere verpleeg- en verzorgingshuizen zijn samengebracht. Ook in de GGZ- en gehandicaptensector is sprake van schaalvergroting door de bundeling van intramurale en extramurale activiteiten. Een manier om de toekomstige verhuurrisico s te verminderen is de keuze voor een neutrale bouwvorm waardoor het gebouw later nog een andere gebruiksfunctie kan krijgen, als woning, kantoor of dergelijke. Een professionele verhuurder zal daar meer gevoel voor hebben dan de zorginstelling zelf. De ervaringen van de achterliggende halve eeuw leren dat de intramurale zorggebouwen sneller verouderen dan ze worden afgeschreven. In dat opzicht passen ze meer bij bedrijfsgebouwen, die de snelle verandering van productieprocessen niet bijbenen, dan bij kantoren en woningen, die vaak in de loop der tijd een waardestijging laten zien. De snelle veroudering geeft een boekwaardeprobleem: de gebouwen staan voor te hoge bedragen in de boekhouding. Dat geeft aan dat de verhuur van deze gebouwen ook een flink risico in zich had. De vraag is of de hedendaagse nieuwbouw deze weet te vermijden en zodoende met een lager risico kan werken. Verschillen in huurniveau Aedes en Arcares hebben een gezamenlijke visie ontwikkeld op de huur en verhuur in de zorgsector en deze uitgewerkt in een concept-huurovereenkomst en exploitatiemodel. Dit richt zich vooral op verzorgingshuizen en woon-zorgcomplexen. Het model heeft als uitgangspunt huurcontracten voor 20 jaar. Bij het aflopen van het contract kan worden onderhandeld over modernisering en huurprijsaanpassing. Vergelijking van de uitgangspunten voor exploitatie leert dat het vaste lastenbestanddeel in dit huurmodel licht hoger is dan bij de regels die in de zorg gelden voor eigendom. Echter, het variabele lastenbestanddeel ligt hoger dan in de CTGbekostiging. Het verschil bedraagt naar schatting ongeveer 50,- per maand per plaats. In de praktijk lopen de uitgangspunten van sociale verhuurders uiteen. Voor sommige huursituaties gaan ze uit van kostendekkende verhuur, zoals ook in het Aedes-Arcaresmodel, in andere nemen ze genoegen met een sociale huur, die flink lager kan liggen dan dit kostendekkende niveau.

9 SAMENVATTING V Vooralsnog kent de bekostiging geen extra bedrag voor te huren gebouwen. Dat betekent dat verhuurders geen vergoeding ontvangen voor het verhuurrisico, of dat de zorginstelling dit risico zelf moet bekostigen. Een uitzondering hierop geldt voor de beperkte gevallen dat instellingen kantoorruimte of tijdelijke huisvesting huren tegen markthuren: dat biedt wel een marge voor de verhuurder. De norm die geldt voor kantoren en bedrijfsruimten sluit aan bij gangbare kantoorhuren, wanneer we rekening houden met de verschillen in grondslagen. De gangbare kantoorhuren worden uitgedrukt als jaarhuur per m2 verhuurbaar oppervlak, ex BTW, en vaak exclusief inbouwpakketten, de norm voor de zorginstelling is een bedrag inclusief BTW en inbouw, maar per m2 bruto vloeroppervlak. De beleidsregel voor kleinschalige woonvoorzieningen in het kader van de TVWMD vormt een uitzondering op de bekostigingssystematiek. Hierin is de vergoeding voor vaste exploitatielasten op 8% van de investeringsnorm gezet. Niet duidelijk is of vervolgens nacalculatie plaatsvindt en of dit alleen het eerste jaar geldt of van jaar tot jaar het normbedrag is. Als historische kostprijsnorm voor het eerste jaar is dit namelijk denkbaar, maar als dynamische kostprijsnorm is het veel te hoog. Conclusies Aan de hand van de vragen die bij het Bouwcollege leven zijn de conclusies van het onderzoek geformuleerd. We hebben geconstateerd dat de zorgwereld een eigen bekostigingssystematiek heeft voor de eigen gebouwen, die in voorkomende gevallen is omgebogen om ook voor te huren gebouwen toe te passen. Dat zorgt voor gelijke behandeling van huur en eigendom, maar is voor de wereld van verhuur van vastgoed minder goed te volgen. Doordat de verzorgingshuizen die in de volkshuisvestingssector werden ontwikkeld in de AWBZ zijn geschoven is het aantal huursituaties sterk toegenomen: een flink deel van deze huizen wordt door woningcorporaties of stichtingen verhuurd aan zorginstellingen. De inpassing in de AWBZ-bekostiging, conform CTG-beleidsregels is soms wat moeizaam. Door combinaties van extramurale en intramurale nieuwbouw neemt het aantal huursituaties ook toe. Het huren van gebouwen is voor bepaalde categorieën dus een gegeven, waar mogelijk nieuwe omgangsvormen voor nodig zijn. Voordelen huur Tot nog toe beperkt het huren zich tot bijzondere situaties. Soms is er sprake van huur en verhuur binnen de zorg. zoals verpleeghuis in verzorgingshuis. Er zijn voordelen te behalen bij het huren van corporaties tegen een sociaal huurniveau. Voor de rijksoverheid kan er een kasstroomvoordeel zijn indien lagere aanvangshuren kunnen gelden. Dit voordeel valt op langere termijn gerekend weg. De lage aanvangshuren zijn alleen haalbaar indien de huisvesting een lange levensduur heeft. Dit is bij de huidige gebouwen in de zorg meestal niet het geval. De voordelen worden teniet gedaan wanneer de verhuurder een aanzienlijke risicodekking wil en alleen maar met langdurige huurcontracten wil werken.

10 VI SAMENVATTING Specifieke gebouwen Het huren van specifieke gebouwen voor de zorg kan een extra risico-opslag beteken in de huurprijs. Ook kan het zijn dat de zorginstelling zelf veel moet investeren in de inbouw en de bijzondere aanpassingen in het gebouw. Het eerste maakt het duurder, het tweede bindt de instelling aan de huisvesting. Bij de bouw van voorzieningen voor gehandicapten zijn vaak specifieke, aangepaste bouwvormen aan de orde, waarbij intramurale en semimurale huisvesting wordt onderscheiden. Deze woonvormen kennen verschillende vormen van bekostiging en planopzet. De semimurale gezinsvervangende tehuizen worden vaak in gewone woningen ingepast, zijn goedkoper en later gemakkelijker terug te bouwen tot woning: zo specifiek zijn ze dus niet. De intramurale woonvoorzieningen zijn geheel op het andere gebruik toegesneden en laten zich minder gemakkelijk voor andere functies gebruiken, niet alleen door vormgeving maar ook door de soms afgezonderde ligging. Wat specifiek is als gebouwvorm hoeft geen directe relatie te hebben met goede of slechte verhuurbaarheid. Maar het is wel aannemelijk dat de extra investeringen voor het specifieke gebruik de verhuur aan anderen bemoeilijkt. Daarin schuilt een belangrijke risicofactor voor de verhuurder. Risico verhuurder Aedes heeft enige tijd terug de risico s voor de verhuurder op een rij gezet. Ze hebben betrekking op het huurcontract, de gehanteerde parameters en de bouw. Bij het huurcontract speelt de autonomie van de zorginstelling: er is een kans dat het rijk de zorginstelling sluit of dusdanig inkort dat de verhuurder vroegtijdig met leegstand komt te zitten. Om de verhuurrisico s te dekken zijn langlopende contracten gewenst, met goede afspraken over de verantwoordelijkheid van huurder en verhuurder. De risico s dat huur, rente of inflatie zich anders ontwikkelen dan gedacht is vrij gangbaar voor verhuurders, maar vergt toch enige afdekking met een hoger huurbedrag. En dat de bouw duurder uitpakt kan met goede afspraken met enerzijds de zorginstelling als afnemer en anderzijds de aannemer worden vermeden. Ook dat hoort tot de gangbare risico s van de verhuurder/ontwikkelaar. Welke huurberekeningsmethode De eigen gebouwen worden bekostigd op basis van historische kostprijs. Daarbij is nog onderscheid te maken tussen een lineair en annuïtair verloop. In de volkshuisvesting is voor huurprijzen een dynamische kostprijshuur gewoonte: een huur die met inflatie of meer jaarlijks stijgt. Deze rekenwijze is ook voorgeschreven om de financieringscapaciteit van de corporatie te bepalen, op basis van een jaarlijks aan te passen set van parameters voor huurstijging, inflatie, rente- en disconteringsvoet en een gegeven huurniveau. Voor huur en verhuur binnen de zorgwereld wordt de historische kostprijsberekening gehanteerd als ware er sprake van eigendom. Maar bij verhuur door derden, waaronder de corporaties, is een DKP-achtige rekenwijze aangegeven, die de naam Netto Contante Waarde Methode heeft meegekregen. De beleidsregels hiervoor spreken van een indexering met de bouwkostenindex, waar inflatie gebruikelijker is. Voor de variabele exploitatielasten (onderhoud, beheer, zakelijke lasten), het tweede bestanddeel van kostprijshuren, gelden

11 SAMENVATTING VII andere, algemene vergoedingen voor instandhouding en als onderdeel van materiele kosten. Welke uitgangspunten Als parameters voor de huurprijs, c.q vergoeding van vaste exploitatielast, zijn algemene aannamen gedaan in de Bouwkostennota die niet veel afwijken van de WSW-parameters in de volkshuisvesting. De CTG-beleidsregels wijken daar soms wat van af. Het meest bepalend is de reële rente, het renteniveau minus inflatie, die op 4% staat. Er is veel discussie over de afschrijvingsduur. De ervaring met de bestaande voorraad leert dat 50 jaar te lang is, maar voor nieuwe huisvesting is het juist een uitdaging door andere bouwwijzen de gebouwen juist een langere levensduur mee te geven. De bekorting van de levensduur zou vooral voor bestaande gebouwen moeten gelden. Een vraagpunt blijft in hoeverre corporaties kunnen volstaan met een sociaal huurniveau, ook bij verhuur in de zorg. Dat zal onderwerp van onderhandeling zijn tussen zorginstelling en corporatie. Voor de zorg kan het een belangrijke besparing bieden, die echter niet voor alle vormen van huisvesting zal gelden. Wel of geen trendmatige aanpassing van de huur Of de huur een trendmatige aanpassing behoeft volgt uit de gehanteerde kostprijsberekeningsmethode en uitgangspunten. De annuïtaire berekening blijft in pincipe constant, de lineaire methode geeft een dalende huur en de dynamische kostprijshuur gaat uit van een stijgende huur. Tegenover de stijgende huur staat een lagere aanvangshuur. Prikkel om vastgoed in eigendom te houden Met uitzondering van de markthuren bij kantoren geld voor de meeste huisvesting dat de bekostiging van huur en eigendom gelijk is. Dat betekent dat verhuurders geen risicopremie ontvangen voor hun activiteiten, waardoor ze weinig genegen zijn dit marktsegment te betreden. Het huren is voor de zorginstelling pas interessant wanneer een sociaal huurniveau wordt gehanteerd. Eigendom is in de meeste gevallen voordelig, ook omdat toekomstige risico s in de vorm van verbouw en instandhouding kan worden bekostigd uit de WZV/WTG. Passend huurniveau voor woningen en kantoren De huurniveaus voor de verschillende vormen van huisvesting binnen de AWBZ passen redelijk op de niveaus die gelden voor markthuren (kantoren) en kostprijshuren of sociale huren (woningen). Dat geldt althans voor het vaste exploitatiedeel van de woningen. Voor de variabele lasten is dit minder doorzichtig. Corporaties lijken hiervoor meestal hogere bedragen te rekenen, zoals ook aangegeven in het Aedes-Arcaresmodel maar het is de vraag of dit maatgevend moet zijn. Zorginstellingen nemen immers ook een aantal beheer- en administratietaken op zich, en meestal ook een verhuurrisico. Verschillen tussen intramuraal en semi-muraal Er zijn verschillen in investeringskosten en huur voor de intramurale en semimurale woon- en zorgvoorzieningen. De lagere investeringsbudgetten hebben te

12 VIII SAMENVATTING maken met de huisvesting in gewone sociale huurwoningen. De WZVwoonvoorzieningen vergen specifieke bouwkundige aanpassingen die het duurder maken. De huurvergoeding van 8% van de investering lijkt voor de TVWMD-voorzieningen aan de hoge kant, mede omdat niet expliciet wordt gemaakt of het gaat om een historische kostprijs, die gaat dalen, Voor een annuïtaire of dynamische kostprijshuur is 8% te veel.

13 INLEIDING 1 1 Inleiding Het College Bouw Ziekenhuisvoorzieningen wordt steeds vaker geconfronteerd met het huren van gebouwen en bouwkundige voorzieningen in de zorgsector. Van oudsher werd het principe gehanteerd dat gebouwen in de gezondheidszorg in eigendom zijn bij de instellingen die deze zorg leveren. De belangrijkste afwijking van dit principe ligt bij de woonvoorzieningen in de care-sector: ouderenhuisvesting en semi-murale woonvoorzieningen in de sectoren Gehandicapten en GGZ. Voor de rijksoverheid geldt hierbij als uitgangspunt dat huren niet duurder mag zijn dan eigendom. Bij de deconcentratie van grote instellingsterreinen komt het ook voor dat voor delen van de instelling gewone kantoorgebouwen in een stedelijke omgeving worden betrokken, die dan ook gehuurd kunnen worden. Daar moet dan een marktconforme huur voor worden betaald. De concrete aanleiding om een onderzoek in te stellen naar het huren van gebouwen en de kosten daarvan ligt in de groei van het aandeel van huurgebouwen, in de mogelijke ongelijke beoordeling van het huurniveau in verschillende sectoren, in de bepaling van het wenselijke en toelaatbare huurniveau en in de verwachting dat huren bij kleinschaliger vormen van huisvesting voordelen biedt. Het College heeft een reeks vragen opgesteld die in het onderzoek aan de orde moeten komen en die we hier als volgt samenvatten: 1 Wat zijn de voordelen van het huren van voorzieningen voor zowel de instelling als voor de overheid (macro)? 2 Is een onderscheid te maken tussen specifieke en niet-specifieke gebouwen? Zo ja, kan de laatste categorie dan worden gehuurd? 3 Welke risico s zien verhuurders bij het aangaan van huurcontracten met zorginstellingen, met name bij de verhuur van specifieke, niet-courante voorzieningen? 4 Welke huurberekeningsmethoden zijn acceptabel voor de huur van de diverse soorten voorzieningen, gegeven de uitgangspunten die voor de zorg gelden (zoals kostenbeheersing)?

14 2 INLEIDING 5 Wat zijn daarbij redelijke uitgangspunten voor rente, afschrijvingsduur, risico en rendement, onderhoud- en instandhoudingkosten en beheerkosten? 6 Ligt het gezien de financieringssystematiek in de gezondheidszorg niet in de rede dat de (trendmatige) aanpassingen van de huurkosten voor specifieke voorzieningen achterwege blijven? 7 Geeft de beoordelingssystematiek van het College bij huur een prikkel om het vastgoed in eigendom te houden? 8 Sluiten de huurnormen die het College hanteert nog aan bij de markt als het gaat om reguliere woningen en/of kantoren? 9 Welke verschillen zijn er in het huurniveau voor de intramurale en semimurale sector en hoe kunnen eventuele verschillen worden gelijkgetrokken? In de discussie over huur of eigendom zijn parallellen zichtbaar met enerzijds de vrij permanente discussie in de volkshuisvesting over huren of kopen en anderzijds met de overgang die de Rijksgebouwendienst midden jaren 80 maakte naar huuren leasecontracten. De Rgd heeft er echter eind jaren negentig weer voor gekozen om gebouwen zoveel mogelijk in eigendom te houden: de à fonds perdu financiering was toch goedkoper. In de gezondheidszorg is geen sprake van à fonds perdu financiering: op grond van de WTG/AWBZ bekostigt het zorgkantoor de jaarlijkse kapitaalslasten, in de vorm van rente en aflossing op aangetrokken leningen op de kapitaalmarkt. Vaak heeft men geen kapitaalslasten over de beschikbare grond: die staat dan met een waarde nihil in de boeken. Daarnaast ontvangt de instelling een genormeerde bijdrage voor de overige vaste en variabele lasten van de huisvesting. Bij de keuze tussen huur en eigendom bij gezondheidszorgvoorzieningen is meestal sprake van woningcorporaties of steunstichtingen als eigenaar van het vastgoed, waarvan de AWBZ-instelling dan huurt. In het laatste geval kijkt men ook wel door deze constructie heen en wordt de AWBZ-instelling als eigenaar beschouwd. 1.1 Begrippenkader De beantwoording van de vragen die het Bouwcollege heeft voorgelegd vergt een definiëring vooraf. Het onderzoek start daarom met een afbakening van het begrippenkader, gericht op het onderscheid tussen huur en eigendom en de mogelijke vormen van huurprijsberekening. Vervolgens wordt de methode van huurprijsberekening nader uitgewerkt. Pas daarna gaan we verder in op de voor- en nadelen van het huren van vastgoed en de systematiek die het Bouwcollege zou kunnen hanteren. Een belangrijk verschil tussen huur en eigendom ligt in het verloop van de kosten in de tijd. De berekeningsystematiek voor het vastgoed in de gezondheidszorg heeft als vaste basis een degressief verloop van de rente en afschrijving, door de gehanteerde uitgangspunten (genormeerde rente, lineaire afschrijving met verschillende afschrijvingsduur). Bij de huur van voorzieningen is juist sprake van een progressief verloop doordat huren gekoppeld zijn aan inflatie of bouwkostenontwikkeling en in de loop der tijd stijgen. Hierbij is wel van belang te onderkennen dat het aanvangshuurniveau lager kan zijn naarmate een sterkere progressie in de tijd wordt verwacht. Het gaat dus vooral om een andere spreiding in de tijd en niet

15 INLEIDING 3 om een ander niveau bezien over de exploitatietermijn van de voorziening. Het in de tijd ongelijk opgebouwde kostenverloop speelt ook een rol in de discussie tussen Aedes, Arcares en VWS over de uitgangspunten voor een exploitatiemodel dat de basis zou moeten vormen voor huurovereenkomsten. 1.2 Vormen van huur De huur van gezondheidszorgvoorzieningen valt niet onder het huurrecht voor woon- of bedrijfsruimte. Dat geldt ook voor de afzonderlijke woon- of verblijfruimten die aan de cliënt/bewoner beschikbaar worden gesteld zolang dit gebeurt onder de titel zorg met verblijfsfunctie. 2 Voor het aangaan van huurcontracten bestaat daarom vooralsnog een grotere beleidsvrijheid voor huurder en verhuurder. Niettemin legt het huurrecht een aantal verplichtingen vast voor huurder en verhuurder. Gebruikelijk is dat de verhuurder-eigenaar verantwoordelijk is voor de instandhouding van het vastgoed en voor alle lasten die het bezit van het vastgoed met zich meebrengt. Dan gaat het om onderhoud, beheer en administratie, instandhoudingsinvesteringen, belastingen en verzekeringen. Verlegt men een aantal verplichtingen van de verhuurder naar de huurder, dan is het denkbaar dat niet meer sprake is van verhuur maar van financiering (financial lease in plaats van operational lease). Belangrijk in de huurovereenkomst is niet alleen de verhouding tussen huurder en verhuurder gedurende de looptijd van het contract, maar zeker ook de rechten en plichten bij afloop van het contract. Wil men gedurende de looptijd van het huurcontract de kwaliteit van de huisvesting verbeteren, dan moeten nadere afspraken worden gemaakt over de verdeling van de kosten en eigendom. 1.3 Vormen van huurprijsberekening RIGO heeft in het onderzoek Vastgoed op eigen benen 3 uit 2002 een aantal varianten ontwikkeld ter bepaling van de huurprijs in de caresector. Doel van deze varianten was om na te gaan hoe de opbrengst bij verhuur van deze gebouwen (bedrijfswaarde) zich zou verhouden tot de historische waarde (boekwaarde). Het accent lag hierbij op gebouwen en complexen met voornamelijk woonvoorzieningen, maar andere functies in het gebouw werden wel in de berekeningen verwerkt. Aan de verschillende varianten lagen verschillende uitgangspunten ten grondslag. Een normatieve huur per m2 vloeroppervlak biedt aansluiting bij nieuwbouwinvesteringen. In een variant daarop wordt de huur voor het woongedeelte afgetopt tot de grens van de individuele huursubsidie voor de afzonderlijke bewoner. Een derde variant zoekt aansluiting bij de wettelijke regels voor de huurprijs: het woningwaarderingstelsel, dat een maximum stelt aan de huurprijs van woningen (zelfvoetnoot 2 3 Zou in de verhouding tussen zorginstelling en cliënt/bewoner sprake zijn van contracteren op basis van wonen met zorg, dan zou in de huurprijsberekening het woningwaarderingstelsel moeten worden gehanteerd. Dat geldt zowel voor zelfstandige als onzelfstandige woonvormen. Bij een verdere uitwerking van de functionele bekostiging in de caresector kan dit een rol gaan spelen. RIGO, Vastgoed op eigen benen, 2002.

16 4 INLEIDING standig of onzelfstandig). Een variant daarop gaat uit van 70% van dit maximum als een empirisch bepaald gemiddelde voor de corporatiesector. De laatste variant tenslotte biedt de meeste aansluiting bij de vraagstelling van het Bouwcollege: een huur die de historische lasten dekt. In het onderzoek wordt het begrip huur en huurprijsberekening nader uitgewerkt en wordt ook ingegaan op de afspraken die gemaakt kunnen worden over de rechten en plichten bij beëindiging of verlenging van het contract. 1.4 Huurprijsberekeningsmethoden Kostprijs of marktprijs Het uitgangspunt in de gezondheidszorg is een bekostiging op kostprijsbasis. Veel uitgaven worden vooraf begroot en vervolgens op basis van nacalculatie afgerekend. Dat geldt ook voor de productie en instandhouding van het vastgoed. Daarbij werkt men met het bijzondere fenomeen van trekkingsrechten, een in de tijd oplopend recht op instandhoudingsinvesteringen. Dit heeft als functie de toekomstige verplichtingen in beeld te brengen. Het geeft instellingen een claim op investeringen in het bestaande vastgoed. Het genoemde onderzoek Vastgoed op eigen benen en de macroberekeningen die aan de hand van het ontwikkelde conceptueel model zijn gemaakt 4 laten zien dat in de loop der tijd een aanzienlijk investeringstekort is ontstaan doordat de gebouwenvoorraad sterk achterblijft bij de sterk oplopende hedendaagse kwaliteitsnormen voor dit vastgoed. Een op kostprijsbasis berekende huur kan op verschillende manieren worden berekend, afhankelijk van de huurperiode, de verwachte restwaarde na afloop daarvan en inschatting van het risico dat de eigenaar loopt met het vastgoed. Veel van het vastgoed in de gezondheidszorg is zeer toegespitst op het specifieke gebruik van de huisvesting. Dat kan snel leiden tot verschil van inzicht tussen huurder en verhuurder over de toekomstwaarde en het verhuurrisico. Woningcorporaties hanteren als huurprijsberekening een systematiek die men zou kunnen omschrijven als markthuren in de sociale huurmarkt, waarbij nog verschillende huurprijsniveaus (goedkoop/bereikbaar) worden gehanteerd. In de praktijk dekt dit huurprijsniveau over de gangbare exploitatietermijn de investering niet. De corporaties boeken daarom bij aanvang van de exploitatie een onrendabele top af. Deze onrendabele top is het verschil tussen de investering in het vastgoed en de bedrijfswaarde (netto contante waarde van toekomstige kasstroom). De bedrijfswaarde kan overigens op verschillende manieren en met verschillende parameters worden berekend. Institutionele beleggers rekenen anders: zij willen een bepaald rendement halen op hun investering in vastgoed. Dat wordt uitgedrukt in een bruto aanvangsrendement. Rekening houdend met huurstijging, waardeontwikkeling van het vastgoed en exploitatielasten geeft dit een netto rendement dat hoger moet zijn dan altervoetnoot 4 J. Neele e.a., Vastgoed van verzorgingshuizen en verpleeghuizen, RIGO Research en Advies BV, 2002.

17 INLEIDING 5 natieve beleggingen met een lager risico (bijvoorbeeld staatsleningen). Voor het duurdere huursegment hanteren woningcorporaties meestal vergelijkbare uitgangspunten. Zowel corporaties als institutionele beleggers werken met dynamische calculatie van kosten en opbrengsten 5. Dat houdt in dat rekening gehouden wordt met een veronderstelde ontwikkeling van kosten en opbrengsten in de toekomst. Een kostendekkende huurprijs is dan die huurprijs waarvoor geldt dat de contante waarde van de opbrengsten, inclusief de restwaarde, gelijk is aan de contante waarde van de kosten, inclusief de investeringskosten. Deze wijze van calculeren heeft bij de verdere uitwerking in het onderzoek als basis voor exploitatiemodellen gediend. 1.5 Opbouw rapportage In het volgende hoofdstuk wordt ingegaan op drie principes voor huurprijsbepaling. Deze vormen het kader voor de uitwerking van de omgang met huren in de gezondheidszorg in hoofdstuk 3. In hoofdstuk 4 komen enkele deelvragen aan de orde. In hoofdstuk 5 geven we de conclusies weer bezien vanuit de door het Bouwcollege geformuleerde vragen. voetnoot 5 De huurnotitie van het CBZ van 24 september 2003 en de Bouwkostennota s spreken van de Netto Contante Waarde methode in plaats van dynamische huurprijscalculatie. De NCW-methode is een algemenere methodiek om kasstromen in heden, verleden en toekomst met elkaar te kunnen vergelijken.

18 6 INLEIDING

19 VORMEN VAN HUURPRIJSBEREKENING 7 2 Vormen van huurprijsberekening 2.1 Eigendom of huur Het belangrijkste verschil tussen huur en eigendom van vastgoed ligt in de financiering en de verdeling van risico. Wie huurt hoeft niet zelf de investering in het vastgoed te dragen en loopt ook minder risico. Omdat het risico van een snellere waardedaling of van veranderende financieringslasten wordt verlegd naar de verhuurder, zal deze een risico-opslag moeten verdisconteren in de huurprijs, bovenop de vergoeding van financieringslasten en van de kosten die het bezit en onderhoud van het vastgoed met zich mee brengen. In de gezondheidszorg is eigendom gebruikelijk. Dit garandeert dat het vastgoed permanent aan de instelling ter beschikking staat om de zorg te leveren. Het betekent ook dat de zorg, in casu de AWBZ en de rijksoverheid alle risico s lopen die verbonden zijn aan het vastgoed. In dit hoofdstuk worden de volgende benaderingen met elkaar vergeleken: 1 historische kostprijs 2 dynamische kostprijs 3 markthuur Deze eerste twee benaderingen van de huurprijsberekening gaan uit van kostendekkende berekening van de huur. Bij de markthuur is de vraag/aanbodverhouding van het vastgoed van belang. Verhuurders zullen trachten een zo groot mogelijke marge te krijgen tussen de contracthuur (markthuur) en de kostprijshuur. Bij de verhuur van vastgoed zijn twee partijen betrokken: de verhuurder en de huurder. Aan het eind van dit hoofdstuk komt de verhouding tussen beide partijen aan de orde. 2.2 Historische kostprijsberekening De historische kostprijshuurberekening is erop gericht het totaal van de jaarlijkse lasten die direct gerelateerd zijn aan het vastgoed te dekken. Deze lasten bestaan uit:

20 8 VORMEN VAN HUURPRIJSBEREKENING vaste exploitatielasten variabele exploitatielasten kapitaalslasten van initiële investering (grond- en bouwkosten) en vervolginvesteringen (groot onderhoud en verbouw); onderhoudskosten, zakelijke lasten (OZB en verzekering) en beheerskosten (administratie en andere personeelskosten, gerelateerd aan het vastgoed). De historische kostprijshuur (HKP) werd in de sociale woningbouw gehanteerd totdat de dynamische kostprijshuur midden jaren zeventig werd geïntroduceerd. Het verschil tussen de vraaghuur (meestal als percentage van de stichtingskostenbepaald) en de HKP werd destijds door de overheid met objectsubsidie gedekt. In de eerste jaren kon deze subsidie een flink deel van de investeringskosten van de woning bedragen. Gedurende de exploitatie werd de subsidie geleidelijk minder om uiteindelijk zelfs geheel te verdwijnen. In de periode daarna was de vraaghuur zelfs meer dan het totaal van financieringslasten plus vaste en variabele lasten en werd er dus door de verhuurder winst gemaakt. Vooral dit laatste verschijnsel is de reden geweest dat de overheid midden jaren negentig naar een andere berekeningswijze overstapte. In de sociale woningbouw was de historische kostprijsmethode traditioneel gekoppeld aan een annuïtaire leningsvorm. In de gezondheidszorg komt geregeld ook de lineaire leningvorm voor, in samenhang met de gebruikelijke afschrijvingsmethode. De kapitaalslasten vormen in de woningbouw het grootste deel van de totale jaarlijkse exploitatielasten van vastgoed. Bij een annuïtaire leningsvorm zijn deze gedurende de looptijd van de lening gelijk. In de eerste jaren hebben de rentelasten de overhand, in de latere jaren de aflossingen. Bij een lineaire lening zijn de kapitaalslasten in de eerste jaren hoger dan bij een annuïtaire lening, maar nemen tijdens de exploitatie door daling van de rentelasten geleidelijk af. De hoogte van de rente is uiteraard van grote invloed op de hoogte van de kostprijshuur. Een renteverhoging van 1% heeft bij een lineaire lening een navenante stijging van de historische kostprijshuur tot gevolg. Bij een annuïtaire lening wordt het effect wat gedempt.