Secretariaatsnotitie Commissie Financiën

Transcriptie

1 Datum vergadering: januari 2015 (commissie 2-daagse) Onderwerp Beoordelingskader verdeelmodellen Opsteller Naam: Ton Jacobs Telefoon: Samenvatting Voor wat betreft de verdeelmodellen opereert de VNG grofweg in het volgende spanningsveld: Er is onderlinge concurrentie tussen de leden van de VNG over de verdeling van de middelen die voor de gemeenten bestemd zijn. Bij (her)verdelingskwesties zijn er onder de leden winnaars en verliezers en beide vragen de VNG hun belangen te behartigen. Binnen de gemeenten zijn er weer verschillende visies tussen de financiële afdeling en de inhoudelijke beleidsafdelingen. Deze verschillende visies vinden ook hun weerklank binnen de VNG (commissies). Daartussen moet gekozen worden. Dit betreft een voorlopige notitie ter bespreking tijdens de 2-daagse van de commissie Financiën op 14/15 januari Naar aanleiding van deze bespreking wordt de notitie aangepast en geagendeerd voor de commissievergadering van 12 februari Bijlage(n): - Vragen aan de commissie: Kunt u zich vinden in het in deze notitie beschreven beoordelingskader? 1

2 Beoordelingskader verdeelmodellen Voor wat betreft de verdeelmodellen opereert de VNG grofweg in het volgende spanningsveld. Er is onderlinge concurrentie tussen de leden van de VNG over de verdeling van de middelen die voor de gemeenten bestemd zijn. Bij (her)verdelingskwesties zijn er onder de leden winnaars en verliezers en beide vragen de VNG hun belangen te behartigen. Binnen de gemeenten zijn er weer verschillende visies tussen de financiële afdeling en de inhoudelijke beleidsafdelingen. Deze verschillende visies vinden ook hun weerklank binnen de VNG (commissies). Daartussen moet gekozen worden. In 2014 zijn de volgende verdeelmodellen gepubliceerd die gepaard gaan met herverdeeleffecten: 1. Eerste tranche herverdeling algemene uitkering 2. Objectief verdeelmodel WMO gelden 3. Participatiewet: a. nieuw verdeelmodel voor de verdeling van de Buig gelden b. participatiemiddelen (oud wsw, participatie en nieuw Wajong) 4. Objectief verdeelmodel Jeugdzorggelden Nu volgt onherroepelijk de vraag: hoe moet de VNG deze verdeelmodellen beoordelen? De VNG wordt namelijk gevraagd de gemeentelijke mening daarover te geven. Wanneer de voorstellen ingrijpend zijn, leidt dit tot forse herverdeeleffecten. De gemeentelijke verliezers zullen zich wenden tot de VNG om alles in het werk te stellen om deze in hun ogen onterechte effecten af te wenden, de gemeentelijke winnaars zullen de VNG vragen de terechte voorstellen zo snel mogelijk in te voeren. Kortom de VNG komt bij herverdelingen snel in een spagaat terecht. Nu zou de eenvoudigste oplossing zijn om de leden te laten weten dat de VNG bij herverdeeleffecten niet namens de gemeenten kan optreden De vraag is dan ook: moet de VNG adviseren over verdeelmodellen? Deze vraag is niet nieuw. Gezien de vele potentieel conflicterende belangen heeft de VNG zich in het verleden afgevraagd of het wel altijd een mening moet verkondigen of dat het ook wel eens afwezig zou moeten zijn. In 1996 heeft toenmalig directeur mr. ing. C. van Tilborg tijdens een ledenbijeenkomst in Bussum in zijn presentatie getiteld visies op verdelen uitgelegd waarom de VNG participeert in dit soort herverdeelkwesties: De VNG moet opereren in het spanningsveld dat ligt tussen constructief meedenken (eventueel akkoord gaan) en dus je committeren of een stoer standpunt innemen en hard njet roepen. Nee roepen betekent vaak dat je eigenlijk niet in de discussie participeert. Het doel van het opereren van de VNG moet natuurlijk zijn om over een zo breed mogelijk terrein van gemeentelijke onderwerpen zo veel mogelijk invloed uit te oefenen bij de rijksoverheid en andere partijen die de positie van de gemeenten bepalen. Initiatief nemen en constructief meedenken is naar onze ervaring de beste en meest effectieve methode. Wij kiezen daarvoor omdat constructief meedenken de scherpe kanten van een ongewenst voorstel kan afslijpen. Het belangrijkste argument om constructief mee te werken is dat op den duur de argumenten van de VNG alleen op grond van hun kwaliteit een rol kunnen spelen in de discussie. De gemeenten hebben in zeer veel zaken die over de gemeenten bepaald worden uiteindelijk het niet voor het zeggen. Een klimaat waarin partijen als medeoverheden constructief samenwerken is het klimaat waarin de argumenten van de gemeenten het beste tot hun recht komen. Het secretariaat is van mening dat de overwegingen zoals ze in 1996 zijn uitgesproken nog steeds valide zijn. Dat betekent dat wij ook bij de nieuwe verdeelvoorstellen onze mening zullen geven. Een 2

3 beoordeling van de herverdeeleffecten houdt in dat de VNG een oordeel geeft over de veranderingen in het verdeelmodel (die leiden tot de herverdeeleffecten). Nu zijn er grofweg twee manieren om geld over de gemeenten te verdelen: op basis van historie (meestal een aantal jaren achterlopend op de actualiteit) of via een objectief verdeelmodel waarbij objectief gelezen moet worden als met behulp van maatstaven die niet door de gemeenten kunnen worden beïnvloed. Wat zijn de voor- en nadelen van deze twee methoden: voordeel Historisch Gemeentelijke inkomsten hebben verband met de daadwerkelijke uitgaven Aan bijzondere gemeentelijke omstandigheden wordt tegemoet gekomen Objectief Inkomsten zijn betrouwbaar te ramen. Gemeentelijke uitvoeringswinst blijft binnen de gemeente Iedere gemeente wordt gelijk behandeld Nadeel Eventuele ongelijkheid uit het verleden wordt niet gecorrigeerd Gemeentelijke efficiency leidt tot lagere inkomsten in latere jaren, er is geen prikkel om efficient te werken Aan uitschieters vanwege bijzondere omstandigheden kan moeilijk tegemoet worden gekomen. Model is veelal ingewikkeld, met soms merkwaardige verbanden Beoordelingskader Uitgangspunten: Het verdeelmodel ondersteunt de bedoelingen van de wet en geeft de gemeenten de middelen om de wet ook uit te kunnen voeren. Voor verdelingen binnen het gemeentefonds is uitgangspunt om gemeenten in staat te stellen aan hun burgers een gelijke voorzieningencapaciteit te bieden bij een gelijke lastendruk; De kosten van gemeenten zijn leidend bij de verdeling en is er geen ruimte voor (rijks)beleidsdoelen als efficiency en prikkelwerking; Gemeenten kunnen niet door eigen beleid de uitkomsten van het model veranderen. Gemeenten kunnen wel door eigen beleid uitvoeringswinst behalen en houden. 3

4 Verdeelmodellen zijn bij voorkeur objectief, tenzij de verklaringskracht van het model te wensen overlaat. Dan vallen we terug op een historische verdeling. Als de overgang naar een (nieuw) model gepaard gaat met grote herverdeeleffecten, moet een overgangsperiode gelden. Vragen die nog beantwoord moeten worden zijn: Wanneer beschouwen de verklaringskracht van een objectief model onvoldoende? Wat doen we als zowel de historische als de objectieve verdeling onbevredigend is. A1: algemene uitkering van het gemeentefonds (eerste tranche) : Bij de algemene uitkering ligt al een historie van 20 jaar verdelen met jaarlijks onderhoud. Uitgangspunt voor verdeelvoorstellen binnen het gemeentefonds is de financiële verhoudingswet. De fvw noemt als uitgangspunt dat de algemene uitkering van het gemeentefonds gemeenten in staat moet stellen aan hun burgers een gelijkwaardige voorzieningencapaciteit aan te bieden met een gelijke lastendruk. Voor ons is in dit kader niet van belang of we het met dit uitgangspunt eens zijn. De VNG vindt dat de verdeling gebaseerd dient te zijn op feitelijk vast te stellen kostenverschillen tussen gemeenten en niet door beleidsvoorkeuren van het Rijk of te verwachten toekomstige dan wel wenselijke uitgavenniveaus van gemeenten. Daarmee bedoelen we dat normen, (bv. gemeenten kunnen efficiënter werken) en/of politieke standpunten (gemeenten geven te veel uit aan..), niet mogen doorklinken in de verdeling. Financiële effecten worden beoordeel op de langere termijn. De ervaring leert dat wanneer de herverdeelvraagstukken over een groot aantal jaren worden (terug) bekeken, er voor de meeste gemeenten geen substantieel voor- of nadeel is te onderkennen ( hier win je wat, daar verlies je wat ). Veel gemeenten die in 2015 verliezers zijn als gevolg van de wijziging van de woonruimtedefinitie in verband met de introductie van de BAG waren grote winnaars toen vijftien jaar geleden de woondefinitie ook werd veranderd. Conclusie is dat de nieuwe verdeelmodellen (muv onderwijs) akkoord worden bevonden en met de geldende overgangsregelingen kunnen worden ingevoerd. B: Integratieuitkering voor nieuwe taken WMO en jeugd. Hier hebben we te maken met het gegeven dat er geen historische verdeling van de middelen over de gemeenten is, want de taken werden eerder door andere instanties uitgevoerd. Er is wel een historische verdeling geconstrueerd door uitgaven van de huidige uitvoerders (zorgverzekeraars, jeugdzorginstellingen) aan cliënten, te linken aan de woonplaats van de cliënten. Deze historische verdeling wordt in 2015 gebruikt voor de verdeling. Zowel bij WMO als jeugd zijn er twijfels over de geschiktheid van het historische model. Het zijn oude data (2013 wmo en 2012 jeugd) en toevalligheden spelen er belangrijke rol. Zowel bij WMO als jeugd hebben we geconstateerd dat het nieuwe verdeelmodel beter is dan het oude historische. Voor WMO beschermd wonen hebben we het objectieve model juist wel afgewezen omdat de verklaringskracht van het model onvoldoende is en er ook geen verwachting dat het nieuwe model snel kan worden verbeterd. Bij jeugd is voor het onderdeel 18+ en voogdij kinderen niet eens een objectief model gemaakt. Hier wordt voorlopig nog historisch verdeeld. 4

5 C. Integratieuitkering voor participatie Het Participatiebudget maakt vanaf 2015 onderdeel uit van de Integratie-uitkering Sociaal Domein binnen het Gemeentefonds (voorheen Sociaal Deelfonds) net als de middelen voor jeugdzorg en wmo Het budget wordt langs 3 verdeelsleutels verdeeld: Sleutel 1: Zittend bestand WSW Dit deel van het budget wordt verdeeld op basis van de realisaties 2014 (nu nog niet bekend, vandaar dat nu nog uitgegaan wordt van taakstelling 2014 incl. overdracht taakstelling). Jaarlijks wordt per gemeente gekeken naar de blijfkansen van het zittend bestand in die gemeente: dat wordt meegewogen in de verdeling van het beschikbare budget. N.B. Alle gemeenten zullen naar verwachting een steeds groter tekort hebben op hun kosten per SWer, omdat het budget vanuit het Rijk harder afneemt dan het zittend bestand WSW. De rekensom per gemeente is simpel: hoe meer WSW-ers, hoe groter het bij elkaar opgetelde tekort. Sleutel 2: Nieuwe doelgroepen P-wet (arbeidsgehandicapten) Dit bescheiden deel van de middelen wordt historisch verdeeld op basis van instroom in de Wajong en de instroom op de WSW (omdat dit de beste voorspelling biedt voor de toekomstige instroom van de nieuwe groep arbeidsgehandicapten). Sleutel 3: Klassieke re-integratiebudget Het oude W-deel wordt verdeeld op basis van het aantal bijstandsgerechtigden, gemiddelde reintegratie-uitgaven per inwoner, lager opgeleiden en bereikbare banen. Via de verdeelmaatstaf bereikbare banen wordt tegemoet gekomen aan regio s met een zwakke arbeidsmarkt, zoals NO Groningen en Zuid Limburg. Dit komt tegemoet aan de wens van de Tweede Kamer. Het verdeelmodel van de participatie is lastig te beoordelen vanuit het kader, omdat het gepaard gaat met een bezuinigingsdoelstelling die nog vele jaren duurt en die sneller gaat dan de afbouw van de oude WSW populatie. Iedere gemeente komt hierdoor tekort op het oude WSW bestand. Dat leidt bij gemeenten met een groot WSW bestand tot meer problemen dan gemeenten met (relatief) weinig WSW ers. Het probleem zit hem niet in de verdeling maar in het budget. Ten aanzien van het verdeelmodel van de re-integratie is sprake van een akkoord tussen ministerie en gemeenten D. Verdeling van specifieke uitkeringen; Bij de verdelingen van specifieke uitkeringen gelden de twee beoordelingspunten ten aanzien van het gemeentefonds niet. Beleidsdoelstellingen kunnen dan een rol spelen bij de verdeling. Belangrijkste specifieke uitkering is de uitkering voor de bijstandsverlening. Het ministerie hanteert hier al vele jaren het uitgangspunt dat de verdeling de gemeenten ook moet prikkelen om personen uit de bijstand te laten stromen. Hier hanteert men een objectief verdeelmodel waar in ieder geval het aantal bijstandscliënten niet als verdeelmaatstaf wordt geaccepteerd. Objectief moet ook hier gelezen worden als dat verdeelmaatstaven niet door de gemeenten kunnen worden beïnvloed. Het aantal bijstandscliënten wordt benaderd via andere maatstaven. Vanaf 2015 met het multi level niveau analyse van het SCP (bijlage). Onze insteek is altijd geweest dat het hier gaat om een medebewindstaak waarvoor gemeenten voldoende middelen moeten krijgen om deze uit te voeren. Prikkeling is acceptabel voor dat deel van de bijstandspopulatie dat daadwerkelijk is te bemiddelen. Het nieuwe model is niet onze keuze. Wij hadden voorkeur voor een ander model waar rekening werd gehouden met het gegeven dat in iedere gemeente er een ijzeren voorraad bestaat van bijstandscliënten waarvan het niet meer te verwachten valt dat deze ooit nog eens naar de arbeidsmarkt kan doorstromen. 5

6 Is het nieuwe model acceptabel. Lastig te zeggen. De discussie is zeer vertroebeld door het tijdstip waarop de effecten zijn aangekondigd, namelijk nadat de gemeentelijke begrotingen al klaar lagen. Ook hier zou je langjariger moeten kijken. Hoe waren de herverdeeleffecten in vorige jaren. Meestal vergeet een gemeente met een negatief herverdeeleffect zijn historie. Overgangstermijn Omdat de gemeentelijke uitgaven voor een groot deel vastliggen, is het zaak dat de gemeenten zijn verzekerd van voldoende continuïteit in middelen. Dit betekent niet dat een herverdeling wordt uitgesloten. Waar het om gaat is dat de gemeenten bij negatieve herverdeeleffecten in de gelegenheid worden gesteld om hun begroting neerwaarts bij te stellen. Tijdige informatie over komende herverdelingen zijn van groot belang en is het zaak om herverdelingen geleidelijk te laten verlopen. Vraag aan de commissie Kunt u zich vinden in het in deze notitie beschreven beoordelingskader? 6

7 Hoe werkt het multiniveau model van SCP? Het WWB Inkomensdeel (5,5 miljard in 2015) wordt vanaf 2015 verdeeld volgens een nieuw verdeelmodel: een multiniveau model, ontwikkeld door het Sociaal Cultureel Planbureau. Anders dan bij het oude verdeelmodel van APE wordt er niet gewerkt met een lineaire regressie-analyse, maar met een logistische regressie analyse: de kans wordt voorspeld dat een huishouden wel of geen bijstand ontvangt (0 of 1). Het model gaat uit van de kans dat een huishouden een beroep op bijstand moet doen. Per gemeente wordt bekeken hoe deze kansen eruit zien, rekening houdend met de invloed van bepaalde factoren: 1. Individueel niveau: Wie wonen er in de gemeente? In de eerste plaats wordt gekeken naar de samenstelling van de huishoudens in een bepaalde gemeente. Welke kenmerken hebben deze huishoudens: alleenstaand of echtpaar, wel of geen kinderen, leeftijd, wel/geen koopwoning, niet-westerse achtergrond en opleidingsniveau. Per type huishouden wordt de kans op bijstand berekend. Onderstaand plaatje illustreert dit: 2. Wijk niveau: in wat voor wijken woont men? In de tweede plaats wordt per gemeente gekeken naar de invloed van wijken en buurten op de kans dat een huishouden bijstand ontvangt. Een alleenstaande moeder met 3 kinderen in een achterstandswijk heeft namelijk een grotere kans op bijstand dan een alleenstaande moeder met eveneens 3 kinderen in een villawijk. Er wordt gekeken naar leefbaarheid en de gemiddelde woningwaarde. 3. Regio niveau: om wat voor regio en arbeidsmarkt gaat het? Ten derde wordt gekeken naar de invloed van de regio: is er regionaal veel werk beschikbaar of juist niet, is er in de regio sprake van een hoge of lage arbeidsparticipatie, en spelen regiospecifieke verschillen in de kans op bijstand een rol? 7

8 Bovenstaand plaatje laat zien dat er per gemeente rekening wordt gehouden met kenmerken op meerdere niveau s: wie er wonen (huishoudens), waar ze wonen (wijken/buurt), en in welke soort regio (arbeidsmarkt/regio). Die combinatie van factoren verschilt per gemeente (vergelijk gemeente 1 en gemeente 2 in het plaatje) en daarmee de mate waarin er een beroep wordt gedaan op bijstand. Factoren die zijn meegenomen Onderstaande tabel laat zien wat de invloed is van de afzonderlijke factoren op de kans op bijstand (telkens afgezet tegen de kans op bijstand voor een alleenstaande, met een gemiddelde opleiding, tussen de 25 en 45 jaar). Om de invloed van de afzonderlijke factoren te bepalen is gekeken naar huishoudens verspreid over heel Nederland. Huishoudensniveau Eenoudergezin vrouw Eenoudergezin man Paar zonder kinderen Paar met kinderen Huurwoning Niet-westerse achtergrond Lage opleiding Hoge opleiding AO-uitkering 3 keer zo groot 1,2 keer zo groot 6 keer zo klein 2 keer zo klein 9 keer zo groot 2 keer zo groot 2 keer zo groot 1,4 keer zo klein 5 keer zo klein Arbeidsbeperking 4 keer zo groot jaar 2 keer zo klein jaar 1,4 keer zo groot Wijk/buurt-niveau Gemiddelde woningwaarde 10% hoger Matige leefbaarheid Regionaal-niveau Kansen op de arbeidsmarkt 0,1 hoger 1,1 keer zo klein 1,1 keer zo groot 1,7 keer zo klein 8

9 Netto arbeidsparticipatie 5%-punt hoger Specifieke verschillen tussen regio s (ligging, cultuur, etc.) 1,1 keer zo klein Correctie per regio (Corop) Budget = bijstandskans per huishoudenstype (rekening houdend met alle factoren) * normbedrag voor dat huishoudenstype. 9