Kosten-batenanalyse van participatief beleid

Transcriptie

1 Kosten-batenanalyse van participatief beleid rapport Willem Joris, Bart De Peuter, Marleen Brans & Jan Van Damme 00/00/00

2 Inhoudstafel Managementsamenvatting. Inleiding en situering 9.. Situering van de studie 9.. Context 9.. Onderzoeksvragen 0.. Theoretisch kader.. Beschrijving van het onderzoeksopzet... Verfijning en afbakening van de alternatieven (Stap ) 8... Omschrijving en selectie kosten en baten (Stap ) 0... Bepalen van kosten en meten van baten (Stap )... Waardering van de baten (Stap ) 0... Vergelijkende analyse (Stap ) 0.. Selectiewijze kosten en baten. Case Advies Vlarem.. Verfijning en afbakening van de alternatieven.. Omschrijving en selectie kosten en baten... Kosten... Baten... Kosten en baten binnen beleidscyclus 8.. Bepalen van kosten en meten van baten 9... Kosten 9... Baten 0... Kosten en baten in de effectenmatrix.. Waardering van de baten.. Vergelijkende analyse. Pro- en reactieve preventieprojecten: Plan Noorderkempen.. Verfijning en afbakening van de alternatieven... Voorbereiding vervolgtraject... Vervolgtraject Blootstellingonderzoek Noorderkempen (BONK).. Omschrijving en selectie kosten en baten 0... Kosten 0... Baten... Kosten en baten binnen beleidscyclus.. Bepalen van kosten en meten van baten

3 ... Kosten... Baten... Kosten en baten in de effectenmatrix.. Waardering van de baten.. Vergelijkende analyse. Beleidsvoorbereiding en ondersteuning: biomonitoring.. Verfijning en afbakening van de alternatieven.. Omschrijving en selectie kosten en baten... Kosten... Baten... Kosten en baten binnen beleidscyclus.. Bepalen van kosten en identificeren van baten... Kosten... Baten... Kosten en baten in de effectenmatrix 8.. Waardering van de baten 8.. Vergelijkende analyse 8. Algemene conclusie 9. Bijlagen 9.. Kost buurtenquête per post (straal van 00m) 9.. Doorwerking inbreng deelnemers bij Plan Noorderkempen Inleiding Analyse Besluit.. Vragenlijsten 8... Vragenlijst deelnemers Plan Noorderkempen 8... Vragenlijst personeel Plan Noorderkempen 0... Vragenlijst deelnemers hot spot selectieprocedure... Vragenlijst personeel hot spot selectieprocedure.. Evamixmethoden... Evamixmethode Advies Vlarem... Evamixmethode Plan Noorderkempen... Evamixmethode Hot spot selectieprocedure 9

4 Lijst tabellen Tabel. Visies op democratie... Tabel. Mogelijke kosten bij participatief beleid... Tabel. Soorten draagvlak... Tabel. Mogelijke baten van participatief beleid per cluster... Tabel. Hoe worden de kosten gemeten?...8 Tabel. Hoe worden de baten gemeten?...9 Tabel. Vergelijkende analyse: cumulatieve analysevoorwaarden...0 Tabel 8. Shortlist kosten uit dit onderzoek... Tabel 9. Shortlist baten uit dit onderzoek... Tabel 0. Een voorbeeld van de inhoud van de uiteindelijke buurtenquête... Tabel. Omschrijving en selectie kosten bij een buurtenquête... Tabel. Omschrijving en selectie baten bij een buurtenquête...8 Tabel. Kosten van de buurtenquête...0 Tabel. Effectenmatrix van een buurtenquête bij biogasinstallaties... Tabel. Gemiddelde kosten bij de vergunning van een biogasinstallatie door het Agentschap Zorg en Gezondheid... Tabel. Effectenmatrix case advies Vlarem... Tabel. Omschrijving en selectie kosten van het participatief proces bij het Plan Noorderkempen... Tabel 8. Omschrijving en selectie baten van het participatief proces bij het Plan Noorderkempen... Tabel 9. Kosten van het participatief proces bij het Plan Noorderkempen (alle betrokkenen)... Tabel 0. Kosten van het participatief proces bij het Plan Noorderkempen ten aanzien van het Agentschap Zorg en Gezondheid. Tabel. Effectenmatrix van het participatief beleid bij het Plan Noorderkempen... Tabel. Vergelijking van de kosten van beide alternatieven...8 Tabel. Effectenmatrix Plan Noorderkempen...0 Tabel. Omschrijving en selectie kosten bij de hot spot selectieprocedure... Tabel. Omschrijving en selectie baten bij de hot spot selectieprocedure... Tabel. Kosten van de hot spot selectieprocedure ten aanzien van het Steunpunt Milieu en Gezondheid... Tabel. Kosten van de hot spot selectieprocedure ten aanzien van het Agentschap Zorg en Gezondheid... Tabel 8. Effectenmatrix van het participatief beleid bij de hot spot procedure...8 Tabel 9. Vergelijking van de kosten tussen het participatief en het -participatief proces: tijdsbesteding van het personeel in aantal maanden...88 Tabel 0. Effectenmatrix van de hot spot selectieprocedure...89

5 Lijst figuren Figuur. Participatieladder van Pröpper... Figuur. Uitgewerkte participatieladder van Pröpper... Figuur. Participatief beleid en de mate van macht... Figuur. Participatief beleid en intensiteit van de communicatie... Figuur. Decision Process Flow Chart... Figuur. Participatieladder op basis van mate van interactie... Figuur. Stappen binnen het onderzoek...8 Figuur 8. Gevalstudies: referentiesituaties versus alternatief met participatieproces...9 Figuur 9. De beleids- en beheerscyclus...9 Figuur 0. Mogelijke baten van participatief beleid: van resultaten tot tevredenheid... Figuur. Mogelijke baten van participatief beleid: van resultaten tot draagvlak... Figuur. Buurtenquête binnen de beleidscyclus... Figuur. Kosten en baten binnen beleidscyclus: advies Vlarem...8 Figuur. Verschillende fasen uit het vervolgtraject BONK... Figuur. Verschillende groepen binnen het vervolgtraject BONK...8 Figuur. Plan Noorderkempen binnen de beleidscyclus...9 Figuur. Kosten en baten binnen de beleidscyclus: Plan Noorderkempen... Figuur 8. Verschillende fasen uit de hot spot selectieprocedure... Figuur 8. De hot spot selectieprocedure binnen de beleidscyclus... Figuur 0. Hot spot selectieprocedure binnen de beleidscyclus...

6 Lijst grafieken Grafiek. Inhoudelijk verrijking bij het participatief proces van het Plan Noorderkempen (in absolute waarden)... Grafiek. Inhoudelijk leren, gedragsverandering en gezondheidswinst bij het participatief proces van het Plan Noorderkempen (in absolute waarden)...8 Grafiek. Mijn deelname aan het participatief proces heeft ervoor gezorgd dat ik meer vertrouwen heb in de afdeling Toezicht Volksgezondheid van het Agentschap Zorg en Gezondheid (in absolute waarden)....9 Grafiek. Lokale netwerken bij het participatief proces van het Plan Noorderkempen (deel ) (in absolute waarden)...0 Grafiek. Lokale netwerken bij het participatief proces van het Plan Noorderkempen (deel ) (in absolute waarden)... Grafiek. Lokale netwerken bij het participatief proces van het Plan Noorderkempen (deel ) (in absolute waarden)... Grafiek. Toegenomen vaardigheden van het personeel door het participatief proces van het Plan Noorderkempen (in absolute waarden)... Grafiek 8. Sociaal leren bij het participatief proces van het Plan Noorderkempen (in absolute waarden)... Grafiek 9. Tevredenheid en draagvlak bij het participatief proces van het Plan Noorderkempen (in absolute waarden)... Grafiek 0. Inhoudelijke verrijking bij het participatief proces van de hot spot selectieprocedure (in absolute waarden)...8 Grafiek. Inhoudelijk leren en gezondheidswinst bij het participatief proces van de hot spot selectieprocedure (in absolute waarden)...80 Grafiek. Mijn deelname aan het participatief proces heeft ervoor gezorgd dat ik meer vertrouwen heb in de afdeling Toezicht Volksgezondheid van het Agentschap Zorg en Gezondheid (in absolute waarden)...8 Grafiek. Lokale netwerken bij het participatief proces van de hot spot selectieprocedure (deel ) (in absolute waarden)...8 Grafiek. Lokale netwerken bij het participatief proces van de hot spot selectieprocedure (deel ) (in absolute waarden)...8 Grafiek. Lokale netwerken bij het participatief proces van de hot spot selectieprocedure (deel ) (absolute waarden)...8 Grafiek. Sociaal leren bij het participatief proces van de hot spot selectieprocedure (in absolute waarden)...8 Grafiek. Tevredenheid en draagvlak bij het participatief proces van de hot spot selectieprocedure (in absolute waarden)...8

7

8 Kosten-batenanalyse van participatief beleid Managementsamenvatting De voorbije decennia is de burger steeds mondiger geworden en beter geïnformeerd. Daarnaast wenst de burger een grotere betrokkenheid bij het beleidsproces. Om te voorzien in deze behoeften kan participatief beleid een geschikt instrument zijn. Omwille van een aantal aandachtspunten die participatief beleid met zich mee brengt, is het echter belangrijk om participatief beleid zo professioneel mogelijk vorm te geven. In dit rapport analyseren we de kosten en de baten van participatief beleid. Dit gebeurt aan de hand van drie casestudies die relevant zijn voor de afdeling Toezicht Volksgezondheid van het Agentschap Zorg en Gezondheid, de opdrachtgever. Dit agentschap ziet verschillende kansen voor participatief beleid die de kwaliteit en het democratisch gehalte van haar werk kunnen verhogen. Het onderzoek bestaat uit drie onderzoeksvragen, namelijk: Onderzoeksvraag : Wat is de monetaire kost ten laste van het Agentschap Zorg en Gezondheid en wat zijn de monetaire en maatschappelijke baten ten gevolge van participatief werken binnen de volgende cases? Onderzoeksvraag : Wat is de extra kost van participatief werken voor bovenvermelde activiteiten in vergelijking met de referentiesituatie? Onderzoeksvraag : Zijn er aanvaardbare alternatieven voor het huidige beleid? We vergelijken telkens een participatief proces met een -participatieve variant. Bij de eerste casestudy uit dit onderzoek wordt gekeken of de invoering van een buurtenquête bij de vergunning in het kader van het advies betreffende milieuregelgeving een meerwaarde biedt ten opzichte van het huidige beleid. De tweede casestudy onderzoekt de kosten en de baten van het participatief proces van het Plan Noorderkempen en vergelijkt deze met de kosten en de baten van een -participatieve variant. In de derde casestudy wordt nagegaan of de participatieve werkwijze bij de hot spot selectieprocedure binnen het biomonitoringsprogramma beter scoort dan een alternatief proces zonder participatie. Het onderzoek bij de drie casestudies bestond uit vijf stappen. Ten eerste werden de alternatieven verfijnd en afgebakend. Het verloop van het proces werd in deze stap beschreven, zodat duidelijk werd in welke mate er sprake was van participatief beleid. Ten tweede werden de maatschappelijke kosten en de baten omschreven en geselecteerd. Daarbij werd er nagegaan welke kosten en baten we kunnen verwachten bij het participatief proces. In een derde stap werden de kosten bepaald en werden de baten gemeten. De kosten werden opgevraagd bij het Agentschap Zorg en Gezondheid en de andere betrokkenen binnen het participatief proces. De baten werden gemeten aan de hand van een survey bij de betrokkenen in het proces en waarbij hen werd gevraagd in welke mate de verschillende baten van toepassing waren bij het participatieve proces. De participatieprocessen waren al gestart en (deels) afgerond op het moment dat dit onderzoek startte, bijgevolg was mogelijk te werken met een controlegroep noch om bepaalde baten op een meer objectieve wijze te meten (bv. kennistoename via een test in plaats van eigen inschatting van deelnemers). Daarnaast werden de baten ook bepaald op basis van empirisch onderbouwd literatuuronderzoek. Zogenaamde negatieve baten

9 eventuele onbedoelde neveneffecten of risico s van participatief beleid bleven buiten de scope van dit onderzoek om redenen van complexiteit. De techniek van maatschappelijke kosten-batenanalyse voorziet in een vierde stap de mogelijkheid om de baten te waarderen, d.w.z. in geldtermen uitdrukken. In deze drie casestudies werden de baten echter gewaardeerd in monetaire termen. Het monetariseren van baten blijft immers een sterk arbitrair. Bovendien vinden deelnemers aan participatieve processen doorgaans dat het wenselijk is om baten te kwantificeren en zeker om ze te monetariseren. Ten slotte werd in de vijfde stap een vergelijkende analyse gemaakt. Deze vergelijkende analyse gebeurde aan de hand van een multicriteria-analyse, aangezien de baten werden gemonetariseerd. Bij deze methode kunnen de beleidsmakers mee bepalen welke criteria ze belangrijk achten: ze kunnen kiezen welke criteria worden opgenomen in de analyse en hoeveel gewicht ze dan toekennen aan deze criteria. In dit onderzoek werd telkens gebruik gemaakt van de Evamixmethode. Hierbij kunnen zowel kwantitatieve als kwalitatieve data opgenomen worden in de vergelijking van de alternatieven. Met deze methode wordt dus zoveel mogelijk gebruik gemaakt van de beschikbare informatie. De analyse wijst uit dat de participatieve processen in dit onderzoek telkens duurder zijn dan de -participatieve variant. De baten scoren echter hoger bij de processen waar participatief werd gewerkt. Het selecteren van de criteria (kosten en baten) en de toekenning van de gewichten aan deze criteria heeft dus een erg belangrijke invloed op de resultaten van de vergelijking. Hoe meer gewicht wordt toegekend aan de kosten, hoe meer de vergelijking in het voordeel zal zijn van het -participatieve proces. Naarmate men meer belang hecht en dus meer gewicht toekent aan de baten, zal daarentegen het participatieve proces de voorkeur krijgen. De kosten van het participatief proces liggen dus doorgaans hoger dan bij een participatief proces. Echter, de concepten en methodieken ontwikkeld en geïmplementeerd zijn, vergroot de kans dat deze werkwijzen overdraagbaar zijn naar toekomstige processen binnen, maar ook buiten, de organisatie. Dit schaaleffect zal er dus voor zorgen dat participatieve processen in de toekomst minder duur zouden zijn dan de eerste uitvoering ervan. Bovendien dient men er ook rekening mee te houden dat ceteris paribus de werklast voor de administratie bij de beleidsvoorbereiding en de uitvoering hoger kan zijn bij een -participatieve variant van het beleid. Samengevat kunnen we besluiten dat participatieve processen doorgaans duurder zijn, maar ook meer (maatschappelijke) baten opleveren. De keuze om al dan participatief te werken beschouwen we als voorwerp van beleid. Met dit rapport beogen we in de eerste plaats bij te dragen tot een objectief en wetenschappelijk onderbouwd debat over participatief beleid. 8

10 . Inleiding en situering.. Situering van de studie Dit rapport is een neerslag van de resultaten van het onderzoeksproject Kostenbatenanalyse van participatief beleid, uitgevoerd door het Instituut voor de Overheid in de periode in opdracht van het Vlaams Agentschap Zorg en Gezondheid... Context De voorbije decennia is de wijze waarop de burger kijkt naar de overheid en het beleid radicaal gewijzigd. De burger is steeds mondiger geworden en beter geïnformeerd, en laat zich bijgevolg minder dicteren door de traditionele hiërarchische verbanden. Daarnaast vraagt de burger een grotere democratisering van de beleidsvoering. Om de betrokkenheid van de burger bij het beleidsproces te vergroten, kunnen inspraak en participatie geschikte instrumenten zijn. Naast de meer traditionele inspraakarrangementen (bijvoorbeeld adviesraden) worden er meer en meer interactieve processen (bijvoorbeeld consensusconferenties) georganiseerd (Van Damme & Brans, 008a). De bestaande consensusdemocratische systemen, waarbij indirecte vertegenwoordiging gekoppeld wordt aan deliberatieve besluitvorming, worden als het ware verrijkt met alternatieve participatiearrangementen. Dit bijmengen van het eigen democratisch systeem vinden we ook in andere landen terug. Uit een internationaal verkenningsonderzoek (Nederland, Finland, Verenigd Koninkrijk) blijkt namelijk dat er een groei is in het aantal en in de diversiteit aan dergelijke arrangementen in de beleidsvorming (Van Damme & Brans, 008a). Ook binnen de Vlaamse overheid vinden we een traditie van inspraak, consultatie en overleg terug. Participatief beleid brengt echter ook nieuwe aandachtspunten en vragen met zich mee. We zullen hier vijf belangrijke punten bespreken. Ten eerste is de beleidsvorming transparanter geworden en leidt participatie wel tot bestuurlijke drukte. Bij participatief beleid wordt een brede groep van actoren betrokken. Dit vergt een (grote) inspanning op vlak van organisatie. Ten tweede kan de meerwaarde van de inspraak- en participatiearrangementen steeds duidelijk vastgesteld worden. Sommige baten worden pas zichtbaar op lange termijn (bijvoorbeeld gezondheidswinst door gedragsverandering) en alle baten kunnen in monetaire termen worden uitgedrukt (bijvoorbeeld vertrouwen). Ten derde is er sprake van een participatieparadox: hoe meer mogelijkheden tot participatie, hoe groter de kloof tussen de burgers die daarvan gebruik (kunnen) maken en de burgers die participeren. We kunnen ons dan de vraag stellen of participatie wel leidt tot een breed maatschappelijk draagvlak, als slechts een beperkte groep betrokken wordt. Ten vierde dient men rekening te houden met de verschillende brillen waarmee de diverse betrokkenen kijken naar democratie en naar de inspraakarrangementen. Iedereen kijkt naar een participatieproces vanuit het eigen perspectief, de eigen ambities en doelstellingen. Ten vijfde leidt deze trend naar vermaatschappelijking van het beleid (relatie met de burger) tot spanning met andere trends zoals professionalisering van beleid (op ambtelijk niveau) en de versterking van het politiek primaat (naar de politiek toe) (Brans & Vancoppenolle, 00). Het is daarom erg belangrijk om inspraak en participatie zo professioneel mogelijk vorm te geven. Met dit onderzoeksproject willen we drie cases van participatief beleid evalueren bij de afdeling Toezicht Volksgezondheid van het Vlaams Agentschap Zorg en Gezondheid. Deze ziet verschillende kansen voor participatieve processen die de kwaliteit en het democratisch gehalte van haar werk kunnen verhogen. Dit onderzoek tracht een bijdrage 9

11 te leveren om keuzes tussen participatieve of -participatieve beleidsvoering in de toekomst te onderbouwen. De hoofddoelstelling van deze evaluatie is het analyseren van de kosten en baten van deze (potentiële) participatiepraktijken, zowel naar kosteneffectiviteit als kostenefficiëntie. Het is belangrijk om de zinvolheid van een participatieproces na te gaan, vooraleer van start te gaan. Dit onderzoek kan dus ook gezien worden als een ex ante evaluatie met het oog op toekomstige participatieve processen... Onderzoeksvragen Bij participatief beleid zijn er verschillende kosten ten laste van de initiatiefnemer, in dit geval het Agentschap Zorg en Gezondheid. De participatieprocessen zorgen echter ook voor een aantal baten. Er kan sprake zijn van baten die relevant zijn voor het agentschap, maar meestal zullen de baten bij participatie maatschappelijk zijn. Daardoor zullen de baten doorgaans moeilijker te meten zijn, laat staan te waarderen in geldtermen. Het aantal participatieprocessen is de laatste jaren enorm toegenomen, maar er is tot nu toe echter tamelijk weinig onderzoek verricht naar de kosten en baten bij participatie. Daarnaast bleek bij deze schaarse studies dat er vaak een gebrek was aan data van bepaalde kosten en baten van participatief beleid door een waaier aan praktische en ethische redenen (Involve, 00). Er kan onder meer een probleem zijn wat de registratie van de gegevens betreft, omdat bijvoorbeeld de kosten van het participatief werken gescheiden worden van het gehele project. Daarnaast zijn participatieprocessen vaak erg complex: veel betrokken actoren, een lange tijdsdimensie, etc. Verder bestaat er een spanning tussen de voorstanders van participatie, die vooral kijken naar de (monetaire) baten, en zij die de evaluatie van participatieprocessen vooral vanuit de kostenzijde benaderen. De aanhangers van participatie vinden immers dat participatieprocessen economisch geëvalueerd mogen worden (Involve, 00). Een kosten-batenanalyse zou volgens hen tot te sterke vereenvoudiging van het proces leiden, waarbij onder andere de ontastbare baten verloren zouden gaan. We willen in dit onderzoek echter proberen om zo veel mogelijk kosten en baten van drie specifieke cases in kaart te brengen. Onderzoeksvraag : Wat is de monetaire kost ten laste van het Agentschap Zorg en Gezondheid en wat zijn de monetaire en maatschappelijke baten ten gevolge van participatief werken binnen de volgende cases? o Case : advies Vlarem (buurtenquête) o o Case : pro- en reactieve preventieprojecten (Cadmiumworkshops) Case : beleidsvoorbereiding en beleidsondersteuning (keuzes in het biomonitoringsprogramma en het faseplan) Verder zullen we ook nagaan wat de extra kost is van een participatieve werkwijze ten opzichte van een -participatieve werking. Bij de eerste onderzoeksvraag berekenen we de totale kost van de participatieprocessen. Bij deze tweede onderzoeksvraag zullen we dit totale prijskaartje vergelijken met de referentiesituatie. Een participatief beleidproces zal initieel meestal duurder zijn dan het traditionelere beleid. We willen echter bestuderen hoe groot deze verschillen zijn en of deze hogere kostprijs een hinderpaal zou vormen ten aanzien van het toekomstige beleid. Algemeen wordt aangenomen dat een participatieproces zorgt voor een vertraging bij de start van de besluitvorming, maar leidt tot een versnelling in de staart. In het begin zullen er meer personen betrokken worden dan bij het traditionele beleid, waardoor het proces dan trager verloopt. Naar het einde toe zal het proces versnellen in vergelijking met de referentiesituatie, omdat alle 0

12 betrokkenen al van in het begin de mogelijkheid hebben gekregen om suggesties en opmerkingen te uiten. Op deze manier kunnen we verwachten dat het beleid op het einde op minder tegenkanting zal stoten. Onderzoeksvraag : Wat is de extra kost van participatief werken voor bovenvermelde activiteiten in vergelijking met de referentiesituatie? Ten slotte zullen we bekijken of er aanvaardbare alternatieven bestaan die men zou kunnen invoeren ter vervanging of ter ondersteuning van het huidige beleid. We willen nagaan of het wenselijk is om participatieprocessen in te voeren naast of in plaats van het huidige beleid. Indien er al participatief gewerkt wordt, zal worden nagegaan wat de meerwaarde hiervan is en of een -participatieve werkwijze beter zou zijn in deze situatie. Hiervoor zijn de cijfers en resultaten van de eerste twee onderzoeksvragen erg belangrijk. In dit onderzoek keren we de situaties om. Participatieve processen worden vergeleken met -participatieve processen. Huidig beleid zonder participatie wordt daarentegen vergeleken met een participatieve variant. Deze derde onderzoeksvraag wordt al beantwoord vanuit de hogere analyses. Onderzoeksvraag : Zijn er aanvaardbare alternatieven voor het huidige beleid?.. Theoretisch kader In dit theoretische kader lichten we eerst de verschillende invalshoeken met betrekking tot het begrip democratie toe. De gehanteerde visie op democratie is in belangrijke mate richtinggevend voor de verwachtingen en doelstellingen ten aanzien van de participatieve processen. Daarnaast definiëren we de verschillende begrippen in verband met participatie. We maken zo duidelijk wat we verstaan onder participatief beleid, inspraak en interactief beleid. Democratie Er wordt een onderscheid gemaakt tussen een instrumentele en een normatieve visie ten aanzien van het begrip democratie. Vanuit een instrumentele invalshoek kijkt men naar democratie als efficiënte besluitvormingsprocedure, als systeem dat zorgt voor goede lange termijnresultaten en respect voor de individuele vrijheden van de burger (Mayer et al., 00; Klijn & Koppenjan, 000). De normatieve visie, ook wel substantiële visie genoemd, stelt echter dat de overheid en de maatschappij slechts kunnen functioneren dankzij elkaar. Het staat voor een maatschappelijk ideaal. De gehanteerde visie op democratie is richtinggevend voor de verwachtingen, doelstellingen en vormgeving van participatieve beleidsprocessen. Bij een instrumentele visie zal de nadruk vooral liggen op inhoudelijke verrijking van het beleid. Vanuit een normatief perspectief zal participatie gewaardeerd worden aan de mate waarin dit bijdraagt aan de betrokkenheid van de burgers. Dit onderzoek kunnen we grotendeels situeren binnen de instrumentele visie. Dit zal onder meer blijken uit de selectie van kosten en baten die het Agentschap Zorg en Gezondheid maakt uit alle mogelijke kosten en baten die gekoppeld kunnen worden aan participatief beleid. Er zullen daarnaast echter wel een aantal baten opgenomen worden die we eerder kunnen plaatsen binnen de normatieve visie op democratie.

13 Tabel. Visies op democratie Instrumentele visie: besluitvormingsmechanisme Directe (participatieve) democratie Indirecte (representatieve) democratie Giving power to the people Interactief beleid met als doel directe invloed uit te oefenen op de beleidsinhoud Securing input from the people Interactief beleid als bijdrage aan de verrijking van het beleid Normatieve visie: maatschappelijk ideaal Bringing democracy under the people s control Interactief beleid als uitdrukking van een democratisch systeem Involving the people in democracy Interactief beleid als een kanaal voor representatieve democratie Bron: Mayer, Edelenbos & Monnikhof, 00, p.8 De verschillende visies op democratie zijn een weerspiegeling van het onderscheid tussen democratie als formeel politiek systeem (structuur) en democratie als een gedeelde maatschappelijke visie (cultuur). Deze beide aspecten zijn echter onderling afhankelijk. Structuur steunt namelijk op cultuur, terwijl die cultuur op haar beurt afhankelijk is van het politieke systeem. Participatie, inspraak en interactief beleid Participatie, inspraak en interactief beleid zijn verzamelbegrippen. De drie begrippen hebben nagenoeg dezelfde doelstellingen, maar verschillen wat betreft de wijze waarop inspraak wordt georganiseerd. Inspraak vindt traditioneel plaats op het einde van de beleidsvorming, terwijl het normatieve concept interactief beleid vereist dat de betrokkenen in een zo vroeg mogelijk stadium worden betrokken. Participatie is een zeer ruim begrip. Hiermee wordt verwezen naar elke vorm van beleidsvoering waarbij verschillende actoren op de een of andere manier betrokken worden. In dit onderzoek verstaan we onder participatief beleid de betrokkenheid van zowel burgers als experts bij het beleid. Voor het verdere verloop van dit onderzoek gebruiken we concretere termen die we overnemen uit de participatieladder van Pröpper (009). Deze participatieladder is slechts één van de vele typologieën, maar het biedt een goed overzicht van de verschillende begrippen. De verschillende vormen van participatie zijn volgens Pröpper (009) duidelijk te onderscheiden en overlappen elkaar dus. De invloed en inhoudelijke openheid worden groter bij een hogere trede op de participatieladder. Dit is van groot belang voor de communicatie met de participanten en voor een goede rolverdeling in het participatieproces. Pröpper (009) maakt in zijn participatieladder een onderscheid tussen twee vormen van advies: adviseur eindspraak (consultatieve stijl) en adviseur beginspraak (participatieve stijl). Beide vormen worden beschouwd als inspraak, maar bij de participatieve stijl geeft een deelnemer advies in een vroeg stadium op basis van een open vraagstelling, terwijl de consultatieve stijl deelnemers raadpleegt aan het einde van een traject over een gesloten vraagstelling. Het verschil is dus het moment van inspraak en de mate van beleidsruimte en invloedmogelijkheden.

14 Figuur. Participatieladder van Pröpper rol van participant bestuursstijl toenmende invloed participant initiatiefnemer, beleidseigenaar samenwerkingspartner medebeslisser adviseur beginspraak adviseur eindspraak toeschouwer, informant faciliterende stijl samenwerkende stijl delegerende stijl participatieve stijl consultatieve stijl open autoritaire stijl toenmende inhoudelijke openheid geen rol gesloten autoritaire stijl Bron: Pröpper, 009 De participatieladder wordt in de figuur verder uitgewerkt aan de hand van een aantal vragen die zorgen voor een duidelijk onderscheid tussen de verschillende vormen van participatie. Figuur. Uitgewerkte participatieladder van Pröpper communicatie tweezijdig van wie is het beleid? anders wie beslist? uitsluitend burgers of andere partijen participanten en bestuur samen Faciliterende stijl: participant = initiatiefnemer, beleidseigenaar, bevoegd gezag Samenwerkende stijl: participant = samenwerkingspartner bestuur beslist participant adviseert participant beslist binnen kaders bestuur Delegerende stijl: participant = medebeslisser advies aan begin of einde aan het begin Participatieve stijl: participant = adviseur beginspraak aan het einde Consultatieve stijl: participant = adviseur eindspraak eenzijdig geen communicatie Open autoritaire stijl: participant = toeschouwer, ontvanger informatie, informant Gesloten autoritaire stijl: participant heeft geen rol, geen participatie Bron: Pröpper, 009

15 In de literatuur komt ook de term interactief beleid geregeld voor. We kunnen spreken van een interactieve bestuursstijl wanneer de communicatie tweezijdig verloopt. Een uitgebreide, normatieve definitie van interactief beleid gaat als volgt: Interactieve beleidsvorming is het vroegtijdig betrekken van een brede groep actoren bij de beleidsvorming, waarbij op basis van intensieve communicatie, openheid, dialoog en gedeelde macht beleidsproblemen in kaart worden gebracht en oplossingen worden verkend (Van Damme & Brans, 008b; Pröpper & Steenbeek, 998; Edelenbos, 000; Klijn & Koppenjan, 000a; Edelenbos et al., 00). Naargelang de vorm van participatief beleid die gehanteerd wordt, verschilt de mate van macht en het niveau van intensiteit van de communicatie (Van Damme & Brans, 008a). Ofwel ligt de macht volledig bij de overheid, ofwel volledig bij andere actoren. Er kan echter ook sprake zijn van gedeelde macht (Tannenbaum & Schmidt, 9). Het gaat in deze context om formele politieke macht, maar om feitelijke macht, oftewel het open staan voor invloed. Wanneer de overheid of de andere betrokkenen meer macht willen verwerven, is er sprake van overlap, wat kan leiden tot conflict (Van Damme & Brans, 008b). In de tegenovergestelde situatie, wanneer de overheid en/of de andere betrokkenen minder macht opnemen, is er sprake van een machtsvacuüm. De onderstaande tabel over de machtsdimensie kan men impliciet ook waarnemen in de participatieladder van Pröpper (009). Bij de onderste trede (gesloten autoritaire stijl) ligt de macht volledig bij de overheid, terwijl de macht bij de bovenste trede volledig bij de andere betrokkenen ligt. Bij de treden tussenin kan men spreken over een gedeelde macht. Figuur. Participatief beleid en de mate van macht consulteren coproduceren mee beslissen alleen beslissen Bron: Tannenbaum & Schmidt, 9 + Van Damme & Brans, 008a Ook de intensiteit van de communicatie kan verschillen tussen de participatiepraktijken. Pröpper (009) maakt een opdeling tussen geen communicatie, eenzijdige communicatie en tweezijdige communicatie. Ook deze onderstaande tabel kunnen we waarnemen in de participatieladder van Pröpper (009). Bij de twee onderste treden is er geen tot eenzijdige communicatie vanuit de overheid. Bij de bovenste trede van de ladder communiceren vrijwel alleen de andere betrokkenen. Bij de tussenliggende treden is de intensiteit van de wederzijdse communicatie het grootst.

16 Figuur. Participatief beleid en intensiteit van de communicatie Bron: Tannenbaum & Schmidt, 9 + Van Damme & Brans, 008a Ten slotte willen we wijzen op de samenhang tussen deze twee dimensies: macht en intensiteit van communicatie. Wanneer er sprake is van wederzijdse communicatie, is de macht gedeeld. Bij eenzijdige communicatie ligt de macht grotendeels bij deze communicerende partij. Een andere interessante stappenplan voor participatie is de Decision Process Flow Chart (Vroom & Yetton, 9; Thomas, 990). Door te antwoorden op de zeven volgende vragen, wordt aangegeven hoe sterk de deelnemers dienen betrokken te worden bij het besluitvormingsproces: ) Zijn er kwaliteitsvereisten waardoor de ene oplossing rationeler is dan de andere? (bijvoorbeeld standaarden, kostenbeperkingen, etc.). ) Heeft de beleidsmaker voldoende informatie om een weloverwogen beslissing te nemen? (bijvoorbeeld gebrek aan voeling met de voorkeuren van de burgers) ) Is het probleem gestructureerd met een duidelijke definitie? ) Is maatschappelijk draagvlak cruciaal voor een effectieve implementatie van het beleid? ) Indien draagvlak noodzakelijk is: is draagvlak mogelijk indien de beleidsmaker alleen beslist? ) Delen de burgers en de beleidsmakers dezelfde doelen bij het oplossen van het probleem? ) Is er conflict over de oplossing mogelijk tussen de deelnemers?

17 Figuur. Decision Process Flow Chart Zijn er kwaliteitsvereisten? Heeft de beleidsmaker voldoende informatie? Is het probleem gestrucutreerd? Is draagvlak cruciaal voor implementatie? Is draagvlak mogelijk indien beleidsmaker alleen beslist? Deelt het publiek de doelen van de beleidsmaker? Is conflict tussen de deelnemers mogelijk? NEE NEE JA GAS JA GAS NEE CO JA NEE JA GAS JA GAS JA NEE JA JA NEE NEE NEE JA OAS JA NEE OAS CO JA NEE UCS GCS NEE JA NEE JA NEE UCS UCS JA NEE CO CO De antwoorden op de vragen leiden tot een participatiestijl die gepast is binnen deze bepaalde context (Vroom & Yetton, 9; Thomas, 990). Er worden vijf verschillende stijlen onderscheiden: de gesloten autoritaire stijl, de open autoritaire stijl, de gesegmenteerde consultatieve stijl, de unitaire consultatieve stijl en de coproducerende stijl. Bij de gesloten autoritaire stijl (GAS) neemt de beleidsmaker de beslissing zonder enige betrokkenheid van de burger. Bij de open autoritaire stijl (OAS) neemt de beleidsmaker de beslissing alleen, maar zoekt hiervoor eerst wat informatie bij bepaalde groepen van de bevolking. De gesegmenteerde consultatieve stijl (GCS) staat voor een bestuursstijl waarbij de beleidsmaker het probleem voorlegt aan verschillende segmenten van de bevolking om ideeën en opmerkingen te krijgen, waarna een beslissing te nemen. Bij de unitaire consultatieve stijl (UCS) deelt de beleidsmaker de beslissing met alle burgers om ideeën en opmerkingen te sprokkelen, waarna een beslissing te nemen. Bij de coproducerende stijl (CO), ten slotte, deelt de beleidsmaker het probleem met de gehele bevolking en samen proberen ze te komen tot een gemchappelijk gedragen oplossing voor het probleem. Voor dit onderzoek zullen we gebruik maken van een eigen participatieladder. Uit de literatuur komen verschillende criteria naar voor om vormen van participatie te onderscheiden, onder andere macht, invloed, tijd, beleidsruimte, mate van openheid en intensiteit van de interactie. Voor deze participatieladder hanteren we slechts één criterium, namelijk de intensiteit van de interactie. De intensiteit van de interactie heeft zowel betrekking op de frequentie als op de richting van de interactie. De intensiteit is hoog, wanneer de twee partners frequent en simultaan in interactie staan. We kiezen voor het criterium tijd, omdat hierbij verondersteld wordt dat participatie in een laat stadium geen of weinig invloed heeft op het beleid. Deze veronderstelling wordt onder meer weerlegd door het referendum over de Oosterweelverbinding in Antwerpen (Joris et al., 00). Deze inspraak op het einde van het besluitvormingsproces

18 heeft de procedure namelijk (voorlopig) tot stilstand gebracht. Ook het criterium beleidsruimte is bediscussieerbaar: soms is de beleidsruimte zeer klein, maar is het proces zeer interactief. Een kleine beleidsruimte wijst noodzakelijk op een zwakke invloed. We kiezen ook voor de mate van invloed, omdat dit moeilijk op voorhand te onderzoeken en vast te leggen is (Brans, Van Damme & Gaskell, 00). De participatieladder uit dit onderzoek vertrekt dus van de mate van interactie. We kunnen stellen dat hoe complexer de thematiek is, hoe intensiever het proces moet worden georganiseerd. In onze participatieladder onderscheiden we vijf stijlen van participatief beleid: de autoritaire stijl, de consultatieve stijl, de participatieve stijl, de coproducerende stijl en de faciliterende stijl. Bij de autoritaire stijl is er geen sprake van (intensieve) interactie. Er is enkel eenrichtingscommunicatie vast te stellen door de initiatiefnemer of beleidsmaker. Bij de consultatieve stijl is de mate van interactie al wat groter, maar deze blijft vrij laag. De beleidsmakers raadplegen de participanten en vervolgens brengt de participant advies uit. Bij de participatieve stijl is de intensiteit van de interactie matig. De participant heeft nog steeds de rol van adviseur, maar de betrokkenheid is groter dan bij de consultatieve stijl. Om verwarring te vermijden, willen we benadrukken dat de participatieve stijl dus een van de vijf stijlen van participatief beleid is. Het zijn dus geen onderling inwisselbare begrippen. Bij de coproducerende stijl is de intensiteit van de interactie het grootst. De participant kruipt hier in de rol van samenwerkingspartner: alleen op het gebied van de beleidsbepaling, maar ook op het niveau van de uitvoering is er veel communicatie en worden de beslissingen door het bestuur en de participanten samen genomen. Bij de faciliterende stijl is de mate van interactie weer lager. Hier biedt de beleidseigenaar een kader, maar de participanten zijn nagenoeg de enige communicatieve partner binnen deze stijl. Het bestuur neemt hierbij geen zichtbare rol op. In onderstaande figuur worden de verschillende bestuursstijlen weergegeven volgens het criterium mate van interactie. Figuur. Participatieladder op basis van mate van interactie mate van interactie autoritaire stijl consultatieve stijl participatieve stijl coproducerende stijl faciliterende stijl.. Beschrijving van het onderzoeksopzet In dit onderzoek voeren we een kosten-batenanalyse van drie casestudies relevant voor de afdeling Toezicht Volksgezondheid van het Vlaams Agentschap Zorg en Gezondheid. Ten eerste bestuderen we de adviesverlening in het kader van milieuregelgeving. We onderzoeken of de adviesverlening efficiënter en effectiever verloopt met of zonder buurtenquête. Ten tweede analyseren we of het participatief beleid bij de pro- en reactieve preventieplannen van het Agentschap Zorg en Gezondheid een meerwaarde heeft aan de hand van het Plan Noorderkempen. Ten derde onderzoeken we de voor- en nadelen van keuzes voor participatie in het kader van de hot spot selectieprocedure bij het

19 biomonitoringsprogramma. De beschrijving van de drie cases is hier erg kort, maar verder in deze tekst zullen we de drie casestudies uitgebreider behandelen. De casestudies verschillen op een aantal punten. De eerste case is een ex ante evaluatie: het beleid wordt geëvalueerd vooraleer het eventueel wordt geïmplementeerd. De twee andere casestudies zijn een vorm van ex post evaluatie. Hierbij wordt het beleid geëvalueerd, nadat het beleid in de praktijk is uitgevoerd. Naast dit verschil in evaluatie, hebben de casestudies ook een andere structuur. Ten eerste is het onderzoek van de cases verschillend uitgevoerd. Bij het meten van de baten werd bij de eerste case enkel gebruik gemaakt van de wetenschappelijke literatuur over participatief beleid. Bij de twee andere cases werd naast deze literatuur ook een survey opgemaakt en verspreid onder de betrokkenen. Ten tweede is het onderzoek bij de tweede case, Plan Noorderkempen, uitgebreider. Bij deze case werd immers ook de doorwerking van de inbreng van de deelnemers bestudeerd. Een korte samenvatting hiervan werd opgenomen in het rapport, de uitgebreidere versie kan teruggevonden worden in bijlage. Daarnaast was er ook meer informatie beschikbaar over de case van het Plan Noorderkempen dankzij eerder onderzoek van Van Damme & Brans (009). De drie casestudies zijn opgebouwd op eenzelfde manier volgens de volgende vijf stappen. Deze vijf stappen worden overzichtelijk weergegeven in onderstaande figuur. Figuur. Stappen binnen het onderzoek Stap : Verfijning en afbakening alternatieven (inclusief referentiesituatie) Stap : Omschrijving en selectie kosten en baten Stap : Meten baten (effecten) Stap : Bepalen kosten Stap : waarderen baten Stap : Vergelijkende analyse... Verfijning en afbakening van de alternatieven (Stap ) In de eerste stap wordt het evaluatiedesign verfijnd en afgebakend. We bekijken de participatieve werkwijzen samen met de referentiesituaties. Deze bondige beschrijving biedt ons een goed zicht op de werking en het verloop van het mogelijke participatieve beleid. Het levert bijkomende informatie voor het omschrijven en bepalen van de verschillende kosten en baten die ermee gepaard gaan. Onderstaande tabel biedt een overzicht van de drie activiteiten met de referentiesituatie en het alternatief met participatieproces. 8

20 Figuur 8. Gevalstudies: referentiesituaties versus alternatief met participatieproces Activiteit Referentiesituatie Alternatief met participatieproces Advies Vlarem Advies volgens autoritaire stijl Advies volgens consultatieve stijl (buurtenquête) Proactieve en reactieve preventieprojecten Beleidsvoorbereiding en ondersteuning: keuzes bij biomonitoring Project volgens autoritaire stijl Keuzeproces volgens autoritaire stijl Project volgens coproducerende stijl Keuzeproces volgens participatieve stijl (expertadvies en maatschappelijke jury) De focus van de analyse wordt bepaald met behulp van onderstaande schematische voorstelling van de beleids- en beheerscyclus van de overheid in haar omgeving (De Peuter et al., 00). De focus van dit onderzoek ligt op de kostenefficiëntie en de kosteneffectiviteit. Figuur 9. De beleids- en beheerscyclus duurzaamheid omgeving noden adequaatheid doelbereiking geobserveerde effecten effectiviteit beleidsinitiatief doelstellingen input processen output relevantie coherentie consistentie technische efficiëntie kosteneffectiviteit Bron : De Peuter et al., 00. Kostenefficiëntie leunt aan bij het begrip technische efficiëntie, als de verhouding tussen input en output. Kostenefficiëntie is een eigenschap van processen die worden opgezet en doorlopen in functie van bepaalde maatschappelijke doelstellingen. De input voor deze processen wordt daarbij zoveel mogelijk in monetaire termen verrekend. Kosteneffectiviteit is de relatie tussen de effecten die door het beleid worden teweeggebracht en de input die daarvoor nodig was. Hier wordt de effectverandering in verband gebracht met de beleidsinspanning. Alternatieven kunnen vergeleken worden aan de kostenzijde (kleinste inspanning voor gelijkaardige effectiviteit) of aan effectzijde (grootste effectverandering met een gelijkaardige inspanning). 9

21 ... Omschrijving en selectie kosten en baten (Stap ) Vooraleer ze kunnen bepaald worden, moeten de kosten en baten van de drie respectievelijke cases afzonderlijk in kaart worden gebracht. In deze tweede stap inventariseren, omschrijven en selecteren we de kosten en de baten van het participatief beleid. In de volgende paragrafen brengen we alle mogelijke kosten en baten van participatief beleid in kaart. We vertrekken dus van een longlist van kosten en baten. Na de selectie door het Agentschap Zorg en Gezondheid, evolueren we naar een shortlist (cf. infra). Vervolgens spelen ook andere factoren, zoals meetbaarheid, een rol bij de uiteindelijke omschrijving en bepaling van de kosten en de baten. Bij het bepalen van de kosten en baten van participatief beleid is het noodzakelijk om ook de perspectieven van de deelnemers te definiëren (Involve, 00). Slechts door het opnemen van deze invalshoek, naast onder meer de interesses van de initiatiefnemers, kan de bredere impact op de lokale gemchap en de gehele samenleving in kaart worden gebracht. Voor de tweede case uit dit onderzoek (Plan Noorderkempen) worden dus naast de kosten en de baten op naam van het Agentschap Zorg en Gezondheid, ook de kosten en baten van de andere betrokken overheidsdiensten (LNE, OVAM, VMM en de MMK s bij de LOGO s) in kaart gebracht. Bij de derde case (selectieprocedure van de hotspots) worden ook de kosten van het Steunpunt Milieu & Gezondheid gebruikt. Het Agentschap Zorg en Gezondheid heeft een keuze gemaakt over welke baten ze als beleidsrelevant beschouwen. Bij deze shortlist van baten zullen we later uitgebreid stilstaan. Echter, de baten op niveau van de deelnemers van participatietrajecten worden door het Agentschap Zorg en Gezondheid als de prioritaire doelstelling van het participatieve beleid beschouwd. Deze invalshoek ligt in het verlengde van de instrumentele visie op democratie (Mayer, Edelenbos & Monnikhof, 00). Toch zal er in dit onderzoek ook een aantal baten opgenomen worden die zich eerder situeren in de normatieve visie op democratie, zoals tevredenheid en sociaal leren. A: Kosten Aan de kostenzijde worden de verschillende kostensoorten bepaald. Concreet zijn verschillende types van kosten denkbaar die gerelateerd kunnen worden aan de organisatie van participatiepraktijken. De personeelskost neemt doorgaans het meeste budget in beslag bij participatief beleid. De verschillende kosten worden in dit onderzoek gegroepeerd naargelang de fase in het participatieproces of traject: voorbereiding, uitvoering en opvolging, en terugkoppeling. Dergelijke opdeling laat toe om te evalueren welke fase(n) kostenefficiënter of kosteneffectiever kunnen verlopen. Typische kosten bij de voorbereiding zijn het redigeren van voorbereidende teksten, het beleggen van vergaderingen en inspraakmomenten en het selecteren en uitnodigen van participanten (experts, burgers). Ook het opvolgen van het proces brengt kosten met zich mee. De informatie uit participatie dient achteraf te worden samengevat, verwerkt en teruggekoppeld. De kosten bij de terugkoppeling zijn onder meer het uitvoeren van analyses en het opstellen van een eindverslag. We willen er op wijzen dat participatieprocessen vaak onvoorspelbaar zijn, wat er voor kan zorgen dat het moeilijk en kostelijk is om te managen (Oakley et al., 99, p.). In onderstaande tabel worden alle mogelijke kosten overzichtelijk weergegeven en dus alleen deze die van toepassing zijn op de cases (onder andere Involve, 00; Rowe & Frewer, 000; Irvin & Stansbury, 00). 0

22 Tabel. Mogelijke kosten bij participatief beleid Fase Voorbereiding Uitvoering en opvolging Terugkoppeling Kosten Tijd personeel (betaald) Tijd personeel (onbetaald) Werkingskosten (verplaatsingskosten, administratie, etc.) Extern personeel/consultants Training (personeel) Training (deelnemers) Huur lokaal/ruimte Andere kosten gekoppeld aan samenkomst Nieuwsbrief, folders, etc. Tijd personeel (betaald) Tijd personeel (onbetaald) Werkingskosten (verplaatsingskosten, administratie, etc.) Extern personeel/consultants Vergoedingen voor deelnemers Onkosten door deelnemers Nieuwsbrief, folders, etc. Tijd van deelnemers Tijd personeel (betaald) Tijd personeel (onbetaald) Werkingskosten (verplaatsingskosten, administratie, etc.) Extern personeel/consultants Nieuwsbrief, folders, etc. B: Baten Anderzijds worden de baten van participatief beleid in kaart gebracht. We kunnen verschillende baten van participatief beleid onderscheiden. Vooraleer de baten uit ons onderzoek besproken worden, willen we eerst opmerken dat het verloop van het proces de scope van dit onderzoek is. Het verloop van het proces zou bijvoorbeeld geanalyseerd kunnen worden aan de hand van normatieve procescriteria zoals openheid, zorgvuldigheid, transparantie, representativiteit, etc. (Van Damme & Brans, 008b). Het verloop van het proces heeft natuurlijk wel een invloed op de procesmatige resultaten. Deze procesmatige resultaten (bijvoorbeeld sociaal leren, etc.) worden in dit onderzoek bestudeerd, evenals de inhoudelijke resultaten van participatieve processen. Inhoudelijke resultaten van participatieprocessen hebben bijvoorbeeld betrekking op de kwaliteit van inbreng en inhoudelijk leren (Van Damme & Brans, 008b). De inhoudelijke en procesmatige resultaten hebben een invloed op elkaar. Daarnaast hebben zowel procesmatige als inhoudelijke resultaten een effect op de perceptie van het gevoerde beleid. Inhoudelijke resultaten hebben een invloed op de perceptie van de inhoudelijke resultaten, procesmatige resultaten bepalen mee de perceptie van deze procesmatige resultaten. Percepties worden op hun beurt beïnvloed door de verwachtingen die men voor het participatieproces had. Bij hoge verwachtingen zal eenzelfde resultaat lager gepercipieerd worden dan wanneer men startte met lage verwachtingen. Men dient echter op te merken dat percepties deze verwachtingen kunnen bijsturen. Percepties en verwachtingen spelen dus op elkaar in. De perceptie van het participatieproces bepaalt in grote mate de tevredenheid over het proces. Waardering treedt hier op als intermediërende factor (Boedeltje, 009). Waardering slaat op de waardes en voorkeuren van de betrokkenen. Sommige deelnemers hechten vooral belang aan het sociaal leren bij een participatieproces, terwijl andere participanten bijvoorbeeld vooral waarde toekennen aan de invloed op het beleid, etc. Tevredenheid heeft op zijn beurt een invloed op de

23 verwachtingen bij het volgende participatieproces. Dit is echter een lange termijneffect. De verwachtingen van de deelnemers worden echter gemeten in dit onderzoek, maar wordt voor de volledigheid weergegeven in onderstaande figuur. Ook de mate van interactie binnen het participatief proces heeft indirect een invloed op de tevredenheid. Uit empirisch onderzoek blijkt dat deelnemers een proces percipiëren als meer interactief naarmate het proces ook objectief interactiever is (Boedeltje, 009). Interactief bestuur wordt door Boedeltje geformuleerd als manieren van beleidsvorming waarbij de overheid in beginsel alle belanghebbenden in meer of mindere mate mogelijkheden geeft de beleidsvoorbereiding, beleidsbepaling, beleidsuitvoering en/of de beleidsevaluatie te beïnvloeden (Denters et al., 00). Bovendien werd vastgesteld dat de tevredenheid en de acceptatie bij de deelnemers groter is, wanneer de gepercipieerde interactiviteit van een participatieproces groter is. Deze conclusie werkt door op het collectieve niveau waardoor we kunnen stellen dat processen die meer interactief zijn tot een groter draagvlak leiden. De tevredenheid van de deelnemers heeft een invloed op het draagvlak. Verder in dit hoofdstuk zullen we dieper ingaan op de betekenis van het begrip draagvlak. In onderstaande figuur wordt dit alles overzichtelijk weergegeven. Figuur 0. Mogelijke baten van participatief beleid: van resultaten tot tevredenheid verwachtingen procesmatige resultaten perceptie van procesmatige resultaten waardering procestevredenheid inhoudelijke tevredenheid inhoudelijke resultaten perceptie van inhoudelijke resultaten objectief meetbaar subjectief verwachtingen In de volgende paragrafen zullen we deze verschillende baten bondig bespreken. De verschillende baten kunnen met elkaar worden gelinkt. Inhoudelijke en procesmatige resultaten kunnen onderling of met elkaar samenhangen, maar er bestaan ook relaties tussen objectief meetbare resultaten, belevingsresultaten en draagvlak. Ten eerste bepreken we de verschillende objectief meetbare resultaten. Ten tweede komen de subjectieve (belevings)resultaten aan bod. Ten slotte wordt ook draagvlak als baat aangehaald.