Sociale huur in Vlaanderen. Een aanzet tot toekomstoriëntatie

Transcriptie

1 Sociale huur in Vlaanderen Een aanzet tot toekomstoriëntatie Advies 2014/08, 17 oktober 2014

2 2

3 Vooraf In het jaarprogramma 2013 van de Vlaamse Woonraad stond de sociale huur als een eigen initiatiefadvies geagendeerd. De Vlaamse Woonraad beschouwt de sociale huur als een belangrijk instrument van het Vlaams Woonbeleid. Sociale huur laat immers toe het recht op wonen te realiseren van heel wat huishoudens die het doorgaans moeilijk hebben op de woningmarkt. Tegelijk is sociale huur als beleidsinstrument vaak onderwerp van discussie en/ of wijzigend beleid. In het recente verleden werden enkele elementen uit het kaderbesluit sociale huur aangepast. Ook in het Vlaams Regeerakkoord worden wijzigingen in de sociale huur aangekondigd. Met dit advies wenst de Vlaamse Woonraad op hoofdlijnen een aanzet te geven aan het mogelijke debat, en dit met het oog op een globale toekomstoriëntatie (veeleer dan vanuit de operationele praktijk van het kaderbesluit zelf). Welk model van sociale huur is wenselijk, en met welke finaliteit? Welke garanties kunnen de Vlaamse Wooncode en de elementen van het recht op wonen bieden? In het advies wordt een richting en algemene visie ontwikkeld, en worden enkele cruciale uitgangspunten aangeraakt, veeleer dan dat een pasklaar antwoord wordt gezocht op de complexe realiteit en operationele uitdagingen van de sociale huur. 1. Inleiding en probleemschets Voor de meeste Vlamingen vormt het menswaardig kunnen wonen geen enkel probleem. Het gros van de huishoudens kan op eigen kracht kan een betaalbare, kwalitatieve en aangepaste woning betrekken. Voor andere huishoudens is menswaardig wonen wel degelijk een probleem, met ernstige implicaties en impact op hun levenskwaliteit. Huishoudens die niet behoorlijk kunnen wonen worden niet enkel geconfronteerd met een schending van hun basisrecht op wonen, maar de ontoereikende woonsituatie dreigt op haar beurt andere problemen te induceren. De niet-afdoende woonsituatie kan ten grondslag liggen van een slechtere gezondheid, of het kan de schoolprestaties van de kinderen beïnvloeden. Verder dreigt een gebrekkige woonsituatie de invulling van andere sociale grondrechten te belemmeren. Op die manier wordt de levenskwaliteit nog meer bedreigd en wordt de toestand van deprivatie bestendigd of versterkt. 3

4 De analyse en de problemen zijn genoegzaam bekend, voornamelijk de zwakkere huishoudens hebben het extra moeilijk, in het bijzonder op de private huurmarkt. De problematiek blijft verbonden met het inkomensbeleid. De betaalbaarheid en/of woonzekerheid is bij deze gezinnen of alleenstaanden vaak in het gedrang, of de kwaliteit van de woning laat te wensen over, of het huishouden wordt geconfronteerd met een bemoeilijkte toegang tot de woningmarkt. Er zijn onvoldoende betaalbare en kwalitatieve huurwoningen op de woningmarkt. De overheid heeft (in het verleden) te weinig structurele initiatieven ontwikkeld voor een versterkt beleid op de private huurmarkt en het sociaal huuraanbod is kwantitatief onvoldoende om de problematiek te kunnen keren. Van de private huurmarkt mag niet worden verwacht dat deze de facto fungeert als opvangnet voor de zwakkeren in de samenleving. Investeren in een huurwoning blijft immers een economische activiteit, waarvoor een redelijk rendement wenselijk is. De uitbouw van de sociale huisvesting is dus mede vereist om een gezonde private huur mogelijk te maken. 2. Wonen: een fundamenteel basisrecht Het recht op behoorlijke huisvesting is als een sociaal grondrecht opgenomen in artikel 23 van de Belgische grondwet. Dit geldt als voorwaarde om menswaardig te kunnen leven. Menswaardig (kunnen) wonen is voor iedereen dan ook een fundamenteel gewaarborgd recht waarvan de draagwijdte niet mag worden geminimaliseerd. In een welvaarstaat is het immers onrechtmatig en ontoelaatbaar dat sommigen wel en anderen niet in een primaire levensbehoefte - wat wonen is - zouden kunnen voorzien. Versterkte beleidsaandacht voor het grondrecht op wonen en de woonproblematiek blijft bijgevolg op zijn plaats. In dit verband verwijst de Raad naar de (internationale) rechtsleer waar de overheidsplicht algemeen wordt erkend om elk sociaal grondrecht effectief en voortschrijdend in te vullen ( obligation to fulfill ) en het gerealiseerde niveau van de rechtsbescherming niet naar beneden af te stellen ( stand still principe ). Deze generieke overheidsverplichtingen gelden evenzeer ten aanzien van het grondrecht op wonen. Uiteraard ontslaat een dergelijke verplichting de betrokken huishoudens niet om zelf de nodige inspanningen te leveren om de woonsituatie te verbeteren. 4

5 De Vlaamse Wooncode omschrijft de centrale doelstelling van het Vlaamse woonbeleid als de realisatie van het recht op menswaardig wonen voor iedereen. De diverse elementen van het recht op wonen worden hierbij aangegeven: de betaalbaarheid, de woonzekerheid, de toegankelijkheid en de woonkwaliteit (met inbegrip van het aangepast karakter van de woning). De Vlaamse Wooncode vraagt tegelijk bijzondere beleidsaandacht voor de meest woonbehoeftige huishouden (artikel 4). De elementen van het recht op wonen en de specifieke aandacht voor de zwakste huishoudens blijven volgens de Vlaamse Woonraad voldoende krachtige uitgangspunten om de doelstellingen van het sociaal woonbeleid te bepalen en een passend beleid uit te werken. De Vlaamse Woonraad is er bovendien van overtuigd dat overheidstussenkomst steeds noodzakelijk zal blijven om het woonrecht te helpen realiseren, in het bijzonder van de woonbehoeftige huishoudens. De overheid treedt dan beperkt op waar het vrij initiatief weinig of niet tussenkomt (bv. via sociale huur) en bewaakt de randvoorwaarden die het woonrecht moeten waarborgen. De Vlaamse Wooncode en de elementen van het recht op wonen bieden een goede basis voor een sociaal woonbeleid en de realisatie van het recht op wonen voor woonbehoeftige huishouden. Blijvende overheidstussenkomst is voor deze huishoudens echter noodzakelijk, en vormt in essentie een overheidsverplichting. 3. Een omvattend sociaal woonbeleid voor de doelgroep De Vlaamse Woonraad meent dat het sociaal woonbeleid zich in de eerste plaats moet richten op de huishoudens die niet in staat zijn het woonrecht op eigen kracht in te vullen of hiertoe structurele belemmeringen ondervinden. Een maatgericht en categoriaal beleid is dan aangewezen om deze huishoudens te ondersteunen. Daarnaast moet het sociaal woonbeleid preventief werken en moet aandacht gaan naar de huishoudens die dreigen in de nood te raken (waarborgen op een duurzame oplossing worden dan geboden vóór escalatie). De woonbehoeftigheid uit zich in de eerste plaats in de schending van één of meerdere elementen van het recht op wonen zoals omschreven in de Vlaamse Wooncode (woonkwaliteit, betaalbaarheid, woonzekerheid, aangepastheid, toegankelijkheid). 5

6 Een effectieve en/of dreigende schending van deze elementen is een objectiveerbaar gegeven. In wetenschappelijk onderzoek wordt het aantal huishoudens wiens recht op wonen wordt geschonden omdat de woonsituatie niet voldoet aan de minimumnormen inzake betaalbaarheid en/of kwaliteit geraamd op à huishoudens (deze zijn voornamelijk gehuisvest op de private huurmarkt). Voor de Vlaamse Woonraad vormen deze woonbehoeftige huishoudens, samen met de zittende sociale huurders, de doelgroep van het sociaal woonbeleid en zouden hierdoor in beginsel het recht op ondersteuning moeten worden toegekend. De Vlaamse Woonraad pleit voor een omvattend sociaal woonbeleid waarbij inspanningen vereist zijn op de private en de sociale huurmarkt, en dit georiënteerd vanuit de individuele vraag of woonbehoefte. Uiteraard vormt in een dergelijk beleid de sociale huur een cruciaal onderdeel, maar deze deelmarkt is op zich niet voldoende omvangrijk om de doelgroep op korte termijn te huisvesten. Het sociaal woonbeleid vereist bijgevolg een breder pakket aan instrumenten en steunmaatregelen, waarbij gestreefd moet worden naar een ruime performante sociale huur die strookt en samengaat met een versterkt privaat huurbeleid. De doelgroep voor het sociaal woonbeleid (bovenop deze gehuisvest in sociale huur) wordt geraamd op huishoudens (huishoudens waarvan van één of meerdere elementen van het recht op wonen structureel is geschonden). Een omvattend beleid op de sociale én op de private huurmarkt is vereist om het recht op wonen voor deze doelgroep te kunnen realiseren. 4. De finaliteit van het sociaal woonbeleid De finaliteit van het sociaal woonbeleid is erop gericht het recht op wonen te realiseren. Voor de doelgroep, die zonder steun geconfronteerd zou worden met een structurele schending van het woonrecht, vormt de behoorlijke invulling van het woonrecht een eerste vereiste. Evenwel is het evenzeer van belang om een valabele uitgangspositie te creëren om andere rechten te kunnen invullen (recht op een gezinsleven, onderwijs, gezondheidszorg). Een behoorlijke huisvesting is immers een basisvoorwaarde om menswaardig leven te kunnen 6

7 opbouwen (cf. de finaliteit van het sociaal grondrecht in artikel 23 van de Belgische Grondwet). Wanneer bovendien de overheid huishoudens in een verbeterde (huisvestings)positie brengt moet tegelijk gewaakt worden over een zekere consolidatie hiervan. In dit licht meent de Vlaamse Woonraad dat het sociaal woonbeleid ook de opdracht heeft de verbetering van de maatschappelijke positie van betrokkenen na te streven, en waar mogelijk dit duurzaam te verankeren. In het bijzonder kan van de sociale huur worden verwacht dat de sociale stijging van de betrokkenen wordt bewerkstelligd. Naast de prioritaire ondersteuning / realisatie van het woonrecht is de finaliteit van het sociaal woonbeleid er eveneens op gericht een duurzame basis te creëren van waaruit (andere) rechten kunnen worden uitgeoefend en een verbeterde sociaal maatschappelijke positie mogelijk wordt. 5. De beschermende waarborgen van sociale huur Sociale huur is bij uitstek een instrument om het recht op wonen voor de doelgroep te vervullen. Binnen de sociale huur zijn immers de elementen van het recht op wonen - toegang, betaalbaarheid, woonzekerheid, aangepastheid en kwaliteit - van overheidswege geregeld, en het niveau van de (individuele) woonrechtbescherming is (bijgevolg) kwalitatief gewaarborgd. Bovendien voorziet de sociale verhuurder indien nodig in begeleiding van de huurder en de toeleiding naar welzijnsdiensten. Verder wordt er gestreefd naar vormen van participatie, wat bijdraagt tot empowerment van de bewoners. Daarnaast wordt ook een ruimer takenpakket opgenomen. Sociale huur draagt via (gerichte) woonprojecten bij tot stadsvernieuwing, de leefbaarheid van buurten en wijken wordt opgevolgd en verbeterd (onder meer door bemiddeling bij sociale conflicten en specifieke ingrepen in de omgeving). Op macro-economisch vlak kunnen investeringen in sociale huur een belangrijke (contracyclische) rol vervullen. De bouw- en renovatieactiviteiten (met aandacht voor hoge energiezuinigheid) zorgen voor economische impulsen. 7

8 Deze individuele en maatschappelijke baten maken sociale huur tot een bijzonder interessant beleidsinstrument. Voor de toekomstoriëntatie van de sociale huur is het expliciteren (en bekrachtigen) van de fundamentele hoekstenen van de sociale huur door het beleid noodzakelijk. Meer operationeel gerichte wijzigingen moeten vervolgens in het verlengde liggen van de strategische en lange termijnkeuzes. De Vlaamse Woonraad meent dat het sociaal stijgingsperspectief en het gegarandeerde niveau van woonrechtbescherming cruciale bouwstenen vormen voor de sociale huur. De individuele en matschappelijke baten maken sociale huur tot een bijzonder interessant beleidsinstrument. Voor een toekomstoriëntatie is het expliciteren van de fundamentele hoekstenen is cruciaal. Het gegarandeerde niveau van de woonrechtbescherming en het sociaal stijgingsperspectief zijn hierbij belangrijke elementen. 6. Het sociaal objectief voor sociale huur Vlaanderen telt grosso modo sociale huurwoningen, dit vertegenwoordigt ongeveer 6% van de totale woningmarkt (een kwart van de huurmarkt). In vergelijking met de noden en met diverse andere Europese landen of met de benchmarkregio s (ViA) is dit een zeer laag aandeel. Om een aanbodverruiming te bekomen heeft de Vlaamse Regering in 2009 (decreet grond- en pandenbeleid) beslist een sociaal huurobjectief vast te leggen, rekening houdend met de spreiding over de Vlaamse gemeenten, het bestaande sociaal huuraanbod en de nood aan sociaal huuraanbod. Het was de bedoeling het aandeel sociale huurwoningen minstens te consolideren of mogelijk op te trekken. Het sociaal huurobjectief moet worden gerealiseerd over meerdere legislaturen (en binnen een tijdsbestek dat loopt tot 2025). Hoewel bedenkingen m.b.t. de modaliteiten (zoals de spreiding en de wijziging van de tijdshorizon) werden geformuleerd, heeft de Vlaamse Woonraad de planmatige aanpak en het vooropstellen van een sociaal objectief steeds onderschreven. Een bijkomende toename van 8

9 het aantal sociale huurwoningen bovenop dit sociaal objectief is echter noodzakelijk gezien de omvang van de doelgroep. De Vlaamse Woonraad dringt aan op het versterken van de inspanningen, en bepleit een substantieel groeipad voor de sociale huur. Het streven naar een ruimer aandeel van (minimaal) 9% van het totale woningbestand is aangewezen. Dit vormt geen volledige maar een pragmatisch tussenstap. In samenhang met het versterkt privaat huurbeleid laat een ruimer aandeel toe een meer passend antwoord te bieden op de woonbehoeften (en schept de mogelijkheid meer preventief te kunnen werken). De nodige overheidsinvesteringen kunnen bovendien voor economische impulsen zorgen. Om het sociale huurpatrimonium kwantitatief uit te bouwen moet niet enkel worden ingezet op nieuwbouw en aankoop. Evenzeer moet worden nagegaan hoe een groter aandeel private huurwoningen kan worden aangewend. Dit laatste kan via de sociale verhuurkantoren, maar ook andere vormen van geconventioneerde huur waarbij overheidsondersteuning wordt geboden bij verhuring aan een kwetsbare doelgroep moeten worden onderzocht Een substantieel groeipad voor de sociale huur is noodzakelijk. Om dit te bereiken moet blijvend worden ingezet op nieuwbouw en aankoop, maar ook op het nog meer in huur nemen van private woningen. In samenhang met een versterkt privaat huurbeleid kan dit een meer passend antwoord bieden op de woonbehoeften. Overheidsinvesteringen die gepaard gaan met een uitbreiding van het woningbestand genereren belangrijke economische impulsen. 7. Bijzondere aandacht voor huishoudens met een duidelijke woonnood Het is een dubbele vaststelling dat enerzijds het aandeel sociale huur kwantitatief ontoereikend is in vergelijking met de behoefte, en dat anderzijds op de private huurmarkt huishoudens in uiterst precaire woonomstandigheden leven zonder steun. Sommige huishoudens met woonnood blijven momenteel buiten het bereik van de overheidssteun. Dit druist in tegen het rechtvaardigheidsgevoel en het gelijkheidsbeginsel (en is ontoelaatbaar vanuit de overheidsverplichtingen). Huishoudens met gelijke woonbehoeften moeten een 9

10 beroep kunnen doen op (gelijklopende) overheidssteun. De Vlaamse Woonraad heeft hier in eerdere adviezen meermaals voor gepleit. Tevens vraagt de Vlaamse Woonraad om de huishoudens met een sterke woonnood te willen ondersteunen via een prioritaire aanpak. Binnen de boven afgebakende doelgroep moeten dan ook de huishoudens met sterke woonnood worden onderscheiden. Een bruikbaar referentiekader voor het bepalen van wat een sterke nood is, vormt hierbij de ETHOS typologie. 1 Huishoudens die effectief of dreigend dakloos worden, of die in een specifieke welomschreven slechte woonsituatie verkeren, worden dan prioritair ondersteund ongeacht de deelmarkt. De steun kan bovendien worden uitgewerkt onder de vorm van een toekenning van een versterkt recht op wonen. Een dergelijke fundamentele keuze moet doorwerken naar de sociale huur. In het bijzonder pleit de Vlaamse Woonraad voor een toewijzingsbeleid waarbij voldoende garanties worden geboden aan kandidaat huurders met een sterke woonnood of een uiterst laag inkomen (dit kan bijvoorbeeld door een minimaal, maar voldoende hoog streefcijfer voorop te stellen). Het is de bedoeling een gegarandeerde toewijzing aan deze huishoudens te bewerkstelligen, maar tegelijk te voorkomen dat sociale huur eenzijdig afglijdt naar een loutere armenhuisvesting. Dit laatste stemt immers niet overeen met de keuze voor de beschermende en emancipatorische finaliteit die wordt beoogd. Er moet daarnaast in het toewijzingssysteem ook plaats zijn voor andere criteria zoals chronologie of lokale binding, evenwel zonder dat deze de prioritaire huisvesting van de groep met sterke woonnood in het gedrang brengt en zonder dat het mogelijk wordt bepaalde huishoudens systematisch uit te sluiten. Huishoudens met gelijke woonbehoefte moeten kunnen rekenen op gelijke overheidssteun. Huishoudens met de grootste woonnoden moeten een prioritair recht op steun worden toegekend (ongeacht de deelmarkt). Deze verruimde aandacht voor woonnood moet ook uitwerking krijgen in het toewijzingsbeleid van de sociale huur, zonder dat de sociale huur verglijdt naar armenhuisvesting. 1 Typologie van dak- en thuisloosheid en sociale uitsluiting op de woningmarkt ontwikkeld door FEANTSA, de Europese Federatie van organisaties die met daklozen werken. 10

11 8. Sterke actoren voor een samenhangend coherent beleid Het omvattend sociaal woonbeleid vergt een aanpak tegelijk gericht op de uitbouw van de sociale en private huur, maar evenzeer moet worden gezocht naar een grotere synergie en/of een betere samenhang tussen beide deelmarkten. In dit beleid blijft de individuele vraag - de woonbehoeftigheid met extra aandacht voor sterke woonnoden - centraal staan. Vanuit deze invalshoek moet een coherent beleid worden ontwikkeld dat de bestaande tussenschotten tussen beide deelmarkten kan overstijgen. Het vormt een uitdaging voor het beleid om de private huur en haar verhuurders meer te betrekken op de finaliteit van de sociale huur, en/of deze finaliteit gerichter te laten doorwerken in de private huur. Vanuit dit opzet kunnen specifieke ondersteuning of stimuli voor huurders en verhuurders worden ontwikkeld. Ook kan worden nagegaan hoe de traditionele sociale huursector een specifieke rol op de private huurmarkt kan vervullen, en onder welke voorwaarden dit kan worden ontwikkeld (bv. door zwakkere kandidaat-huurders te begeleiden op de private huurmarkt). Omgekeerd kan worden nagegaan of de private actoren een rol kunnen opnemen in het sociaal huurbeleid. De beoogde synergie en samenhang vereist een grondige evaluatie en een mogelijke heroriëntatie van het bestaande institutionele kader, waarbij onder meer de financieringsmethodiek, de reglementering en de rol van de sociale huisvestingsinstanties kunnen bijgestuurd worden. Binnen een duidelijk kader kunnen de actoren hierbij de nodige ruimte en verantwoordelijkheid krijgen om het vooropgezette sociaal woonbeleid waar te kunnen maken. Tevens kunnen concepten inzake ethisch huisvesten, zoals ontwikkeld op Europees niveau, hierbij inspirerend werken. 2 Vanuit de individuele woonbehoefte wordt een sociaal woonbeleid opgezet dat de tussenschotten tussen de deelmarkten kan overstijgen. Een heroriëntatie van het institutioneel kader en performante actoren zijn vereist voor een samenhangend omvattend sociaal woonbeleid. 2 Zie 11

12 Geraadpleegde literatuur Diverse voorstellen of standpunten die in dit advies worden ingenomen, bouwen voort op eerdere adviezen van de Vlaamse Woonraad. We vermelden in dit verband onder meer: Vlaamse Woonraad (2010), Naar een beleid ter ondersteuning van de private huurwoningmarkt, Brussel: Vlaamse Woonraad. Vlaamse Woonraad (2011), Wonen en armoede: aanbevelingen voor een woonbeleid gericht op het tegengaan van armoede en sociale uitsluiting, Brussel: Vlaamse Woonraad. Vlaamse Woonraad (2013), Naar een versterkt recht op wonen, Brussel: Vlaamse Woonraad. Vlaamse Woonraad (2014), Tijd voor keuzes. Aanbevelingen van de Vlaamse Woonraad voor het Regeerakkoord en de Beleidsnota wonen , Brussel: Vlaamse Woonraad. Deze kunnen allen worden geraadpleegd op Daarnaast putten we ook informatie en inspiratie uit: Oxley (2012) Supply-Side Subsidies for Affordable Rental Housing. In: International Encyclopedia of Housing and Home. Amsterdam: Elsevier. Pittini, A. & Laino, E. (2012) Housing Europe Review Nuts and bolts of European housing systems. Brussels: Cecodhas. VROM-raad (2006), Stad en stijging: sociale stijging als leidraad voor stedelijke vernieuwing, Den Haag: VROM-raad. Wiltshire, S. (2010) A thematic review of literature on the relationship between housing, neighbourhoods and schools, Edinburgh: Scottish Government - Communities Analytical Services. Winters, S. (red.) (2011) Sociaal wonen vandaag : een tijdsbeeld van het sociaal wonen in Vlaanderen anno Mechelen: Kluwer. Winters, S. & De Decker, P. (2009), Wonen in Vlaanderen: over kwaliteit, betaalbaarheid en woonzekerheid, In: Vanderleyden, L., Callens, M. & Noppe, J. (red.), De Sociale Staat van Vlaanderen 2009, Brussel: Studiedienst van de Vlaamse Regering, pp Winters, S., Elsinga, M., Haffner, M., Heylen, K., Tratsaert, K., Van Daelen, G. & Van Damme, B. (2007) Op weg naar een nieuw Vlaams sociaal huurstelsel. Brussel: Departement Ruimtelijke Ordening, Woonbeleid en Onroerend Erfgoed. 12