Ruimte voor burgerparticipatie: kaders voor inwoners en gemeentebestuur in planvorming en gebiedsgericht werken

Transcriptie

1 Ruimte voor burgerparticipatie: kaders voor inwoners en gemeentebestuur in planvorming en gebiedsgericht werken Vastgesteld 25 september 2012

2 en gebiedsgericht werken 2

3 Inhoudsopgave Inleiding 5 1. Maatschappelijke ontwikkelingen 7 2. Visie 9 3. Kaders en grenzen met betrekking tot burgerparticipatie De mate van betrokkenheid Aanvullende kaders voor de uitvoering Specifieke kaders voor gebiedsgericht werken 14 Bijlage 1 Relevante ontwikkelingen 16 Bijlage 2 Begrippenlijst 18 Bijlage 3 Operationeel afwegingskader 19 Bijlage 4 Stroomschema s bouwplanontwikkeling 21 en gebiedsgericht werken 3

4 en gebiedsgericht werken 4

5 Inleiding In deze kadernota schetst de gemeenteraad van Sliedrecht de kaders voor de verhoudingen tussen burger en bestuur voor pakweg het komende decennium. Dat wil zeggen dat hij hierin zijn visie op de toekomst geeft en de kaders formuleert waarbinnen uitvoering gegeven dient te worden aan de realisering van deze visie. De nota gaat over de rol van de gemeente in relatie tot initiatieven van burgers én over het actief betrekken van burgers bij het door de gemeente en andere partijen te voeren beleid. Dat laatste betreft het betrekken van burgers bij beleid anders dan de wettelijk verplichte inspraakprocedures 1. Deze wettelijk verplichte inspraak blijft echter bestaan naast de in deze nota beschreven burgerparticipatie 2. Het actief betrekken van burgers bij het te voeren beleid betreft: interactieve beleidsvorming, waarbij burgers in een zo vroeg mogelijk stadium betrokken worden bij het beleidsproces om in een open en evenwichtige wisselwerking tot voorbereiding, uitvoering of evaluatie van beleid te komen, door de kennis en steun van betrokkenen te mobiliseren bij beleidsvraagstukken waarvan de overheid op voorhand niet weet - of nog niet wil bepalen - hoe deze opgelost zullen worden. We gooien het de inspraak in, pagina 12, Nationale ombudsman, 2009 Deze kadernota is in hoofdlijnen een voortzetting van eerder geformuleerde beleidsnota s over burgerparticipatie en vervangt alle voorgaande kaderstellende documenten 3 die over dit onderwerp zijn vastgesteld, met uitzondering van het Wmo-beleidsplan ( Elkaar ondersteunen, 22 februari 2012) en de Spelregels Wijkbudgetten (2 maart 2009). De versnippering over meerdere nota s is hiermee ongedaan gemaakt. Verder is het kaderstellend beleid met externe inbreng van burgers en professionals geactualiseerd naar de hedendaagse inzichten. De nota richt zich specifiek op planvorming en buurt- en gebiedsgericht werken, terwijl het Wmo-beleidsplan zich primair richt op het bieden van ondersteuning aan burgers die belemmeringen ervaren om deel te nemen aan de samenleving. De Spelregels Wijkbudgetten zijn een helder afgebakend onderwerp dat niet overlapt met deze nota, maar er goed op aansluit. Deze kadernota beperkt zich tot wat des raads is: visie en kaderstelling staan voorop, de hoe vraag wordt overgelaten aan het college van burgemeester en wethouders. 1 zoals vastgelegd in artikel 3:11 tot en met 3:17 Algemene wet bestuursrecht 2 conform de aanbevelingen van de Nationale ombudsman in We gooien het de inspraak in, 17 september Alles is Bespreekbaar (februari 2006), Rolverdeling bij Planvorming (april 2009) en kaderstelling wijkgericht werken (vaststelling door gemeenteraad van de hoofdlijnen uit de Visienota Wijkgericht Werken, 3 maart 2003) en gebiedsgericht werken 5

6 en gebiedsgericht werken 6

7 1. Maatschappelijke ontwikkelingen Met deze kadernota stelt de gemeenteraad de visie en randvoorwaarden vast die passen bij interactief werken en besturen. Om het waarom van interactieve beleidsvorming te duiden is het van belang dat we oog hebben voor de ontwikkelingen om ons heen. De context van de gemeente is sterk aan verandering onderhevig. Vanuit verschillende in bijlage 1 nader toegelichte invalshoeken zien we de behoefte of noodzaak van het intensief betrekken van burgers bij lokaal beleid. We maken de overgang mee van de representatieve democratie naar een meer participatieve samenleving en democratie. Hierin geven burgers en overheden in toenemende mate als gelijkwaardige partners vorm aan de samenleving. De traditionele rollen van burgers en bestuur verschuiven. Dit laat overigens onverlet dat de gemeente verantwoordelijk is voor het beleid en dus goed moet bepalen hoeveel ruimte er in specifieke gevallen aan burgers dient te worden gegeven. Gelijkwaardigheid betekent immers niet dat de rollen en verantwoordelijkheden gelijk zijn. Wanneer wij vanuit de in bijlage 1 geschetste ontwikkelingen kijken naar een prognose voor het jaar 2025, zullen wij, er van uitgaande dat deze ontwikkelingen doorzetten en de gemeente Sliedrecht volop mee ontwikkelt, moeten vaststellen dat de rollen die de diverse actoren hebben, sterk veranderen. Sliedrecht in de toekomst Er heeft een kanteling plaatsgevonden. Sliedrecht is een participatieve gemeente waarin burgers in hoge mate verantwoordelijkheid hebben genomen voor de sociale en fysieke leefbaarheid in de eigen wijk. Burgers van Sliedrecht weten zich gesterkt in hun eigen kracht om problemen die hen raken, in samenwerking met andere actoren op te lossen. Zij werken hierbij op basis van gelijkwaardigheid samen met bijvoorbeeld het bedrijfsleven, de gemeente en andere partijen. De gemeente geeft door kaderstelling ruimte, verbindt en stimuleert actief burgerschap en burgerinitiatieven. Door meer eigenkracht en verantwoordelijkheid leveren burgers een bijdrage aan het in stand (en betaalbaar) houden van voorzieningen. Als gevolg van een toename van burgerinitiatieven weten burgers een eigen wijkeconomie op te bouwen die ten goede komt aan de wijk (collectief energie inkopen dan wel opwekken, gemeenschappelijke moestuinen, leenauto s, enz.). De gemeente is vooral verantwoordelijk voor het handhaven en uitoefenen van wet en regelgeving en het waarborgen van zorgvuldige belangenafweging. Dit betekent dat de gemeente vanuit deze verantwoordelijkheid situatieafhankelijk kiest om zélf te bepalen wat er moet gebeuren, of juist bewust ruimte laat aan anderen. Het waarborgen van zorgvuldige belangenafweging en legitimiteit in de bredere betekenis van het woord, staan hierbij voorop. Daarnaast richt de gemeente zich vanuit een regisserende rol op het realiseren van een vastgesteld basisniveau van leefbaarheid en het waar nodig stimuleren en faciliteren van (burger)initiatieven en samenwerkingsvormen die gericht zijn op het verhogen van leefbaarheid in de wijken. en gebiedsgericht werken 7

8 en gebiedsgericht werken 8

9 2. Visie Deze kadernota legt de ambities met betrekking tot de in het vorige hoofdstuk geschetste ontwikkeling vast en geeft aan binnen welke kaders deze transitie zich gaat afspelen. Die kaders zijn richtinggevend voor de wijze waarop het college en het ambtelijk apparaat uitvoering gaan geven aan de ambities van de raad en welke ruimte burgers daarbij moeten krijgen. De in het vorige hoofdstuk beschreven toekomst is impliciet ook de visie van de gemeente Sliedrecht op burgerparticipatie. Gezien de maatschappelijke ontwikkelingen is het onze ambitie deze situatie werkelijkheid te laten worden. Heel concreet is onze missie: Wij zullen ons de komende tijd van 'verzorgingsgemeente' in de richting van een participatiegemeente gaan ontwikkelen. Dit betekent uiteraard niet dat participatie een doel op zich is. Het betekent wél dat wij in de ontwikkeling en uitvoering van het beleid een beroep doen op de (mede)verantwoordelijkheid van burgers, maatschappelijke organisaties en het bedrijfsleven. Participatie zal in veel gevallen een onderdeel uitmaken van het politieke en bestuurlijke besluitvormingstraject. Indien de gemeente ervoor kiest om participatie niet of beperkt toe te passen, zal zij deze keuze expliciet motiveren. De gemeente hanteert als uitgangspunt: eigen verantwoordelijkheid waar het kan, de gemeente aan zet waar het moet. We doen hierbij een beroep op het eigen initiatief, de verantwoordelijkheid en de kracht van burgers. Bij maatregelen stellen wij de burger(s) centraal en stellen wij ons de vraag of de maatregel bijdraagt aan het 'in eigen kracht zetten' van de burger(s). Burgers kunnen veel zelf. De gemeente heeft vooral een verbindende, faciliterende en regisserende rol en kan en wil niet alles zelf doen. Sociale binding blijft voor ons bijvoorbeeld een belangrijk doel, maar is iets dat burgers uiteindelijk alleen met elkaar kunnen bereiken. Beoogde resultaten Bij het ontwikkelen van plannen en gemeentelijk beleid willen wij dat participatie bijdraagt aan de volgende resultaten: betere kwaliteit van beleid; meer draagvlak voor gemeentelijk beleid en voor de wijze waarop dat tot stand komt; meer doorwerking van beleid door draagvlak bij belanghebbenden en meer (mede) verantwoordelijkheid van belanghebbenden. en gebiedsgericht werken 9

10 Kernwaarden met betrekking tot burgerparticipatie 4 Onze kernwaarden met betrekking tot burgerparticipatie zijn: bestuur dicht op de gemeenschap, participatie en binding staan centraal 5 ; alles is bespreekbaar, maar niet alles is mogelijk; participatie moet bijdragen aan goede besluitvorming en zorgvuldige belangenafweging; u vraagt en u draait mee; efficiënte en effectieve inzet van gemeenschapsgeld. De in dit hoofdstuk beschreven toekomstvisie heeft geen vrijblijvend karakter. De visie legt een aantal belangrijke keuzes vast die duidelijk richting geven. De toekomstvisie biedt een ambitieus perspectief aan het college van burgemeester en wethouders, burgers, bedrijven en maatschappelijke instanties om samen verder vorm te geven aan de ontwikkeling van Sliedrecht. Als overleg en inspraak goed verlopen, hebben alle partijen daar baat bij. Burgers worden in een vroeg stadium betrokken bij de planontwikkeling, soms al vanaf het moment dat er een probleem is gesignaleerd. Zij kunnen meedenken over de definiëring van het probleem en over mogelijke oplossingen. Hun mening weegt mee in het uiteindelijke plan én in de besluitvorming. Zij kunnen zich niet langer verschuilen achter het feit dat de gemeente hen een plan wil opdringen. Bestuurders op hun beurt kunnen al vroeg zicht krijgen op wat er leeft onder burgers. Zij kunnen peilen of hun ideeën en plannen kunnen rekenen op voldoende steun van de bevolking. Beleid en plannen die samen met burgers ontwikkeld worden, kunnen rekenen op een breder draagvlak. Dit betekent wél dat het gemeentebestuur zich meer moeten richten op het helder formuleren van randvoorwaarden. 4 o.a. gedestilleerd uit Alles is bespreekbaar 5 Een bestuur dat op grote afstand van zijn burgers staat is niet wat de Sliedrechtse raad wil. Participatie en binding staan centraal. Het bestuur heeft altijd dicht op de gemeenschap gezeten en deze ook mede gevormd. Die waarde moet behouden blijven. En. Nabijheid en kwaliteit van voorzieningen moet hoog in het vaandel blijven, uit Alles is bespreekbaar en gebiedsgericht werken 10

11 3. Kaders en grenzen met betrekking tot burgerparticipatie Macht en hiërarchie leiden niet langer vanzelfsprekend tot gezag. De verhoudingen tussen mensen en groepen worden steeds horizontaler. Het gezag van de politiek kan in een horizontale samenleving niet meer de zeggenschap hebben die het heeft bij verticaal besturen. Interactief besturen biedt de mogelijkheid tot het leveren van bestuurlijk maatwerk in een samenleving die veel meer pluriform en individualistisch is geworden. Het is aan het bestuur om hanteerbare antwoorden te vinden op de nadelen die samenhangen met horizontalisering. Politieke kaderstelling is daarbij een belangrijk instrument. 6 Als raad beseffen wij dat maatschappelijke ontwikkelingen en onze visie op burgerparticipatie consequenties hebben voor de wijze waarop gemeenteraad en college de gemeente besturen en op de wijze waarop beleid tot stand komt. Door actieve deelname van burgers aan beleidsprocessen serieus te nemen en burgers bewust een rol toe te kennen, zal de rol van de gemeente veranderen. De gemeenteraad van Sliedrecht stelt heldere kaders aan de uitvoering van burgerparticipatie en kan daar achteraf ook aan toetsten. Deze kadernota beperkt zich tot algemene kaders. Daarnaast worden er door de gemeenteraad desgewenst, wanneer de gemeenteraad in een later stadium over het resultaat van een project of plan moet besluiten, vooraf aanvullende, specifieke kaders vastgesteld die ook betrekking kunnen hebben op participatie. Belanghebbenden die betrokken zijn bij gemeentelijk beleid hebben behoefte aan duidelijkheid. Het college moet ervoor zorgen dat deze duidelijkheid in de uitvoering wordt gegeven, maar het begint met politieke kaderstelling. 3.1 De mate van betrokkenheid De rol of het participatieniveau en de ruimte die belanghebbenden krijgen, is afhankelijk van veel factoren. De mate waarin burgers bij een beleidsonderwerp kunnen participeren is hierdoor niet altijd gelijk. De mate waarin belanghebbenden een rol hebben in het participatieproces wordt voorafgaand aan het proces beargumenteerd en vastgesteld. Deze paragraaf is een globaal afwegingskader om de rol van belanghebbenden beargumenteerd te bepalen. De participatieladder op de volgende pagina geeft een duidelijk beeld van het hele spectrum aan rollen. Voor iedere trede op de ladder worden één of meer Sliedrechtse voorbeelden genoemd. 6 We gooien het de inspraak in, de Nationale ombudsman 17 september 2009 en gebiedsgericht werken 11

12 Toenemende betrokkenheid van burgers Informeren Consulteren Adviseren Coproduceren Meebeslissen 3 e generatie participatie Politiek en bestuur houden burgers op de hoogte van genomen beslissingen. Burgers leveren geen input. Politiek en bestuur bepalen beleidsrichting. Burger is gesprekspartner. Resultaten zijn niet bindende bouwstenen voor beleid. Politiek en bestuur laten burgers problemen en oplossingen formuleren. Ideeën hebben volwaardige rol in beleidsontwikkeling. Politiek, bestuur en burgers komen samen probleemagenda en oplossingen overeen. Politiek verbindt zich aan oplossingen bij Politiek en bestuur laten de besluitvorming over aan de burgers. Politiek neemt resultaten over, na toetsing aan specifieke randvoorwaar- Politiek en bestuur faciliteren gevraagd en waar nodig. de uiteindelijke den. besluitvorming. Voorbeeld: De begroting Voorbeeld: Raadplegen van burgers bij bouwplannen Voorbeelden: Herstraatprojecten, herinrichting van parken Voorbeelden: Hondenbeleidsplan Omslag van Gedrag, Bomenbeleidsplan Voorbeeld: Herinirichting van speelplekken Voorbeelden: sociale moestuin, buurttoezicht, groenadoptie De keuze voor het juiste niveau van betrokkenheid wordt per situatie bepaald. Bij projecten en plannen waarbij de gemeenteraad moet besluiten over het uiteindelijke resultaat, heeft de gemeenteraad vroegtijdig de mogelijkheid om specifieke randvoorwaarden aan te geven, óók over de rol van burgers. Die rol is in ieder geval afhankelijk van de volgende factoren: Zorgvuldige belangenafweging De gemeente moet zorgvuldige belangenafweging waarborgen. Dat is van invloed op de rol van belanghebbenden in het participatieproces. Participatie kan bijdragen aan zorgvuldige belangenafweging en legitimiteit in de bredere zin van het woord, maar kan daar bij onjuiste toepassing juist óók grote afbreuk aan doen. In de praktijk betekent dit dat de gemeente ervoor moet kiezen zélf de belangen af te wegen wanneer dit niet aan de belanghebbenden overgelaten kan worden. Denk aan het bepalen van locatie voor een voorziening van algemeen belang die omwonenden beslist niet in hun achtertuin willen hebben. Het is in dat geval praktisch niet mogelijk de belangenafweging door middel van participatie uit handen te geven aan de belanghebbende partijen. Participatie kan dan slechts vooraf worden gebruikt om de belangen van partijen afzonderlijk in beeld te brengen (bijvoorbeeld dat burgers uit de directe omgeving van een mogelijke bouwlocatie het belangrijk vinden dat hun uitzicht behouden blijft, of dat de parkeerdruk niet toeneemt). Als het echter gaat over het bepalen of op een speelplaats een kapot speeltoestel moet worden vervangen door een wip of een schommel, kun je dat binnen de financiële kaders uiteraard gerust over laten aan ouders en kinderen. Zij zijn feitelijk de enige belanghebbenden. en gebiedsgericht werken 12

13 Is het onderwerp interessant genoeg Bij complexe thema s, waar het belang van de burger niet direct herkenbaar is, zal de gemeente zich inspannen het thema zodanig aan de orde te stellen dat belangen wel zichtbaar worden. Mensen moeten uiteraard een voldoende groot belang ervaren om betrokken te willen zijn. Inhoudelijke ruimte om betrokken te zijn Indien er geen beïnvloedingsruimte is heeft het niet veel zin belanghebbenden te betrekken. De ruimte kan bijvoorbeeld worden begrensd door wet- en regelgeving, financiële middelen, spoedeisendheid van de kwestie of de verantwoordelijkheid van de gemeente ten aanzien van de zorg voor kwetsbare groepen in de gemeente. In bijlage 3 is een operationeel afwegingskader opgenomen. Dit is gedetailleerder, maar kan als gevolg van voortschrijdend inzicht worden bijgesteld, uiteraard slechts binnen de ruimte die het globale afwegingskader in deze paragraaf hiervoor biedt. 3.2 Aanvullende kaders voor de uitvoering De gemeentelijke ambitie om burgers te betrekken bij gemeentelijke planvorming en gebiedsgericht werken is niet vrijblijvend qua vorm en inhoud. Om de ambitie te realiseren worden voorwaarden gesteld aan communicatie en participatie. Deze voorwaarden worden, in lijn met de randvoorwaarden uit het rapport van de Nationale Ombudsman 7, als kwaliteitsindicatoren gezien voor goede participatie en communicatie. Van de gemeentelijke organisatie vraagt dit het hanteren van de volgende uitgangspunten in de uitvoering 8 : 1. participatie in dienst stellen van de besluitvorming; zorgen voor een aanpak op maat door de reikwijdte en de invulling van de inspraak toe te snijden op het vraagstuk; participatie kan worden ingeperkt, mits daar expliciet toe wordt besloten en dat besluit berust op een deugdelijke motivering (zie paragraaf 4.1 voor het afwegingskader). 2. bij keuze voor participatie belanghebbende burgers tijdig betrekken, het zwaartepunt van de inspraak ligt aan de voorkant van het planvormingsproces (bij bouwplanontwikkeling worden hiervoor als basis de stroomschema s uit bijlage 4 benut); 3. overleg en inspraak zijn gebaseerd op samenspraak, dus geen eenrichtingverkeer maar samen naar een oplossing zoeken 9 ; 4. de gemeentelijke organisatie als totaal is open, laagdrempelig en klantgericht; 5. professionalisering zodat de kwaliteit van de participatie gewaarborgd is; 6. verwachtingen van burgers in goede banen leiden; belanghebbende burgers tijdig en volledig informeren over het onderwerp van participatie, hun rol en de wijze waarop het proces vorm krijgt; gedurende het participatietraject betrokken burgers informeren over de voortgang en over wat er met hun inbreng gebeurt; 7 We gooien het de inspraak in, Nationale Ombudsman, Zie ook Inspraak nieuwe stijl van de werkgroep inspraak Alles is bespreekbaar februari 2006 en gebiedsgericht werken 13

14 communicatie is helder en betrouwbaar (openheid in de informatievoorziening, het is bijv. zichtbaar wat de gemeente doet of heeft gedaan met de inbreng van burgers); communicatie is ongeacht de invloed die burgers krijgen in beginsel proactief. 3.3 Specifieke kaders voor gebiedsgericht werken Om de visie en doelstellingen te realiseren maakt de gemeente gebruik van interactieve planvorming én gebiedsgericht werken. Interactieve planvorming heeft een begin en een eind. In het gebiedsgericht werken worden activiteiten van burgers, gemeente en professionele partners structureel op elkaar afgestemd. Deze paragraaf geeft aanvullende kaders (kwaliteitsindicatoren) voor de uitvoering van gebiedsgericht werken. Verantwoordelijkheid burgers centraal, geef voldoende ruimte Een verschil tussen gebiedsgericht werken en interactieve planvorming is dat in het gebiedsgericht werken de eigen verantwoordelijkheid van burgers echt centraal moet staan. Er moet voldoende ruimte gegeven worden aan initiatieven van burgers. De Nationale ombudsman stelt in zijn onderzoeksrapport dat het voor het ontwikkelen van een civil society van belang is dat burgers daadwerkelijke zeggenschap hebben over hun directe woon- en leefomgeving. Gemeenten kunnen in dit proces laten zien, dat zij vertrouwen hebben in de burger. Dat is de beste manier om vertrouwen terug te krijgen. 10 Het gebiedsgericht werken moet hier nadrukkelijk invulling aan geven. Zorg voor efficiënte en effectieve samenwerking De samenwerking wordt gezocht om efficiënter en effectiever te zorgen voor een goede leefbaarheid. Het niveau waarop het gebiedsgericht werken zich vooral richt zijn straten en buurten. Er kan een wijkindeling worden gehanteerd indien dat effectieve afstemming eenvoudiger en efficiënter maakt 11. Het gebiedsgericht werken richt zich op de leefbaarheid van de buurten en wijken, vooral op de kwaliteit van de fysieke openbare ruimte, de veiligheid en de sociale kwaliteit. Betrokkenheid en (mede)verantwoordelijkheid van burgers prikkelt andere partijen, zoals de gemeente, de woningstichting en de politie,verantwoordelijkheid te nemen en duidelijk te maken wat er wel en niet van hen verwacht mag worden. Burgers, gemeente en overige partijen stemmen verwachtingen zo op elkaar af en leggen verantwoording aan elkaar af. Stem rol van gemeente en wijkplatforms goed af Om gebiedsgericht te werken heeft de gemeente bij aanvang gekozen om per wijk een wijkplatform in het leven te roepen. Deze hebben zich ontwikkeld tot zelfstandige burgergroepen. Dit moet vooral zo blijven: de wijkplatforms zijn geen verlengstuk van de gemeente, zij zijn er voor hun achterban, de wijkbewoners. Een belangrijke meerwaarde van de wijkplatforms is dat zij laagdrempelig zijn voor burgers en andere partijen. Zo dragen de platforms bij aan tijdige signalering en agendering van vraagstukken en staan zij hierdoor vaak aan de basis van samenwerking tussen de voor wijk of buurt belangrijke partijen en 10 Het rapport Wil tot verschil, gemeenten in 2015, commissie Toekomst Lokaal Bestuur Samenwerking op het juiste schaalniveau is nodig voor de meest efficiënte en effectieve oplossingen. De huidige indeling in drie wijken die door het college is vastgesteld is een praktisch hulpmiddel om, afhankelijk van wat er speelt, het juiste schaalniveau te bepalen voor samenwerking. en gebiedsgericht werken 14

15 burgers. Het is belangrijk dat de platforms desgewenst óók ruimte krijgen om een klankbord te zijn bij de globale voorverkenning van (gemeentelijke) planvorming die voor gebieden in de wijk van belang is. Zo kunnen zij bijvoorbeeld al in een vroeg stadium partijen prikkelen om belanghebbenden in de planvorming een juiste rol te geven. Vroegtijdig uitleg aan elkaar geven is een waardevolle vorm van horizontale verantwoording. Het draagt bij aan betere processen en plannen. Wijkplatforms kunnen door hun laagdrempeligheid voor burgers gedurende interactieve planvorming waardevolle signalen doorgeven en zo de vinger aan de pols houden. De wijkplatforms zijn géén vertegenwoordiging van de wijkbewoners en dus geen wijkbestuur. Het gewicht van de signalen die via het wijkplatform boven komen drijven is daarmee o.a. afhankelijk van de mate waarin belanghebbenden betrokken zijn. Met de wijkplatforms moeten afspraken worden gemaakt over verwachtingen en rollen van wijkplatforms, gemeente en andere partijen. en gebiedsgericht werken 15

16 Bijlage 1 Relevante ontwikkelingen 12 Maatschappelijke ontwikkelingen Veranderende samenleving De samenleving als zodanig verandert, waarbij individualisering en de rol van sociale media niet de minste zijn. In toenemende mate lijken burgers het heft in eigen handen te willen nemen. Her en der in den lande zien we burgers zich verenigen om in coöperatief verband zaken aan te pakken (bijvoorbeeld energie inkopen, gemeenschappelijke aanschaf van zonnepanelen e.d.).de verwachting is dat deze ontwikkelingen in de toekomst nog sterker worden. Burgers zijn mondiger geworden, denken vaker mee en hebben zo hun eigen opvattingen bij ontwikkelingen. Burgers roeren zich vaker en denken mee bij ontwikkelingen. Veel burgers willen tevens meer ruimte voor een eigen levensstijl en eisen aan de andere kant nadrukkelijkere grenzen voor de effecten van de levensstijl van een ander. Burgers zijn minder snel tevreden en er leeft bij velen een gevoel van wantrouwen/cynisme tegenover de politiek, of dat nu lokaal of landelijk is. Er worden dan ook andere en hogere eisen gesteld aan de overheid, ook aan de lokale overheid. Ook het vervagen van grenzen (o.a. globalisering, toegenomen mobiliteit, het wereldwijde web) maakt de samenleving opener en complexer. De veiligheid van oude verbanden met hun normen en waarden is niet langer vanzelfsprekend. Medialisering van de samenleving Internet en sociale media hebben de samenleving veranderd. Burgers hebben steeds meer de behoefte aan moderne manieren van informatieoverdracht en dienstverlening. Die verandering heeft invloed op het functioneren van de overheid. Demografische ontwikkelingen De samenstelling van de Nederlandse bevolking verandert. Vergrijzing en krimp zijn in meerdere regio's nu al aan de orde. Ook voor de Drechtsteden wordt krimp verwacht, maar het precieze verloop is nog moeilijk te voorspellen. In de Sliedrechtse samenleving worden de gevolgen van de vergrijzing langzaam zichtbaar. Dat laatste vraagt wellicht een andere dienstverlening. Zowel van de kant van de overheid, als ook van zorginstellingen en private partijen. Overheden en het bedrijfsleven moeten kunnen omgaan met de veranderende vraag. Economische en ontwikkelingen De wereldwijde economische crisis is bezig zijn weerslag te krijgen op Sliedrecht. Reeds bij aanvang van de nieuwe collegeperiode was duidelijk dat er financieel zwaar weer op komst was. Rijksbezuinigingen leiden ook in Sliedrecht tot een forse bezuinigingstaakstelling. Daarbij heeft de economische crisis effecten op bijvoorbeeld de woningbouw en krijgen bedrijven het zwaar. Tenslotte neemt mede als gevolg van de economische crisis de aandacht voor duurzaamheid toe. Ook heeft de financiële krapte gevolgen voor het onderhouden en in stand houden van het voorzieningen niveau. Dit noodt tot een herziening van de verdeling van de verantwoordelijkheid tussen burger en overheid. Politieke ontwikkelingen Zelden heeft de Nederlandse politiek zulke roerige tijden beleefd als de afgelopen 10 jaar. Gevestigde partijen hebben sinds 2000 veel kiezers verloren aan 'nieuwkomers' in de politiek. De stijl van politiek 12 Zie o.a. ook de notitie Toekomst van Sliedrecht, besproken en vastgesteld door de raad, maart 2011 en gebiedsgericht werken 16

17 bedrijven is aan verandering onderhevig. Ook bij de laatste gemeenteraadsverkiezingen zien we een verschuiving; veel lokale partijen hebben het heel goed gedaan ten koste van de gevestigde landelijke partijen. Ontwikkelingen op beide niveaus hebben invloed op de bestuurlijke verhoudingen op lokaal niveau. Politieke bestuurlijke ontwikkelingen Niet alleen maatschappelijk, maar ook politiek bestuurlijk wordt de wens van een meer verantwoordelijke burger geuit. Zo wordt vanuit de Rijksoverheid veel aandacht gegeven aan het overhevelen van verantwoordelijkheden naar lagere overheidsniveaus en naar meer verantwoordelijkheid bij de burger. De Wmo (is een participatiewet) is daar een goed voorbeeld van, maar ook de decentralisatie van jeugdzorg en zorg (delen van de AWBZ). Ook de behoefte om de kloof tussen burgers en bestuur te slechten is een argument om burgers meer te betrekken bij (gemeentelijk) beleid en hen daarin een eigen rol en verantwoordelijkheid te geven. Het noodzaakt ons om ons te beraden op wat wij als overheid wel tot onze taak en verantwoordelijkheid rekenen en waar burgers zelf verantwoordelijk voor zijn. Overheid niet langer alleen aan het roer De overheid kan steeds minder beslissingen alleen nemen en uitvoeren. Een gemeente die luistert naar haar burgers en met ze samenwerkt is krachtiger. Het versterken van de uitvoeringskracht door het aangaan van externe coalities is voor alle partijen een belangrijk thema. Externe partners brengen expertise en ervaring in en zij kunnen voor groter draagvlak zorgen. Tegelijkertijd kunnen deze partners aan de voorkant meedenken, meewerken en in bepaalde gevallen zelfs meebeslissen. Werken aan deze verschillende niveaus van burgerparticipatie is een gewenste ontwikkeling. en gebiedsgericht werken 17

18 Bijlage 2 Begrippenlijst Burgerparticipatie Een containerbegrip. In het kader van deze nota wordt hiermee interactieve planvorming (deze vorm wordt ook tweede generatie burgerparticipatie genoemd), gebiedsgericht werken (het initiatief ligt vooral bij de gemeente) en burgerinitiatieven (het initiatief ligt vooral bij de burgers) bedoeld. In deze nota wordt de term burgerparticipatie gehanteerd in plaats van bewonersparticipatie of inwonersparticipatie. Hier is bewust voor gekozen omdat met burgerparticipatie de participatie van burgers in verschillende rollen wordt bedoeld: de burger als inwoner; de burger als ondernemer; de burger als lid van een organisatie; etc. Interactieve planvorming Bij interactieve planvorming gaat het in het algemeen om een proces dat zo ontworpen is dat een aanzienlijke en gevarieerde groep van betrokkenen in staat is om hoogwaardige oplossingen te vinden voor beleidsonderwerpen waarin hun belangen liggen. Deze oplossingen worden gevonden via onderlinge interactie en interactie met experts, bestuurders, financiers en vertegenwoordigers van derde belanghebbenden. Een veel gebruikte bestuurskundige definitie is: Een wijze van beleid voeren waarbij een overheid in een zo vroeg mogelijk stadium burgers, maatschappelijke organisaties, bedrijven en/of andere overheden bij het beleid betrekt om in open wisselwerking en/of samenwerking met hen tot de voorbereiding, bepaling, de uitvoering en/of de evaluatie van beleid te komen. Pröpper, I. & Steenbeek, D. (1998), Interactieve beleidsvoering: typering, ervaringen en dilemma s, Bestuurskunde, jaargang 7) Burgerinitiatieven Het initiatief ligt bij de burger en de overheid participeert. Men noemt dit ook wel de derde generatie burgerparticipatie. Burgerparticipatie van de derde generatie heeft de volgende kenmerken: burgers nemen zelf initiatief in het publieke domein. Dit initiatief is gericht op een collectief belang met meerwaarde voor de gemeenschap, past binnen de globale doelstellingen van de overheid en wordt gefaciliteerd door de overheid. Dergelijke vormen van burgerparticipatie vergen een heroverweging van de positie van de overheid en veronderstelt een politiek kader waarbinnen keuzes en belangen kunnen afgewogen worden. Gebiedsgericht werken Gebiedsgericht werken is het werken vanuit de opgaven van de wijk, samenwerken met ondernemers en alle partners die in de wijk actief zijn om te komen tot het ontwikkelen, uitvoeren en implementeren van beleid dat aansluit bij de specifieke kenmerken en vraagstukken van het betreffende gebied en de doelgroepen in dat gebied. en gebiedsgericht werken 18

19 Bijlage 3 Operationeel afwegingskader Niet ieder onderwerp leent zich voor participatie. Om te kunnen beoordelen of het verstandig is voor participatie te kiezen, kan gebruik worden gemaakt van de volgende checklist: Onderwerp Geef een korte projectomschrijving (onderwerp - doel - werkwijze Doelgroep(en) Benoem de actoren/publieksgroepen Doelstelling Wat wil de gemeente bereiken met het Burgerparticipatietraject? ı Versterken verantwoordelijkheid nemen en zelfredzaamheid om bij te dragen aan publieke zaken ı Stimuleren tot actieve deelname aan de samenleving ı Beter inzicht volksvertegenwoordiging en bestuur op wat er in de samenleving speelt ı Omgaan met emoties/weerstand ı Draagvlak voor beleid ı Ervaringsuitwisseling Is er beïnvloedingsruimte/ commitment van bestuur? Zijn belangen burgers groot/ commitment burgers? Is er sprake van meerwaarde? Is het onderwerp/proces voldoende transparant en begrijpelijk? Is er binnen het onderwerp ruimte voor invloed van de betrokkenen? Is er de politieke wil (commitment) om naar de burger te luisteren, wil men rekening houden met de uitkomst? Ja/Nee Er moet sprake zijn van een dusdanige relatie tussen de deelnemers dat alle partijen het traject met vertrouwen ingaan. Zijn er grote belangen van de burger mee gemoeid? Wanneer de burger zich niet enigermate betrokken voelt bij of denkt wezenlijk te kunnen bijdragen aan het proces en/of resultaat, is participatiebereidheid niet te verwachten. Desondanks kan de gemeente burgers oproepen mee te denken. Ja/Nee Is er sprake van meerwaarde? Kunnen de burgers extra kennis en creativiteit bieden? Is draagvlakverbreding en/of bondgenootschap zinvol? Bestuur en burger moeten beiden een positieve invloed en effect op het proces en resultaat voor ogen hebben. Kunnen de verwachtingen die bij aanvang van het proces worden gewekt wel waargemaakt worden? Ja/Nee Is de materie van het onderwerp inzichtelijk en begrijpelijk (of begrijpelijk te maken) voor de betrokkenen? Is er, indien nodig, ruimte voor professionele en/of onafhankelijke procesbegeleiding om deze criteria te bewerkstelligen? Ja/Nee Indien het antwoord op één van de bovenstaande vragen 'Nee' luidt kan er geen interactief proces plaatsvinden en zal de gemeente alleen informeren over het onderwerp. De vragen op de volgende pagina hoeven dan ook niet meer te worden beantwoord. en gebiedsgericht werken 19

20 Is er voldoende capaciteit? Is er voldoende doorlooptijd? Is er voldoende geld? Is er voldoende kennis en kunde van het interactieve proces? Staat de benodigde investering (tijd, geld) in een redelijke verhouding tot de opbrengst van de participatie? Is er voldoende ambtelijke capaciteit om het proces op een adequate manier in te vullen? Is er voldoende tijd om het project op te zetten en binnen een acceptabele tijd af te ronden of is er sprake van tijdsdruk? Ja/nee - hoeveel Zijn er voldoende middelen beschikbaar om het proces te bekostigen? Ja/Nee hoeveel? Is er voldoende kennis en kunde van het interactieve proces? Is ervaring opgebouwd? Als dit niet het geval is, dan moet er (extra) externe deskundigheid worden ingeschakeld, waarbij wederom de vraag gesteld moet worden of daar budget en draagvlak voor is. Ja/Nee (hoeveel inhuren) Ja/Nee Als het antwoord NEE is: Als uit bovenstaand toetsingskader blijkt dat het onderwerp niet geschikt is voor burgerparticipatie of als er niet kan worden voldaan aan de randvoorwaarden, komen we in het toetsingskader uit bij NEE (geen burgerparticipatie inzetten). Er zijn dan 2 mogelijkheden: 1. We komen terecht bij de eerste trede op de participatieladder: informeren. De burger heeft recht op informatie over beleidstrajecten, projecten en besluiten van de gemeente. Dit betekent dat de burger altijd actief en tijdig moeten worden geïnformeerd. 2. We proberen alsnog aan de randvoorwaarden te voldoen. Het is van belang dat het toetsingskader niet gezien wordt als keurslijf. In plaats van dat op basis van het toetsingskader de conclusie wordt getrokken dat burgerparticipatie niet kan, kan dat ook betekenen dat het wel kan, mits er bijvoorbeeld middelen worden verkregen. Als bijvoorbeeld uit de criteria blijkt dat het onderwerp zeer geschikt is, er veel meerwaarde te behalen is door het toepassen van burgerparticipatie en er zowel bij het bestuur als de burger bereidheid bestaat, maar er geen middelen beschikbaar zijn, kan ingezet worden op verkrijgen van die middelen. en gebiedsgericht werken 20

21 Bijlage 4 Stroomschema s bouwplanontwikkeling Deze bijlage bevat als handvat in de uitvoering twee stroomschema s voor bouwplanontwikkeling, toegespitst op de impact die plannen hebben. Er wordt allereerst een onderscheid gemaakt tussen bouwplannen die weinig invloed op de omgeving hebben en bouwplannen die veel invloed op de omgeving hebben. Plannen met relatief weinig invloed op de omgeving zijn doorgaans plannen die geen aanpassing van het bestemmingsplan vergen. Ingrijpende plannen vergen meestal wél aanpassing van het bestemmingsplan. 1. Bouwplannen met weinig invloed op omgeving Eenvoudige, reguliere bouwplannen hebben meestal weinig of geen invloed op de omgeving. Ze worden door de gemeentelijke organisatie als bouwaanvraag behandeld. Deze plannen beginnen doorgaans met een bouwaanvraag of principeplan. De gemeente toetst en draagt zorg voor het doorlopen van de wettelijke procedures. De RO-portefeuillehouder is bestuurlijk verantwoordelijk. We kiezen er bewust voor de communicatie met belanghebbenden te beperken tot de publicaties op de gemeentepagina van het weekblad Het Kompas en de gemeentelijke website, omdat de gevolgen van deze plannen voor de omgeving relatief beperkt zijn en er weinig of geen inhoudelijke ruimte is voor andere belanghebbenden dan de initiatiefnemers om invloed uit te oefenen op deze plannen. Schema weinig invloed op omgeving Bouwaanvraag/ principeplan Doorlopen procedures (bouwvergunning etc.), informeren over vergunningen etc. via Het Kompas Uitvoering plan 2. Bouwplannen met grote invloed op omgeving Bij planontwikkeling die wél veel invloed heeft op de omgeving is goede communicatie met de verschillende belanghebbenden van groter belang. Wanneer een plan niet in het bestemmingsplan past, is het bovendien mogelijk belanghebbenden al in de initiatieffase te betrekken, op het moment dat de randvoorwaarden worden opgesteld. Dan is er immers nog relatief veel inhoudelijke ruimte. Aangezien de gemeenteraad de inhoudelijke kaders vaststelt, wordt bij aanvang van het interactieve traject aan de belanghebbenden duidelijk gemaakt dat de gemeenteraad uiteindelijk de belangenafweging maakt. Ook wordt duidelijk op welk moment of op welke momenten dat gebeurt. De omgeving wordt in de uitvoeringsfase van het plan normaliter vooral geïnformeerd, omdat er in die fase vaak weinig vrije inhoudelijke ruimte is voor participatie. en gebiedsgericht werken 21

22 Communicatie, participatie en projectfasering Kenmerkend voor een project is dat het een eindig proces betreft met een begin en een eind. Bij grote en meer complexe projecten zijn deze fases duidelijk gemarkeerd met einddocumenten en startbeslissingen. Deze stukken zijn integraal. Communicatie en participatie worden dus binnen deze stukken meegenomen. In onderstaand schema worden de gebruikelijke fasering van projecten die een grote invloed op de omgeving hebben inzichtelijk gemaakt, waarbij wordt ingegaan op communicatie en participatie. Projecten kenmerken zich door complexiteit. Dit vereist maatwerk en kan aanleiding zijn om af te wijken van het schema. Principe schema grote invloed op omgeving 13 Over de rol van college, raad en burgers bij de totstandkoming van projecten Fasering van de stappen Eindproduct Rol college en raad Communicatie of participatie (rol burger) 1 Initiatieffase Besluiten of een project gestart moet worden en zo ja binnen welke kaders. Projectstartnotitie met doelstellingen, aanleiding en kaders. De raad, het college en externen kunnen met een initiatief komen. Het college geeft aan het begin van de initiatieffase opdracht voor de benodigde werkzaamheden. Binnen de opdracht van het college kunnen eisen worden gesteld aan communicatie en participatie. Er is in deze fase niet altijd direct behoefte aan communicatie, omdat de gemeente zelf nog bezig is om het project te verkennen. Gaande deze fase wordt meer Er wordt ambtelijk een startnotitie opgesteld: Bij kleinschalige projecten besluit het college over de startnotitie. Bij grootschalige project besluit de gemeenteraad. duidelijk over het project en de nodige inzet van communicatie en participatie. Voor behandeling van de startnotitie door de gemeenteraad vindt zo nodig vooroverleg plaats met belanghebbenden. De startnotitie wordt in de Raad behandeld en In de projectstartnotitie worden kaders gesteld voor communicatie vastgesteld en gaat o.a. en participatie. in op de verdere rol van college en raad in de besluitvorming.*** 2 Definitiefase Als de gemeente Het PvE of de NvU wordt Communicatie/ participatie tijdens In deze fase wordt opdrachtgever/koper in het college/ in de deze fase past binnen de kaders de kaderstelling is: raad* behandeld en die in de initiatieffase zijn gesteld. uitgewerkt. Er Programma van Eisen vastgesteld. 13 Gebaseerd op het stappenplan Van Beleid naar Product uit Alles is Bespreekbaar en gebiedsgericht werken 22

23 wordt een programma, procesplanning, exploitatieplan, communicatieplan etc. vastgelegd. (PvE) Bij stedenbouwkundige projecten: Nota van Uitgangspunten (NvU) Bij externe partner: Intentieovereenkomst (IOK) Aan het eind van deze fase is er veel duidelijkheid over het project. Er kan een communicatie en participatie strategie op maat worden geschreven. Dit wordt vastgelegd in een communicatieplan (onderdeel van de PvE of de NvU). Een analyse van de doelgroepen, de mate van participatie, de communicatiemiddelen en een communicatieplanning zijn hierin opgenomen. In deze fase vindt veelal ook vooroverleg met bewoners(groepen) en andere belanghebbenden plaats. Hierbij wordt de invloed van het plan op de directe omgeving duidelijk en hoe belanghebbenden daar tegenaan kijken. 3 Ontwerpfase** Definitief Ontwerp (DO) Parallel vindt veelal de (voorbereiding voor) planologische procedure plaats. Bij externe partner: Samenwerkingsovereenkomst (SOK) Het project wordt uitgewerkt binnen de door de raad vastgestelde kaders (PvE of NvU). Als de gemeente opdrachtgever/koper is, wordt het DO wordt vastgesteld door het college/ de raad*. Communicatie/ participatie tijdens deze fase loopt volgens het communicatieplan. Aan het eind van deze fase kan het communicatieplan worden geactualiseerd. Als de gemeente geen opdrachtgever is heeft de raad een controlerende rol en wordt via rapportages op de hoogte gehouden. Het DO kan ter kennisgeving aan de raad worden aangeboden. 4 Voorbereidingsfa se** Bestek, (bouw)vergunningen De raad heeft een controlerende rol en De communicatie/ participatie tijdens deze fase loopt volgens afgeronde planologische wordt via rapportages op de hoogte gehouden. het (geactualiseerde) communicatieplan. en gebiedsgericht werken 23

24 procedure 5. Realiseringsfase Het uiteindelijke projectresultaat. De raad heeft een controlerende rol en wordt via rapportages op de hoogte gehouden. Aan het eind van deze fase kan het communicatieplan worden geactualiseerd. De communicatie/ participatie tijdens deze fase loopt volgens het (geactualiseerde) communicatieplan. Communicatie in deze fase is vooral praktisch. 6. Evaluatie en Nazorg Als nodig: Evaluatierapport Het evaluatierapport wordt aan de raad Communicatie en participatie zijn onderdeel van de evaluatie. aangeboden. Informatie uit de omgeving kan opgenomen worden in de evaluatie * Zie stap 1, laatste alinea in de kolom Rol college en raad, e.e.a. is afhankelijk van wat via de vaststelling van de startnotitie wordt besloten. ** Parallel aan de ontwerpfase en de voorbereidingsfase kan een bestemmingsplanprocedure worden doorlopen. Bestemmingsplanwijzigingen (procedures Wro) volgen een separaat traject. De gemeente is wettelijke verplicht om met haar burgers hierover te communiceren. De raad stelt het bestemmingsplan vast. Hierbij toets zij aan de ruimtelijke kaders in het PvE of de NvU. *** Indien de verdere besluitvorming beleidskaders m.b.t. bijvoorbeeld geld, tijd en kwaliteit betreft is de besluitvorming aan de gemeenteraad. Dit is anders bij uitvoering van projecten binnen al door de raad gestelde kaders. Daarover besluit het college. en gebiedsgericht werken 24