Het Heft in Eigen Handen

Transcriptie

1 Het Heft in Eigen Handen EINDRAPPORT s-gravenhage, 6 maart 2002

2 Het Heft in Eigen Handen blz 1 INHOUDSOPGAVE 1. Het moment Het advies Het architectuurmodel Missie en werkvelden van E-Gem Taken en werkwijze Organisatorische aspecten Financiële aspecten Twee resterende kwesties Tot slot De aanbevelingen...13 Bijlage: De onderzoeksresultaten De opdracht en antwoorden op de vragen Het begrip gemeentelijke elektronische dienstverlening Gemeentelijke informatiearchitecturen Standaardisatie Marktwerking De scenario s Landelijk beleid en stimulering m.b.t. de E- gemeente...78

3 Het Heft in Eigen Handen blz 2 1. Het moment Het ministerie van BZK en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) hebben in gezamenlijkheid aan Het Expertise Centrum (HEC) de opdracht gegeven om te onderzoeken welke condities geschapen moeten worden om de elektronische dienstverlening bij gemeenten adequaat te kunnen stimuleren. Deel daarvan vormt de vraag of BZK en VNG via een (gezamenlijk) programma de ontwikkeling van elektronische dienstverlening kunnen stimuleren. Volgens HEC komt deze adviesaanvraag op het juiste moment. Er is sprake van een policy window : een uniek moment waarop de omstandigheden dusdanig zijn dat er ruimte is voor het daadwerkelijk organiseren van een gezamenlijke actie. Deze omstandigheden betreffen drie zaken: een duidelijk tendens binnen de gemeentelijke wereld om onderling samenwerking te zoeken, de landelijke ontwikkelingen op het gebied van het stroomlijnen van informatievoorziening en de ontwikkelingen bij de leveranciers. De complexiteit en impact van ICT-ontwikkelingen noodzaken de gemeenten niet alleen in theorie tot gezamenlijk optreden maar op dat punt is ook in de praktijk duidelijk een beweging waarneembaar. Overal in de gemeentelijke wereld zien we initiatieven van groepen gemeenten om samen vorm te geven aan de ontwikkelingen op het terrein van informatisering, automatisering en elektronische dienstverlening. Voorbeelden hiervan zijn de Analysepilot van de gemeenten en het project Virtuele Gemeenschap van de VIAG 1, maar ook het gezamenlijk optreden van noordelijke gemeenten in het digitaliseren van hun bestemmingsplannen. Ook op landelijke niveau (VNG/BZK, landelijke en gemeentelijke organisaties) worden er op dit moment veel activiteiten ondernomen om de informatievoorziening van de overheid te stroomlijnen. Aangejaagd door rapporten van commissies als die van Wallage en Docters van Leeuwen en concreet vormgegeven in projecten als OL2000, Stroomlijning Basisgegevens en Modernisering GBA ontstaat een positieve dynamiek ten aanzien van het gezamenlijk op orde brengen van de overheidsinformatiehuishouding. Met de 1 Vereniging van Coördinatoren Informatievoorziening Automatisering in Nederlandse Gemeenten

4 Het Heft in Eigen Handen blz 3 dienstverlening aan de burger als centraal uitgangspunt beseffen de verschillende organisaties dat een solitair optreden niet meer past in deze tijd. Ook aan de kant van de leveranciers van specifieke gemeentelijke applicaties, die zich steeds meer ontwikkelen in de richting van systeemintegratoren, wordt hard nagedacht over de wijze waarop zij invulling kunnen geven aan de stroomlijning van de informatiehuishouding van gemeenten en de dienstverlening aan de burger. Zij hebben inmiddels hun architecturen in grote lijnen ontworpen maar zijn nog maar mondjesmaat tot implementatie overgegaan. Een gezamenlijk optreden van de gemeenten in een dialoog met deze leveranciers kan dus nog een grote impact hebben op de invulling die door de leveranciers gegeven gaat worden aan deze architecturen. Gezien deze ontwikkelingen is Het Expertise Centrum van mening dat stimulering van de elektronische dienstverlening van gemeenten door een gezamenlijk optreden van gemeenten met medewerking van het ministerie van BZK een grote kans van slagen heeft. Hiermee nemen de gemeenten het heft in eigen handen!

5 Het Heft in Eigen Handen blz 4 2. Het advies Gezien het voorgaande, op basis van inhoudelijke argumenten en van een geconstateerd breed draagvlak adviseert Het Expertise Centrum dan ook een verdere bundeling in inhoudelijk en organisatorisch opzicht van de reeds in gang gezette landelijke samenwerking van gemeenten bij het inrichten van elektronische dienstverlening. Deze bundeling kan organisatorisch gestalte krijgen door het opzetten van een Stichting E-Gem met als hoofdtaken: 1. De ontwikkeling van referentiemodellen, standaarden en kennis 2. Het beheer daarvan 3. Kennisdiffusie en communicatiebevordering. 2.1 Het architectuurmodel Deze verdere samenwerking zou inhoudelijk kunnen geschieden binnen een door Het Expertise Centrum ontwikkelde beschrijvingswijze van een architectuur die uitgaat van een geï ntegreerde benadering van het onderwerp vanuit burger/bedrijven, bestuur, management, informatisering en technologie. Een benadering vanuit alleen informatisering en technologie zal op termijn een doodlopende weg blijken te zijn. Dat geldt overigens niet alleen op landelijk niveau maar ook binnen de gemeenten zelf. Kristallisatiepunt voor deze samenwerking is de oprichting van een landelijke organisatie die, vanuit dit bredere perspectief, actief gaat sturen en faciliteren betreffende het verder ontwikkelen van de gemeentelijke elektronische dienstverlening: E-Gem. 2.2 Missie en werkvelden van E-Gem E-Gem heeft als missie de invoering van de gemeentelijke elektronische dienstverlening verder vorm te geven en te versnellen door een actieve ondersteuning van gemeenten. Cruciaal daarbij is de inbreng vanuit het gemeentelijk veld zelf. E-Gem moet van en voor de gemeenten zijn. Daartoe richt zij zich op de volgende werkvelden: 1. Het ontwikkelen en uitdragen van referentiemodellen voor de architectuur van de gemeentelijke elektronische dienstverlening. Daarbij gaat het nadrukkelijk niet alleen om technologie maar ook om referentiemodellen vanuit de hogere views, zoals organisatie- en procesmodellen.

6 Het Heft in Eigen Handen blz 5 2. Het opstellen en implementeren van standaarden voor gegevensuitwisseling. De standaarden dienen niet alleen betrekking te hebben op technologie maar ook op gegevensmodellen. 3. Het versterken van het opdrachtgeverschap van gemeenten. Ad1. Het ontwikkelen van referentiemodellen Uit het onderzoek van HEC is gebleken dat er op dit moment nog geen zicht is op één gemeenschappelijke architectuur voor de gemeentelijke elektronische dienstverlening (zie Bijlage 4). De gemeenten bevinden zich in een ontwikkeltraject waarin vooralsnog, informatisch en technologisch, drie fasen te ontdekken zijn: een eerste fase waarin een internet-front-office gecreëerd wordt, een tweede fase waarin back-officegegevens gedupliceerd worden naar de front-office en een derde fase waarbinnen nog geen eenduidige richting is gekozen: een sterke scheiding tussen front- en back-office met daartussen een organisatie die de informatie-uitwisseling regelt of een integratie van alle offices in één samenhangende organisatie. Gezien deze ontwikkeling is er dus niet één informatiearchitectuur te identificeren (zelfs niet voor het terrein van informatisering en technologie alleen) maar is het wel mogelijk de ideeën, ervaringen en leerpunten weer te geven in verschillende (deel)architecturen. Deze architecturen, vormgegeven als referentiemodellen, dienen als handvatten voor organisaties die verder willen in de ontwikkeling van het dienstverlening en geven antwoord op de vragen als Welke keuzes heb ik ten aanzien van de inrichting van de organisatie, processen en bijbehorende informatiehuishouding? en Wat moet ik doen en wat moet ik laten om een volgende stap te maken?. Voor het opstellen van deze referentiemodellen heeft HEC een model ontwikkeld en getoetst: het 2+5-architectuurmodel. In dit architectuurmodel worden de vragende en sturende kant (de 2 ) en de inrichtingskant (de 5 ) met elkaar in samenhang gebracht, zonder de herkenbaarheid voor de betrokken groepen te niet te doen. Naast het, in nauwe samenspraak met de gemeenten, ontwikkelen van de referentiemodellen zal E-Gem ook moeten zorgdragen voor het uitdragen van dit gedachtegoed (zie verder paragraaf 2.2.) Ad 2: Standaarden voor gegevensuitwisseling

7 Het Heft in Eigen Handen blz 6 Uit het onderzoek van HEC blijkt dat de ontwikkeling van gemeentelijke elektronische dienstverlening gebaat is bij het ontwikkelen en implementeren van standaarden voor gegevensuitwisseling (zie Bijlage 5). Het gaat dan zowel om standaard gegevensmodellen als om standaarden voor de verticale en horizontale koppelvlakken (koppelvlakken tussen specifieke applicaties en koppelvlakken tussen specifieke en horizontale applicaties). Het gaat dan om zogenaamde open standaards. Uit het onderzoek van HEC blijkt dat, wil een vastgestelde standaard ook benut worden, de volgende stappen moeten worden doorlopen: Er moet een groep zijn van alle belanghebbenden, c.q. één waarin alle belanghebbenden zich vertegenwoordigd weten, die een voorstel voor de standaard bedenkt en uitwerkt. Over het voorstel moet consensus bereikt worden, waarbij de belanghebbenden niet alleen afspreken dat ze de standaard goedkeuren, maar deze ook daadwerkelijk gebruiken. De beschrijving van de standaard moet breed bekendgemaakt worden. Er moet een onderhoudsorganisatie voor de standaard opgericht worden, die kan waarborgen dat noodzakelijke actualisatie van de standaard doorgevoerd kan worden. E-Gem zal voor al deze punten zorg moeten dragen, waarbij de werkwijze van het agentschap BPR ten aanzien van de GBA volgens Het Expertise Centrum gezien kan worden als een passend model voor de werkwijzen van E-Gem (zie verder ook paragraaf 2.2.). Dit betekent dat nadat over de standaarden overeenstemming is bereikt (delen daarvan) ook in wet- en regelgeving worden vastgelegd en periodiek herzien. Overigens is de voorgenomen modernisering van de GBA naar de mening van Het Expertise Centrum een uitstekende mogelijkheid om op het punt van algemene standaard koppelvlakken concrete maatregelen te treffen. Ad 3. Het versterken van het opdrachtgeverschap Uit het onderzoek van Het Expertise Centrum (zie bijlage 6) blijkt dat het bestaan van twee grote spelers op de gemeentelijke markt die in staat zijn specifieke applicaties in den breedte aan te bieden vanuit overwegingen van concurrentie optimaal is, zolang er maar vrijheid is om van leverancier te wisselen (niet bestaan van lock in ). Het Expertise Centrum constateert echter ook dat op dit moment deze vrijheid niet gevoeld wordt. Voor het kunnen doorbreken van deze lock-in situatie is kwalitatief hoog opdrachtgeverschap nodig.

8 Het Heft in Eigen Handen blz 7 Inmiddels is uit het onderzoek gebleken dat grote internationale partijen als Oracle en Microsoft toetreding zoeken tot de gemeentelijke markt. Het Expertise Centrum acht het, gezien bestaande hinderpalen daarbij als de noodzaak van een omvangrijke verkoop en supportorganisatie, zeer wel denkbaar (en zelfs waarschijnlijk) dat deze nieuwe partijen actief samenwerking met de bestaande leveranciers zullen zoeken waarbij deze hun rol van systeemintegratoren zullen behouden en zelfs tot core business maken. Door de financiële kracht van de nieuwe aanbieders en de kennis die zij met zich mee brengen zou een dergelijke ontwikkeling een zeer grote impuls kunnen betekenen voor de grootschalige invoering van elektronische dienstverlening door de gemeenten. Deze financiële kracht en kennis kunnen er echter ook voor zorgen dat onvoldoende invulling gegeven wordt aan de wensen en eisen van de gemeenten. Dit versterkt nog het pleidooi voor het versterken van het opdrachtgeverschap. Op dit moment is centraal nog onvoldoende capaciteit, kennis en kunde bij de opdrachtgevers aanwezig om actief te kunnen optreden in het spel met de leveranciers. E-Gem zal het opdrachtgeverschap dan ook moeten versterken door de opdrachtgevers te ondersteunen op het gebied van kennis en expertise. Daarbij kan zij zich zowel richten op de ondersteuning van de bestaande gebruikersverenigingen als op de individuele opdrachtgevers. Hierbij zouden de bestaande beroepsverenigingen een makkelijk toegankelijk kanaal kunnen vormen. Doel is om uiteindelijk een evenwichtig spel tussen opdrachtgevers en opdrachtnemers te creëren. 2.3 Taken en werkwijze Gezien het doel van E-Gem heeft zij drie taken: 1. Ontwikkelen: van referentiemodellen, standaarden en kennis; 2. Beheren van hetgeen ontwikkeld is; 3. Kennisdiffusie en communicatie.

9 Het Heft in Eigen Handen blz 8 Ad 1. Ontwikkelen E-Gem ontwikkelt niet zelf maar geeft hiertoe opdracht. De opdrachtnemers kunnen verschillende partijen zijn, denk aan marktpartijen zoals adviesbureaus of producenten, het NEN in het geval van standaarden of gemeentelijke organisaties (individueel of als conglomeraat). Uitgangspunt bij deze opdrachten moet altijd zijn dat gemeentelijke partijen bij de uitvoering betrokken worden. Voor het ontwikkelen van logische modellen ten behoeve van de gegevensuitwisseling kan, zoals gezegd, de werkwijze van het agentschap BPR gevolgd worden, waarbij na uitgebreid onderzoek naar behoeften en eisen, de standaarden samen met betrokken partijen ingevuld worden. Daarna worden deze vastgelegd in wet- en regelgeving. Wat betreft de ontwikkeling van organisatie- of procesmodellen verdient het aanbeveling om nauw samen te werken met (organisaties van) gemeentelijke managers en proceseigenaren. E-Gem zou voor deze partijen als Competence Center kunnen fungeren. Ad 2. Beheren Het beheren van hetgeen ontwikkeld is, wordt een belangrijke taak van E-Gem. In het verleden zijn reeds goede pogingen ondernomen tot stroomlijning van de gemeentelijke gegevenshuishouding (zoals de Gemeentelijke Functionele Ontwerpen), maar deze benadering is grotendeels stuk gelopen op een slecht beheer van de resultaten. Bij beheren gaat het overigens niet alleen om het borgen van het resultaat, maar ook om de toets of het resultaat nog actueel is en past in de overige, aanpalende, ontwikkelingen. Het registreren van de wijzigingswensen en het vervolgens periodiek initiëren van een actualisatieslag behoort ook tot deze taak. Ad 3: Kennisdiffusie en communicatie Een zeer belangrijke taak van de nieuwe organisatie is het uitdragen van de ontwikkelde referentiemodellen, standaards en kennisproducten. Dat het niet alleen gaat om het uitdragen van de eigen resultaten maar ook om het faciliteren van kennisuitwisseling en het actief op zoek gaan naar elders ontwikkelde kennis wordt benadrukt met het woord kennisdiffusie. Deze kennisdiffusie kan gebruik maken van kanalen als het internet (met discussieplatforms, werkruimtes en publicaties), folders en handboeken maar ook congressen en opleidingen. Naast deze kennisdiffusie zal ook communicatie een belangrijke taak worden van E-Gem. De Stichting opereert in een complexe omgeving met vele spelers

10 Het Heft in Eigen Handen blz 9 zowel gemeentelijke als landelijke overheidsorganisaties als marktpartijen - en zal dus veel aandacht moeten schenken aan communicatie. Dit geldt nog sterker omdat de doelgroepen ook intern zeer divers zijn: uiteenlopend van bestuur en management tot (organisaties van) proceseigenaren en informatisering/automatisering. 2.4 Organisatorische aspecten De nieuwe organisatie heeft tot doel de gemeentelijke elektronische dienstverlening verder vorm te geven door een actieve ondersteuning van gemeenten. Wat betreft de juridische vorm is volgens Het Expertise Centrum een Stichting daarvoor het meest geëigend. E-Gem dient geen winstoogmerk te hebben. Het stichtingsbestuur kan worden samengesteld uit vertegenwoordigers van de gemeentelijke wereld. Hierbij kan gedacht worden aan een vertegenwoordiging uit de kringen van bijvoorbeeld Bestuurders, komend uit de kring van grote gemeenten, gemeenten en kleine(re) gemeenten; De Vereniging van Gemeentesecretarissen Beroepsorganisaties, zoals de VIAG en IMG ; De belangrijkste algemene Gebruikersverenigingen Het ministerie van BZK Het Bestuur van de Stichting E-Gem wordt samengesteld op gezamenlijke voordracht van de VNG en het ministerie van BZK. De dagelijkse leiding is in handen van een Directeur die verantwoording aflegt aan het Bestuur. Het is sterk aan te bevelen dat een bedrijvenplatform gevormd wordt teneinde een goede afstemming met de wereld van de leveranciers mogelijk te maken. Omdat E-Gem van en voor de gemeenten is en geen directe relatie dient te hebben met de landelijke politiek is huisvesting in het centrum van Nederland aan te bevelen. Wat betreft de formatieve omvang van de organisatie kan worden gedacht aan 25 à 30 medewerkers (20 à 25 fte). Hoewel dat zeker is overwogen is door Het Expertise Centrum uiteindelijk toch niet gekozen voor een onderbrenging van deze organisatie bij de ICTU. Overwegingen daarbij zijn dat de ICTU een uitvoeringsorganisatie is, terwijl E- Gem ook beleidsmatige activiteiten zal ontplooien. Daarnaast heeft ICTU een

11 Het Heft in Eigen Handen blz 10 programmatisch karakter, terwijl E-Gem niet alleen een ontwikkelings- maar ook een beheerstaak heeft. Ook is thans niet gekozen voor een organisatorische koppeling met GemNet. Hoewel ook GemNet van en voor de gemeenten is en er inhoudelijk zeker raakvlakken bestaan, werkt GemNet op dit moment meer volgens een bedrijfsmatig model en treedt primair op als leverancier van infrastructuur. GemNet heeft daarmee een andere rol in de gemeentelijke elektronische dienstverlening dan de beoogde Stichting E-Gem. Overigens zou dit bij een toekomstige andere positionering van GemNet anders kunnen liggen. 2.5 Financiële aspecten Een nog grove eerste berekening van de kosten komt op een bedrag van ca. 8,725 miljoen per jaar. Hiermee worden dan niet alleen de kosten voor huisvesting en de personeelskosten (25 fte s) gedekt, maar is ook voorzien in een werkbudget van ca. 6 miljoen per jaar, dat vooral ingezet wordt ten behoeve van de ontwikkeling van modellen, standaarden en kennisproducten en van kennisdiffusie. Er is dus geen sprake van subsidies aan gemeenten. De structurele baten van E-Gem zullen vooral de gemeenten ten goede komen. De kosten van systeemontwikkeling en van organisatieverandering zouden door een goede werkwijze kunnen worden verlaagd en de kwaliteit van het gemeentelijk functioneren worden verbeterd. De spoedige totstandkoming van E-Gem versnelt overigens ook de invoering van elektronische dienstverlening door de gemeenten en is in die zin een bate voor de rijksoverheid die op dat punt een stimuleringsbeleid voert. Het voorgaande geldt voor een ontwikkeling waarbinnen de gemeenten primair zelf en in hun eigen tempo de invoering van elektronische dienstverlening bepalen. Er is echter ook een andere ontwikkeling denkbaar. Daarin besluit de rijksoverheid op grond van economische en algemeen maatschappelijke overwegingen tot een grootschalige en versnelde invoering van elektronische dienstverlening door de overheid als geheel, zoals onder meer voorgesteld in Nota s als de Digitale Delta en Contract met de Toekomst en door de commissies Wallage en Docters van Leeuwen. Binnen dit scenario vindt voor de gemeenten kapitaalvernietiging plaats in die zin dat de bestaande afschrijvingstermijnen van hard- en software binnen de back office systemen worden verkort, nieuwe investeringen naar voren moeten

12 Het Heft in Eigen Handen blz 11 worden gehaald en dat ook de implementatie (gemeentelijke wereld breed!) sterker zal moeten worden ondersteund. Afhankelijk van het ambitieniveau, de implementatiestrategie (het al dan niet aanbieden van bepaalde voorzieningen op landelijk niveau) en het gewenste tempo van invoering lopen de kosten voor de gemeentelijke wereld dan al snel op tot vele honderden miljoenen Euro. Subsidiëring van de gemeenten is dan aan de orde. Ook binnen dit scenario zou E-Gem een belangrijke rol kunnen en moeten spelen. De baten liggen hier niet alleen bij de gemeenten maar bij de gehele overheid en samenleving. 2.6 Twee resterende kwesties Met het bovenstaande denken wij dat een belangrijke stap gemaakt kan worden in de stimulering van de gemeentelijke elektronische dienstverlening en ook van de elektronische overheid als geheel. De vraag is echter of de doelstelling van E-Gem niet breder getrokken zou moeten worden. Het gaat dan om twee kwesties: 1. Is het verstandig om E-Gem zorg te laten dragen voor de landelijke implementatie van grootschalige vernieuwingen op het gebied van de gemeentelijke informatiehuishouding? 2. Zouden niet veel, vooral kleine gemeenten, geholpen kunnen worden als er, door de stichting E-GEM, een shared services concept wordt uitgewerkt en ingericht? Ad 1. Landelijke implementaties De komende tijd zal een aantal landelijke ontwikkelingen vragen om implementatie in de gemeentelijke wereld. Het gaat dan vooral om de modernisering GBA en de invoering van Authentieke Registraties, zoals de gebouwenregistratie. Het zou van groot belang kunnen zijn om voor deze implementaties een landelijke organisatie ter beschikking te hebben die sterk geworteld is in de gemeentelijke wereld en kennis heeft van de gemeentelijke informatiehuishouding. E-Gem zou daarvoor de aangewezen organisatie kunnen zijn. Ook financieel zou dit voor de rijksoverheid aantrekkelijk kunnen zijn omdat daardoor wordt voorkomen dat meerdere implementatieorganisaties moeten worden ingericht. Ad 2. Ontwikkeling Shared Services Vooral de kleine gemeenten worstelen met de inrichting en beheer van hun informatiehuishouding. Vanwege hun bescheiden financiële positie zijn zij vaak

13 Het Heft in Eigen Handen blz 12 slecht in staat een volwaardige (zowel kwantitatief als kwalitatief) informatieorganisatie op te tuigen. De applicaties die kleinere gemeenten gebruiken ter ondersteuning van hun processen zijn meestal standaardapplicaties. Gezien deze uitgangspositie zouden deze gemeenten zeer gebaat kunnen zijn met het uitbesteden van de ontwikkeling en beheer van hun applicaties volgens het ASP concept (Application Service Provider). Tot nu toe maken echter nog maar weinig gemeenten gebruik van deze mogelijkheid. Een centrale organisatie, als E-Gem zou een stimulerende rol hierin kunnen vervullen, bijvoorbeeld door een Shared Services Concept te ontwikkelen. Dit zou overigens louter een ontwikkelingstaak moeten zijn en niet een rol als exploitant. Dat zou aan de marktpartijen moeten worden overgelaten. Het introduceren van Shared Services zou ook een belangrijk instrument kunnen zijn in een grootschalig versnellingprogramma voor het introduceren van elektronische dienstverlening door de overheid als geheel. Of bovenstaande ideeën een zinvolle aanvulling zouden zijn op het takenpakker van E-Gem en welke consequenties dat zou hebben, zou naar de mening van HEC nader onderzocht moeten worden. 2.7 Tot slot Een belangrijke slaagfactor voor de uitwerking van dit advies, buiten natuurlijk de instemming van de VNG en BZK, is het draagvlak bij de betrokkenen. Bij de totstandkoming van dit advies is door de VNG, BZK en Het Expertise Centrum al een gezamenlijke rondgang gemaakt langs een aantal belangrijke vertegenwoordigende organisaties. Daarmee zijn echter nog lang niet alle belangrijke betrokkenen bereikt. Vooral op het niveau van bestuur en management van de gemeenten en van de (organisaties van) proceseigenaren is nog veel werk te verrichten. Een goede en zorgvuldige communicatie van dit advies en de beleidsvoornemens die de VNG en BZK op basis hiervan zullen formuleren, is dan ook van het grootste belang. Samen met het feit dat E-Gem vooral van en voor de gemeenten moet zijn, vormt communicatie dan ook de belangrijkste succes- of faalfactor.

14 Het Heft in Eigen Handen blz De aanbevelingen Op basis van het voorgaande doet Het Expertise Centrum dan ook de volgende voorstellen: 1. Richt een Stichting E-Gem op met als missie de gemeentelijke elektronische dienstverlening verder vorm te geven en de invoering te versnellen door een actieve ondersteuning van gemeenten, door middel van Het ontwikkelen en uitdragen van referentiemodellen voor alle lagen van het 2+5 model voor de architectuur van de gemeentelijke elektronische dienstverlening; Het opstellen, beheren en implementeren van standaarden voor gegevensuitwisseling; Het versterken van het opdrachtgeverschap van gemeenten. 2. Zorg er voor dat de Stichting duidelijk als het eigendom van de gemeentelijke wereld wordt ervaren. Breng dit tot uiting in de zetelverdeling van het stichtingsbestuur, de vestigingsplaats en de wijze van taakuitvoering door de stichting. 3. Er zal vooral sprake zijn van baten voor de gemeenten maar ook voor de Rijksoverheid, mede afhankelijk van de ambities daar. Ontwikkel een financieringsmodel waarin de neerslag van die baten bij gemeenten en bij de rijksoverheid in balans zijn. 4. Onderzoek nader of en hoe E-Gem een rol kan vervullen in landelijke implementatietrajecten en de ontwikkeling van shared-service-concepten voor met name kleinere gemeenten. 5. Besteedt veel aandacht aan de communicatie rond dit advies en van de besluitvorming terzake door de VNG en het ministerie van BZK.

15 Het Heft in Eigen Handen blz 14 Bijlage: De onderzoeksresultaten In de volgende bijlagen worden de resultaten van het onderzoek van Het Expertise Centrum weergegeven. Deze onderzoeksresultaten zijn als volgt ingedeeld: Bijlage 1: Bijlage 2: Bijlage 3: Bijlage 4: Bijlage 5: Bijlage 6: Bijlage 7: De opdracht en de beantwoording van de onderzoeksvragen Het begrip gemeentelijke elektronische dienstverlening Gemeentelijke informatiearchitectuur Standaardisatie Marktwerking Scenario s Landelijke ontwikkelingen Appendices: A Betrokken Personen In Bijlage: 1 B De Private Sector In Bijlage: 3 C Het Governance Maturity Model In Bijlage: 3 D Uitgaven Hardware In Bijlage: 5 E De views van PinkRoccade en Centric In Bijlage: 5 F De scenario s schematisch In Bijlage: 6

16 Het Heft in Eigen Handen blz De opdracht en antwoorden op de vragen 1.1. Aanleiding tot de opdracht Binnen de ontwikkeling van de elektronische overheid nemen de gemeenten een bijzondere positie in. Die positie van de gemeenten, dicht bij de burger, biedt diverse mogelijkheden voor toepassing van moderne ICT. Tegelijkertijd is de uitgangspositie van de gemeente op het gebied van de elektronische overheid niet al te florissant. Een complex aan factoren is hieraan debet, met als centrale elementen: Een beperkte (gemeenschappelijke) visie en opdrachtgeverschap van de kant van de gemeenten; Een bestaande situatie waarin diverse functioneel gerichte ("verticale") informatiesystemen in de backoffice worden toegepast, die niet of slechts beperkt aansluiten op in de back offices geï ntegreerd uit te voeren werkprocessen, zoals geï nitieerd vanuit een gedeeld front office; Beperkte marktwerking tussen de twee voornaamste ICT-leveranciers (Centric en Roccade Civility) op de gemeentelijke markt; Geringe innovatiekracht op de gemeentelijke markt. Het ministerie van BZK en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) zien deze situatie als ongewenst. In gezamenlijkheid wilden zij daarom laten onderzoeken welke condities geschapen moeten worden om de elektronische dienstverlening bij gemeenten adequaat te kunnen stimuleren. Als basis voor het formuleren van deze condities werd een generieke gemeentelijke informatiearchitectuur gezien.

17 Het Heft in Eigen Handen blz Opdrachtformulering De opdrachtformulering voor dit onderzoek luidde dan ook als volgt: Inventariseer en analyseer de bestaande opvattingen en plannen ten aanzien van een gemeentelijke informatiearchitectuur bij: a) een aantal relevante gemeentelijke partijen; b) een aantal relevante ICT-leveranciers. Onderzoek de mogelijkheid en haalbaarheid om een generieke informatiearchitectuur te ontwikkelen, die als basis kan dienen voor gemeenten en leveranciers bij de invulling van elektronische dienstverlening. Onderzoek de mogelijkheden tot meer marktwerking als gevolg van toepassing van open standaards. Geef aan welke standaards moeten worden ontwikkeld en het bijbehorend organisatorisch kader. Onderzoek of BZK en VNG via een (gezamenlijk) programma de ontwikkeling van elektronische dienstverlening kunnen stimuleren. In het kader van het onderzoek is met een groot aantal mensen gesproken. In appendix A van deze bijlage treft u een overzicht van deze personen aan Antwoord op de onderzoeksvragen Samenvattend kunnen wij de volgende, voorlopige, antwoorden op de onderzoeksvragen geven: Inventariseer en analyseer de bestaande opvattingen en plannen ten aanzien van een gemeentelijke informatiearchitectuur bij: c) een aantal relevante gemeentelijke partijen; d) een aantal relevante ICT-leveranciers. Ad a) Uit het onderzoek blijkt dat bij een groot aantal gemeenten behoeften bestaat aan een informatiearchitectuur als referentiemodel voor hun eigen ontwikkeling. Deze informatiearchitectuur dient dan vooral als analysemiddel (waar staan wij?) en sturingsmiddel (waar moeten we naar toe en wat moeten we daarvoor doen?). Daarnaast zou deze informatiearchitectuur intern als communicatiemiddel kunnen worden ingezet om aan alle organisatieleden de

18 Het Heft in Eigen Handen blz 17 ingeslagen weg te kunnen uitleggen. Bij de gemeenten die al verder in ontwikkeling zijn blijkt de informatiearchitectuur vooral nuttig te zijn in de vorm van een taal, waarbij de architectuur dient als vergelijkingsmiddel tussen de verschillende gemeenten onderling. Ad b) De ICT-leveranciers hebben aangegeven vooral gebaat te zijn bij een eenduidige technische informatiearchitectuur (de onderste view ). Dit is niet verwonderlijk omdat nu door de leveranciers grote investeringen moeten doen om de verschillende platformen te ondersteunen. Daarnaast zien de leveranciers ook het nut van een gemeenschappelijke taal in. Onderzoek de mogelijkheid en haalbaarheid om een generieke informatiearchitectuur te ontwikkelen, die als basis kan dienen voor gemeenten en leveranciers bij de invulling van elektronische dienstverlening. Gezien het feit dat er sprake is van een ontwikkelingsproces achten wij één generieke informatiearchitectuur niet haalbaar. Een insteek van meerdere architecturen als referentiemodellen lijkt ons wenselijker. Daarbij zou het door HEC ontwikkelde 2+5 model als taal kunnen worden gehanteerd. Onderzoek de mogelijkheden tot meer marktwerking als gevolg van toepassing van open standaards. Geef aan welke standaards moeten worden ontwikkeld en het bijbehorend organisatorisch kader. Toepassing van open standaards kan leiden tot meer marktwerking omdat daarmee de barrières voor het wisselen van leverancier worden verminderd. Hiervoor is dan echter wel een versterking van het opdrachtgeverschap nodig, o.a. door een versterking van de competenties. Inmiddels wordt overigens steeds duidelijker dat internationale partijen als Oracle en Microsoft toetreding zoeken tot de gemeentelijke markt. Het Expertise Centrum acht het, gezien de hinderpalen tot toetreding, zeer wel denkbaar (en zelfs waarschijnlijk) dat beide partijen samenwerking met de bestaande leveranciers zullen zoeken. Door de financiële kracht van de nieuwe aanbieders en de kennis die zij met zich mee brengen zou een dergelijke ontwikkeling een zeer grote impuls kunnen betekenen voor de grootschalige invoering van elektronische dienstverlening door de gemeenten. Deze financiële kracht en kennis kunnen er echter ook voor zorgen dat onvoldoende

19 Het Heft in Eigen Handen blz 18 invulling gegeven wordt aan de wensen en eisen van de gemeenten. Ook hier is versterking van het opdrachtgeverschap dus nodig. In het kader van de verbetering van de gemeentelijke elektronische dienstverlening (wat dus breder is dan het begrip marktwerking ) achten wij het opstellen van de volgende standaarden nuttig: Standaarden voor gegevens, voortbouwend op de bestaande GFO s. Standaard koppelvlakken. Hierbij gaat het om mogelijk maken van koppelingen tussen zowel technisch als wat betreft vormgeving van de informatie zeer verschillende applicaties en gegevensverzamelingen. Daarnaast zouden de volgende referentiemodellen moeten worden ontwikkeld: Referentiemodellen voor organisatievormen van gemeentelijke elektronische dienstverlening; Referentiemodellen voor gemeentelijke processen; Referentiemodellen voor de gemeentelijke informatiehuishouding. Voor het ontwikkelen, uitdragen en beheren van referentiemodellen en standaarden zal een organisatie moeten worden opgericht voor en door de gemeenten. De organisatie kent de rechtsvorm van een stichting. Het bestuur wordt gevormd door vertegenwoordigers van de gemeentelijke wereld. Het bureau van de Stichting bestaat uit 25 à 30 medewerkers (20 à 25 fte) en houdt zich naast ontwikkelen, uitdragen en beheren van referentiemodellen en standaarden bezig met het versterken van het opdrachtgeverschap en kenniscirculatie & communicatie. Het bureau is centraal in Nederland gevestigd. Onderzoek of BZK en VNG via een (gezamenlijk) programma de ontwikkeling van elektronische dienstverlening kunnen stimuleren. Volgens HEC is er dus een uniek moment aangebroken om gezamenlijk actie op dit onderwerp te nemen, en de versnippering die op dit moment bestaat te doorbreken. Een gezamenlijke inspanning gericht op de oprichting en het functioneren van een organisatie die zich bezig houdt met de hierboven genoemde onderwerpen achten wij zeer kansrijk. (zie verder het voorliggende advies). Appendix A: Betrokken personen

20 Het Heft in Eigen Handen blz 19 Gemeenten Gemeente Den Haag: H. Bos (wnd. Directeur O&I), C. Beekhuizen Gemeente Eindhoven: P. de Wit, J.Janssen, R. Groenendijk (concernstaf sector informatie- en procesmanagement) Gemeente Enschede: B. Coelman (Sector Publieksdiensten) Gemeente Helmond: F. Eggels en C.Jacobs (afd. PO&I/O&I) Gemeente Breda: R. de Feber (alg. dir. Bestuursdienst) en G.Bruiniks (alg. coördinator informatiebeleid en automatisering) Gemeente Amsterdam: G. Wind (Hoofd Bureau Informatiebeleid Amsterdam BIA). Gemeente Rotterdam: J. Nijman ( Hoofd informatiebeleid), A. van Riel Gemeente Utrecht: mevr N. Salter (beleidsadviseur POI) Gemeente Almere: J. Verwaard en mevr. J. Kooistra (ICT-beleidsadviseurs bij de concernstaf), Gemeente Ermelo: W. Masselink (directeur sector Middelen) en mevr. N. Poolen (medewerker I&A). Gemeente Apeldoorn: A. Oskamp (secretaris) en J. Hissing (O&I coördinator) Gemeente Lochem: T. Brouwer (gemeentesecretaris) en mevr. A. Moen (medewerker documentaire informatievoorziening) Leveranciers Roccade: M. van den Broek Centric: R. Bartels Microsoft: M. van Hilten Oracle: R. van Doorn, K. Groeneveld Gebruikersverenigingen Gebruikersvereniging Centric: W. Venema (VNG) Gebruikersvereniging Roccade: K. Mollema (secretaris Katwijk) Private sector Achmea: M. van Oeffelen (dir. Electronic Financial Services) OHRA: J. Bartels, manager elektronische dienstverlening. Experts drs. H. Bos dr. M. van de Broek prof.dr. T.M.A. Bemelmans