VLUCHTELINGENWERK INTEGRATIEBAROMETER Een onderzoek naar het lokale integratiebeleid voor vluchtelingen

Transcriptie

1 VLUCHTELINGENWERK INTEGRATIEBAROMETER 2012 Een onderzoek naar het lokale integratiebeleid voor vluchtelingen

2

3 VLUCHTELINGENWERK INTEGRATIEBAROMETER 2012 Een onderzoek naar het lokale integratiebeleid voor vluchtelingen - eindrapport - dr. J.F.I. Klaver drs. E. Tromp dr. I.C. van der Welle Amsterdam, februari 2012 Regioplan publicatienr Regioplan Beleidsonderzoek Nieuwezijds Voorburgwal RD Amsterdam Tel.: +31 (0) Fax : +31 (0) Onderzoek, uitgevoerd door Regioplan Beleidsonderzoek in opdracht van VluchtelingenWerk Nederland.

4

5 INHOUDSOPGAVE 1 De IntegratieBarometer Inleiding De positie van vluchtelingen in vogelvlucht Veranderingen in de beleidscontext Vraagstelling en verantwoording onderzoeksmethodiek Leeswijzer Aandacht voor vluchtelingen in lokaal beleid Vluchtelingen in beeld Van integratie- naar participatiebeleid Huidig beleid en uitvoeringsprogramma s Risico s bezuinigingen voor vluchtelingen Visie op integratiebeleid voor vluchtelingen in de nabije toekomst Casusbeschrijvingen Inleiding Casus Amsterdam Casus Deventer Casus Emmen Casus Nijmegen Samenvatting en conclusie Literatuur Bijlage 1 Overzicht van respondenten... 77

6

7 1 DE INTEGRATIEBAROMETER Inleiding Voor u ligt de vierde editie van de VluchtelingenWerk IntegratieBarometer. Sinds enige jaren laat VluchtelingenWerk Nederland periodiek een onderzoek uitvoeren naar de integratie van vluchtelingen 1 in Nederland. In 2005, 2007 en 2009 zijn de voorgaande edities van de IntegratieBarometer verschenen. De opzet en thematische focus van de barometer verschillen per editie. Wel bevat elke barometer naast een kwantitatieve analyse van de stand van zaken met betrekking tot de integratie van vluchtelingen ook een kwalitatief verdiepingsthema. Sinds 2009 wordt voor het kwantitatieve deel van de barometer gebruikgemaakt van CBS-gegevens waarmee voor een nauwkeurig afgebakende doelgroep de maatschappelijke positie van vluchtelingen op verschillende domeinen in kaart wordt gebracht. Voor de IntegratieBarometer 2012 worden deze gegevens rechtstreeks gepubliceerd via de website van VluchtelingenWerk Nederland. De verdiepingsthema s die de afgelopen jaren aan de orde zijn gekomen, zijn onder andere inkomen en inkomenspositie, sociale integratie en huisvesting en mobiliteit. Voor de IntegratieBarometer 2012 is als verdiepingsthema een meer beleidsmatige insteek gekozen, namelijk het in kaart brengen van de variatie in lokaal integratiebeleid. De focus op het lokale niveau is relevant omdat gemeenten in toenemende mate de regie hebben gekregen in het formuleren en uitvoeren van integratie- en participatiebeleid. Daarnaast is het lokale niveau bij uitstek het niveau waarop integratie daadwerkelijk plaatsvindt. In het onderhavige rapport wordt verslag gedaan van de uitkomsten van het verdiepingsonderzoek naar de opzet en werking van het lokale integratiebeleid voor vluchtelingen in de grotere gemeenten (G32). In het kwantitatieve deel van de barometer zijn cijfers beschikbaar over de stand van zaken met betrekking tot de integratie van vluchtelingen in deze gemeenten. In dit hoofdstuk schetsen we de context voor het onderzoek naar de variatie in het lokale integratiebeleid. Daarbij gaan we kort in op de positie van vluchtelingen in Nederland en staan we tevens stil bij de veranderende beleidscontext. Deze veranderingen vormen in belangrijke mate de kaders waarbinnen gemeenten keuzes maken en hun beleid vormgeven. Ook lichten we in dit hoofdstuk de gehanteerde onderzoeksmethodiek voor het verdiepingsonderzoek toe. 1 Onder vluchtelingen worden asielzoekers met een verblijfsvergunning verstaan, ook wel vergunning- of statushouders genoemd. 1

8 1.2 De positie van vluchtelingen in vogelvlucht De afgelopen jaren zijn er naast de al eerder genoemde edities van de IntegratieBarometer verschillende studies verschenen naar de maatschappelijke positie van vluchtelingen in Nederland (o.a. Gijsberts en Dagevos 2009, Dourleijn en Dagevos 2011). Het beeld dat uit deze onderzoeken naar voren komt, is dat op verschillende terreinen het integratieproces niet zonder problemen verloopt. Arbeidsmarkt Inkomen Allereerst is de arbeidsmarktpositie van vluchtelingen kwetsbaar. Vluchtelingen hebben veel minder vaak betaald werk en kennen ook een veel grotere mate van uitkeringsafhankelijkheid dan autochtonen. Ook de nieuwste cijfers van de IntegratieBarometer bevestigen dit beeld: een derde van de vluchtelingen heeft een betaalde baan, tegenover twee derde van de autochtone bevolking. 2 Binnen de vluchtelingengroep zijn er echter wel aanzienlijke verschillen. De positie van Iraniërs en Chinezen is bijvoorbeeld veel beter dan die van Somaliërs, Afghanen en Irakezen. Vluchtelingen hebben te maken met verschillende belemmeringen die een succesvolle intrede op de Nederlandse arbeidsmarkt bemoeilijken. Het ontberen van een voor werk relevant sociaal netwerk, onvoldoende beheersing van de Nederlandse taal, het ontbreken of niet erkennen van diploma s, een vanwege de vlucht onderbroken loopbaan en het ontberen van relevante werkervaring, gezondheidsproblemen en een onzekere verblijfsstatus 3, zijn belemmeringen die in verschillende studies steeds weer worden benoemd. Mede als gevolg van de slechte arbeidsmarktpositie is ook de inkomenspositie van vluchtelingen ongunstig. De nieuwste cijfers van de barometer laten zien dat maar liefst dertig procent van de vluchtelingenhuishoudens onder de armoedegrens leeft. In deze huishoudens ligt het besteedbaar huishoudinkomen beneden ,- per jaar. Voor autochtone huishoudens ligt dit aandeel op vier procent. 4 Het niet hebben van werk en de hoge uitkeringsafhankelijkheid zijn in belangrijke mate debet aan de slechte inkomenspositie. Daarnaast hebben veel vluchtelingen te maken met schuldenproblematiek omdat zij vanwege hun vlucht en nieuwe start in Nederland veel kosten moeten maken, onder andere ten behoeve van gezinshereniging. 2 Zie ook: 3 Vluchtelingen krijgen eerst een vergunning voor bepaalde tijd. Ter illustratie: van de vluchtelingen die tussen 1998 en 2010 een asielaanvraag hadden ingediend en op 1 januari 2010 een verblijfsstatus hadden en stonden ingeschreven in de gemeentelijke basisadministratie, had 51 procent een vergunning voor bepaalde tijd. 4 Zie ook: 2

9 Gezondheid Sociale Integratie Vluchtelingen hebben over het algemeen een slechtere gezondheid dan autochtonen. Dit geldt zowel voor de fysieke en psychische gezondheid als voor de ervaren gezondheid. Vluchtelingen hebben te maken met specifieke stressfactoren die een negatieve invloed hebben op hun gezondheid, zoals schokkende gebeurtenissen in het land van herkomst, duur van (onzeker) verblijf in het opvangcentrum en de afwezigheid van partner en/of kinderen (Schellingerhout, 2011). Deze slechte gezondheidssituatie werkt negatief door op andere terreinen zoals de succesvolle afronding van de inburgering, het leren van de Nederlandse taal en het vinden van betaald werk (ibidem). Ten aanzien van sociale integratie is het beeld van vluchtelingen in Nederland positiever. Een aanzienlijk deel van de vluchtelingen heeft veel vrijetijdscontacten met autochtone Nederlanders. Vaak is sprake van zogenaamde dubbele bindingen waarbij vluchtelingen zowel intensief contact hebben met autochtone Nederlanders als met leden van de eigen herkomstgroep. Vooral de Somalische groep scoort op dit punt het meest positief. Zij zijn ook in termen van zich thuis en veilig voelen het meest positief over Nederland. Wat de integratie en de maatschappelijke positie van kinderen van vluchtelingen betreft, is het beeld diffuus. Sommige groepen vluchtelingenkinderen, zoals Afghaanse en Iraanse kinderen, doen het zeer goed in het onderwijs. Zo nemen leerlingen met een Iraanse achtergrond bijvoorbeeld even vaak deel aan het havo/vwo als autochtone leerlingen. Voor leerlingen met een Somalische herkomt geldt dit echter niet. Zij zijn bovengemiddeld vertegenwoordigd op het vmbo. Voor bijna alle hierboven genoemde factoren geldt dat naar mate vluchtelingen langer in Nederland zijn, zij een betere positie verwerven in de Nederlandse samenleving. Met name in de eerste jaren na statusverlening steekt hun positie schril af bij die van autochtone Nederlanders, maar ook bij andere migrantengroepen. Het blijkt voor vluchtelingen niet eenvoudig om, nadat zij een status hebben gekregen, zich een plek te verwerven in Nederland. Na verloop van tijd verbetert de positie van vluchtelingen, maar ook na vele jaren verblijf blijft hun positie, zeker in vergelijking met andere groepen, kwetsbaar. Het invoegen in de Nederlandse samenleving, met name in sociaal-economische zin, gaat niet vanzelf. Deze bevinding is een constante in de verschillende studies die de afgelopen jaren zijn verschenen over de integratie van vluchtelingen. 1.3 Veranderingen in de beleidscontext Om de integratie van vluchtelingen in Nederland te bevorderen, zijn er de afgelopen jaren verschillende maatregelen genomen om vluchtelingen een goede start in Nederland te geven. Gemeenten hebben op dit moment wettelijk verplichtingen ten aanzien van huisvesting, inburgering en 3

10 maatschappelijke begeleiding voor deze groep. Daarnaast hebben gemeenten een aanzienlijke vrijheid in het vormgeven van het integratiebeleid. Door de decentralisatie van overheidstaken is het integratiebeleid de afgelopen jaren namelijk steeds meer het primaat van gemeenten geworden. Gemeenten kunnen, in samenwerking met andere partijen, initiatieven ontplooien die specifiek gericht zijn op de groep vluchtelingen. Het kan dan bijvoorbeeld gaan om het ondersteunen van vluchtelingenzelforganisaties of het bevorderen van laagdrempelige taalondersteuningsactiviteiten. Door bezuinigingen en een andere visie op integratie van de Rijksoverheid verandert echter de beleidscontext voor gemeenten. De belangrijkste ontwikkelingen waarmee gemeenten op dit moment te maken hebben, zijn: het afschaffen van doelgroepenbeleid (het Rijk zet in op algemeen beleid, met een sterke nadruk op eigen verantwoordelijkheid) en bezuinigingen op het inburgeringsbudget en re-integratie- en educatiemiddelen. Daarnaast hebben gemeenten te maken met een lagere instroom van vluchtelingen. Hieronder lichten we deze veranderingen kort toe. Veranderde integratievisie Rijk Beleid specifiek dat gericht is op etnische groepen staat al jaren onder druk, omdat het stigmatiserend zou werken en de onderliggende problematiek vaak niet cultureel bepaald is. Toch zag het kabinet zich de afgelopen jaren genoodzaakt specifiek beleid te voeren voor één of enkele doelgroepen. Een voorbeeld hiervan is de aanpak voor Marokkaans-Nederlandse en Antilliaanse risicojongeren, voor wie het Rijk vanwege overmatige betrokkenheid bij overlast en criminaliteit een bijzondere inzet gerechtvaardigd achtte. Met de integratievisie Integratie, binding en burgerschap is het kabinet definitief afgestapt van een integratiebeleid dat is gericht op specifieke (etnische) doelgroepen. Het kabinet maakt geen apart beleid meer op basis van herkomst. Het betekent dat ook specifieke problemen met generiek beleid en via reguliere instanties en reguliere maatregelen moeten worden aangepakt, bijvoorbeeld als het gaat om het vergroten van arbeidsdeelname, het verbeteren van de taalbeheersing of het terugdringen van schooluitval. De insteek is dat beleid moet werken voor álle bewoners van Nederland. Deze ontwikkeling wordt ook wel aangeduid met de term mainstreaming (Van der Putte, 2011). Naast het afwijzen van een integratiebeleid gericht op specifieke doelgroepen, benadrukt het kabinet in de integratievisie de eigen verantwoordelijkheid van de migrant voor zijn of haar inburgering en zelfredzaamheid in de samenleving. Niet het Rijk, maar de migrant is verantwoordelijk voor het verwerven van de kennis en vaardigheden die nodig zijn om in Nederland een bestaan op te bouwen. Met name op het terrein van inburgering heeft dit forse implicaties, aangezien tot op heden de overheid nog een centrale rol speelt in het aanbieden van inburgeringscursussen. Tegelijkertijd wordt inburgering steeds meer een voorwaarde voor toelating tot en verblijf in Nederland. 4

11 Flinke bezuinigingen op het Participatiebudget Op dit moment hebben gemeenten de taak de inburgering te organiseren. Dit betekent dat gemeenten migranten actief benaderen en hen een passend inburgeringstraject aanbieden. De beschikbare middelen worden uitgekeerd via het gemeentefonds en het participatiebudget. Hiermee kunnen gemeenten re-integratie, inburgering en scholing inkopen. Gemeenten kunnen zowel aan inburgeringsplichtigen als aan vrijwillige inburgeraars een traject aanbieden. Vaak gaat het om duale trajecten, dat wil zeggen dat inburgeringsvoorzieningen (het leren van de taal en Kennis van de Nederlandse Samenleving) worden gecombineerd met activiteiten die gericht zijn op het bevorderen van actieve deelname aan de Nederlandse samenleving (re-integratie, stages, vrijwilligerswerk, werk, beroepsopleiding). Vanaf 2011 wordt er flink bezuinigd op het gemeentelijke participatiebudget en vinden er veranderingen plaats in de samenstelling van het budget. Het participatiebudget oude stijl bestond uit: een flexibel re-integratiebudget, inburgeringsmiddelen en educatiemiddelen. Het re-integratiebudget en de educatiemiddelen worden gehalveerd in de periode De inburgeringsmiddelen worden afgebouwd vanaf Vanaf 2013 wordt inburgering de eigen verantwoordelijkheid van de migrant. Voor nieuwkomers blijft de inburgeringsplicht gelden, maar zij moeten voortaan hun eigen inburgeringscursus bekostigen. Zij krijgen geen aanbod meer van de gemeente. Vanaf 2013 zijn er geen middelen meer gereserveerd in het participatiebudget voor inburgering. 5 Met het vervallen van de inburgeringsmiddelen verliezen gemeenten de uitgebreide regierol op inburgering. Zij zijn niet meer verantwoordelijk voor de informatievoorziening, handhaving en een goed en passend aanbod. Het gevolg van de wijziging van de inburgeringswet is mogelijk ook dat gemeenten niet meer de wettelijke taak hebben vluchtelingen te begeleiden bij hun integratie, de zogenaamde maatschappelijke begeleiding. In november 2011 is het wetsvoorstel voor de wijziging van de Wet inburgering aan de Tweede Kamer verstuurd en dit moet nog worden behandeld. Het wetsvoorstel voorziet in een sociaal leenstelsel voor inburgeringsplichtigen die over onvoldoende middelen beschikken om de inburgeringscursus zelf te bekostigen. Ook alfabetiseringscursussen voorafgaand aan de inburgeringscursus komen volledig voor rekening van de inburgeringsplichtigen. Het voorstel is dat gezinsherenigers, gezinsvormers en geestelijk bedienaren maximaal 5.000,- kunnen lenen. Voor asielgerechtigden wordt het maximale leenbedrag gesteld op ,-, wat ook kan worden aangewend voor het bekostigen van een alfabetiseringscursus. 6 Door de bezuinigingen op de educatie- en reintegratiemiddelen hebben gemeenten ook minder budget beschikbaar om nieuwkomers tijdens of na afronding van de inburgering te begeleiden naar werk. 5 Alleen voor mensen die vóór 2013 gestart zijn met een traject kunnen gemeenten tot uiterlijk eind 2013 nog inburgeringsmiddelen inzetten. 6 Memorie van Toelichting op de Wijziging van de Wet inburgering. Tweede Kamer, vergaderjaar , , nr. 3. 5

12 Instroom asielmigranten en taakstelling vergunninghouders 7 Omdat de asielinstroom mede afhankelijk is van conflicten en brandhaarden over de hele wereld, is de ontwikkeling moeilijk te voorspellen. Aan de hand van de prognoses over de asielinstroom en het inwoneraantal van gemeenten wordt de huisvestingstaakstelling van gemeenten bepaald. De afgelopen jaren is het aantal nieuwe vergunninghouders in gemeenten redelijk stabiel. Voor 2012 is voor het eerst sprake van een naar beneden bijgestelde prognose. De verwachting is dat in de eerste helft van 2012 ongeveer 4000 vergunninghouders gehuisvest moeten worden (de prognose voor de eerste helft van 2011 bedroeg 4700). Ook voor de tweede helft van 2012 geldt een prognose van 4000 (tegenover een prognose voor de tweede helft van 2011 van 4700). Het uitgangspunt van het kabinet is om immigratie van kansarme migranten zoveel mogelijk te beheersen. Gezinshereniging wordt bemoeilijkt en de wettelijke grondslag voor categoriaal beschermingsbeleid voor landen of bevolkingsgroepen vervalt. Categoriale bescherming betekent dat asielzoekers uit een bepaald land als categorie beschermd worden en op grond daarvan een vergunning voor bepaalde tijd krijgen. De verwachting van het kabinet is dat door deze maatregelen het aantal vluchtelingennieuwkomers in gemeenten zal afnemen. Een eventuele daling van de asielinstroom betekent overigens niet voor alle gemeenten meteen ook een daling van het aantal vluchtelingennieuwkomers. Zo zijn er gemeenten die bezig zijn met een inhaalslag, omdat zij voorgaande jaren niet aan hun huisvestingstaakstelling hebben kunnen voldoen. In deze gemeenten kan de instroom een aantal jaren wat hoger zijn. Overigens betekent de evenredige verantwoordelijkheid voor de huisvesting van vergunninghouders niet dat de zij evenredig naar inwonertal over gemeenten zijn gehuisvest. Een gedeelte van de vergunninghouders vindt zelf huisvesting of verhuist door, waardoor sommige gemeenten een groter aandeel vluchtelingen huisvesten. Het gaat vooral om grote gemeenten in het westen van het land (Klaver en Van der Welle 2009). 1.4 Vraagstelling en verantwoording onderzoeksmethodiek Gemeenten staan voor de uitdaging om met de bestaande beperkte financiële middelen en binnen de nieuwe wettelijke kaders voorwaarden te scheppen voor de integratie van vluchtelingen en andere migrantengroepen. Gemeenten kunnen hierin verschillende keuzes maken in hoe zij de vluchtelingengroep willen bedienen. Veel gemeenten bevinden zich door de voorgestelde bezuinigingen, decentralisatie en veranderde beleidsprioriteiten op dit moment in een overgangsfase. De IntegratieBarometer 2012 peilt wat de huidige stand van zaken is met betrekking tot het lokale integratiebeleid voor vluchtelingen 7 Vergunninghouders of statushouders zijn asielzoekers met een verblijfsvergunning. Gemeenten zijn wettelijk verplicht om vergunninghouders te huisvesten. Dat gebeurt volgens een verdeelsleutel, gebaseerd op het inwonertal: de taakstelling. De hoogte van de taakstelling wordt ieder halfjaar vastgesteld door het ministerie van Justitie en opgedragen aan gemeenten. 6

13 en welke variatie zich daarbij voordoet. De volgende onderzoeksvragen stonden daarbij centraal: 1. Welk beleid voeren gemeenten ten aanzien van de integratie van vluchtelingen (algemeen/specifiek, welke thema s)? 2. Wat zijn de belangrijkste onderscheidende criteria van het gevoerde beleid in diverse gemeenten? 3. Wat zijn de specifieke risico s en succesfactoren van het gevoerde beleid voor de integratie van vluchtelingen? 4. Welke goede praktijkvoorbeelden van succesvolle aanpakken kunnen we identificeren en welke rol speelt het gemeentelijk beleid hierin? Om de variatie in het beleid in kaart te brengen, hebben we in eerste instantie gekozen voor een verkenning van het gevoerde beleid in de breedte bij 21 van de G-32 gemeenten. Deze 21 gemeenten zijn geselecteerd omdat zij een relatief groot aandeel vluchtelingen hebben en/of een relatief hoog percentage recente of langdurig gevestigde vluchtelingen. Om de ontwikkelingen in deze gemeenten zo helder mogelijk voor het voetlicht te brengen, hebben we via een deskstudy alle digitaal beschikbare informatie over het lokale integratiebeleid in de gemeente in kaart gebracht. We hebben onder andere gebruikgemaakt van integratienota s, informatie over gemeentelijke projecten en andere lokale initiatieven. In aanvulling daarop zijn telefonische interviews gehouden met beleidsmedewerkers van de gemeenten. In totaal zijn in deze fase 31 interviews gehouden met vertegenwoordigers van gemeenten in 21 gemeenten (zie de literatuurlijst voor geraadpleegde bronnen en zie bijlage 1 voor een overzicht van respondenten). In deze interviews zijn de volgende thema s aan bod gekomen: visie en opzet van het integratiebeleid; aandachtspunten van het beleid; aandacht voor vluchtelingen(groepen); uitvoering van het beleid; de rol van VluchtelingenWerk en andere organisaties; opbrengsten en kritische succesfactoren van het beleid; risico s van de bezuinigingen voor vluchtelingen. In de laatste fase van het onderzoek hebben we op grond van de deskstudy en de telefonische interviews vier gemeenten (Amsterdam, Nijmegen, Deventer en Emmen) geselecteerd voor een nadere analyse van het lokale integratiebeleid. Uitgangspunten bij de selectie van casussen waren relevantie voor de integratie van vluchtelingen en variatie in de aanpakken, zodat verschillende aspecten en aanpakken voor het voetlicht konden worden gebracht. Daarbij moet opgemerkt worden dat sommige aspecten die in de casussen belicht worden niet per se uniek zijn voor die gemeente, maar op onderdelen soms ook in andere gemeenten voorkomen. De casussen dienen ter illustratie van bijzondere aanpakken gericht op de integratiekansen van vluchtelingen. 7

14 Door middel van interviews met vertegenwoordigers van gemeenten, uitvoeringsorganisaties, maatschappelijke instellingen en vluchtelingen zelf wordt een beeld geschetst van de aanpak in de casusgemeente. Daarbij is aandacht voor de visie en opzet van het beleid, de knelpunten en de successen en werkende bestanddelen. 1.5 Leeswijzer In de volgende hoofdstukken beschrijven we de uitkomsten van onze inventarisatie van de lokale variatie in het integratiebeleid voor vluchtelingen van grote gemeenten. Hoofdstuk 2 beschrijft het algemene beeld voor de 21 onderzochte gemeenten en zoomt in op de specifieke aandacht die gemeenten hebben voor vluchtelingen. In hoofdstuk 3 geven we een gedetailleerd beeld van de vier casusgemeenten. In hoofdstuk 4 geven we de belangrijkste conclusies van het onderzoek weer en geven we antwoord op de onderzoeksvragen. 8

15 2 AANDACHT VOOR VLUCHTELINGEN IN LOKAAL BELEID Dit hoofdstuk neemt het perspectief van beleidsambtenaren die betrokken zijn bij integratie en inburgering als uitgangspunt. In dit hoofdstuk beschrijven we hoe de G32-gemeenten de afgelopen jaren hun beleid ten behoeve van de integratie van vluchtelingen hebben vormgegeven, welke activiteiten zij succesvol vonden en wat hun visie is op de nabije toekomst in het licht van de aankomende bezuinigingen. Het hoofdstuk bestaat uit vier delen. Het eerste deel schetst in hoeverre de gemeenten de problematiek van vluchtelingen in beeld hebben. Het tweede deel bekijkt de huidige beleids- en uitvoeringspraktijk en of gemeenten speciale aandacht hebben voor de positie van vluchtelingen. Het derde deel gaat in op de mogelijke gevolgen van de bezuinigingen op de gemeentelijke uitvoeringspraktijk. Het vierde deel schetst de visie van gemeenten op de toekomst en in hoeverre zij verwachten de vluchtelingen voldoende te kunnen ondersteunen bij hun integratieproces en hoe zij hierop willen inzetten. 2.1 Vluchtelingen in beeld De integratieproblematiek van vluchtelingen zijn in grote lijnen in beeld bij de grote gemeenten. Zij zijn op de hoogte door signalen uit het veld, van samenwerkingspartners of door eigen monitoren op het gebied van inburgering en participatie. Binnen de vluchtelingengroep maken gemeenten onderscheid tussen vergunninghouders en niet-vergunninghouders. Wat de laatste groep betreft, houdt de gemeente zich niet bezig met hun integratie, maar met (nood)opvang, begeleiding bij terugkeer of juridisch advies in vervolgprocedures. Drie onderwerpen hebben de gemeenten vooral op het netvlies als het gaat om de integratie van de vergunninghouders: achterblijvende arbeidsparticipatie en grote uitkeringsafhankelijkheid; ontbreken sociaal netwerk/sociaal isolement; trauma s/psychosociale problemen. Gemeenten hebben veelal geen zicht op afzonderlijke herkomstgroepen binnen de vluchtelingengroep. Een aantal gemeenten noemt wel de Somaliërs als groep die door complexe multiproblematiek extra bij hen onder de aandacht is. Bovendien is dit ook een van de grootste groepen in de recente asielinstroom en daarmee ook een grotere groep onder de vluchtelingennieuwkomers in gemeenten (IND 2011). Dat er in veel gemeenten geen zicht is op afzonderlijke etnische groepen, heeft ook te maken met de omvang van de groepen. Vaak zijn de aantallen per herkomstgroep beperkt, waardoor zij niet apart in beeld zijn. Een enkele gemeente heeft een duidelijker beeld van de situatie en problematiek van afzonderlijke herkomstgroepen uit de vluchtelingenpopulatie. 9

16 Uit verschillende landelijke studies onder Somaliërs blijkt dat het gaat om een kwetsbare groep. Ook vanuit de Nijmeegse Adviescommissie Allochtonen (ACA) kwamen er signalen over de zorgelijke positie van Somaliërs. Naar aanleiding van deze geluiden besloot de gemeente Nijmegen in 2011 een studie te verrichten naar de maatschappelijke positie van niet alleen de Somaliërs, maar van alle Afrikaanse Nijmegenaren. Hieruit blijkt dat de werkloosheid voor vrijwel alle Afrikaanse groepen hoog is, maar dat tegelijkertijd de kinderen van vluchtelingen het vrij goed doen in het onderwijs. Daarnaast bevestigde het onderzoek de signalen uit de landelijke studies; er sprake is van een zorgwekkende achterstand bij Somalische Nijmegenaren. Slechts in één van de 21 onderzochte G32-gemeenten (Amsterdam) wordt de positie van vluchtelingen nauwkeurig gemonitord, zodat op ieder moment een actueel beeld beschikbaar is van de specifieke resultaten van inburgering en re-integratie voor deze groep. 2.2 Van integratie- naar participatiebeleid In navolging van het Rijksbeleid stappen gemeenten af van een integratiebeleid gekoppeld aan etnische doelgroepen. Sommige gemeenten zijn al in de afgelopen beleidsperiode van integratie- of doelgroepenbeleid afgestapt; anderen zijn voornemens dat in de huidige beleidsperiode te doen. De algemene filosofie is dat alle burgers binnen de gemeentegrenzen met generiek beleid moeten worden bereikt en gestimuleerd tot participatie. Hierbij ligt een grote eigen verantwoordelijkheid bij de burgers zelf, maar ook bij gemeenten om burgers daadwerkelijk in staat te stellen die verantwoordelijkheid ook te nemen. De uitdaging voor gemeenten is om ervoor te zorgen dat zij met hun generiek ingestoken beleid alle burgers voldoende bereiken. Een integratiebeleid zoals dat in veel gemeenten tot voor kort gebruikelijk was, met doelgroepen op basis van etniciteit, past niet in de generieke benadering. Gemeenten formuleren de kwetsbare of prioritaire groepen nu in eerste instantie vanuit het probleem, bijvoorbeeld taalachterstand, een grote afstand tot de arbeidsmarkt of multiprobleemgezinnen. Verschillende gemeenten, waaronder Arnhem in haar visiestuk, benadrukken dat de koppeling van achterstanden aan bepaalde etnische groepen in integratiebeleid voorbijgaat aan de diversiteit binnen de betreffende doelgroep. 10

17 De gemeente Arnhem benadrukt in haar integratienota : Integratiebeleid koppelt de geconstateerde achterstand(en) doorgaans aan etniciteit en neemt dit vervolgens als uitgangspunt/focus van beleid. Dit biedt ons echter onvoldoende handelingsperspectief. Immers: de etnische achtergrond kan weliswaar een rol spelen in het ontstaan van de achterstand, maar schiet als enige verklaring tekort. Veel inwoners met allochtone achtergrond zijn immers succesvol en leveren vaak een belangrijke bijdrage. Ook mensen in een achterstandspositie leveren dikwijls een positieve bijdrage aan de samenleving. Daarnaast verschillen etnische groepen onderling sterk, zowel cultureel als maatschappelijk. Er zijn bovendien grote verschillen tussen leden van dezelfde etnische groep. (Integratie door participatie. Visienota integratiebeleid gemeente Arnhem ) De nadruk op generiek beleid betekent niet dat voor iedere groep eenzelfde aanpak kan worden ingezet. Het uitgangspunt is immers dat alle burgers bereikt en bediend moeten worden. Om kwetsbare groepen voldoende te kunnen bereiken, zal soms binnen de reguliere voorzieningen een specifieke aanpak nodig zijn. Uiteindelijk gaat het erom of uitvoeringsinstanties voldoende mogelijkheden en expertise hebben om maatwerk te kunnen leveren. De uitdaging voor gemeenten is ook om bestaande kennis over doelgroepen voldoende te borgen en om goed in beeld te hebben welke problemen er spelen en wie hiermee te maken hebben. Alle groepen bereiken is onvoldoende, ook de deskundigheid om de gesignaleerde problemen of hulpvragen aan te pakken is nodig. Als het gaat om het voldoende bereiken van verschillende etnische groepen heet dit in gemeentebeleidstermen interculturalisatie. Het is voor veel gemeenten een aandachtspunt en wordt bijvoorbeeld meegenomen als voorwaarde voor subsidiëring van projecten en organisaties. De gemeente Lelystad benadrukt in de integratienota die loopt tot 2014 de interculturalisatie van zorg- en welzijnsinstellingen: Een van de belangrijkste speerpunten is interculturalisatie van de reguliere voorzieningen. Interculturalisatie is een proces waarbij een instelling zich tot doel stelt te veranderen naar een instelling waarbij de dienstverlening is afgestemd op de etnisch-culturele diversiteit van de Lelystadse samenleving. ( ) Onder regie van de gemeente gaan de reguliere zorgen welzijnsinstellingen het interculturalisatieprogramma ontwikkelen voor de eigen organisatie. ( ) Voor interculturalisatie zijn geen extra middelen nodig. Centraal staat het ontwikkelen en toepassen van multiculturele kennis en competenties voor jeugdprofessionals. Het doel is dat migrantenkinderen en hun ouders goed worden bereikt door algemene voorzieningen en dat migrantenouders en professionals problemen in de opvoeding en ontwikkeling vroegtijdig signaleren. (Raadsvoorstel verlengen integratienota tot en met 2014, 14 juni 2011) Een manier waarop een aantal gemeenten, waaronder Nijmegen, Deventer en Dordrecht, actief probeert de interculturalisatie op gang te brengen, is door het subsidiëren en ondersteunen van allochtone zelforganisaties en deze in contact te brengen met reguliere instellingen. Een vereiste hiervoor is dat 11

18 groepen goed georganiseerd zijn, en dat is bij vluchtelingengroepen lang niet altijd het geval, ook omdat het vaak om relatief kleine aantallen per gemeente gaat. De gemeente Dordrecht ziet interculturalisatie niet zozeer als de verantwoordelijkheid van de overheid. Het is allereerst de verantwoordelijkheid van de reguliere organisaties die moeten interculturaliseren en de burgers moeten de organisaties ook aansporen om te interculturaliseren. Het is eigenlijk een soort sociale marktwerking. De gemeente neemt wel een regierol. Zij blijft migrantenorganisaties subsidiëren voor de kosten die zij maken voor interculturalisatietrajecten. Bijvoorbeeld: een aantal instellingen voor ouderenzorg wil in Dordrecht starten met toegankelijke zorg voor migranten. Door bijeenkomsten en persoonlijke gesprekken heeft de gemeente een aantal Turkse organisaties en zorginstellingen bij elkaar gebracht. Tussen deze partijen zijn afspraken gemaakt over inspraak in de plannen en de acties. Als de zelforganisaties kosten moeten maken voor het raadplegen van de achterban of voor bijeenkomsten en symposia over specifieke onderwerpen, kunnen zij daarvoor subsidie aanvragen. Bij vluchtelingengroepen is dit lastiger: zij zijn minder goed georganiseerd en bovendien vaker bezig met problemen die de eigen achterban betreffen en juist minder vaak met interculturalisatie. Voor reguliere instellingen is het daarom lastiger om hen te bereiken. (Interview met beleidsmedewerker) Gemeenten zijn vaak nog zoekende en hebben maar beperkt of geen zicht op de interculturalisatieslag in de praktijk. Er is onvoldoende bekend of het generieke beleid alle vluchtelingengroepen voldoende bereikt. Een aantal gemeenten signaleert echter dat bepaalde uitvoeringsinstanties (bijvoorbeeld welzijnswerk, maatschappelijk werk, UWV) sommige groepen onvoldoende bereiken. Zij kiezen er daarom voor om specifiek in te zetten op een bepaalde etnische groep of subpopulatie binnen de vluchtelingengroep. Deze gemeenten noemen vooral twee subgroepen die op dit moment extra aandacht vragen: de ex-amv s (alleenstaande minderjarige vreemdelingen) en Somaliërs. Voor eerstgenoemde groep geldt overigens dat de inspanningen vooral gericht zijn op terugkeer en niet zozeer op integratie in Nederland. Wat de ex-amv s (niet-vergunninghouders) betreft, faciliteren bijvoorbeeld Den Haag, Haarlem en Utrecht activiteiten gericht op de veiligheid, juridische ondersteuning en terugkeer van deze groep en reserveren zij daar middelen voor, ook nu het Rijk geen middelen meer beschikbaar heeft gesteld. Vanaf oktober 2009 tot juli 2011 liep het experiment Perspectief, voortbouwend op initiatieven van gemeenten. Dit project was bedoeld om jonge uitgeprocedeerde asielzoekers te stimuleren tot terugkeer of alsnog in een verblijfsvergunning te voorzien en hiermee illegaliteit te voorkomen. Het experiment werd deels gefinancierd met Rijksmiddelen en werd verder aangevuld met gemeentemiddelen. Verschillende gemeenten noemen het project Perspectief voor ex-amv s in hun gemeente succesvol. Daarmee verschillen zij van mening met het Rijk. Het Rijk heeft geen vervolg gegeven aan het Perspectief-experiment wegens tegenvallende resultaten. Volgens de 12

19 gemeenten Den Haag, Haarlem en Utrecht was het echter wel een succes, omdat veel jongeren alsnog een verblijfsvergunning hebben gekregen en aanzienlijk minder jongeren in de illegaliteit terecht zijn gekomen. De groep Somaliërs vraagt in een aantal gemeenten ook extra aandacht. Die aandacht wordt bijvoorbeeld gevraagd omdat qatkauwende mannen overlast veroorzaken op buurtniveau. Omdat deze problematiek raakt aan veiligheid en maatschappelijke overlast, heeft bijvoorbeeld de gemeente Groningen besloten om een activeringsproject voor deze mannen blijvend te subsidiëren, ondanks de huidige forse bezuinigingen. In Groningen wordt het activeringsproject uitgevoerd door de welzijnsorganisatie Maatschappelijke en Juridische Dienstverlening in samenwerking met de lokale Somalische zelforganisatie. Het doel van het project is om de Groningse Somaliërs toe te leiden naar een passende dagbesteding, opleiding of werk. Het project loopt in ieder geval tot en met 2012 en wordt mogelijk gemaakt door een cofinanciering (landelijke en gemeentelijke budgetten). In de gemeente Den Haag is in oktober 2011 een proef gestart met de inzet van gezinscoaches voor Somalische (multi)probleemgezinnen, die te kampen hebben met bijvoorbeeld schulden en psychosociale problematiek. Elk gezin krijgt een gezinscoach van Somalische afkomst die het gezin begeleidt en eventueel doorverwijst naar de juiste instanties. Amsterdam constateerde dat de participatie van vluchtelingen achterbleef en zet daarom specifiek in op de gehele vluchtelingengroep. Deze extra aandacht is neergelegd in een notitie voor de beleidsperiode Ook de gemeente Utrecht is bezig met de formulering van specifiek vluchtelingenbeleid. De keuze voor een specifiek vluchtelingenbeleid vloeit voort uit het feit dat de Amsterdamse en Utrechtse politiek van mening is dat de kwetsbare doelgroep vluchtelingen extra gemeentelijke ondersteuning nodig heeft om uiteindelijk zelfstandig te kunnen functioneren in de samenleving. Het idee is dat door hun extra aandacht te geven bij hun vestiging in de gemeente, zij uiteindelijk een grotere kans hebben op instroom op de arbeidsmarkt en een betere psychische en lichamelijke gezondheid krijgen. In andere gemeenten is er op bepaalde deelterreinen extra aandacht voor vluchtelingen. Deze initiatieven lichten we hieronder verder toe. 2.3 Huidig beleid en uitvoeringsprogramma s In het gemeentelijke beleid ten behoeve van de integratie van vluchtelingen zijn vooral drie terreinen belangrijk: (1) eerste opvang en begeleiding, (2) inburgering en (3) participatie. Een groot deel van de activiteiten van gemeenten op deze terreinen valt onder hun wettelijke taken rondom de integratie van vluchtelingen, namelijk het huisvesten van vluchtelingen, 13

20 inburgering en maatschappelijke begeleiding. 1 Naast deze wettelijke taken zijn er op elk deelterrein voorbeelden van gemeenten die extra activiteiten of projecten inzetten ter bevordering van de integratie van vluchtelingen. Hieronder schetsen we per deelterrein eerst het algemene beeld en zoomen we daarin in op extra aandacht en activiteiten die gemeenten inzetten op deze terreinen. Ook komen succesfactoren en knelpunten aan bod Maatschappelijke begeleiding: eerste opvang, begeleiding bij huisvesting en integratie Gemeenten hebben op dit moment de wettelijke taak om vluchtelingen die zich in hun gemeente vestigen te begeleiden bij hun integratieproces. Deze maatschappelijke begeleiding in het kader van de inburgering is in de meeste gemeenten uitbesteed aan VluchtelingenWerk. In andere gemeenten wordt het (deels) uitgevoerd door de aanbieders van de inburgeringstrajecten of andere maatschappelijke organisaties. Vaak spelen vrijwilligers een belangrijke rol in de uitvoering van de maatschappelijke begeleiding. Onderdelen van deze maatschappelijke begeleiding zijn bijvoorbeeld de huisvesting, het wegwijs maken in de (instanties van de) gemeente, adviezen rondom schuldhulpverlening, coaching rondom taal en wekelijkse spreekuren. De asielprocedure wordt sinds kort steeds korter, waardoor vluchtelingennieuwkomers korter in de centrale opvang verblijven. Op het moment dat zij zich met een status kunnen vestigen in een zelfstandige woonruimte in een gemeente, zijn zij vaak nog niet zo lang in Nederland en daardoor nog nauwelijks bekend met de Nederlandse samenleving. Daarnaast ontbreekt het hun vaak aan een sociaal netwerk waarop ze kunnen terugvallen. Daarom is extra begeleiding bij de periode van vestiging en bij het integratieproces volgens gemeenten van cruciaal belang. Zodra asielzoekers een verblijfsstatus krijgen en zij zich vestigen in een gemeente, moeten zij allerhande zaken regelen rondom huisvesting, verzekeringen en inkomen. De meeste gemeenten zetten in deze periode vooral in op het voldoen aan hun wettelijke verplichtingen en begeleiden de vluchtelingen bij het tekenen van het huurcontract, de aanvraag voor een uitkering en het inrichtingsbudget. Een aantal gemeenten zet extra in op de coaching van vluchtelingen in de eerste periode van vestiging, met als doel (eventuele) problemen zo snel mogelijk te signaleren en snel te kunnen doorverwijzen naar reguliere instellingen. Het werkt ook als een filter. Het is een eerste opvang waarbij wordt gekeken welke hulp nodig is en waar de vluchteling dan het best terecht kan. 1 Het huisvesten van vergunninghouders door gemeenten is geregeld in de artikelen 60a tot en met 60g van de Huisvestingswet. De gemeentelijke taken ten aanzien van de inburgering en maatschappelijke begeleiding van vluchtelingen is vastgelegd in de Wet inburgering (in werking getreden op 1 januari 2007). 14