EUROPESE COMMISSIE. Brussel, SG(2001) D/ Steunmaatregel NN 87/00 Nederland Afvalverwijderingssysteem voor papier en karton

Transcriptie

1 EUROPESE COMMISSIE Brussel, SG(2001) D/ Betreft: Steunmaatregel NN 87/00 Nederland Afvalverwijderingssysteem voor papier en karton Excellentie, 1 Procedure Bij brief van 31 juli 2000 (ingeschreven op 9 augustus 2000 onder nr. A/36653) meldden de Nederlandse autoriteiten hun voornemen aan om een gewijzigd verwijderingssysteem voor papier en karton algemeen verbindend te verklaren. Aangezien het oorspronkelijke systeem sinds maart 1998 van toepassing was, schreef de Commissie de zaak in als een niet-aangemelde maatregel. De Commissie verzocht om inlichtingen bij brieven van 13 september 2000 (D/54687), 30 november 2000 (D/55948) en 6 April 2001 (D/51481). De Nederlandse autoriteiten vroegen bij schrijven van 26 september 2000 (op 29 september 2000 ingeschreven onder nr. A/37979) en 19 december 2000 (ingeschreven op 22 december 2000) om uitstel voor het beantwoorden van die vragen. De Commissie kende bij schrijven van 9 oktober 2000, (D/55101) en 4 januari 2001 (D/56411) uitstel toe. De Nederlandse autoriteiten antwoordden bij brieven van 2 november 2000 (ingeschreven op 6 november 2000 onder nr. A/39045), 29 januari 2001 (ingeschreven op 1 februari 2001 onder nr. A/30916) en 18 mei 2001 (ingeschreven op 21 mei 2001 onder nr. A/34022). 2 Gedetailleerde beschrijving van de maatregel Het verwijderingssysteem is erop gericht de inzameling en recycling van oud papier en karton van de huishoudens veilig te stellen bij lage prijzen voor oud papier en karton om aldus een hoge en stabiele inzamelingsratio te bewerkstelligen. De markt voor oud papier en karton is in hoge mate cyclisch. Begin jaren negentig, toen de prijzen negatief waren, nam de inzameling structureel af waarna het veel tijd en inspanningen vergde om de inzameling terug op het vroegere peil te tillen. Het aangemelde systeem is erop gericht Zijne excellentie Mr. J.J. VAN AARTSEN Minister van Buitenlandse Zaken Bezuidenhoutseweg 67 Postbus NL 2500 EB s-gravenhage Wetstraat 200, B-1049 Brussel - België Telefoon: directe lijn (+32-2) Telex: COMEU B Telegramadres: COMEUR Brussel.

2 dergelijke moeilijkheden te vermijden. Het treedt in werking wanneer de prijzen te laag zijn om de kosten van inzameling en recycling te dekken. Het systeem is vastgelegd in het Papiervezelconvenant. Dit is een convenant tussen de Stichting Papier Recycling Nederland, het Ministerie van Milieubeheer en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten. Wanneer de internationale marktprijs voor bewerkt oud papier en karton de oudpapierondernemingen niet in staat stelt hun kosten terug te winnen, zullen de aangesloten gemeenten een verwijderingspremie betalen die het deficit dekt. De aangesloten oudpapierondernemingen garanderen op hun beurt dat zij het oud papier en karton zullen aannemen 1. De gemeente kan de financiële middelen vorderen uit het fonds van de regeling. Dit fonds wordt gevoed door bijdragen die worden betaald door de eerste ontvangers. Dit zijn bedrijven die nieuw papier en karton kopen en de producten (al dan niet na verdere bewerking) op de markt brengen in Nederland. Het betreft onder meer papiergroothandels, drukkerijen, uitgevers, verpakkingsproducenten, enz., maar ook importeurs van papierproducten. De Stichting Papier Recycling Nederland (PRN) is de uitvoerende instantie: zij is verantwoordelijk voor de uitvoering, de monitoring en de (technische) controle van het inzamelings- en recyclingsysteem. PRN vertegenwoordigt 70% van de eerste kopers van papier(-) en karton(producten). Ook de papierproducenten en de be- en verwerkers van oud papier en karton zijn vertegenwoordigd. Voor het beheer van het fonds is een afzonderlijke stichting opgericht: de Stichting Verwijderingsfonds ( SV ). SV beheert het financieel fonds, bepaalt het niveau en de duur van de bijdragen, int de bijdragen en betaalt de vergoedingen aan de rechthebbenden. De gemeenten hebben een belangrijke verantwoordelijkheid voor de inzameling van oud papier en karton bij huishoudens. Nederland beschikt over een fijnmazig netwerk waarin de locale autoriteiten en oudpapier- en kartonondernemingen nauw samenwerken. Particuliere verenigingen en clubs spelen een belangrijke rol in de inzameling. Dank zij de inspanningen van die partijen werd in 1995 een inzamelings- en recyclingpercentage gehaald van 52,5% (3.520 kiloton, RIVM-cijfers). Volgens de ramingen en de definities van de papier- en kartonindustrie zou het recyclingcijfer nog hoger liggen en ongeveer 62% bedragen. De aangesloten oudpapierondernemingen aanvaarden het door de gemeenten geleverde oud papier en karton. Zij stellen het gewicht en de vervuilingsgraad ervan vast en bewerken vervolgens het materiaal alvorens het op de markt te verkopen bijvoorbeeld aan papierfabrieken. In sommige gevallen sorteren zij het materiaal ook in verschillende categorieën. De aangemelde overeenkomst bepaalde dat elke oudpapieronderneming met een vestiging in Nederland tot de regeling kan toetreden en in aanmerking komt voor de vergoedingen. In hun schrijven van 18 mei 2001 hebben de Nederlandse autoriteiten echter bevestigd dat de private partijen in het systeem hebben toegezegd geen uitvoering meer te geven aan de vestigingseis. Dit zal geformaliseerd worden in de nieuwe 1 Deze garantie geldt slechts in geval niet meer dan 85% van alle oud papier en karton wordt ingezameld. De huidige inzamelingsratio bedraagt ongeveer 70% en er wordt niet verwacht dat deze ratio zal stijgen tot meer dan 85% in de periode waarin de regeling van toepassing is. 2

3 overeenkomst die geldig zal zijn vanaf 1 januari 2002, maar de toezegging zal worden toegepast met onmiddellijke ingang. Andere vereisten betreffen de monitoring en het beheer om PRN in staat te stellen toezicht te houden op het volume van de stromen oud papier en karton en het frauderisico tot een minimum te beperken. De oudpapierondernemingen zijn ook vrij om het oud papier en karton te verkopen aan de afnemer van hun keuze. Voorts staat het de gemeenten vrij tot de regeling toe te treden. Indien zij dit doen, verplichten zij zich ertoe hun ingezameld oud papier en karton te leveren aan oudpapierondernemingen die bij PRN zijn aangesloten. SV volgt de internationale marktprijzen voor oud papier en karton. Wanneer de prijzen hoog genoeg zijn, treedt het systeem niet in werking. Ingeval SV een deficit vaststelt in de recyclingketen, zal het de door de eerste ontvangers te betalen passende bijdragen berekenen alsook de vergoedingen die aan de oudpapierondernemingen moeten worden uitgekeerd. De bijdrage wordt uitgesplitst in een generieke bijdrage over alle verkopen van papier en karton en een specifieke bijdrage over de verkoop van papier en karton dat voornamelijk bij huishoudens wordt ingezameld. De vergoeding is onder meer gebaseerd op de kosten van een gemiddelde, efficiënt opererende oudpapieronderneming ( de standaardrecyclingkosten ). De vergoeding wordt vastgesteld voor alle ondernemingen. Het deficit in de inzamelingsketen kan gedeeltelijk worden veroorzaakt door de transportkosten van de gemeenten. Wanneer er binnen de gemeentegrenzen geen bij het systeem aangesloten oudpapieronderneming is gevestigd, wordt aan de gemeente een vergoeding uitgekeerd die het transportdeficit compenseert. Die vergoeding is gebaseerd op de transportkosten welke berekend zijn voor de afstand tussen de gemeente en de dichtstbijgelegen oudpapieronderneming die lid is van PRN. De hoogte ervan wordt bepaald op grond van een protocol in het bovengenoemde Papiervezelconvenant. Het systeem trad in april 1999 in werking wegens de lage internationale prijzen. Er werd ongeveer 3,5 miljoen NLG ingebracht. Aangezien er op dat tijdstip nog geen gemeenten of oudpapierondernemingen waren aangesloten, werd de opbrengst uitsluitend gebruikt voor administratieve uitgaven. Het saldo werd in reserve gehouden. Teneinde te garanderen dat alle eerste ontvangers hun verantwoordelijkheid nemen voor een duurzame inzameling en recycling van oud papier en karton van huishoudens, heeft de Nederlandse regering in maart 1998 de overeenkomst algemeen verbindend verklaard voor alle eerste ontvangers in de markt 2. Het bestaande systeem bevatte enige technisch-juridische onvolkomenheden met betrekking tot de vergoedingen van de gemeenten ter compensatie van hun transportkosten. In het gewijzigde systeem zijn de nodige correcties aangebracht. Het gewijzigde systeem zal van toepassing zijn tot 31 december Beoordeling De Commissie is van mening dat de regelingen de concurrentie niet vervalsen of dreigen te vervalsen door begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde producties. Derhalve behelzen zij geen staatssteun in de zin van artikel 87, lid 1 van het EG-Verdrag. 2 Artikel van de wet milieubeheer verleent de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer de bevoegdheid om een overeenkomst algemeen verbindend te verklaren. 3

4 De Commissie is tot deze conclusie gekomen in het licht van een aantal factoren welke hieronder worden beschreven, in het bijzonder de bijdrageregelingen voor de eerste ontvangers van papier en karton en de regeling op grond waarvan de vergoeding voor oudpapierondernemingen wordt berekend. Ten aanzien van de producenten en eerste ontvangers van papier en karton In de eerste plaats zijn de kosten voor de inzameling en recycling van oud papier en karton van huishoudens bij een lage prijs voor oud papier en karton geen kosten die de producenten of de eerste ontvangers van papier en karton normaliter zelf zouden dragen in tegenstelling tot bijvoorbeeld advertentie- en reclamekosten. Er is geen communautaire wetgeving die deze ondernemingen een dergelijke verplichting oplegt 3. In het licht van deze omstandigheden en rekening houdend met de andere hieronder besproken factoren kan de Commissie de regelingen niet beschouwen als een begunstiging van de producenten en eerste ontvangers van papier en karton omdat zij niet worden verlost van kosten die zij normaliter zouden moeten dragen. Voorts heeft de Commissie er ook rekening mee gehouden dat de regelingen, op grond waarvan de eerste ontvangers bijdragen aan de SV, in de eerste plaats een toepassing behelzen van het beginsel dat de vervuiler betaalt. De Commissie stelt vast dat de bijdrage op recyclinggebied een zeer specifiek en uniek doel heeft, daar er een rechtstreeks en noodzakelijk verband bestaat tussen de bijdrage en de vergoeding, die beide betrekking hebben op hetzelfde goed op verschillende tijdstippen van de economische levensduur ervan. In deze omstandigheden is het effect van de regeling slechts dat de ondernemingen die papier- en kartonproducten verkopen, ertoe worden verplicht alle werkelijke milieukosten die verband houden met hun activiteiten, voor eigen rekening te nemen, zonder dat enige andere financiële tussenkomst van de lidstaat nodig is. De uitsplitsing in een generieke bijdrage over het totale papierverbruik en een specifieke bijdrage over het verbruik van papier dat grotendeels via de Nederlandse huishoudens in de afvalstroom belandt, spoort met het beginsel dat de vervuiler betaalt. Tenslotte merkt de Commissie op dat het systeem een nauw verband garandeert tussen de opbrengst van de bijdrage en de vergoeding voor het deficit in de recyclingketen, de ermee verband houdende transportkosten en de organisatiekosten. Het systeem biedt de mogelijkheid een relatief kleine reserve op te bouwen. Rekening houdend met al die omstandigheden concludeert de Commissie dat de regelingen de mededinging niet vervalsen of dreigen te vervalsen door begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde producties wat de producenten en eerste ontvangers van papier en karton betreft. 3 Verpakkingsmateriaal vertegenwoordigt een aanzienlijk deel van het oud papier en karton. De aangemelde overeenkomst verwijst indirect naar Richtlijn 94/62 van 20 december 1994 van het Europees Parlement en de Raad betreffende verpakking en verpakkingsafval. In de overwegingen en in artikel 15 van die richtlijn wordt verwezen naar het beginsel de vervuiler betaalt maar wordt tevens nadruk gelegd op de nauwe samenwerking tussen alle partijen, in voorkomend geval, in een geest van gezamenlijke verantwoordelijkheid. In artikel 7 wordt de verantwoordelijkheid voor het opzetten van retour-, inzamel- en terugwinningssystemen bij de lidstaten gelegd. De richtlijn is geïmplementeerd in de Nederlandse wetgeving door middel van de regeling verpakking en verpakkingsafval, waarin de partijen worden uitgenodigd een nieuwe verpakkingsconvenant te ondertekenen. Momenteel zijn het verpakkingsconvenant en het papiervezelconvenant reeds van toepassing. Die convenanten leggen geen directe verplichtingen op aan de eerste ontvangers om te betalen voor de inzameling en recycling van oud papier en -karton van huishoudens. 4

5 Ten aanzien van de oudpapierondernemingen In de eerste plaats zal met het systeem van de verwijderingsvergoedingen rekening worden gehouden in de contracten tussen de gemeenten en de oudpapierondernemingen. Die contracten betreffen onder meer de inzamelingsfrequentie en de door de gemeente te verkrijgen prijs bij hoge oudpapierprijzen. Zij gelden voor de volledig periode en niet alleen wanneer de prijzen laag zijn en per saldo zal de gemeente geld ontvangen voor het door haar ingezamelde oud papier. Het systeem beperkt de bevoegdheden van de gemeente om dergelijke contracten te sluiten niet mits het contract wordt gesloten met een aangesloten oudpapieronderneming. Wanneer het systeem in werking treedt, stroomt er geen geld rechtstreeks van het fonds naar de oudpapierondernemingen. De verwijderingsvergoedingen worden door de gemeenten uitgekeerd die de middelen uit het fonds kunnen putten. Er mag worden aangenomen dat indirecte voordelen die mogelijkerwijs uit het verwijderingssysteem zouden voortvloeien, bijvoorbeeld het voordeel van een minder cyclische werkdruk, door de gemeente in haar voordeel in de onderhandelingen zal worden ingebracht. Derhalve kan worden aangenomen dat de contracten van commerciële strekking zijn en de oudpapierondernemingen niet specifiek begunstigen 4. Wanneer de vergoeding voor de oudpapieronderneming los van de contracten wordt bekeken, garanderen de methoden en procedures op grond waarvan die vergoeding wordt vastgesteld, dat zij beperkt blijft tot hetgeen strikt noodzakelijk is om de in het verwijderingssysteem vastgestelde doelstellingen te bereiken. De vergoeding wordt berekend als het verschil tussen de standaardkostprijs en de geldende prijs op de wereldmarkt. De standaardkostprijs van 0,033 per kilo is gebaseerd op verslagen van twee onafhankelijke consultants uit 1992 en 1993 welke zijn herzien door een groep deskundigen. Het ene verslag noemt een prijsbandbreedte van 0,0249-0,0421 met een gemiddelde kostprijs van 0,0315. Het andere verslag kwam tot hogere cijfers. Dientengevolge stelde de deskundigengroep vast dat de te hanteren kostprijs iets lager zou zijn, meer bepaald 0,0295. Rekening houdend met de ontwikkelingen inzake prijs en kosten sinds de totstandkoming van het verslag, heeft de deskundigengroep de huidige standaardkostprijs vastgesteld op 0,033. Het verschil tussen de standaardkostprijs en de laagste kostprijzen in het verslag is relatief klein. Bovendien wordt beoogd om het aantal deelnemende oudpapierondernemingen te verhogen. Tenslotte zal een onafhankelijke consultant een nieuwe kostprijsstudie verrichten ter voorbereiding van een verlenging van het systeem. In die omstandigheden acht de Commissie het aannemelijk dat de vergoeding, die is gebaseerd op de standaardkostprijs, de marktprijs voor de diensten van de oudpapierondernemingen weergeeft. De lidstaat treedt niet op om de vergoedingen op te drijven of de betrokken ondernemingen bovenmatig te compenseren. Het systeem heeft meer dan twee jaar gefunctioneerd met een beperking dat alleen oudpapierondernemingen met een vestiging in Nederland konden deelnemen. Eventuele indirecte voordelen, zoals een stabielere vraag voor hun diensten, waren derhalve beperkt tot deze bedrijven, maar deze zijn waarschijnlijk zeer beperkt gebleven en gaan het de minimis bedrag van niet te boven. Immers, gemeenten die niet participeren in het systeem streven ook naar inzameling van oud papier van huishoudens te allen tijde. 4 Om die redenen moeten de gevolgen van die contracten (inclusief de vergoeding) niet worden beschouwd als een compensatie voor een openbare dienst op het gebied van de inzameling van oud papier. De gemeente treedt eerder op als een particuliere partij. 5

6 Daartoe hebben zij individuele regelingen getroffen met oudpapierondernemingen voor tijden waarin oudpapierprijzen laag zijn. Dit zal veelal een toebetaling zijn, zeer vergelijkbaar met de betalingen aan deelnemende bedrijven onder het verwijderingssysteem. De indirecte voordelen van dergelijke contracten zullen weinig verschillen van de indirecte voordelen van de contracten tussen bedrijven en gemeenten die wel deelnemen in het systeem. Voorts vervalt de beperkende vestigingsvoorwaarde met onmiddellijke ingang en is het systeem slechts gedurende een maand operationeel geweest. Er zijn zelfs geen premies uitbetaald tot nu toe, aangezien gedurende deze maand nog geen gemeenten deelnamen in het systeem. Het feit dat de oudpapierondernemingen hun diensten verrichten tegen een marktconforme vergoeding volstaat op zich niet om te concluderen dat er geen staatssteun mee gemoeid is. Het is evenwel de verantwoordelijkheid van de eerste ontvangers van papier en karton om de uitvoering van de activiteiten waarvoor de vergoeding wordt betaald voor hun rekening te nemen overeenkomstig het beginsel dat de vervuiler betaalt zoals zij onderling zijn overeengekomen en zoals bevestigd door de algemeen verbindend verklaring. Derhalve is de Commissie van mening dat op grond van de regelingen kan worden aangenomen dat de oudpapierondernemingen daadwerkelijk een dienst verrichten, althans in de eerste plaats ten behoeve van de eerste ontvangers, in tegenstelling tot de lidstaat of de verbruikers. Die dienst behelst activiteiten die noodzakelijk zijn voor de verwijdering van de eventuele vervuiling die oorspronkelijk aan de eerste ontvangers kan worden toegeschreven. De vergoeding van SV ten behoeve van de oudpapierondernemingen is de laagst mogelijke vergoeding die de kloof dicht tussen de kosten van hun diensten en de marktprijs voor oud papier en karton. De vergoedingen stellen die ondernemingen niet in staat gesorteerd en/of bewerkt oud papier aan te bieden onder de geldende marktprijs. In elk geval zou een eventueel algemeen effect op andere aanbieders van oud papier of op verwerkers van oud papier beperkt blijven tot een typisch gevolg van voorschriften die vereisen dat alle milieukosten door de gehele industrie worden geïnternaliseerd. Rekening houdend met al die omstandigheden komt de Commissie tot de bevinding dat de regelingen de mededinging niet vervalsen of dreigen te vervalsen door begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde producties wat de diensten van de oudpapierondernemingen betreft. Ten aanzien van de transportbedrijven en de gemeenten Het verwijderingssysteem staat vergoedingen voor transportkosten toe. Die vergoedingen worden uitgekeerd aan de deelnemende gemeenten en niet aan particuliere bedrijven. Het staat de gemeenten vrij om tegen marktprijs contracten te sluiten met transportbedrijven. Derhalve behelzen de vergoedingen geen staatssteun in de zin van artikel 87, lid 1 van het EG-Verdrag. 4. Conclusie De Commissie concludeert dat de algemeen verbindend verklaring geen staatssteun behelst in de zin van artikel 87, lid 1 van het EG-Verdrag. 6

7 In deze omstandigheden toetst de Commissie in deze beschikking de regelingen niet aan andere verdragsbepalingen. Ingeval deze brief vertrouwelijke gegevens mocht bevatten die niet mogen worden bekendgemaakt, wordt u verzocht de Commissie daarvan binnen vijftien werkdagen vanaf de ontvangst van dit schrijven in kennis te stellen. Ontvangt de Commissie binnen de vastgestelde termijn geen met redenen omkleed verzoek, dan neemt zij aan dat u instemt met mededeling aan derden en bekendmaking van de volledige tekst van dit schrijven in de authentieke taal op Internet: ( Dit verzoek dient bij aangetekend schrijven of bij faxbericht te worden gericht aan: Europese Commissie Directoraat-generaal Concurrentie Staatssteungriffie Jozef II-straat 70 B-1000 BRUSSEL Faxnummer: (+32) Met bijzonder hoogachting, Voor de Commissie Mario MONTI Lid van de Commissie 7