Rotterdamse interventieteams zetten rechtvaardigheid op het spel

Transcriptie

1 Boeventuig of Rotterdamse interventieteams zetten rechtvaardigheid op het spel Marguerite van den Berg Interventieteams veroveren na Rotterdam heel Nederland, zonder veel discussie. Dat is onterecht, want het gaat om veel meer dan privacy: fundamentele rechtvaardigheid staat op het spel. In het najaar van 2007 slaat de Rotterdamse ombudsman alarm over een nieuwe beleidspraktijk: huisbezoeken van interventieteams. En dat nu er net op verschillende plaatsen in Nederland, en vooral in grote steden, wordt geëxperimenteerd met dit in Rotterdam ontworpen achter de voordeur -beleid. Praktijken waarbij verschillende gemeentelijke diensten de burger in eigen huis opzoeken. De ombudsman vertolkt de verontwaardiging van een groep Rotterdamse burgers en spreekt in zijn rapport Baas in eigen huis (2007) van laagopgeleid boeventuig en onacceptabele praktijken. Een rechter in Zeist besliste al dat interventieteams in deze gemeente te ver gingen en bepaalde gezinnen niet meer mogen bezoeken. Bestuurskundigen zoals de Tilburgse hoogleraar Pieter Tops daarentegen ontvangen de praktijk als belangrijke frontlijninnovatie en stellen het voor als model voor bestuurlijke innovatie in het algemeen. Zeker is dat de interventieteams onconventioneel te werk gaan en taboes doorbreken. Maar gaat het hier om een best practice, waarvan meer gewenst is, of om doorgeschoten bemoeizucht en paternalisme? Het is opvallend hoe weinig er over die vraag wordt gedebatteerd. Het gaat slechts over het verbeteren van methodieken en resultaten. Rotterdamse interventieteams Rotterdamse interventieteams zijn in 2001 ontstaan uit de behoefte meer te doen aan verschillende problemen dan de bestaande diensten konden. Het motto was: De rest (van het beleid, MvdB) heeft toch geen zin. 1 Ex-politieman en projectleider Barend Rombout begon aan de Strevelsweg in Rotterdam-Zuid, waar op dat moment veel overlast werd ervaren. In het kort ziet de aanpak er als volgt uit: medewerkers van projectbureau Veilig, de deelgemeente, Dienst Stedenbouw en Volkshuisvesting, Dienst Sociale Zaken en Werkgelegenheid en de politie brengen onaangekondigd bezoeken aan woningen en panden. Eenmaal binnen wordt er van alles gecontroleerd: de brandveiligheid, de papieren van bewoners, wie terecht dan wel onterecht een uitkering ontvangt en verder alles wat de teams aan problemen tegenkomen. Incrementeel, dat wil zeggen geleidelijk, wordt de aanpak vastgesteld en voortdurend bijgesteld. Steeds staat wel voorop dat zorg en handhaving hand in hand gaan. In de woorden van Rombout: Alleen slaan helpt niet. 2 Handhaving van regels en controle van bijvoorbeeld de gemeentelijke basisadministratie worden vanaf het begin bewust gecombineerd met doorverwijzen naar onderwijsinstellingen, jeugdzorg en projecten voor arbeidstoeleiding. Naarmate de aanpak verder tot ontwikkeling kwam, werden er ook steeds andere partijen bij gehaald, vaak niet-overheid of semi-overheid, zoals het energiebedrijf en de Belastingdienst. De precieze methoden, betrokken partijen, verantwoordelijkheden en doelstellingen zijn voortdurend ongrijpbaar en moeilijk te controleren. Brede steun Na de start van interventieteams aan de Strevelsweg werd de praktijk onder het stadsbestuur met Leefbaar Rotterdam geïncorporeerd in het beleid. Toenmalig Leefbaar-wethouder Marco Pastors ondersteunde de interventieteams, onder andere met de door de regering goedgekeurde Rotterdamwet. In 2004 won het inmiddels opgerichte projectbureau Frontlinie de Rotterdamse Aanpakprijs. Maar, hoewel geclaimd door Leefbaar Rotterdam, zijn de interventieteams begonnen onder een PvdA-GroenLinksbestuur en worden zij vanaf 2006 zelfs op grotere schaal gecontinueerd door het college van PvdA, CDA en GroenLinks. Het geeft aan hoe breed gesteund de aanpak is. Voor achter de voordeur -initiatieven in het algemeen is bovendien veel steun omdat velen in de sociale sector het gevoel hebben dat zij dichter bij de leefwereld van de hulpbehoevende moeten komen 8

2 vernieuwers? Foto: Jörgen Caris / Trouw Het is een opmerkelijke revolutie in beleid zonder debat No. 1-2 / februari 2008 Tijdschrift voor sociale vraagstukken

3 De selectie door interventieteams is discriminatoir dan zij de laatste decennia hebben gedaan. Onvoldoende bereik van een groep kwetsbaren in de samenleving vormt vaak de legitimering voor verregaand ingrijpen. Bemoeizorg en outreachend werken zijn weer meer geaccepteerd. Jos van der Lans bestempelt de huidige tijd als een periode van eropaf! in plaats van ernaast of ervandaan. 3 Weinig discussie Opvallend genoeg is er over deze onconventionele beleidspraktijk nauwelijks fundamentele discussie gevoerd. De ombudsman van Rotterdam constateert dan ook in zijn rapport dat er, voordat het beleid werd geïmplementeerd en uitgevoerd, geen sprake was van een afweging van belangrijke waarden en rechtsstatelijke aspecten. Ook bestuurskundigen Eefke Cornelissen en Taco Brandsen constateren in hun Handreiking Achter de voordeur (2007): Ondanks (...) kritische geluiden moeten we constateren dat een breed maatschappelijk debat over de verschuiving is uitgebleven. Deels heeft dat te maken met de politieke en maatschappelijke steun voor huisbezoeken en invasiever beleid. Zo komen in het maatschappelijk debat over sociale problemen in de grote steden in toenemende mate problemen in de privésfeer naar voren als oorzaken van overlast. De bereidheid om als overheid in deze voorheen overheidsvrije zone in te grijpen, is groter geworden. Een mooi voorbeeld is de opmerking van politieman Cor Louwers die is overgenomen in het kabinetsprogramma Samen leven, samen werken van Balkenende IV: Sociale problemen ontstaan achter de voordeur. Op straat kunnen we al veel regelen, maar het gaat vooral om de situatie bij de mensen thuis. 4 Bovendien is het opvallend hoe de studies die wel naar dit fenomeen zijn gedaan vooral gericht lijken te zijn op een effectievere aanpak. Zowel Tops als de eerder aangehaalde studie van Cornelissen en Brandsen benadrukt de innovativiteit en daarnaast de barrières voor verdergaande verandering. Vrijwel direct wordt in deze studies, maar ook in een eind november 2007 door het NICIS Institute georganiseerde bijeenkomst over achter de voordeur - beleid, gesproken over verbetering van de methodiek. Zo komen bijvoorbeeld steeds discussies over het omzeilen van privacywetgeving en bestandenkoppelingen terug en wordt teleurgesteld geconstateerd dat de combinatie van zorg en handhaving in veel achter de voordeur -beleid niet ver genoeg wordt doorgevoerd omdat welzijnswerkers vaak te veel zorg willen verlenen en te weinig bereid zijn tot controle en handhaving. 5 Onduidelijke resultaten In Rotterdam ligt veel nadruk op bereikte effecten en opbrengsten van de huisbezoeken. Uitzettingen van illegale vreemdelingen, stopzettingen van uitkeringen, zorgtrajecten voor bewoners, boetes van de Belastingdienst, boetes van het energiebedrijf, adviezen voor brandveiligheid en opgerolde wietplantages: overzichten van dergelijke resultaten zijn regelmatig in de plaatselijke weekbladen te vinden. Een goed en uitgebreid evaluatieonderzoek ontbreekt echter. Afgezien van de veiligheidsindex, een instrument van de gemeente Rotterdam om de veiligheid te meten, is er goed onderbouwd weinig te zeggen over werkelijk behaalde resultaten. Wat komt er terecht van zorgtrajecten voor burgers, hoeveel mensen die instromen in een project voor arbeidstoeleiding vinden uiteindelijk ook echt een baan? Wat gebeurt er met de panden die worden ontruimd, en waar vinden de wietplantages hun nieuwe locatie? Hoewel steeds als best practice aangehaald, is er op al deze vragen geen antwoord. Ook over ervaringen van Rotterdamse bewoners met de interventieteams is weinig bekend. Projectbureau Frontlinie stelt dat zij zelden voor een gesloten deur staan en vaak met open armen worden ontvangen. Daartegenover heeft de ombudsman vijftig casussen van ontevreden burgers. Beide bronnen zijn te weinig representatief. Selectief Naast de problemen in de uitwerking zijn er ten minste twee belangrijke morele problemen. Om te beginnen is het beleid sterk selectief, op verkeerde gronden. Niet iedereen in Rotterdam krijgt 10

4 Het geven van zorg functioneert vooral zonder dwang, en niet in combinatie met een zoektocht naar strafbare feiten door de politie kwetsbare burgers van arme wijken als Feyenoord, Charlois en Delfshaven die in de praktijk huisbezoek krijgen. De selectie van cliënten van zorgaanbieders en potentieel verdachten gebeurt niet op basis van de problematiek, maar op basis van (inefficiënte) criteria als woonplaats en gezinsgrootte. Daarmee is de selectie discriminatoir. Foto: Jörgen Caris / Trouw namelijk bezoek van interventieteams. Drie categorieën Rotterdammers hebben met deze invasieve vorm van beleid te maken. Ten eerste is er een categorie mensen die altijd een bezoek krijgt. Het gaat dan om nieuwe cliënten van de sociale dienst of om mensen die zich in bepaalde wijken hebben ingeschreven in de gemeentelijke basisadministratie (voorheen het bevolkingsregister). Ten tweede heeft de gemeente zogenoemde hotspotgebieden aangewezen, waar problemen als overlast, armoede en criminaliteit sterk geconcentreerd voorkomen. In deze gebieden is het de bedoeling dat ieder huis een bezoek krijgt. Ten derde worden huisbezoeken afgelegd aan panden waarover meldingen zijn binnengekomen bij bijvoorbeeld de politie. Deze selectiemethoden lijken een zekere gelijkheid van burgers te waarborgen. Maar in de praktijk is een dergelijke massieve benaderingswijze onwerkbaar en vindt er dus meer selectie plaats. Niet zelden is erg onduidelijk waarom bepaalde panden wel, en bepaalde panden niet worden bezocht. Ook maken uitvoerend ambtenaren regelmatig risicoanalyses op voor buitenstaanders onduidelijke gronden. Boven op de selectie van burgers naar woongebied worden dan door middel van een slimme steekproef panden geselecteerd waar projectbureau Frontlinie verwacht strafbare feiten aan te treffen. Grote gezinnen die verhuizen zijn dan bijvoorbeeld vaker aan de beurt. Hoewel de interventieteams in Rotterdam grootschalig te werk gaan, zijn het steeds de meest Vermenging Tja, wij komen eigenlijk voor alles... luidt de ondertitel van het rapport van de Rotterdamse ombudsman, naar een citaat van een geïnterviewde ambtenaar. Het duidt op vermenging van functies, verantwoordelijkheden en bevoegdheden en dat is het tweede morele probleem dat aan de Rotterdamse interventieteams kleeft. De controle van de gemeentelijke basisadministratie, waaraan Rotterdamse burgers zich moeten onderwerpen, wordt vermengd met handhaving door de politie en het aanbieden van zorg. Interventieteams omzeilen daarmee de wettelijk stevig ingeperkte mogelijkheden van de politie om mensen thuis te bezoeken. En normaal gesproken mogen burgers een aanbod van zorg altijd weigeren. Maar als het interventieteam met een wisselende samenstelling van functionarissen (variërend van het energiebedrijf tot de jeugdzorg) voor de deur staat, is de bewoner van het pand niet vrij om de deur dicht te houden, anders dan wanneer alleen de politie of een zorgaanbieder voor de deur staat. Eenmaal binnen controleert het interventieteam niet alleen de basisadministratie, maar heeft men een checklist met vragen: over de bewoners zelf (er wordt bijvoorbeeld om legitimatie gevraagd), over het wonen (financiering, overlast, kwaliteit van het pand), over werk en inkomen, gezondheid en hulpverlening, scholing en veiligheid. Een burgerlijke plicht (meewerken aan de administratie van de gemeente) wordt zo gebruikt om plichten van de overheid (rechterlijke toetsing bij huisbezoek politie, privacywetgeving bij zorg) te omzeilen. Ook andere achter de voordeur -projecten kenmerken zich door de vermenging van verschillende functies. Zo is er in de Amsterdamse wijk Overtoomse Veld van het stadsdeel Slotervaart het No. 1-2 / februari 2008 Tijdschrift voor sociale vraagstukken 11

5 Moeten alle burgers niet voor de overheid worden beschermd? Sociaal investerings programma (SIP). Teams van medewerkers die op huisbezoek gaan stellen daar vragen aan bewoners over onderwerpen als levensbeschouwing (gezien het ervaren gevaar voor radicalisering), taal en integratie, werk en inkomen, sociale participatie, gezondheid en welzijn, veiligheid, opvoeding, vrije tijd en onderwijs. Kortom: het gaat over alles. Tops stelt in zijn analyse dat de combinatie van zorg en controle de aanpak juist zo succesvol maakt. De vraag is echter of ten behoeve van de efficiëntie en effectiviteit van overheidsbeleid niet heel belangrijke waarden op het spel worden gezet. Deze waarden zijn niet te reduceren tot een kwestie van privacy, zoals de voorstanders van interventieteams vaak doen. Wat op het spel staat, is veeleer rechtvaardigheid in het algemeen. Handhaving en controle behoren, in termen van de politiek filosoof Michael Walzer, tot een andere sfeer van rechtvaardigheid dan zorg, onderwijs en welzijn. Iedere sfeer van rechtvaardigheid kent eigen waarden, een eigen logica en principes. Het bewaken van de grenzen van die sferen is belangrijk omdat de vermenging ervan tot onrechtvaardige resultaten leidt. Een veelgebruikt voorbeeld van Walzer is dat in de zorg de logica geldt dat de patiënt met de ernstigste klachten wordt geholpen en niet, zoals in een vrije markt, de patiënt met het meeste geld. Zorg op basis van marktprincipes stuit op een gedeeld gevoel van rechtvaardigheid. Zo is het ook met de interventieteams. Het aanbieden en geven van zorg (jeugdzorg, welzijn) functioneert vooral zonder dwang, in een veilige omgeving, en niet in combinatie met een zoektocht naar strafbare feiten door de politie. En partijen als het energiebedrijf zijn marktpartijen die van de politie al helemaal geen gebruik moeten maken. De selectieve benadering van burgers enerzijds en de verwarring die de vermenging van functies en bevoegdheden veroorzaakt anderzijds leiden dus tot onrechtvaardigheid. Revolutie zonder debat Bemoeizorg en outreachend werken in de sociale sector zijn belangrijke onderwerpen, maar het zijn fundamenteel andere praktijken dan de interventieteams in Rotterdam. Actief zorg aanbieden kon altijd al in de Nederlandse wet en een beweging naar een actievere benadering van kwetsbare burgers lijkt nodig en onvermijdelijk. Maar controle en handhaving van regels zijn in Nederland wettelijk ingeperkt. Onder het motto van integraal werken, van effectiviteit en efficiency lijkt het verschil tussen bemoeizorg en handhaving door de politie soms naar de achtergrond te verdwijnen en daarmee de belangrijke morele en politieke discussie over de nieuwe huisbezoeken ook. Een goede fundamentele discussie hierover is niet alleen van belang voor inwoners van Rotterdamse hotspots. Het enthousiasme waarmee het model door minister Vogelaar en lokale partijen wordt omarmd, laat zien dat het hier gaat om een veel grootschaliger en een landelijke revolutie in beleid. Willen we vanwege de effectiviteit van handhaving en van de zorg dat de wet wordt omzeild en sferen van rechtvaardigheid worden vermengd? Willen we dat de overheid de wet aanpast aan de praktijk? Of moeten alle burgers ook voor de overheid worden beschermd? Marguerite van den Berg is werkzaam bij de WRR, is verbonden aan de Erasmus Universiteit Rotterdam en is redacteur van TSS. Literatuur Cornelissen, Eefke en Taco Brandsen, Handreiking Achter de voordeur. Een verkennend onderzoek naar zeven grootstedelijke achter de voordeur -projecten. Rotterdam: SEV, 2007 Ombudsman Rotterdam, Baas in eigen huis. Tja, wij komen eigenlijk voor alles.... Rapport van een ambtshalve onderzoek naar de praktijk van huisbezoeken. Rotterdam, 2007 Rakers, Marc en Carolien de Jong (red.), Eropaf! Outreachend samenwerken in welzijn en wonen. Amsterdam: Van Gennep / De Balie, 2006 Tops, Pieter, Regimeverandering in Rotterdam. Hoe een stadsbestuur zichzelf opnieuw uitvond. Antwerpen/Amsterdam: Atlas, 2007 Walzer, Michael, Spheres of justice. A defense of pluralism and equality. New York: Basic Books, 1983 Noten 1 rombout in Tops 2007, p rombout in Intermediair: U woont in een hotspotgebied, , Linda van Putten, 3 Zie Rakers en De Jong geciteerd in Cornelissen en Brandsen 2007, p. 8. Zie ook Samen leven, samen werken, p. 55, 5 Bijeenkomst NICIS Institute, , Den Haag, 12