PARITAIRE PARLEMENTAIRE VERGADERING ACS- EU. Zittingsdocument. over de doeltreffendheid van steun en definitie van publieke ontwikkelingssteun

Transcriptie

1 PARITAIRE PARLEMENTAIRE VERGADERING ACS- EU Zittingsdocument ACP-EU/ /B/ VERSLAG over de doeltreffendheid van steun en definitie van publieke ontwikkelingssteun Commissie Economische Ontwikkeling, Financiën en Handel Co-rapporteurs: Waven William (Seychellen) en Anne Van Lancker DEEL B: TOELICHTING PR\ doc APP/ /B

2 TOELICHTING 1. Beleidskwesties op het gebied van doeltreffendheid van ontwikkelingssteun De Verklaring van Parijs, die op 2 maart 2005 werd goedgekeurd, is een internationale overeenkomst waarin een reeks controleerbare maatregelen en indicatoren is neergelegd waarmee landen en organisaties hun inspanningen ten behoeve van harmonisatie en beheer van ontwikkelingssteun kunnen verbeteren met het oog op betere resultaten. In hoeverre ontwikkelingssteun werkelijk doeltreffend is, kan echter alleen worden gemeten aan de verbetering van de levensstandaard in de ontvangende landen. Een basisvoorwaarde voor doeltreffende ontwikkelingssteun is dat deze moet zijn gericht op de oorsprong van noden en aansluit op de behoeften van de allerarmsten en meest uitgesloten bevolkingsgroepen. Door de steun moeten gendergelijkheid en mensenrechten actief worden bevorderd en de hulp moet worden ingezet ter bestrijding van armoede via ondersteuning van door de ontvangers zelf langs democratische weg gekozen ontwikkelingsinspanningen. De komende jaren zullen doorslaggevend zijn indien wij de millenniumontwikkelingsdoelen willen bereiken en armoede willen verminderen, en onze politieke beslissingen zullen verreikende praktische consequenties hebben. Met het oog daarop moet het Forum op hoog niveau van Accra leiden tot afspraken over maatregelen ter bevordering van de doeltreffendheid van ontwikkelingssteun, en Europa moet het voortouw nemen bij het verbeteren van de wereldwijde hulp. 2. Officiële ontwikkelingssteun (ODA) Volgens de OESO wordt officiële ontwikkelingssteun (ODA) verstrekt aan ontwikkelingslanden, hetzij tussen donororganisaties en ontwikkelingslanden of via multilaterale instellingen, om de economische ontwikkeling en de welvaart in de ontvangende landen te bevorderen. De middelen moeten van concessionele aard zijn en het schenkingsdeel moet ten minste 25 procent bedragen. 2.1 Definitie van ODA Officiële ontwikkelingssteun dient adequaat te worden gedefinieerd zodat middelen die de ontwikkelingslanden niet bereiken, niet als zodanig worden meegeteld. Definities van ODA moeten derhalve worden aangescherpt om kwijtschelding van schulden met name kwijtschelding van schulden uit exportkredieten en geld dat in Europa voor studenten en vluchtelingen wordt besteed, buiten de boeken te houden. Aangezien de kwijtschelding van schulden naar verwachting sterk zal afnemen, is er een toename van programmeerbare ontwikkelingssteun nodig om aan de verplichtingen van de donoren te voldoen. De EU-donoren hebben toegezegd tijdschema's voor de voortzetting van ODA tot 2010 te zullen voorleggen, maar er zijn vrijwel geen plannen voor verhoging ontwikkeld. APP/ /B 2/7 PR\ doc

3 Zo trok de Europese Unie in ,5 miljard euro uit voor ODA. Een derde van dit bedrag bestond uit andere uitgaven, zoals middelen voor de huisvesting van vluchtelingen, de opleiding van studenten in Europa en kwijtschelding van schulden. Ontwikkelingssteun dient te worden omgezet in tastbare resultaten en dat zou de indicator voor een succesvolle tenuitvoerlegging moeten zijn De beginselen van ODA De grondbeginselen van ontwikkelingssteun hebben tot doel te waarborgen dat officiële ontwikkelingssteun ontwikkelingslanden helpt om hun ontwikkelingsdoelstellingen, d.w.z. de millenniumdoelstellingen voor ontwikkeling, te bereiken. Hierbij gaat het om: - Ownership waarbij de ontwikkelingslanden het voortouw moeten nemen bij de tenuitvoerlegging van het beleid dat voortvloeit uit de ontwikkelingssteun. De grote beperking van de definitie van ownership in de Verklaring van Parijs is het ontbreken van expliciete erkenning van de betekenis van democratisch ownership door nationale parlementen en het maatschappelijk middenveld. Andere obstakels zijn de manier waarop vooruitgang wordt gemeten aan hoe toepasbaar de strategie voor armoedebestrijding (PRS) van een land is en de negatieve opstelling van donoren die ownership van ontwikkelingsstrategieën ondermijnt, hetgeen de ruimte voor beleidsmaatregelen beperkt en de binnenlandse structuur op het gebied van verantwoordingsplicht aantast. - Transparantie met betrekking tot middelen. De toekenning van middelen door donoren moet op transparante wijze gebeuren door tijdige verspreiding van informatie, met name tijdens onderhandelingen over ontwikkelingssteun, en door te waarborgen dat de hulp wordt gebruikt om ontvangende landen te ontwikkelen. Transparantie betekent ook dat het Parlement een sleutelrol speelt bij de controle hoe middelen voor ontwikkelingssteun worden toegekend en uitgegeven. - Verantwoordingsplicht De middelen zouden via de begroting moeten lopen (behalve in crisissituaties of bij wijdverbreide corruptie), zodat zowel donoren als ontvangende landen een verantwoordingsplicht hebben met betrekking tot de toekenning van de middelen. De nationale verantwoordingsplicht dient te worden versterkt via de betrokkenheid van het nationale parlement, organisaties in het maatschappelijk middenveld, een onafhankelijke rechtspraak en de media. - Voorspelbaarheid Landen dienen te weten hoeveel middelen zij krijgen en wanneer, zodat zij deze middelen doeltreffend kunnen aanwenden en vooraf een planning kunnen maken. - Kosteneffectiviteit De middelen dienen in het ontvangende land aan te komen zonder dat er te veel transactiekosten aan verbonden zijn. 3. Coördinatie PR\ doc 3/7 APP/ /B

4 3.1. Coördinatie tussen donoren De coördinatie en arbeidsverdeling tussen donoren moet worden gestimuleerd door de steun toe te snijden op nationale processen en strategieën op het gebied van democratisch bestuur en door de eigen systemen en procedures van landen optimaal te gebruiken Coördinatie tussen donoren en ontvangende landen In hun streven om misbruik van middelen te voorkomen zijn sommige donoren al te dominant geworden en willen zij bij ieder aspect van het bestuur van ontwikkelingslanden worden betrokken. Daarnaast is ontwikkelingssteun steeds vaker gekoppeld aan verschillende voorwaarden, die door de donorinstanties worden vastgesteld aan de hand van landenstrategiedocumenten (LSD s); deze documenten geven de omstandigheden waarin de steun wordt verstrekt niet altijd juist weer, door het gebrek aan goede coördinatie tussen donoren en ontvangende landen tijdens het proces van voorbereiding. Overheden (in donorlanden en ontvangende landen) moeten projecten sneller ten uitvoer leggen. Donorlanden moeten de vereiste maatregelen nemen om ervoor te zorgen dat de steun niet alleen tijdig maar ook tegen zo laag mogelijke transactiekosten wordt verstrekt, en ten goede komt aan de mensen die deze steun echt nodig hebben. 4. Verbetering van de kwaliteit van de ontwikkelingssteun 4.1 Ontkoppeling van steun aan ontwikkelingslanden In veel gevallen zijn donoren bereid om ontwikkelingssteun te verstrekken, maar deze wordt vervolgens gekoppeld aan verschillende voorwaarden die door de organisaties zelf of overeenkomstig richtsnoeren van andere multilaterale instellingen worden vastgesteld. Dit moet verschuiven in de richting van onderling overeengekomen contracten tussen donorlanden en partnerlanden, gebaseerd op resultaatgerichte voorwaarden. De Verklaring van Parijs spreekt niet over conditionaliteit, maar legt het accent op ownership en wederzijdse verantwoordingsplicht. Technische steun, een populaire vorm van ontwikkelingssteun, moet dan ook gebaseerd zijn op de vraag, aansluiten op nationale strategieën, en gecontroleerd en geëvalueerd worden op zijn doeltreffendheid en verdiensten. 4.2 De rol van parlementen Parlementsleden kunnen een belangrijke rol vervullen bij het waarborgen van doeltreffende steun, en wel via het stimuleren van ownership, financieel toezicht via controle van begrotingen, maatregelen en het resultaat hiervan, en door burgers te betrekken bij ontwikkelingsbeslissingen via het democratische proces Toekenning van officiële ontwikkelingssteun APP/ /B 4/7 PR\ doc

5 De Europese Consensus verleent voorrang aan de minst ontwikkelde landen (LDC s) en andere lage-inkomenslanden (OLIC s). Donoren moeten duurzame en gedifferentieerde steun aan midden-inkomenslanden (MIC s) waar nog altijd een grote groep armen leeft echter dringend hervatten, en landen die goed presteren maar een grote groep armen kennen, beginnen te belonen. De MIC s vertegenwoordigen circa 60% van de ontwikkelingslanden en zijn cruciaal voor het verwezenlijken van de millenniumontwikkelingsdoelen (MDG s), maar kampen met specifieke problemen, zoals ongelijkheid, maatschappelijke uitsluiting en economische en financiële kwetsbaarheid. In tal van MIC s wordt deze kwetsbaarheid nog versterkt door hiv en aids. Donoren behandelen deze landen vaak uitsluitend als ontvangers van steun, en daarmee gaan ze voorbij aan hun belangrijke invloed op de wereldpolitiek. De armoede-efficiency van ODA blijft toenemen als gevolg van uitzonderlijke schuldverlichtingsoperaties, terwijl schuldverlichting echt niet onder ontwikkelingssteun zou moeten worden geschaard. Daarnaast stijgt het percentage programmeerbare ontwikkelingssteun in Afrika als resultaat van het streven om de officiële ontwikkelingssteun aan Afrika tot 2010 te verdubbelen ODA en armoedevermindering Om zicht te krijgen op de positieve relatie tussen officiële ontwikkelingssteun en armoedevermindering is een brede definitie van armoede cruciaal. Zo definieert de VN armoede als een menselijke conditie die gekenmerkt wordt door het duurzame of chronische gebrek aan bestaansmiddelen, vermogens, keuzes, veiligheid en macht die nodig is voor het genot van een adequate levensstandaard en andere burgerlijke, culturele, economische, politieke en sociale rechten. Ondanks het feit dat particuliere geldstromen zijn uitgegroeid tot een dominante financieringsbron, blijft officiële ontwikkelingssteun de voornaamste financieringsbron voor lage-inkomenslanden. De Internationale Ontwikkelingsassociatie (IDA) van de Wereldbank steunt lage-inkomenslanden in het kader van een landspecifiek raamwerk. Volgens het Ontwikkelingsprogramma van de Verenigde Naties (UNDP) zouden de ontwikkelde landen met de toezegging slechts 70 cent van elke 100 verdiende dollar te besteden aan officiële ontwikkelingssteun ontwikkelingslanden kunnen helpen hun strategieën ter verwezenlijking van de millenniumontwikkelingsdoelen ten uitvoer te leggen. Ook bemoedigend is de toezegging van EU-lidstaten om voor 2015 de doelstelling van 0,7% te halen, en de door de G-8 gedane belofte om de officiële ontwikkelingshulp voor Afrika tussen nu en 2010 te verdubbelen tot 50 miljard dollar. Het is echter hoog tijd dat alle donorlanden hun beloften nakomen Gendergelijkheid De bevordering van gendergelijkheid en de empowerment van vrouwen is essentieel voor het verbeteren van economische, sociale en politieke omstandigheden en het verstrekken van doeltreffende steun in ontwikkelingslanden. De kennis, het inzicht en de ervaring van zowel vrouwen als mannen is onontbeerlijk voor een doeltreffende en duurzame ontwikkeling PR\ doc 5/7 APP/ /B

6 waarbij de mens echt centraal staat. 5. Toegang tot officiële ontwikkelingssteun voor kleine eilandstaten in ontwikkeling, door land omgeven ontwikkelingslanden en kwetsbare economieën De ACS-groep omvat landen met zeer uiteenlopende kenmerken die zich in verschillende ontwikkelingsfasen bevinden. Ook de groep van kleine eilandstaten in ontwikkeling, door land omgeven ontwikkelingslanden en andere kwetsbare economieën behoort hiertoe. De situatie en het belang van deze groep landen worden vaak over het hoofd gezien. Eilandstaten hebben te maken met economische schokken van buitenaf door de grote mate van afhankelijkheid van beperkte hulpbronnen, beperkte capaciteit en schaalvoordelen. Hun ontwikkeling wordt geremd doordat ze moeilijk toegang krijgen tot officiële ontwikkelingssteun en doordat een duidelijk kader ontbreekt voor het verlichten van sommige van hun meest acute problemen, waaronder klimaatverandering. Het is dan ook zaak dat alle belanghebbenden de handen ineenslaan om meer aandacht te vragen voor de specifieke problemen van deze groepen. Een andere groep landen die speciale aandacht behoeft zijn de door land omgeven ontwikkelingslanden (LLDC s) die tot de meest benadeelde groep landen ter wereld behoren. LLDC s kampen veelal met soortgelijke problemen als eilandstaten. De grootste kwetsbaarheid van LLDC s is echter het feit dat ze geen kustlijnen hebben en zich daardoor op grote afstand van de dichtstbijzijnde zeehaven bevinden, hetgeen uiteindelijk resulteert in hoge transactiekosten en een verslechtering van de internationale concurrentiepositie. 5.2 Kwetsbaarheidsindex Met het oog op de factoren die maken dat ze zo kwetsbaar zijn, is het van cruciaal belang een kwetsbaarheids- en elasticiteitsindex te ontwikkelen om na te gaan of kleine en kwetsbare economieën, met name kleine eilandstaten in ontwikkeling en door land omgeven landen, in aanmerking komen voor meer officiële ontwikkelingssteun. 6. De nieuwe steunarchitectuur Gedurende de afgelopen twintig jaar hebben nieuwe actoren (niet-dac) hun intrede gedaan in het internationale systeem voor ontwikkelingssteun. Het gaat hierbij om grote opkomende economieën die actief zijn in de Zuid Zuid-samenwerking, te weten China, India en regionale grootmachten als Zuid-Afrika en Brazilië, maar ook het Midden-Oosten Fonds en particuliere liefdadigheidsinstellingen zoals de Bill & Melinda Gates Foundation en het nieuwe Google Fund. Ze leggen doorgaans minder voorwaarden of specifieke fiduciaire regelingen op en hun relatie met partners heeft meer weg van een zakenrelatie (met min of meer gelijke partners) dan een steunrelatie, hetgeen een breuk vormt met de traditionele steunrelaties. Ze onderschrijven de Verklaring van Parijs, en willen zich aansluiten bij landspecifieke harmonisatiepogingen, maar omdat de meeste van hen niet aanwezig zijn in een ontwikkelingsland worden ze bij APP/ /B 6/7 PR\ doc

7 harmonisatieoverleggen vertegenwoordigd door hun uitvoeringsorganen. Ofschoon de nieuwe filantropen betrekkelijk lage transactiekosten hebben, krijgt het partnerland te maken met meer steunaanbieders, waardoor het mogelijk minder goed in staat is de steun te beheren. PR\ doc 7/7 APP/ /B