GRONDSLAGEN VAN GRONDBELEID

Transcriptie

1

2 ECONOMISCHE GRONDSLAGEN VAN GRONDBELEID PROF. DR. BERT KRUIJT Universiteit van Amsterdam, Katholieke Universiteit Nijmegen DR. BARRIE NEEDHAM Katholieke Universiteit Nijmegen DRS. TEJO SPIT Rijksuniversiteit Utrecht C3 Stichting voor C3 Beleggings- en Q Vastgoedkunde

3 ISBN O 1990, Prof Dr Bert Kiuijt, Economische Grondslagen van Grondhc It itl 1992,2' druk Alle rechten vooibehouden Niets uit deze uitgave mag worden ver c t l ~~oii digd, opgeslagen in een geautomatiseerd gegevensbestand, of opt ~-if),i ii qt maakt, in enige vorm of op enige wqze, het zij elektroniscli, mechaiiii~ li door fotokopleen, opnamen, of enige manier, zonder voot afgaande l-ii if tt l il6i toesterntning van de uitgevei

4 Destichting voorbeleggings- en Vastgoedkunde (SBV) is in 1989 met haar activiteiten gestart en heeft als doelstelling het ondernuijs en onderzoek in 5 de vastgoedkunde te bevorderen. Daartoe onderhoudt de SBVaan de Universiteit van Amsterdam de bijzondere leerstoel Vastgoedkunde. In de SBV pal-ticipercn de Universiteit van Amsterdam, de bednfstak en de overheid. Tot het werkterrein van de SBV behoren: het oyganiseren van de postdoctorale opleiding Vastgoedkunde, het participeren in het onderwijsprogramma van deeconomische Faculteit van de Universiteit van Amsterdam, het vc7m'chten van onderzoek en het onderhouden van een documentatiecentrum op hetgebied van commercieel onroerendgoed. Daarnaast publiceert de SBVregelmatig - in de zogenaamde SBV-reeks - onderzoeksresultaten en studies omtlpent vastgoedvraagstukken.

5 6 BIJ DE TWEEDE DRUK Het is verheugend dat de eerste druk zo snel uitverkocht is en er vraag naar Iiet boek blijft bestaan. Dit plaatst de auteurs en de uitgever voor de keuze: òf het boek ongewijzigd laten herdrukken òf de eerste versie tot een tweede herzien. Er is voor liet eerste gekozen. Het boek is drie jaar geleden geschreven en hoewel er sindsdien het een en ander is veranderd in liet grondbeleid, blijft de centrale analyse onverkort geldig. De veranderingen hebben betrekking op institutionele aspecten van het grondbeleid, zoals het (ontwerp-)besluit locatiegebonden subsidies, het al dan niet invoeren van een regional:l gronclbeleid etc. Een werkelijk meer marktgericht grondbeleid wordt nog stt eds met de moi-~d beleden, maar vindt nog steeds plaats binnen de institutic~riele lia ders en heeft daarmee nog weinig effect in de praktijk gehad. Hierint-i is de uitspraak (p. 155) "feitelijk is het grondbeleid in Nederland in h<lgr mate geïnstitutioneerd geworden" alweer bevestigd. Hierop gebaseerd kon de tijdsdruk het doorslaggevende motief vorn1c.n voor een ongewijzigde dïuk.

6 VOORWOORD Economisch beleid is geen afzonderlijk beleid binnen de publieke sector, maar alle beleidsvelden hebben economische aspecten (~enni~man,'l977, p.53-54). Grondbeleid heeft eveneens economische aspecten. Hennipman (op cit.) doelt hiermee op "de schaarsteverhoudingen tussen het geheel der middelen en der doeleinden". Binnen Nederland wordt het grondbeleid gewoonlijk beschouwd in zijn functie als 'leverancier' aan het ruimtelijk beleid en voorzover de schaarste van grond hierbij wordt geanalyseerd, gebeurt dat niet op grond van kennis van de economische wetenschap. Zo'n benadering is niet fout, maar wel eenzijdig. Bovendien is die zeer "Nederlands"; in andere landen wordt het grondbeleid doorlopend aan economische analyses onderworpen. Uitgangspunt van dit boek is dat ook het Nederlandse grondbeleid in termen van economische begrippen en theorieën kan worden geanalyseerd. Bovendien levert een dergelijke analyse nuttige inzichten voor de praktijk en voor verbeteringen erin. Kenmerkend voor het Nederlandse grondbeleid is een scherp onderscheid tussen het beleid in stedelijk en in landelijk gebied, oftewel een scheiding tussen de markt voor grond in stedelijk gebruik en voor grond in agrarisch gebruik. Deze scheiding is zo scherp dat de term "grondbeleid" meestal voor stedelijke gebieden wordt gereserveerd, alhoewel dezelfde economische principes in beide gevallen van toepassing zijn. Dit boek beperkt zich tot grondbeleid in stedelijk gebied. (Voor een economische analyse van grondbeleid in landelijk gebied zie Veerman, 1983; Klaassen, 1985.) In Nederland is er geen gebrek aan boeken over grondbeleid, maar die weerspiegelen meestal de praktijk, in die zin dat zij zich niet baseren op een economische analyse. Sommige van de boeken zijn op vakmensen en de dagelijkse praktijk gericht (bijvoorbeeld De Graaf, 1983; Prins, 1985)' andere zijn meer beschouwend van aard (bijvoorbeeld Van den Hoff, 1976; Terpstra, 1988). De Discussienota Grondbeleid van de gemeente Den Haag (1983) geeft een uitgebreid overzicht op het hele gemeentelijke grondbeleid, toegespitst op een concreet geval. Wétenschappelijke boeken over dit onderwerp in Nederland zijn schaars. Een van de eerste was het proefschrift van Delfgaauw (1934), dat met name de grondpolitiek van de gemeente Amsterdam tot onderwerp van studie had. Kwijt en Needham (1980) hebben een meer algemeen economisch georiënteerde ingang gekozen. Deze studie is echter inmiddels aan actualisering toe. De afgelopen jaren is er in Nederland een aantal boeken verschenen over vastgoed (waaronder grond), maar ook hierin krijgen een economische analyse van de grondmarkt en de prijsvorming erop weinig aandacht (bijvoorbeeld Ter Hart, 1987; Lukkes e.a., 1987). In het buitenland en met name in de Engelstalige landen is de situatie geheel anders. Daar wordt het grondbeleid regelmatig aan een economische analyse ("land economics") onderworpen (bijvoorbeeld Hall, 1965; Lean and Goodall, 1966;

7 Newell, 1977; Balchin and Kieve, 1977; Harrison, 1977; Pearce e.a., 1978; Evans, 1985; Barrea and Healey, 1985, om er slechts enkele te noemen). Het zou gemakkelijk geweest zijn als voor Nederland kon worden volstaan met het vertalen van passages uit dergelijke boeken. Toch is dit niet zonder meer mogelijk, omdat het Nederlandse grond-kieid sterk afwijkt van dat in het buitenland. Hier wordt de grondmarkt zo strikt geregeld en op een zo eigensoortige manier, dat de toepassing daarop van economische begrippen en theorieën speciaal voor Nederland plaats moet vinden. Dat is de doelstelling van dit boek. Het is de bedoeling om in deze studie de praktijk van het grondbeleid in Nederland gedurende de afgelopen 20 jaar kritisch te analyseren, gebruik makend van een economisch begrippenkader. Nogmaals, dit is nooit eerder gedaan en de auteurs zijn van mening dat zo'n economische analyse nieuwe en frisse inzichten oplevert. Met klem wordt er op gewezen dat het de praktijk van 20 jaar betreft, welke wordt geanalyseerd. In die periode is er sprake van een hoge mate van continuïteit in de praktijk. Wij onderkennen dat sommige aspecten van de praktijk die hier worden bekritiseerd sinds kort in beweging zijn, althans bij een beperkt aantal gemeenten. Toch houden wij staande dat het beeld dat hier van de praktijk wordt gegeven in het algemeen geldig is. Een analyse is op zichzelf vrijblijvend. De economische wetenschap kan worden gebruikt om een fundament te leggen voor de analyse. Dit gaat verder en is minder vrijblijvend. De economische wetenschap kan het bouwplan leveren volgens welke een betere praktijk kan worden opgebouwd. Dat is de bedoeling van deze studie. Het grondbeleid wint weer aan actualiteit. De auteurs van deze studie willen een bijdrage leveren aan de discussie over verbetering van dat beleid en dat is meer dan een analyse (hoe onmisbaar die ook moge zijn). De auteurs hebben willen aangeven hoe het grondbeleid eruit zou kunnen komen te zien indien een aantal van de in deze studie gepresenteerde economische inzichten wordt toegepast. Het boek heeft derhalve zowel een wetenschappelijk als een praktisch doel: het beoogt een dieper inzicht in de achtergrond van grondbeleid te geven èn het wil een bijdrage leveren aan een vergroting van de doelmatigheid van dat beleid. Het boek is derhalve op twee doelgroepen gericht. De eerste is een wetenschappelijke: toegepast economen, bouweconomen, planologen, beleidskundigen. De tweede doelgroep wordt gevormd door de mensen in de praktijk: mensen werkzaam bij een gemeentelijk grondbedrijf, in de ruimtelijke planning, woningcorporaties, makelaars, projectontwikkelaars, beleggers in vastgoed, e.d. Het boek is als volgt opgebouwd: Hoofdstuk l. Als voorbereiding op de andere hoofdstukken wordt een aantal economische principes toegepast op de verschijnselen van transacties in grond, de prijsvorming van grond, de politieke belangstelling voor die verschijnselen, de politieke acties in navolging van die belangstelling.

8 Hoofdstukken 2 en 3. Een economische analyse van de prijsvorming van grond (2) en de prijsvorming van onroerend goed (3). Incidenteel wordt verwezen naar de Nederlandse situatie, maar de theorie wordt ontwikkeld voor toepassing in elk willekeurig land waar de veronderstellingen gelden. Het is de bedoeling met hoofdstukken 1, 2, 3 de economische theorieën uiteen te zetten die op het voeren van grondbeleid in het algemeen (dat wil zeggen, in welk land dan ook) betrekking hebben, de hoofdstukken 4, 5, 6, 7 handelen over het grondbeleid in Nederland in het bijzonder. Hoofdstuk 4. Een uiteenzetting van de praktijk van het grondbeleid in Nederland gedurende de afgelopen 20 jaar. De nadruk ligt op de beschrijving, niet zozeer op het analyseren ervan, laat staan het bekritiseren. Hoofdstuk 5. Al zou men kunnen denken dat grondprijzen in Nederland, omdat die uit handelingen voortvloeien die nauwelijks door de economische theorie worden gestuurd, zich niet voor economisch analyse lenen, is dit laatste toch de bedoeling van dit hoofdstuk. De theorieën en begrippen uit de eerste drie hoofdstukken worden gebruikt om grondprijzen te verklaren. Maar deze verklaring kan niet uitputtend zijn: een volledige verklaring wordt gegeven door een combinatie van economische wetmatigheden en politieke keuzes. Hoofdstuk 6. Met hoofdstuk 5 is de analyse klaar. In hoofdstuk 6 gaan wij tot aanbevelingen over: als men de economische inzichten ook in de praktijk zou toepassen, hoe zou het grondbeleid dan vorm gegeven worden? Dit hoofdstuk geeft geen volledig antwoord hierop, wel worden de belangrijkste onderdelen van dat beleid behandeld. Hoofdstuk 7. De economische benaderingswijze verstrekt een denkkader waarmee de praktijk van het grondbeleid in Nederland kan worden geanalyseerd en waarvoor aanbevelingen kunnen worden gedaan. Deze heeft in de voorafgaande hoofdstukken plaatsgevonden. In een korte epiloog wordt de belangrijkste conclusie hieruit aangegeven: een conclusie die verstrekkende gevolgen heeft voor die Nederlandse praktijk.

9 Voorwoord Hoofdstuk 1: Een economische analyse van de grondmarkt en van de interventie daarop 1.1 Grond als een schaars goed 1.2 De politieke implicaties van de schaarste van de grond 1.3 De verwevenheid tussen de grondprijstheorie en de grondprijspolitiek 1.4 Grond en gebouwen 1.5 Een verantwoording voor overheidsingrijpen in grond en gebouwen 1.6 Instrumenten van het grondbeleid 1.7 De reikwijdte van het overheidsingrijpen in grond en gebouwen Hoofdstuk 2: De prijsvorming van grond 2.1 De geschiedenis van de grondprijstheorie tot Ricardo 2.2 De bijdrage van Ricardo 2.3 Alternatieve kosten en economische rente 2.4 De marktvorm 2.5 De prijselasticiteit van het aanbod van een produktiefactor 2.6 Grondprijs en productprijs 2.7 Het effect van belastingheffing op de grond 2.8 Factoren die de marktprijs van grond bepalen 2.9 Het ruimtelijk patroon van grondprijzen 2.10 De invloed van overheden op de marktprijs van grond 2.11 Het vraagstuk "betterment" en "worsenment"

10 Hoofdstuk 3: De prijsvorming van onroerend goed 3.1 De prijs van grond en (ander) onroerend goed 3.2 De prijsvorming van bebouwd onroerend goed 3.3 De waardebepaling van onroerend goed Waardebepaling onbebouwde grond Waardebepaling bebouwde grond (nieuwbouw) Waardebepaling bebouwde grond (oudbouw) Waardebepaling bij erfpachtrecht 3.4 De prijsontwikkeling van onroerend goed 3.5 De dagelijkse praktijk van het taxeren van onroerend goed Bijlage 3.1 Het begrip "waarde" in de Nederlandse taxatieleer Bijlage 3.2 De stijging van prijzn van buwgrond in Nederland Hoofdstuk 4: Grondbeleid in Nederland 4.1 Inleiding 4.2 Plaats en functie van het grondbeleid in Nederland 4.3 De historische achtergrond van het stedelijke grondbeleid in Nederland 4.4 Stedelijk grondbeleid in Nederland: een institutionele plaats bepaling 4.5 De samenhang tussen grondbeleid en andere beleidsvelden 4.6 De uitvoering van het gemeentelijk grondbeleid: de bouwgrondexploitatie 4.7 Uitgiftevormen vergeleken 4.8 Problemen van grondbeleid Bijlage 4.1 Enkele ramingen Hoofdstuk 5: Naar een verklaring van grondprijzen in Nederland 5.1 Inleiding 5.2 Economische principes; de basis van een verklaring 5.3 De uitwerking van de economische principes 5.4 De politieke keuzen 5.5 Voorlopige conclusies met betrekking tot een grondprijstheorie 5.6 Het politieke keuzevraagstuk in Nederland 5.7 Grondprijzen in Nederland 5.8 De grondprijstheorie voor Nederland 5.9 Een grafische weergave van deze grondprijstheorie 5.10 Implicaties voor de verdeling van ontwikkelingswinsten Bijlage 5.1 Enkele grondprijzen uit de Nederlandse praktijk

11 Hoofdstuk 6: Aanbevelingen voor de Nederlandse praktijk 4.1 De Nederlandse paktijk heeft geen economische fundering 6.2 Afwegingen van de financiële risico's bij een actief gronb'mieid 6.3 Het bepalen van de marktwaarde van bouwgrond 6.4 De basis voor de bepaling van de verwervingskosten 6.5 De basis voor de bepaling van de gronduitgifteprijzen 6.6 Financiële evaluatie van de grondexploitatie 6.7 Subsidies voor de grondexploitatie 6.8 Het maken van winst op grondexploitatie 6.9 Vaststelling van de erfpachtcanon bij heruitgifte Hoofdstuk 7: Epiloog Literatuur

12 HOOFDSTUK 1 EEN ECONOMISCHE ANALYSE VAN DE GRONDMARKT EN VAN DE INTERVENTIE DAAROP 1.l Grond als een schaars goed De uitspraak "grond is schaars" behoeft enige uitleg. Immers, zelfs in Nederland met zijn 350 mensen per vierkante kilometer, één van de dichtst bevolkte landen ter wereld, is er grond te over waarnaar weinig vraag is. Grond die braak en onbenut ligt en waar niemand belangstelling voor heeft. Kennelijk is oppervlakte op zich niet schaars. Wat dan wel? In de eerste plaats is grond een economisch goed met bepaalde lokationele eigenschappen. Men wil - bijvoorbeeld - bouwgrond hebben, die geschikt is voor kantoren of woningbouw. Deze bestemmingen stellen bepaalde lokatie-eisen waarop slechts binnen het kader van de bestaande ruimtelijke inrichting, die betrekkelijk vast staat, kan worden voorzien. Lokatie is derhalve schaars: en grond geeft de beschikking over lokatie. Ook schaars zijn grondstoffen die op of onder de grond liggen. Ook in dit geval geeft grond beschikking over een schaars goed (te weten grondstoffen, waaronder vruchtbare landbouwgrond). Dit betreft voornamelijk grond buiten stedelijke gebieden, terwijl deze studie zich beperkt tot stedelijke c.q. bebouwde grond. Derhalve wordt op dit tweede soort schaarste verder niet ingegaan. Grond is schaars - in bovengenoemde zin - en derhalve object van studie van de economische wetenschap als "de wetenschap van schaarste en keuzen" : waar schaarste is moet men kiezen. Het is dan ook niet verwonderlijk dat de economie zich al een paar eeuwen met vraagstukken betreffende grond heeft bezig gehouden. De bijdrage van de economische wetenschap heeft geholpen een schijnbare tegenstelling over grond op te lossen. Anders geformuleerd: in ieder geval er meer inzicht in te geven (alhoewel de tegenstelling toch nog altijd de politieke gemoederen bezig houdt). Het gaat om het volgende, De fysiocraten noemden grond "een geschenk van de natuur". En zo is het ook (met uitzondering van polders e.d.): grond (in de zin van oppervlakte en grondstoffen) behoeft niet te worden vervaardigd, die ligt er al, gratis. Toch heeft die vaak een in geld uit te drukken waarde. Hoe is dat te verklaren? Het antwoord ligt in de schaarste. Uiteraard, niet alles wat schaars is heeft daardoor een waarde - denk, bijvoorbeeld, aan grond met een zeldzaam soort bodemvervuiling! Het is pas wanneer datgene wat schaars is ook (veel) gevraagd wordt dat er een prijs ontstaat. En dat is met name het geval bij grond die beschikking geeft over stedelijke lokaties. Het antwoord op de tegenstelling luidt, derhalve: grond die èn schaars is èn waarnaar vraag bestaat verkrijgt (onder

13 bepaalde marktomstandigheden) een marktprijs, ongeacht of dergelijke grond door de natuur gratis is geschonken. Dit antwoord heeft ook een bredere strekking. Wij hebben het over stedelijke grond, waarvan de lokationele eigenschappen door de ruimtelijke inrichting worden bepaald (lokatie ten opzichte van gebouwen en infrastructuur). Om de beschikking te krijgen over een perceel met bepaalde lokationele eigenschappen moet er geld worden betaald - voor de kosten van verwerving, van sloop, van het aanleggen van nieuwe infrastructuur, enz. Onder deze omstandigheden is grond geen "geschenk van de natuur", evenmin is deze gratis! Maar deze kosten hebben in principe niets te maken met de waarde die aan de schaarste van dat perceel kan worden toegerekend: het is zelfs niet zo dat met die kosten een schaars goed wordt geproduceerd. Soms kent grond als een gratis geschenk van de natuur schaarste, los van grond waarmee kosten zijn gemoeid. In beide gevallen is er geen noodzakelijk verband tussen grondkosten en grondprijzen. Het is een onderscheid dat steeds moet worden gemaakt: hierop komen wij met name in hoofdstuk 5 terug. Theoretisch kan de tegenstelling tussen grondkosten en grondprijzen verklaard worden. Echter, in politiek opzicht blijft deze tegenstelling een voortdurend punt van discussie. Ook deze kan worden besproken in het licht van de schaarste van grond, 1.2 De politieke implicaties van de schaarste van grond Een ander aspect van het grondvraagstuk vormt het recht op eigendom van de grond. Eigendom van grond maakt het niet alleen mogelijk een prijs voor het gebruik ervan aan anderen te vragen, maar ook om macht uit te oefenen. Het in eigendom hebben van een schaars goed kan namelijk macht geven wanneer dat goed voor het dagelijkse leven onmisbaar is. Dit geldt bij uitstek voor grond als input voor de volkshuisvesting en voor de voedselvoorziening. En deze kan ingrijpende maatschappelijke gevolgen hebben en daarmee aanleiding geven tot politieke zorg. Bij een economische analyse hiervan kunnen verschillende criteria worden gebruikt. Gebruik makend van de literatuur (bijvoorbeeld: Hallett (1988, hoofdstukken 2, 9), Dawson (1984, hoofdstuk 8) en Wijers (1988, pp.51-56)) kunnen een groot aantal wetenschappelijk en maatschappelijk gefundeerde vragen worden gesteld over de effecten van grondbezit. Over het benodigde aanbod, over de vraag en over de prijs van grond. Het betreft hier vragen die op ieder moment en over ieder land kunnen worden gesteld (ook over Nederland heden ten dage!). Sommige zijn moeilijk te beantwoorden, omdat eventuele indicatoren zich niet voor een absolute meting lenen. Wat is, bijvoorbeeld, "te beperkt" of "te duur"? Wellicht om deze reden komen wij meer studies tegen, waarin deze vragen vergelijkend worden onderzocht. (Zie bijvoorbeeld Dawson 1984 over Japan, Polen, de V.S., de V.K.; Hallett 1988 over G.B., Frankrijk, Nederland, West Duitsland, Yugoslavië, de V..).

14 1.3 De verwevenheid tussen de grondpdjstheode en de grondpolitiek Zoals hierboven is vermeld neemt het vraagstuk grond een bijzondere plaats èn in de economische wetenschap èn in de politiek in. Deze twee staan niet los van elkaar: de politieke zorg om grond is aanleiding geweest tot een dieper economisch inzicht, dat op zijn beurt tot een verfijning van de politieke aanpak heeft geleid. In het verleden is dit ondermeer te zien in de baanbrekende bijdragen van Ricardo die in 1817, onder druk van stijgende voedsel- en grondprijzen in Engeland, zijn ideeën vorm gaf (zie verder hoofdstuk 2). Ook de verfijning van een begrip als "betterment" (zie paragraaf 2.1 1) is geformuleerd om de politieke discussie hieromtrent te verhelderen en verscherpen. Uit deze verwevenheid kan voorshands reeds worden geconstateerd dat theorie en praktijk inzake grondprijzen nauwe banden hebben. De belangrijkste politiek geïnspireerde vragen die tot bevordering van het economische inzicht hebben geleid kunnen als volgt worden geformuleerd: - Is het gerechtvaardigd een prijs voor grond te bedingen, terwijl deze in principe geen kostprijs heeft? - Bepaalde primaire levensbehoeften behoeven veel grond voor hun productie, met name voedsel en huisvesting. De prijs van grond maakt een aanzienlijk deel uit van de marktprijzen van deze levensbehoeften. In hoeverre mag enlof moet een overheid ingrijpen om via het grondbeleid de prijs hiervan te verlagen? - Hoe moet worden gereageerd door een overheid als door een activititeit van haar kant (b.v. bestemmingsveranderingen, investeringsbeslissingen etc.) het particuliere grond- en gebouwenbezit sterk in waarde stijgt c.q. daalt? - In geval van onacceptabele waardestijgingen, zoals hierboven geschilderd, zou via welke instrumenten de waardestijging bij voorkeur kunnen worden afgeroomd? Het zal duidelijk zijn dat de politieke zorg over grond-vraagstukken aanleiding heeft gegeven - en nog steeds geeft - tot politieke acties. En de inhoud van deze interventies is en wordt (mede-) bepaald door inzichten verworven door de economische wetenschap. Het geheel vormt de grondpolitiek (zie van Zundert, 1980, p.21), waarvan de meer bestuurlijke kant het grondbeleid heet. Grondbeleid wordt derhalve beschouwd als overheidsinterventie op de grondmarkt. Hierbij wordt aangesloten bij de internationale discussie over "land policy", die ook de interventie op de grondmarkt centraal stelt. Enkele voorbeelden van definities van grondbeleid uit deze discussie: - "by 'land policy' I mem the relationship between a private person's right and obligations in the use of land and the public policies pertaining to them" (Alterman, 1983). - (land policy is) "government intervention on land" (Lichfield, 1980).

15 - (we include) "considerations of land ownership, exchange, use, management and development and the role of deliberate state intervention in pursuit of social and economic goals" (Barrett and Healey, 1985, p.2). - "we are discussing the purpose and operation of government intewention in the way land is owned, used and developed (Healey, 1983, p.4). - (land policy is) "influencing the nature and use of property rights" (Pearce, 1980) Voordat tot bespreking van de aanleiding voor deze interventie overgegaan wordt, zal het verband tussen grond en gebouwen - en daardoor tussen de politiek van grond en de politiek van onroerend goed als geheel - worden uitgelegd. 1.4 Grond en gehawen Economisch gezien is grond bij uitstek een productiefactor. Grond draagt, in combinatie met andere productiefactoren, bij aan de productie van goederen en diensten. Weliswaar kan grond soms als een duurzaam consumptiegoed worden beschouwd. Bijvoorbeeld, in de vorm van een park, levert die consumptiediensten op. Dit is ook het geval bij bijvoorbeeld eigen woningbezit, waarbij eigenaar en bewoner dezelfde persoon zijn. Producent en consument zijn dan in één persoon verenigd. Echter, wanneer wij het over stedelijke grond hebben - grond als toegang tot schaarse stedelijke lokaties - dan heeft grond de hoedanigheid van een productiegoed. Eigen aan een productiefactor is dat deze zijn waarde ontleent aan zijn bijdrage aan de productie van andere goederen en diensten. Een productiefactor wordt niet "om zichzelf" gewaardeerd, slechts voorzover die nodig is voor de productie van een goed dat wel "om zichzelf' wordt gewaardeerd. Inzake grond, draagt deze bij aan de productie van woondiensten, van kleding (het perceel waarop een kledingfabriek staat), van vermaak (bioscoop, café), van onderwijs en cultuur, enz. De prijs van grond wordt door de nuttigheid van het uiteindelijke produkt bepaald, evenals de prijs van welke andere productiefactor ook. Bij grond echter is de combinatie van productiefactoren iets bijzonders en de productiefactor grond verschilt daarin van de meeste andere productiefactoren. Wij doelen op de combinatie grond + gebouwen. Het bijzondere hiervan is dat deze twee productiefactoren zeer vast en zeer duurzaam aan elkaar zijn gebonden. Zij kunnen niet los van elkaar worden gemaakt zonder het gebouw te slopen, hetgeen een vernietigen van de productiefactor gebouw betekent (het gebouw op zich kan niet worden verplaatst). Vanwege de hoge productiekosten overweegt men sloop meestal niet, voordat een gebouw tenminste 50 jaar oud is. De conclusie uit het voorgaande is dat (stedelijke) grond niet los van de daarop geplaatste gebouwen (c.q. die erop zouden kunnen worden geplaatst) kan worden gezien. Dat geldt voor het bestuderen van het verschijnsel grondprijs (zie

16 hoofdstukken 2 en 3), terwijl het evenzeer geldt voor de studie en praktijk van het grondbeleid. Wat het grondbeleid betreft, de nauwe relatie tussen grond en gebouwen impliceert het volgende. Als de politiek de mening is toegedaan dat het grondbestel in de maatschappij niet goed functioneert en dat om die reden namens de maatschappij moet worden ingegrepen, dan heeft dat onvermijdelijk gevolgen voor gebouwen (soort, lokatie, hoeveelheid, prijs). Het omgekeerde geldt eveneens: een bouwbeleid met betrekking tot gebouwen en infrastructuur (de volkshuisvesting, wegen, enz) heeft gevolgen voor grond (hoeveel grond, waar, tegen welke prijs, wanneer beschikbaar: zie hoofdstuk 4). Het gevolg hiervan is dat grondbeleid niet los van een beleid voor onroerend goed als geheel kan worden gezien. Weliswaar spitst dit boek zich op het eerste toe - maar toch in het licht van de daarop aangebrachte infra- en superstruktuur. 1.5 Een verantwoording voor overheidsingdjpen in grond en gebouwen Veronderstel dat is geconstateerd dat het grondbestel in de maatschappij niet goed functioneert. Dit kan aanleiding geven tot de wens aktief in te grijpen in de markt daarvan. Echter in een staatkundig bestel zoals het Nederlandse moet een overheidsingrijpen altijd worden verantwoord. Er kan niet worden volstaan met een verwijzing naar "problemen". Beargumenteerd moet worden waarom deze problemen zich voordoen en waarom kan worden verwacht dat door middel van een ingreep de problemen opgelost c.q. verlicht worden. Dit geldt eveneens ten aanzien van het overheidsingrijpen op de grondmarkt. Tevens moet men zich realiseren dat ingrijpen in de grondmarkt, gevolgen heeft voor de andere markten van onroerend goed. Hierdoor is een goed gefundeerde verantwoording nodig, gelet op de zeer mondige actoren met sterk uiteenlopende en vaak concurrerende belangen die zich met grond en gebouwen bezig houden. Healey (1983, p ) onderscheidt vier mogelijke antwoorden op het "waarom" van het overheidsingrijpen op grond- en gebouwenmarkt: - "to provide a neighbourhood protection service", hetgeen inhoudt een minimum aan regelingen teneinde het belang van individuele eigenaren en gebruikers van onroerend goed zoveel mogelijk te beschermen tegen acties van derden op aangrenzende of in de buurt gelegen percelen. Mijn buurman bijvoorbeeld wil zijn huis tot een friteszaak verbouwen, hetgeen de waarde van mijn huis zou doen dalen. - "to support the land and property market, by correcting for market failures". Dat wil zeggen dat de overheid acties onderneemt teneinde onvolkomenheden van de onroerend-goedmarkt te ondervangen, die individuele eigenaren en gebruikers niet in staat zijn op te heffen. De wenselijkheid c.q. mogelijkheid deze onvolkomenheden te compenseren is afhankelijk van ieders politieke

17 perceptie van het marktgebeuren, waarin globaal twee stromingen kunnen worden onderscheiden: Vanuit de economische welvaartstheorie is het mogelijk een algemeen belang te onderkennen ten aanzien van het functioneren van de markt van onroerend goed. Dit algemeen belang wordt niet bereikt door een ongeregelde markt vanwege de vele onvolkomenheden op de onroerend-goedmarkt. Particulieren kunnen deze onvolkomenheden niet wegwerken. Hier ligt een taak voor de overheid. Vanuit het historisch-materialisme bezien maken zowel de staat als de onroerend-goedmarkt deel uit van de kapitalistische maatschappij. Voor haar eigen reproductie oftewel instandhouding heeft de maatschappij bepaalde voorzieningen nodig, waarin de markt niet voorziet. "The state supports capital by investing in projects and services that increase the productivity of labour" (social investment, bijvoorbeeld het wegennet), "and by investing in projects and services that lower the reproduction costs of labour power" (social consumption, bijvoorbeeld sociale woningbouw), "and by providing projects and services which are required to maintain social harrnony" (social expenses, bijvoorbeeld ruimtelijke ordening, die vooral een legitimeringsfunctie heeft). Alle drie - social investment, consumption en expenses - zijn activiteiten waarin de markt niet kan voorzien, de staat wel. (Hieraan moet worden toegevoegd dat sommigen, die het historisch materialisme als uitgangspunt nemen een meer radicale analyse van de effecten van een kapitalistische grondmarkt maken. Edwards (1985) bijvoorbeeld stelt dat dit uitgangspunt niet alleen bepalend is voor de distributie van goederen en diensten, maar ook voor datgene dat wordt geproduceerd.) "to ensure that land is allocated, used and developed in the genera1 interest." Bij dit punt gaat het om meer dan het corrigeren van bovenbedoelde marktonvolkomenheden: het gaat namelijk om een boven-de-markt-opereren. Nog steeds met als uiteindelijk doel het algemeen belang te bevorderen. Drie functies kunnen in deze derde categorie worden onderscheiden: een scheidsrechterfunctie tussen concurrerende ruimteclaims, een stimulerende functie (bijvoorbeeld bij bevoikingsparticipatie) en een algemeen sturende functie van marktprocessen. De hierachter liggende opvatting over de positie van grond in de maatschappij is te omschrijven met De Haan's woorden - "grond is een gemeenschapsgoed" (De Haan, 1982) "to counteract the market to ensure that land is used in the interests of the community, or major sections of it." Hier wordt er niet van uit gegaan dat de markt slechts correcties en sturing nodig heeft, teneinde een politiek acceptabele uitkomst te bieden. Eerder wordt er van uit gegaan dat er politieke beslissingen moeten worden genomen met name over de gewenste uitkomsten met betrekking tot de onroerend-goedmarkt. Dit betreft zowel de fysieke inrichting van de ruimte, alsmede de distributie van grond en gebouwen en de daaruit voortvloeiende kosten en baten. Tevens moet worden besloten welke maatregelen nodig zijn om die uitkomst tot stand te doen komen, 'welke een drastisch

18 ingrijpen in de onroerend-goedmarkt kan inhouden, zoals onteigening (nationalisatie), prijsbeheersing, de overheid als belangrijkste opdrachtgever, etc. Het zou te ver voeren in te gaan op elk van de vier vormen van rechtvaardiging van het overheidsingrijpen en na te gaan in hoeverre de economische wetenschap daarvoor inzichten verleent. Zinniger lijkt het in te gaan op het veel gebruikte begrip "markt-onvolkomenheden" oftewel "market failures". Natuurlijk zijn marktonvolkomenheden niet de enige en misschien niet de belangrijkste motieven voor overheidsingrijpen, maar dieper inzicht in deze onvolkomenheden werpt een verhelderend licht op het functioneren van de onroerend-goedmarkt en de eventuele rol van de overheid daarin. Harrison (1977, hoofdstuk 4) deelt de onvolkomenheden als volgt in (voor een alternatieve - maar niet tegenstrijdige - uiteenzetting zie Pearce 1978, Moore 1978, Willis 1980 hoofdstukken 2 en 3): - "Externalities". Externe effecten ontstaan wanneer acties van een persoon, bedrijf of instantie gevolgen hebben die niet op de veroorzaker árukken. Dit kan zowel in negatieve als in positieve zin zijn. Bijvoorbeeld, iemand verbouwt zijn huis, waardoor de belendende panden in waarde stijgen. Na enige tijd verbouwt hij opnieuw, maar deze keer wordt het een friteszaak, met als gevolg dat door stank- en lawaai-overlast de waarde van de belendende panden daalt. Externalities betekent feitelijk dat iemand een beslissing neemt zonder alle gevolgen van dien in acht te hoeven nemen. Een voor de grondmarkt zeer belangrijk voorbeeld is dat van de verkaveling die meer of minder infrastructuur vereist. Lintbebouwing - bijvoorbeeld - is in dit opzicht duurder dan besloten bebouwing. Dit laat echter onverlet dat een individueel besluit om lint-gewijs te gaan bouwen, geen rekening hoeft te houden met de daarmee gepaard gaande infrastructuur-kosten. - "hblic goods". Bij bepaalde goederen en diensten is het erg moeilijk, zo niet onmogelijk, degenen die ervan profiteren daarvoor te laten betalen. Eventuele gebruikers ervan kunnen niet worden uitgesloten. Voorbeelden hiervan zijn schone lucht, een mooi stadsgezicht, een park etc. Indien dergelijke goederen en diensten naar profijt door gebruikers zouden moeten worden betaald, zouden deze waarschijnlijk niet worden vervaardigd. Collectieve financiering is de enige mogelijkheid. - "Imperfect information and failures of co-ordination". Op de onroerend-goedmarkt komt het vrij vaak voor dat, om een door iedereen gewenst doel te bereiken, samenwerking tussen vele actoren vereist is, maar zeer moeilijk te realiseren en coördineren is. Teneinde bijvoorbeeld een winkelstraat op te knappen moet iedere winkelier en eigenaar geld in zijn eigen bedrijf c.q. pand investeren. Het mobiliseren daarvan is echter een moeizaam proces. hblieke coördinatie is hierbij bijna te zien als een absoluut vereiste om het welslagen te verwezenlijken. Dit wordt door Faludi (1987, hoofdstuk 10) omschreven als "lost opportunities", tenzij de overheid ingrijpt.

19 - "Paternalism and the distribution of welfare". Paternalisme moet in dit verband worden gezien als een houding van de overheid die er van uit gaat dat niet iedereen zich kan of wil voorzien van bepaalde voorzieningen op een minimum niveau. De overheid treedt hierbij in de plaats van het individu, legt deze minimum eisen op en helpt het individu deze wensen te realiseren. Het voorbeeld bij uitstek hiervan is woonruimte: huisvesting wordt gezien als een zogenaamd "merit good" (zie "Nota Huur- en Subsidiebeleid" 1974). Ook de verdeling van inkomen en rijkdom zou anders kunnen zijn dan de maatschappelijk gewenste. Dan vindt bijvoorbeeld door middel van subsidiëring van woonruimte voor bepaalde groepen met een laag inkomen, een herverdeling van inkomen c.q. consumptie plaats. Het komt vaak voor dat beslissingen op de onroerend-goedmarkt vanwege hun externe effecten herverdelingseffecten oproepen. Als voorbeeld kan dienen het aanleggen van een snelweg die de geluidsoverlast in bepaalde buurten doet stijgen, maar doordat andere wegen hierdoor worden ontlast, daalt de hinder elders. Aan deze lijst van Harrison willen wij een vijfde markt-imperfectie toevoegen. Eén van de eigenschappen van onroerend goed is haar fixatie op een bepaalde locatie. Dit brengt met zich mee dat ten aanzien van het aanbod er eveneens een "aanbod van locatie" ontstaat met een monopolistisch karakter. Dit sluit vervanging door hetzelfde uit; de ene vierkante meter grond is nooit exact hetzelfde als een vierkante meter grond elders, hooguit gelijkwaardig. Ten aanzien van de aanbieders brengt dit met zich mee dat er geen volledige mededinging mogelijk is tussen de aanbieder van een stuk grond A en de aanbieder van een stuk grond B, hetgeen tot quasi-monopolistische toestanden leidt. Alle bovengenoemde soorten markt-onvolkomenheden komen in alle landen voor (omdat die inherent aan het object zijn) en zijn alle in meerdere of mindere mate te corrigeren. Bijvoorbeeld, negatieve externe effecten kunnen worden voorkómen of getemperd via een vergunningensysteem, terwijl public goods door de overheid zelf verstrekt kunnen worden. Coördinatie kan worden verbeterd via plannen en programma's van de overheid; het consumeren van merit goods kan worden opgelegd. Met behulp van selectieve subsidies of met voorzieningen kan de inkomensverdeling worden be'invloed. Onteigening is een laatste antwoord op star monopolistisch gedrag van onroerend-goed-eigenaars. Hierdoor wordt een verantwoording gegeven voor overheidsinterventie in grond en gebouwen. Wij willen overigens niet suggereren dat de enige reden waarom de overheid op de onroerend-goedmarkt ingrijpt de wens is om die voor anderen beter bruikbaar te maken. De overheid behoeft ook ruimte voor haar eigen bestuurlijke activiteiten. Een treffend voorbeeld hiervan wordt door Burghout (1985) gegeven, die de Rijksgebouwendienst betitelt als "de grootste kantoren-huurbaas te Nederland" (zie ook hoofdstuk 4). Er is nog een reden van andere aard waarom de overheid intervenieert in de onroerend-goedmarkt. Deze motieven staan in nauwe verbinding met de gevoerde

20 macro-economische politiek. Macro bekeken maakt namelijk de bouwproductie een belangrijk deel van het nationale product uit (in Nederland 93% van het bruto binnenlands product in 1986). Bovendien is de overheid zelf de grootste opdrachtgever (in Nederland, 30% direct en 35% indirect via volkshuisvesting, onderwijs, gezondheidszorg en niet-commerciële dienstverlening in , zie: Voortgangsnota 1987). Wanneer nu de overheid de economie wil stimuleren of afremmen in verband met haar macro-economisch beleid is de verleiding groot dit via de bouwproductie te doen. Hier kan de overheid zowel direct als indirect gemakkelijk een groot effect bereiken. De verleiding is zelfs groter dan op het eerste gezicht lijkt. Een groot deel van de nationale investehgen bestaan uit investeringen in bouwwerken (in Nederland 50%). Tevens blijkt dat de bouwnijverheid de bedrijfstak is met het grootste uitstralingseffect, te weten ruim 34% (Grootenboer, 1987, p.73.) Dit houdt in dat elke drie manjaren werk in de bouwfijverheid één manjaar werk in andere kdrijfstakken genereert. Hieruit blijkt niet ten onrechte dat m de bouwnijverheid een vliegwielfunctie voor de gehek Nederlandse economie wordt toegekend. Deze medaille heeft echter ook een keerzijde. De omvang van de bouwproductie is ook in mankracht uit te drukken (in Nederland, 8,6% van het totale arbeidsvolume in Grootenboer, 1987). Schommelingen in de bouwproductie hebben grote sociale gevolgen voor de omvang van het arbeidsbestand in de bouw. Aldus ontstaat er een spanningsveld tussen twee doelstellingen van overheidsingrijpen in de onroerend-goedmarkt, namelijk bouwbeleid als anticyclisch conjunctuurinstrument enerzijds en het garanderen van continuïteit in de bouw anderzijds. In Nederland is deze spanning al sinds 1950 manifest. 1.6 Instrumenten van het grondbeleid Met opzet zijn de vorige paragrafen vrij algemeen gehouden en houdt de strekking daarvan niet op bij de grenzen van Nederland. Ook deze paragraaf zal meer algemeen van aard blijven. Elders (paragraaf 4.4) zal nader in worden gegaan op het overheids-instrumentarium dat Nederland ter beschikking staat. De discussie op deze plaats wordt verder nog beperkt tot de instrumenten voor directe interventie. (Teneinde direct op de onroerend-goedmarkt te kunnen interveniëren creëert de overheid "kaders" oftewel plannen, programma's, normen - zie Mastop welke eveneens vaak instrumenten genoemd worden, maar die hier buiten beschouwing blijven.) Een laatste opmerking: uit bovenstaande paragrafen is duidelijk geworden dat er geen scherpe scheiding te trekken is tussen beleid voor grond en voor onroerend goed. Hieruit volgt dat instrumenten voor het grondbeleid sterke overlapping vertonen met instrumenten om in de ruimtelijke inrichting in het algemeen in te grijpen - d.w.z. met het instrumentarium van het ruimtelijke beleid. Op basis van de literatuur (Neutze 1975, Darin-Drabkin 1977, I.F.H.P. 1981, Dawson 1984) kan de volgende indeling worden gemaakt: - het administratief reguleren van particuliere acties op de onroerend-goedmarkt