GEVANGENISBELEID EN OPSLUITINGSGRAAD

Transcriptie

1 GEVANGENISBELEID EN OPSLUITINGSGRAAD EEN VERGELIJKING TUSSEN BELGIË EN NEDERLAND Aantal woorden: Lowiese Vanassche Studentennummer: Promotor: Prof. Dr. Tom Vander Beken Commissaris: Prof. Dr. Jelle Janssens Masterproef voorgelegd voor het behalen van de graad master in de richting Master of Laws Academiejaar:

2

3 Voorwoord Tijdens mijn vorige opleiding, bachelor in het sociaal werk, heb ik samen met een aantal medestudenten een bachelorproef met betrekking tot cultuur in de gevangenis gemaakt. In het kader hiervan hebben we samen met enkele gedetineerden culturele workshops gevolgd in de gevangenis van Dendermonde. Daarnaast heb ik ook de mogelijkheid gekregen om de gevangenis van Ieper en Tilburg te bezoeken. De keuze voor dit onderwerp was dan ook snel gemaakt. Het leek mij interessant om het gevangenisbeleid globaal en theoretisch te gaan bekijken. Het tot stand brengen van deze masterproef heeft veel energie gevergd. Tijdens deze periode heb ik steeds kunnen rekenen op mijn vrienden en familie. Zonder hun steun had ik dit niet tot een goed einde kunnen brengen. Een aantal personen verdienen dan ook een bijzondere bedanking: Ten eerste mijn promotor Tom Vander Beken voor zijn begeleiding gedurende het ganse traject. Van bij het opstellen van mijn onderzoeksplan tot het finaliseren van mijn masterproef heeft hij mij met goede raad bijgestaan. In het bijzonder met het duidelijk afbakenen en verwoorden van mijn onderzoeksvraag en met heldere feedback als ik even het bos door de bomen niet meer zag. Daarnaast wil ik ook mijn ouders bedanken voor hun onvoorwaardelijke steun tijdens mijn opleiding. Zonder hun steun zou ik deze studies niet tot een goed einde gebracht hebben. Met betrekking tot deze masterproef wil ik in het bijzonder mijn mama bedanken voor het geven van opmerkingen en het nalezen van mijn werk. Als laatste mijn vriend Maxim, omdat hij steeds het luisterend oor was toen het even niet meer ging. Hij kon mij ook steeds weer goede moed inspreken. Ook mijn vrienden en vriendinnen uit de opleiding wil ik bedanken, want onder elkaar konden we onze bekommernissen delen. I

4 II

5 INHOUDSTAFEL Voorwoord... I Inleiding Algemeen Het begrip overbevolking Beleid ten aanzien van overbevolking Reductionisme Expansionisme Stand-still Tweesporenbeleid België Korte historiek voor Van 1995 tot 1999 onder minister De Clerck en minister Van Parys Het beleid omschreven Verwezenlijkingen en hun samenhang met de gevangenispopulatie Verwezenlijkingen Overbrenging Voorlopige hechtenis Voorwaardelijke invrijheidstelling Elektronisch toezicht Internering Andere verwezenlijkingen Samenhang met de opsluitingsgraad Van 1999 tot 2003 onder minister Verwilghen Het beleid omschreven Verwezenlijkingen en hun samenhang met de gevangenispopulatie Verwezenlijkingen Quota-ontwerp Werkstraf III

6 Elektronisch toezicht Andere verwezenlijkingen Samenhang met de opsluitingsgraad Van 2003 tot 2007 onder minister Onkelinx Het beleid omschreven Verwezenlijkingen en hun samenhang met de gevangenispopulatie Verwezenlijkingen Elektronisch toezicht Overbrenging Voorlopige invrijheidstelling Voorwaardelijke invrijheidstelling Internering Samenhang met de opsluitingsgraad Van 2007 tot 2011 onder minister Vandeurzen en minister De Clerck Het beleid omschreven Verwezenlijkingen en hun samenhang met de gevangenispopulatie Verwezenlijkingen Elektronisch toezicht Huur gevangenis Tilburg Overbrenging Samenhang met de opsluitingsgraad Van 2011 tot 2014 onder minister Turtelboom Het beleid omschreven Verwezenlijkingen en hun samenhang met de gevangenispopulatie Verwezenlijkingen Overbrenging Elektronisch toezicht en voorlopige hechtenis Samenhang met de opsluitingsgraad Van 2014 tot vandaag onder minister Geens IV

7 2.7.1 Het beleid omschreven Verwezenlijkingen en hun samenhang met de gevangenispopulatie Verwezenlijkingen Overbrenging Elektronisch toezicht Probatie Masterplannen Voorlopige hechtenis Voorlopige invrijheidstelling Internering Samenhang met de opsluitingsgraad Conclusie Nederland Korte historiek voor Van onder minister Sorgdrager Het beleid omschreven De samenhang van het beleid en de opsluitingsgraad Van onder minister Korthals Het beleid omschreven De samenhang van het beleid en de opsluitingsgraad Van onder minister Donner Het beleid omschreven De samenhang van het beleid en de opsluitingsgraad Van onder minister Donner, Verdonk en Ballin Het beleid omschreven De samenhang van het beleid en de opsluitingsgraad Van onder minister Ballin Het beleid omschreven De samenhang van het beleid en de opsluitingsgraad V

8 3.7 Van onder minister Opstelten Het beleid omschreven De samenhang van het beleid en de opsluitingsgraad Van onder minister Opstelten, van der Steur en Blok Het beleid omschreven De samenhang van het beleid en de opsluitingsgraad Van 2017-heden onder minister Grapperhaus Het beleid omschreven De samenhang van het beleid en de opsluitingsgraad Conclusie Besluit Bibliografie Bijlage Bijlage VI

9 Inleiding 1. De laatste decennia is overbevolking niet weg te denken uit het Belgische gevangeniswezen. Hierdoor is het een belangrijk punt op de agenda van de ministers van justitie geworden. Ook maatschappelijk is het geen onbelangrijk thema. Door de overbevolking zijn de gedetineerden beperkt in hun activiteiten en is de kans op detentieschade groter. Het is duidelijk dat België nog steeds een negentiende-eeuws gevangenisconcept heeft waarvan de infrastructuur duidelijk te kort schiet. Dit laat de ministers van justitie niet koud, want elk van hen heeft getracht om er oplossingen voor te zoeken. 2. Sinds de beleidsnota voor het begrotingsjaar 1996 hechten de ministers van justitie een groter belang aan alternatieve bestraffing. Deze alternatieven zijn humaner, doelmatiger en goedkoper. Daarnaast pleit minister De Clerck voor sensibilisering van de verschillende actoren en het grote publiek. In zijn oriëntatienota wordt vooral de aandacht gevestigd op het feit dat de vrijheidsstraf opgeheven zou moeten worden voor bepaalde strafbare feiten. In zijn tweede en derde beleidsnota slaat hij een andere weg in en kiest hij vooral voor capaciteitsuitbreiding. Dit door eerst onbenutte cellen opnieuw te gebruiken en vervolgens cellen bij te bouwen. In 1999 treedt minister Verwilghen aan en ook hij gaat in zijn eerste beleidsnota uit van de gevangenisstraf als laatste redmiddel. Hij zet eveneens in op de alternatieve straffen en een meer herstelgericht strafrecht. Hij wil de overbevolking tegengaan via de werkstraf, door het aanpassen van de regeling met betrekking tot de voorlopige hechtenis, door het uitbreiden van het elektronisch toezicht en door enkel geïnterneerden met een hoog risico op te sluiten in de gevangenis. In deze nota komt ook het quota-ontwerp op tafel te liggen. In zijn latere beleidsnota s staat de capaciteitsuitbreiding centraler. In 2003 wordt Onkelinx minister van justitie. Zij is niet te spreken over de capaciteitsuitbreiding van haar voorganger. Zij richt zich in haar beleidsnota s opnieuw op de alternatieven, nl. de bemiddeling, de probatie, de werkstraf, de inperking van de voorlopige hechtenis, de overbrenging van buitenlandse gevangenen en het elektronisch toezicht. In haar nota van 2006 komt de capaciteitsuitbreiding dan toch op de voorgrond. 1 Dit komt verder tot uiting in het vooropgestelde meerjarenplan in haar nota van Het opzet is om de capaciteit te verhogen door twee nieuwe inrichtingen te bouwen en de bestaande te renoveren. 2 Minister Vandeurzen gaat verder met deze uitbreiding en renovatie in zijn beleidsnota s van 2008 en Hij wil een investeringsplan op poten zetten met de Regie der Gebouwen. Dit is het Masterplan Daarnaast wil hij ook verder inspelen op de alternatieven. 3 Voor het begrotingsjaar wil minister De Clerck het debat niet vernauwen tot cellencapaciteit. Hij voorziet in een overbruggingsplan voor het Masterplan, nl. het huren van de Nederlandse gevangenis in Tilburg. Daarnaast moeten er nog extra inspanningen gebeuren op het vlak van de alternatieven voor de gevangenisstraf. 4 Minister Turtelboom zet het Masterplan voort, maar wil daarnaast ook inzetten op een betere re-integratie. Het bijbouwen en renoveren is nog niet ver 1 T. DAEMS, Van teen tot kop. Beschouwingen bij meer dan een decennium strafbeleid en hervorming van de vrijheidsstraf., Orde dag 2008, afl. 41, Algemene beleidsnota van de minister voor de justitie voor begrotingsjaar 2007, Parl.St. Kamer , nr. 2706/007, Algemene beleidsnota van de minister van Justitie voor begrotingsjaar 2008, Parl.St. Kamer , nr. 0995/003, 3-32; Algemene beleidsnota van de minister van Justitie voor begrotingsjaar 2009, Parl.St. Kamer , nr. 1529/016, Algemene beleidsnota Justitie voor begrotingsjaar 2010 en 2011, Parl.St. Kamer , nr. 2225/012,

10 genoeg gevorderd waardoor de gevangenis van Tilburg verder gehuurd moet worden. Zij blijft ook verder inzetten op de alternatieven. 5 Minister Geens wil het Masterplan gaan combineren met een ruimer straffenpalet. Hij wil dat alle straffen uitgevoerd worden, ook de korte. 6 Hij is de eerste minister die een voorspelling doet met betrekking tot het aantal gedetineerden. Hij wil het aantal gedetineerden terugdringen tot Nederland daarentegen had vóór de jaren 90 de laagste detentieratio van West-Europa. Ze hebben lange tijd een tolerante houding gekend tegenover afwijkend gedrag. 8 Door heel wat andere landen werd Nederland gezien als het voorbeeld van een reductionistisch beleid. 9 Vanaf 1985 is hier verandering in gekomen. De gevangenisbevolking is sindsdien verviervoudigd. 10 Hierop heeft Nederland ingespeeld door heel wat capaciteit bij te bouwen is opnieuw een kantelmoment in de Nederlandse gevangeniscapaciteit. De gevangenispopulatie gaat weer in dalende lijn. 12 Deze daling werd niet voorspeld door het Prognosemodel Justitiële Ketens (PMJ). 13 De capaciteit die jaarlijks nodig zal zijn, wordt geraamd via dit model. Naar aanleiding van deze dalende trend is er een overschot aan capaciteit ontstaan. Volgens het PMJ zal het capaciteitsoverschot de komende jaren fluctueren, maar over het algemeen blijft het een significante daling in vergelijking met de periode voor Zowel in het Masterplan als het Masterplan tracht het ministerie van justitie hiermee om te gaan Het is duidelijk dat er een soort van dynamiek bestaat tussen de gemaakte beleidskeuzes en de opsluitingsgraad in beide landen. Het is de bedoeling deze te proberen begrijpen. Centraal staat dan ook de vraag naar wat de verhouding is tussen het gevangenisbeleid en de gevangeniscapaciteit doorheen de jaren zowel in Nederland als in België. Om hierop een antwoord te kunnen vinden, moeten er eerst een aantal andere vragen gesteld worden. Ten eerste hoe het gevangenisbeleid er in België en Nederland uitziet. Daarnaast ook hoe hun opsluitingsgraad evolueert doorheen de jaren. En als laatste wat er gezegd wordt over de relatie tussen het gevangenisbeleid en de opsluitingsgraad in beide landen. 5 Algemene beleidsnota Justitie voor begrotingsjaar 2012, Parl.St. Kamer , nr. 1964/002, 10-12; Algemene beleidsnota Justitie voor begrotingsjaar 2013, Parl.St. Kamer , nr. 2586/027, Algemene beleidsnota Justitie voor begrotingsjaar 2015, Parl.St. Kamer , nr. 0588/029, 7-11; Algemene beleidsnota Justitie voor begrotingsjaar 2016, Parl.St. Kamer , nr. 1428/008, K. GEENS, Masterplan gevangenissen en internering goedgekeurd, (consultatie 12 december 2017). 8 T. VANDER BEKEN, The role of prison in Europe. Travelling in the footsteps of John Howard, Springer Nature, 2016, S. VAN RULLER en W.M.E.H. BEIJERS, Trends in detentie. Twee eeuwen gevangenisstatistiek., JV 1995, M. BOONE en M. MOERINGS, De cellenexplosie. Voorlopig gehechten, veroordeelden, vreemdelingen, jeugdigen en tbs., JV 2007, 9; T. VANDER BEKEN, The role of prison in Europe. Travelling in the footsteps of John Howard, Springer Nature, 2016, Masterplan gevangeniswezen : Een nieuwe visie op capaciteitsmanagement en personeelsbeleid van 19 mei 2009, Dienst Justitiële Inrichtingen, T. VANDER BEKEN, The role of prison in Europe. Travelling in the footsteps of John Howard, Springer Nature, 2016, Masterplan gevangeniswezen : Een nieuwe visie op capaciteitsmanagement en personeelsbeleid van 19 mei 2009, Dienst Justitiële Inrichtingen, Ibid., Masterplan gevangeniswezen : Een nieuwe visie op capaciteitsmanagement en personeelsbeleid van 19 mei 2009, Dienst Justitiële Inrichtingen; Masterplan DJI van 22 maart 2013, Dienst Justitiële Inrichtingen. 2

11 5. Er zal getracht worden hierop een antwoord te formuleren aan de hand van een literatuur- en bronnenonderzoek. De belangrijkste bronnen hiervoor zijn de verschillende beleidsdocumenten met betrekking tot de strafuitvoering en het gevangenisbeleid, de cijfergegevens over het aantal gedetineerden die in de gevangenissen verblijven en de bijdragen van verschillende auteurs die het beleid van beide landen op een kritische manier bekijken. Om deze bronnen te raadplegen zal gebruik gemaakt worden van databanken en zal de bibliotheek van de rechtenfaculteit geconsulteerd worden. Aangezien zowel België als Nederland onder de loep genomen worden, is er ook sprake van rechtsvergelijkend onderzoek. Hiervoor zal de micro-rechtsvergelijkende methode toegepast worden. Dit is een rechtsvergelijking die betrekking heeft op bepaalde elementen van verschillende rechtsstelsels. 16 In casu is dit het gevangenisbeleid en de opsluitingsgraad. Deze vergelijking zal dogmatisch zijn aangezien er vertrokken wordt vanuit de geldende bronnen uit het positief recht In een masterproef kan niet alles besproken worden en moeten er dus beperkingen gesteld worden aan het te onderzoeken onderwerp. In de eerste plaats wordt er enkel een vergelijking gemaakt met Nederland. Dit omdat Nederland, net zoals België, ook een periode van overbevolking gekend heeft. Tegenwoordig zit Nederland met het tegenovergestelde probleem, nl. een probleem van capaciteitsoverschot. Door de tegengestelde problematiek van cellentekort en -overschot hebben beide landen elkaar gevonden bij de huur van de gevangenis van Tilburg. Daarnaast is het een land dat qua bevolkingsaantal en oppervlakte veel gelijkenis vertoont met België. Ten tweede zal het gevangenisbeleid en de opsluitingsgraad besproken worden vanaf 1995 tot op vandaag wordt als startpunt genomen, omdat in België op dat moment minister De Clerck aangetreden is en hij in 1996 zijn oriëntatienota gepubliceerd heeft. Deze kan gezien worden als de basis voor een aantal belangrijke hervormingen in het Belgische strafuitvoeringsbeleid. Voor de consistentie wordt het Nederlandse beleid over dezelfde tijdspanne besproken. Uiteraard sluit dit niet uit dat belangrijke tendensen die zich voor 1995 voorgedaan hebben, eveneens vermeld worden. Ten derde zullen de mogelijke oplossingen aangereikt door de ministers van justitie, die een invloed kunnen hebben op het aantal gedetineerden, niet volledig besproken worden. Dit zou ons te ver leiden en daar is reeds in andere masterproeven over geschreven. Hier zal er enkel kort ingegaan worden op de ontstaansgeschiedenis, de kern van de maatregel en de samenhang met het aantal gedetineerden. Als laatste zal er niet gesproken worden in termen van invloed en impact, aangezien de genomen maatregelen niet afzonderlijk in werking gesteld worden. Naast de invoering van een bepaalde maatregel bestaat er nog een complex geheel van andere maatregelen die betrekking hebben op de strafuitvoering en het gevangenisbeleid. Door deze combinatie is het onmogelijk om een sluitend antwoord te geven op de vraag welke maatregel nu het meest effectief gewerkt heeft. 16 F. GORLE, G. BOURGEOIS, H. BOCKEN, F. REYNTJENS, W. DE BONDT en K. LEMMENS, Rechtsvergelijking, Mechelen, Kluwer, 2007, Ibid., 2 en 32. 3

12 7. Vooraleer in te gaan op het beleid in beide landen zal het begrip overbevolking gekaderd worden, aangezien veel maatregelen genomen zijn in functie van de overbevolking. Daarnaast worden ook kort de verschillende te voeren beleidsmogelijkheden met betrekking tot overbevolking toegelicht. Dit omdat deze te herkennen zijn in de verschillende beleidsdocumenten. 8. In een tweede deel wordt dieper ingegaan op het Belgische gevangenisbeleid. Hierbij wordt vertrokken vanuit de primaire bronnen, nl. de algemene beleidsnota s en andere relevante beleidsdocumenten om een algemeen overzicht te krijgen van welke maatregelen de verschillende ministers van justitie willen nemen om de gevangenispopulatie binnen de perken te houden. Dit voor de periode van 1995 tot op vandaag. Daarna worden de belangrijkste voorstellen en verwezenlijkingen, de bedenkingen vanuit de doctrine en de opsluitingsgraad per regeerperiode aan elkaar gekoppeld. Op die manier kunnen de genomen maatregelen en de opsluitingsgraad naast elkaar geplaatst worden, om zo te zien wat het effect is geweest, zonder tot een rechtstreekse causaliteit te concluderen. 9. In het derde hoofdstuk wordt dezelfde aanpak gehanteerd als in het tweede, maar dan met betrekking tot het Nederlandse beleid. Alleen wordt hierbij vertrokken vanuit secundaire bronnen, aangezien de Nederlandse minister van justitie, in tegenstelling tot de Belgische, niet jaarlijks een algemene beleidsnota opmaakt van wat hij zou willen verwezenlijken. In functie van de consistentie wordt dezelfde periode van 1995 tot vandaag besproken, ook al kent Nederland een stijging in de gevangenispopulatie sinds Daarna worden ook hier de belangrijkste voorstellen en verwezenlijkingen, de bedenkingen uit de doctrine en de opsluitingsgraad aan elkaar gekoppeld. 4

13 1. Algemeen 1.1 Het begrip overbevolking 10. Zowel de Belgische als de Nederlandse gevangenissen hebben een periode van overbevolking gekend. In België is er tot op vandaag nog steeds sprake van overbevolking, in tegenstelling tot Nederland. Het gevoerde beleid door de verschillende ministers is er dan ook sterk door gekleurd. In dit opzicht is het dan ook nuttig om een omschrijving te geven van het begrip overbevolking. 11. In België bestaat er geen wettelijke definitie van wat overbevolking is. Het wetsvoorstel van de basiswet ging wel uit van het één man één cel principe, dat ook gepromoot wordt vanuit de Raad van Europa. 18 Daarentegen komt er in verschillende teksten in de doctrine wel een definitie voor, maar deze zijn niet altijd even eenduidig. De ene zien overbevolking als het feit dat er meer en meer mensen voor langere tijd naar de gevangenis gestuurd worden. Andere daarentegen zien dit als penitentiaire inflatie, wat onderscheiden moeten worden van overbevolking Overbevolking in een gevangenis brengt heel wat nadelen met zich mee. Zo is het uitwerken van een humaan penitentiair beleid dat herstelgericht is zo goed als onmogelijk. 20 Als men de detentieschade tot een minimum wil gaan beperken en de detentie een zinvolle invulling wil geven, dan zal er een beter evenwicht moeten komen tussen de capaciteit en het aantal gedetineerden. Indien dit evenwicht er terug is, dan zullen er regimeaanpassingen kunnen gebeuren en zullen de meeste gedetineerden kunnen werken in de gevangenis. Daarnaast zorgt het ook voor een toegenomen druk op de werkomstandigheden. Vaak is een normale interactie met de gedetineerden niet meer mogelijk, omdat het aantal gedetineerden per penitentiair beambte te hoog is. Ook uiten de gedetineerden hun ongenoegen ten aanzien van het personeel. Wat onveiligheidsgevoelens met zich kan meebrengen Door een dergelijk onevenwicht bestaat er dus overbevolking. Dit wordt uitgedrukt in een gemiddelde overbevolkingsgraad, nl. het teveel aan gedetineerden op basis van de verhouding tussen de gemiddelde gevangenispopulatie en de gemiddelde capaciteit. Deze graad is wel niet steeds representatief, aangezien het verschilt van gevangenis tot gevangenis. In bepaalde gevangenissen is er namelijk geen sprake van overbevolking. 22 Zo waren er in 2010 twaalf inrichtingen waar de gevangenispopulatie lager lag dan hun capaciteit. Dit was onder andere zo in Merksplas, Andenne en Marneffe REKENHOF, Verslag van het Rekenhof aan de Kamer van Volksvertegenwoordigers betreffende maatregelen tegen de overbevolking in de gevangenissen, december 2011, HOGE RAAD VOOR DE JUSTITIE (HRJ), Advies over het wetsontwerp inzake de verscherping van de controle van veroordeelde gedetineerden die de gevangenis verlaten, inzake de verbetering van de positie van het slachtoffer wanneer de dader de gevangenis verlaat en inzake de optimalisering van de penitentiaire capaciteit, 29 mei 2002, 4; W. VAN LAETHEM, Over bezorgde burgers, onwetende slachtoffers en opeengepakte gedetineerden., Fatik 2003, afl. 97, W. VAN LAETHEM, Over bezorgde burgers, onwetende slachtoffers en opeengepakte gedetineerden., Fatik 2003, afl. 97, Wetsontwerp inzake de verscherping van de controle van veroordeelde gedetineerden die de gevangenis verlaten, inzake de verbetering van de positie van het slachtoffer wanneer de dader de gevangenis verlaat en inzake de optimalisering van de penitentiaire capaciteit, Parl.St. Kamer , nr. 1521/001, 13-41, en Activiteitenverslag 2010, Directoraat-generaal Penitentiaire Inrichtingen, Ibid.,

14 1.2 Beleid ten aanzien van overbevolking 14. Op het stijgen van de gevangenisbevolking zijn er doorheen de jaren verschillende reacties gekomen. Reeds in 1984 werd er door Andrew Rutherford een onderscheid gemaakt tussen het reductionisme en expansionisme. Naast deze twee vormen heb je het stand-still beleid, wat een mengvorm is Reductionisme 15. Binnen een reductionistisch beleid wordt de vrijheidsstraf gezien als een ultimum remedium. Het is belangrijk om dit principe door te voeren op alle niveaus in de strafrechtsbedeling. 25 Hierbij past men een voordeur -en achterdeurstrategie toe. Door het feit dat ze geen voorstander zijn van de voordelen van vrijheidsberoving, overbevolking en capaciteitsuitbreiding gaan ze de instroom beperken door gebruik te maken van alternatieve straffen. Andere belangrijke maatregelen zijn decriminalisering, beperken van het gebruik en de duur van voorlopige hechtenis. Om dezelfde redenen stimuleert men ook de uitstroom. Hierbij wordt dan vooral gebruik gemaakt van vervroegde invrijheidsstellingen Expansionisme 16. Het expansionistisch beleid wordt gevoerd wanneer door de groei van het aantal gedetineerden de gevangeniscapaciteit niet meer voldoet. Er is dus met andere woorden sprake van overbevolking. De overheid probeert hier dan een antwoord op te bieden door de gevangenisinfrastructuur uit te breiden, zodat de totale capaciteit verhoogd wordt. 27 Op dit beleid wordt vaak kritiek geuit, aangezien het voor een aanzuigend effect zorgt. Waardoor de capaciteit steeds onvoldoende blijkt te zijn Stand-still 17. Het stand-still beleid is een mengvorm tussen het reductionisme en expansionisme. 29 Dit beleid is ontstaan om de groei van het gevangeniswezen tegen te gaan en wordt gekenmerkt door een aantal basisfuncties. Ten eerste wordt er minder gebruik gemaakt van de vrijheidsberoving door het gebruik van alternatieve sancties en het verkorten van de gevangenisstraffen. Ten tweede wordt de gevangenisinfrastructuur vernieuwd om verouderde gebouwen te vervangen en niet om de totale capaciteit te verhogen. Zo wil men ook een grens stellen aan het aantal gedetineerden. Dit beleid brengt vooral kortetermijnoplossingen met zich mee, maar het ontbreekt aan een gecoördineerde strategie om aanzienlijke verlagingen van de gevangenisbevolking teweeg te brengen A. RUTHERFORD, Prisons and the process of justice. The reductionist challenge, London, Heinemann, 1984, K. BEYENS, S. SNACKEN en C. ELIAERTS, Barstende muren. Overbevolkte gevangenissen: omvang, oorzaken en mogelijke oplossingen, Antwerpen, Kluwer, 1993, Ibid., 258; K. BEYENS en F. JANSSENS, Gevangenisbouw voor de eenentwintigste eeuw. De missie is helder: méér capaciteit! Maar waar is de visie?, Orde dag 2009, afl. 48, A. RUTHERFORD, Prisons and the process of justice. The reductionist challenge, London, Heinemann, 1984, K. BEYENS, Overbevolking domineert strafbeleid., Juristenkrant 2003, 12; Algemene beleidsnota van de minister van Justitie voor begrotingsjaar 2004, Parl.St. Kamer , nr. 0325/016, A. RUTHERFORD, Prisons and the process of justice. The reductionist challenge, London, Heinemann, 1984, A. RUTHERFORD, Prisons and the process of justice. The reductionist challenge, London, Heinemann, 1984,

15 1.2.4 Tweesporenbeleid 18. Het tweesporenbeleid is een variant van het stand-still beleid. In heel wat landen bestaat er een dualisering binnen het strafrechtelijk beleid. Officieel is de vrijheidsberoving een ultimum remedium en moet dit verwezenlijkt worden door het aanwenden van alternatieve straffen. In de praktijk blijkt dat deze alternatieve sancties aangewend worden voor de minder ernstige criminaliteit en ten aanzien van hen wordt dus een reductionistisch beleid gevoerd. Voor de zwaardere criminaliteit wordt nog steeds de vrijheidsberoving gehanteerd. In dit verhaal weegt de repressieve kant van het beleid zwaarder door waardoor het toch weer tot expansionisme leidt De situatie in België kan gezien worden als een veruitwendiging van dit beleid. Dit is heel duidelijk te merken in de verschillende beleidsnota s. De ministers hanteren bij het begin van hun regeerperiode een reductionistisch beleid, maar wijzigen dit dan naar een meer expansionistisch beleid gedurende hun tijd als minister van justitie. 31 K. BEYENS, S. SNACKEN en C. ELIAERTS, Barstende muren. Overbevolkte gevangenissen: omvang, oorzaken en mogelijke oplossingen, Antwerpen, Kluwer, 1993,

16 2. België 20. Zoals aangehaald in de inleiding hebben de ministers van justitie reeds verschillende oplossingen proberen aan te reiken in hun beleidsnota s om de overbevolking tegen te gaan. Hieronder volgt een chronologische weergave van wat er in de algemene beleidsnota s van justitie en andere belangrijke beleidsdocumenten staat met betrekking tot het gevangenisbeleid en wat naar voor geschoven wordt als aanpak voor de overbevolking. Dit wordt aangevuld met de werkelijke verwezenlijkingen per regeerperiode en het oordeel van de doctrine over de gemaakte keuzes. Ik beperk mij tot de beleidskeuzes die betrekking hebben op de strafuitvoering en dus niet wat buitengerechtelijk geregeld kan worden. De internering zal ook besproken worden, aangezien een deel van de geïnterneerden nog steeds in de gevangenis verblijft. Zij vormen dus een behoorlijk aandeel van de gevangenispopulatie. De verschillende beleidskeuzes hebben ofwel een impact op de instroom ofwel op de uitstroom. Sommige kunnen effect hebben op beide, denk maar aan het elektronisch toezicht. Per regeerperiode wordt de opsluitingsgraad van die periode naast de gemaakte beleidskeuzes geplaatst om te zien of er enige relatie is tussen beide. 2.1 Korte historiek voor In de naoorlogse periode steeg het aandeel van de collaborateurs in de gevangenispopulatie omwille van het feit dat zij in groten getale opgesloten werden. In tegenstelling tot de andere gedetineerden waarbij een daling merkbaar was na de Tweede Wereldoorlog. Deze daling blijft duren tot in 1951, dan is het dieptepunt bereikt in het aantal gedetineerden. Vanaf dan gaat het weer in stijgende lijn, met een aantal fluctuaties, tot zo n 7000 gedetineerden in In de jaren zeventig daalt de gevangenispopulatie opnieuw tot onder de 6000 gedetineerden. Deze daling zet zich niet verder in de jaren tachtig, want het hoogtepunt van 1968 wordt meer dan geëvenaard. Begin jaren negentig daalt het aantal gedetineerden opnieuw, maar dit is slechts tijdelijk. In de stijging van de jaren tachtig hebben de beklaagden, langgestraften en geïnterneerden een belangrijk aandeel Van 1995 tot 1999 onder minister De Clerck en minister Van Parys 22. In 1998 ontsnapt Marc Dutroux uit het gerechtsgebouw. Er was onmiddellijk heel veel druk op de toenmalige minister van justitie De Clerck om ontslag te nemen. Dit heeft hij toen ook gedaan, ook al was Marc Dutroux snel opnieuw gearresteerd. Qua beleidsvoering heeft deze wissel van ministers niet veel verschil gemaakt, aangezien minister Van Parys verder gebouwd heeft op de beleidsnota s van minister De Clerck. 32 Ibid.,

17 2.2.1 Het beleid omschreven 23. In de beleidsnota van 1996 wordt aangehaald dat een aantal internationale conventies onderzocht en eventueel goedgekeurd zullen worden. De belangrijkste in het kader van het gevangenisbeleid is het verdrag over de uitvoering van strafrechtelijke veroordelingen in het buitenland. 33 Daarnaast worden reeds een aantal basisideeën met betrekking tot het gevangeniswezen aangereikt in deze algemene beleidsnota. Het beginsel dat de vrijheidsberoving pas dient te gebeuren als de alternatieven niet mogelijk zijn, wordt naar voor geschoven. Wat de alternatieven betreft, is er nood aan vorming en sensibilisering. Hiervoor wordt gedacht aan een vademecum voor de magistratuur. 34 De overbevolking wil de minister van justitie niet aanpakken door middel van uitbreiding van de gevangeniscapaciteit, want bijkomende capaciteit heeft een behoorlijk kostenplaatje en een aanzuigend effect De bovenstaande basisideeën zijn verder uitgewerkt in de oriëntatienota. Hiermee wil minister De Clerck een denkkader geven om beleid te gaan uitwerken op korte en lange termijn. Hij is van mening dat de gevangenisstraf subsidiair is ten aanzien van een positieve en resultaatsgerichte aanpak waarbij aandacht wordt besteed aan dienstverlening, herstel van de schade van het slachtoffer en daderbejegenig. Er zijn twee oplossingen denkbaar om de overbevolking in de gevangenissen aan te pakken, nl. capaciteit uitbreiden of het strafbeleid gaan vernieuwen. In zijn nota kiest de minister voor de tweede optie, los van het feit dat hij ook de bestaande gevangenissen wil gaan optimaliseren. Dit omdat heel wat buitenlandse studies reeds aangetoond hebben dat gevangenissen bijbouwen een aanzuigend effect heeft. Je kan dus met andere woorden blijven bijbouwen. Daarnaast kost een gevangenisstraf heel wat aan de maatschappij en staat dit in schril contrast met wat het oplevert. De gevangenisstraf gaat de symptomen bestrijden, maar niet de echte problemen die aan de grondslag liggen. Hierdoor komen heel wat delinquenten in een spiraal van opsluiting terecht. Wat hen meer kwaad dan goed doet. Er moet dus een alternatieve aanpak komen die de gevangenisbevolking gaat beperken. In afwachting van zo n beleid moet de bestaande capaciteit wel optimaal benut worden. De geplande uitbreidingen en renovaties wil de minister wel uitvoeren De Belgische wetgeving kent al een aantal alternatieven, maar niettemin kunnen deze nog verbeterd worden. De gevangenisstraf van minder dan zes maanden wil men gaan schrappen voor bepaalde misdrijven en vervangen door een alternatief. In bepaalde gevallen wil men deze gevangenisstraf wel nog kunnen uitvoeren (vb. recidivist die nog nooit een vrijheidsberovende straf gekregen heeft). In afwachting zal de korte gevangenisstraf niet uitgevoerd worden. De rechter kan uitstel, opschorting of probatie uitspreken. In 1994 is het toepassingsgebied ervan uitgebreid en kunnen de werk -en leerstraf ook opgelegd worden als voorwaarde bij de probatie. Desondanks het reeds uitgebreide toepassingsgebied kunnen er nog een aantal knelpunten 37 weggewerkt worden. De vrijheid onder voorwaarden werd in 1990 ingevoerd als alternatief voor de voorlopige hechtenis en wordt steeds meer 33 Ontwerp van algemene uitgavenbegroting voor het begrotingsjaar 1996, Parl.St. Kamer , nr. 0131/004, Ibid., Ibid., Oriëntatienota Strafbeleid- en gevangenisbeleid, Ministerie van Justitie, juni Antecedenten minder strikt in aanmerking nemen, voorhechtenis als beletsel, daling aantal dienstverleningen en opleidingen, zware werkdruk bij de probatiediensten en sensibilisering. 9

18 toegepast. Zo kan de overbevolking ook beïnvloed worden. Een goede omkadering hiervoor zal essentieel zijn om het kwalitatief en kwantitatief verder te laten ontwikkelen. Er moet niet alleen vastgepind worden op de bestaande alternatieven, het arsenaal kan nog verder uitgebreid worden. De schuldigverklaring en de waarschuwing zullen onderzocht worden op hun wenselijkheid. De werk -en leerstraf bestaan nu enkel binnen het kader van de probatie of de strafbemiddeling, maar zou kunnen uitgebreid worden naar een volwaardige autonome hoofdstraf. De minister denkt aan het opzetten van een experiment rond elektronisch toezicht. Het kan dienen als alternatief voor de strafuitvoering en de voorlopige hechtenis. Een ander voordeel is dat de toepassingsmodaliteiten gedifferentieerd zullen worden In 1997 zal de minister van justitie verder bouwen op de beleidsnota van het begrotingsjaar Wat het gevangenisbeleid betreft, is er een wetsontwerp in voorbereiding met betrekking tot de voorwaardelijke invrijheidsstelling. Daarnaast wordt ook gewerkt aan de beginselenwet strafuitvoering en aan de verdere uitbouw van de alternatieve strafvormen. De gevangeniscapaciteit die niet gebruikt kon worden, is sterk gereduceerd In de beleidsnota van 1998 wil men een correcte strafuitvoering koppelen aan maatregelen om recidive te voorkomen en de daders te re-integreren in de samenleving. De minister wil ook meer middelen inzitten op alternatieve straffen en maatregelen. Er komt een soort van handboek voor de magistratuur waarmee hun kennis over de alternatieven verhoogd zal worden. Daarnaast werkt men aan een beginselenwet gevangeniswezen, zodat er een samenhangend wettelijk kader zal bestaan. Er worden ook gevangenissen bijgebouwd om gedetineerden een correcte huisvesting te geven. Aan de begeleiding van voorwaardelijk in vrijheid gestelde gedetineerde zal eveneens meer aandacht besteed worden. 40 De Regie der Gebouwen zal in 1998 onder andere het traditioneel fysiek programma realiseren. Daaronder valt het onderhoud en de instandhouding van de gevangenissen In de beleidsnota van 1999 wordt de uitvoering van het meerjarenplan bepaald. Dit meerjarenplan omvat wat betreft het gevangenisbeleid de opening van nieuwe gevangenissen. 42 Het beleid van Minister Van Parys blijft fundamenteel gebaseerd op onder andere de oriëntatienota van zijn voorganger. 43 De financiële inspanningen om de alternatieve sanctiemogelijkheden een ingang te laten vinden in het rechtssysteem worden verdergezet. Dit door middel van een ministeriële richtlijn inzake bemiddeling in strafzaken en een wetsvoorstel tot aanpassing van de probatie. Wat het gevangenisbeleid betreft wordt de reorganisatie van de gevangenissen bekeken. Dit zou moeten leiden tot een betere structurering van de gevangenissen. Ook aan de beginselenwet gevangeniswezen wordt 38 Oriëntatienota Strafbeleid- en gevangenisbeleid, Ministerie van Justitie, juni Ontwerp van algemene uitgavenbegroting voor het begrotingsjaar 1997, Parl.St. Kamer , nr. 0727/012, Ontwerp van algemene uitgavenbegroting voor het begrotingsjaar 1998, Parl.St. Kamer , nr. 1249/016, Ibid., Ontwerp van algemene uitgavenbegroting voor het begrotingsjaar 1999, Parl.St. Kamer , nr. 1782/007, Ibid.,

19 verder gewerkt. Het experiment elektronisch huisarrest zal geëvalueerd worden en als dit positief is dan verder verlengd en uitgebreid worden Verwezenlijkingen en hun samenhang met de gevangenispopulatie Verwezenlijkingen Overbrenging 29. Wat de uitvoering betreft van strafrechtelijke veroordelingen in het buitenland is er een overeenkomst gesloten met Marokko met betrekking tot de vrijwillige overbrenging. Deze overeenkomst werd ondertekend in 1997 en trad in werking in Dergelijke vrijwillige overbrenging wordt geregeld door de wet van 23 mei Om tot deze overbrenging te komen, zijn er bilaterale akkoorden of een internationaal verdrag nodig. Wat er nu is voor gedetineerden met de Marokkaanse nationaliteit. Daarnaast moet de veroordeling onherroepelijk zijn, gaat het om een feit dat zowel in het buitenland als in België strafbaar gesteld is en stemt de veroordeelde er mee in. Deze instemming geldt voor negentig dagen. Als de overbrenging binnen deze termijn niet gebeurd is, dan kan de veroordeelde zijn toestemming intrekken Voorlopige hechtenis 30. De vrijheid onder voorwaarden als alternatief voor de voorlopige hechtenis werd reeds ingevoerd bij wet van 20 juli Dit is de maatregel waarbij de verdachte zijn vrijheid mag behouden of in vrijheid gesteld wordt, maar dat is alleen mogelijk als er voorwaarden nageleefd worden gedurende een periode die niet langer mag zijn dan drie maanden. Dit kan telkens opnieuw verlengd worden, maar mag steeds de drie maanden niet overschrijden per periode. De opvolging gebeurt door de justitiehuizen. Dit is ingevoerd met de bedoeling om te vermijden dat te veel onschuldige mensen opgesloten werden. 48 Door de komst van de mogelijkheid tot vrijheid onder voorwaarden was er in het begin een daling te merken bij de toepassing van de voorlopige hechtenis, maar daarna is het weer in stijgende lijn gegaan. 49 In 1995 waren de resultaten van de toepassing van de vrijheid onder voorwaarden kwalitatief bemoedigend. Het aantal toepassingen is gestegen, het wordt ook toegepast op zwaardere feiten, in de meerderheid van de gevallen eindigt de vrijheid onder voorwaarden op het afgesproken moment, slechts in een zes procent van de gevallen moet het afgebroken worden wegens niet-naleving en in zo n zes procent van de gevallen doen zich nieuwe feiten voor gedurende de periode van vrijheid onder voorwaarden. Om het op ruime schaal te kunnen toepassen om de overbevolking tegen te kunnen gaan, is minister De Clerck van mening dat er meer personeel en middelen nodig zijn Ibid., Overeenkomst van 7 juli 1997 tussen het Koninkrijk België en het Koninkrijk Marokko inzake bijstaand aan gedetineerde personen en de overbrenging van gevonniste personen. 46 Wet van 23 mei 1990 inzake de overbrenging tussen Staten van veroordeelde personen, de overname en de overdracht van het toezicht op voorwaardelijk veroordeelde of voorwaardelijk in vrijheid gestelde personen, en de overname en de overdracht van de tenuitvoerlegging van vrijheidsbenemende straffen en maatregelen, BS 20 juli Wet van 20 juli 1990 betreffende de voorlopige hechtenis, BS 14 augustus A. JONCKHEERE, Vrijheid onder voorwaarden als alternatief voor de voorlopige hechtenis: gebruik en duur van de maatregel, Panopticon 2012, Ibid., Oriëntatienota Strafbeleid- en gevangenisbeleid, Ministerie van Justitie, juni

20 Voorwaardelijke invrijheidstelling 31. De wet Lejeune heeft in 1888 de voorwaardelijke invrijheidstelling ingevoerd. 51 Deze werd opgeheven door de wet van 5 maart Deze wet bepaalt nu de toekenningsvoorwaarden voor de voorwaardelijke invrijheidsstelling. Zo moet er reeds één derde of twee derden van de straf ondergaan zijn, moet de veroordeelde een reclasseringsplan hebben en mogen er geen tegenaanwijzingen zijn. Het personeelscollege brengt een advies uit en de gevangenisdirecteur zendt dit voorstel dan door aan de minister en het parket. De commissie beslist daarna over de voorwaardelijke invrijheidstelling. Er moet wel ingestemd worden met de voorwaarden. De controle gebeurt door het openbaar ministerie en de diensten van het ministerie van Justitie. Als er geen herroeping is geweest, dan wordt de veroordeelde definitief in vrijheid gesteld Elektronisch toezicht 32. Een belangrijke verwezenlijking tijdens deze regeerperiode was het experiment met het elektronisch toezicht. Dit kwam reeds naar voor in de oriëntatienota van minister De Clerck en is er dus heel snel gekomen. Het experiment omvatte enkel het elektronisch toezicht als achterdeurstrategie. De gedetineerden moesten dus al een deel van hun gevangenisstraf uitgezeten hebben. In het begin waren het enkel gedetineerden die veroordeeld waren tot een gevangenisstraf van maximum achttien maanden. In de loop van 1998 is dit uitgebreid naar maximum drie jaar en zelfs tot boven de drie jaar. De gedetineerden die een enkelband wilden, moesten daarvoor zelf betalen. De opstart verliep niet zo vlot, want de eerste twintig maanden kregen slechts drieënvijftig gedetineerden een enkelband gekregen. Desondanks werd het als potentieel geëvalueerd Internering 33. Reeds in 1996 riep minister De Clerck een commissie samen om de knelpunten van de interneringswet van 1964 bloot te leggen en om voorstellen tot nieuwe wetgeving te doen. In de beleidsnota van 1999 wordt aangehaald dat deze commissie zijn eindconclusie neergelegd heeft. Zij stelden voor om met gradaties te werken in plaats van de opsplitsing tussen toerekeningsvatbaar en ontoerekeningsvatbaar. Zij stelden ook voor om de commissie die belast was met de uitvoering van de internering te gaan omvormen in de zin van de commissie voorwaardelijke invrijheidstelling. Daarnaast moest er ook een beter ondersteunde doorstroom komen vanuit de gevangenis naar de samenleving. Met deze eindconclusie is niets gebeurd tot in Wet van 31 mei 1888 tot invoering van de voorwaardelijke invrijheidstelling in het strafstelsel, BS 3 juni Wet van 5 maart 1998 betreffende de voorwaardelijke invrijheidstelling en tot wijziging van de wet van 9 april 1930 tot bescherming van de maatschappij tegen de abnormalen en de gewoontemisdadigers, vervangen door de wet van 1 juli 1964, BS 2 april T. VANDER BEKEN, Van vette vis tot dieetpil. Vijftien jaar elektronisch toezicht in België in T. VANDER BEKEN, D. VANHAELEMEESCH en T. DAEMS (eds.), De machines van Justitie: vijftien jaar elektronisch toezicht in België, Antwerpen, Maklu, 2013, Ontwerp van algemene uitgavenbegroting voor het begrotingsjaar 1999, Parl.St. Kamer , nr. 1782/007, 18; C. DEVYNCK en V. SCHEIRS, Internering in België in K. BEYENS en S. SNACKEN (eds.), Straffen: een penologisch perspectief, Antwerpen, Maklu, 2017,

21 Andere verwezenlijkingen 34. Minister De Clerck wilde ook werk maken van een uitbreiding van de werk- en leerstraf. In 1994 heeft hij dit verwezenlijkt door het toepassingsgebied van de probatiewet van 1964 uit te breiden waardoor de werk- en leerstraf ook als voorwaarde opgelegd kunnen worden. 55 In zijn beleidsnota haalt hij ook aan om de werkstraf als autonome hoofdstraf in het leven te roepen als alternatief voor de gevangenisstraf. Dit is er niet gekomen tijdens zijn ambtstermijn. 35. Daarnaast is beslist dat de korte gevangenisstraffen niet uitgevoerd zullen worden in afwachting van deze te vervangen door alternatieve sanctiemogelijkheden voor bepaalde misdrijven Samenhang met de opsluitingsgraad 36. De officiële statistieken van de overheid starten maar in het jaar 1997, waardoor er voor de periode tussen 1994 en 1996 geen gegevens beschikbaar zijn over het aantal beschikbare plaatsen. Dit zal vermoedelijk wel een stuk lager liggen dan de capaciteit in 1997 en 1998, aangezien in 1997 de gevangenis van Andenne in gebruik genomen is. Deze biedt plaats aan een kleine 400 gedetineerden. 56 De gevangenispopulatie van 1994 tot 1996 schommelt tussen de 7000 en 8000 gedetineerden. 57 In 1997 en 1998 waren er 7333 plaatsen en het aantal gedetineerden bedroeg respectievelijk 8156 en In 1999 bedroeg de capaciteit van onze Belgische gevangenissen 7679 en waren er 7889 gedetineerden opgesloten In samenhang met het aantal gedetineerden in onze Belgische gevangenissen van 1994 tot en met 1998 is duidelijk dat de genomen maatregelen niet het gewenste effect gehad hebben, nl. de overbevolking tegengaan. De gevangenispopulatie is enkel toegenomen gedurende deze ambtsperiode, zelfs met de extra plaatsen in Andenne. Wat de overbrenging betreft, heeft dit hoogstwaarschijnlijk te maken met het feit dat er instemming moet zijn van de Marokkaanse gedetineerden. De korte gevangenisstraffen werden vaak al niet uitgevoerd en ze nu dus expliciet niet uitvoeren als beleid heeft dus geen of weinig effect op de gevangenispopulatie. Zoals hierboven aangehaald wordt de vrijheid onder voorwaarden in stijgende lijn toegepast, maar ook de voorlopige hechtenis past men nog heel vaak toe. Het kan dus niet gezien worden als een goed werkend alternatief voor de voorlopige hechtenis. 38. In 1999 is er capaciteit bijgekomen, wat het resultaat zal zijn van de geplande uitbreidingen en renovaties die minister De Clerck wel nog wou laten uitvoeren. Deze extra capaciteit zou niet genoeg geweest zijn voor het aantal gedetineerden dat in 1998 aanwezig was in de gevangenissen, maar het aantal gedetineerden is in 1999 wel gedaald. Toch blijft er nog sprake van een bepaalde overbevolking, 55 Wet van 29 juni 1964 betreffende de opschorting, het uitstel en de probatie, BS 17 juli 1964; Wet van 10 februari 1994 tot wijziging van de wet van 29 juni 1964 betreffende de opschorting, het uitstel en de probatie, BS 27 april X, Belgische gevangenissen, (consultatie 12 april 2018). 57 K. BEYENS en E. MAES, Gevangeniscapaciteit, gevangenisbevolking en gevangenispersoneel: kwantitatieve evoluties in K. BEYENS en S. SNACKEN (eds.), Straffen: een penologisch perspectief, Antwerpen-Apeldoorn, Maklu, 2017, Zie bijlage 1. 13

22 maar deze is minder groot dan als het aantal gedetineerden constant was gebleven. De vraag is natuurlijk wat de oorzaak van deze daling is. Het is mogelijk dat de beleidskeuzes van minister De Clerck nu pas een effect hebben. Zeker is dat de daling niet aan het experiment elektronisch toezicht kan liggen, aangezien het maar een beperkt aantal gedetineerden zijn die eraan deelgenomen hebben. 2.3 Van 1999 tot 2003 onder minister Verwilghen Het beleid omschreven 39. In het regeerakkoord van 1999 staat dat de regering een modernisering van het gevangenisbeleid wil. Ze gaan inzetten op de alternatieven, zoals het elektronisch toezicht, de strafbemiddeling en de gemeenschapsdienst. 59 Dit wordt verder geconcretiseerd in de verschillende beleidsdocumenten van deze regering. 40. Justitie zal in 2000 de alternatieven verder blijven ondersteunen en uitbouwen. Het is de bedoeling dat het volwaardige reactiemogelijkheden worden naast de gevangenisstraf. Naar de opsluiting mag maar gegrepen worden als de alternatieven te kort schieten. 60 Men wil evolueren van een vergeldend sanctierecht naar een herstelrecht. De herstelgedachte kan ook iets betekenen op het niveau van de detentie, nl. de detentieschade tot een minimum beperken. Een aantal projecten vinden hun plaats binnen deze gedachte. Een voorontwerp van de penitentiaire beginselenwet wordt klaargestoomd. Daarnaast wil men werk gaan maken van de overbevolking, aangezien dit contraproductief werkt. Verschillende studies hebben reeds aangetoond dat nieuwe capaciteit snel wordt ingevuld, dus moet de gevangenisstraf als ultimum remedium gebruikt worden. De minister wil dus meer gaan inzetten op andere manieren van straftoemeting en de gevangenisbouw plaatsen binnen de context van verbeteren en niet bijbouwen. Er staan verschillende wegen open om de gevangenisinstroom te beperken. Ten eerste wil men het opsluiten van verdachten in het kader van de voorlopige hechtenis verminderen. Daarnaast gaat men studiewerk verrichten om te kijken of er gewerkt kan worden met een regionale quotering van de opsluitingscapaciteit. Ten derde kan het elektronisch toezicht ook een volwaardig alternatief vormen voor de opsluiting. Het experiment wordt dus voortgezet en uitgebreid. Ten laatste wil men de voorwaardelijke invrijheidsstelling ook bekijken binnen de herstelgerichte visie In het detentieplan 2000 worden er heel wat projecten naar voor geschoven om de instroom in de gevangenissen te beheersen. De overbevolking in de gevangenis werkt contraproductief voor de herstelgedachte, want herstel kan er niet zijn als er geen menswaardige detentieomstandigheden zijn. Daarenboven moet het gebruik van de gevangenisstraf tot het minimum beperkt worden. Gevangenissen bijbouwen, lijkt niet opportuun aangezien studies reeds aangetoond hebben dat nieuwe cellen heel snel terug ingevuld worden. Er moet dus eerst gekeken worden naar andere mogelijkheden. 62 De eerste manier waarmee de instroom beperkt zal worden, is de voorlopige 59 Regeerakkoord 7 juli 1999, Ontwerp van algemene uitgavenbegroting voor het begrotingsjaar 2000, Parl.St. Kamer , nr. 0198/013, Ibid., Het federaal veiligheids- en detentieplan, Parl.St. Kamer , nr. 0716/001,

23 hechtenis. De wet van 20 juli 1990 heeft niet het gewenste effect gehad, nl. de opsluiting van verdachten beperken. Er zal worden nagegaan wat verantwoorde manieren zijn om met de voorlopige hechtenis om te gaan. Daarnaast gaat men onderzoeken in welke mate het elektronisch toezicht en de vrijheid onder voorwaarden een rol kunnen spelen. 63 De gevangenisstraf mag maar als ultimum remedium opgelegd worden. Dus ten tweede moeten de alternatieve straffen een volwaardig alternatief worden voor de opsluiting. Deze alternatieven moeten verder ondersteund en uitgebouwd worden. 64 Het elektronisch toezicht kan ook een volwaardig alternatief bieden voor de gevangenisstraf op voorwaarde dat de veiligheid van de samenleving gegarandeerd kan worden. 65 Wat de gevangenisstraf zelf betreft, wil men streven naar een quotering van de opsluitingscapaciteit. De internering wil men ook aanpakken om de instroom te gaan beperken. Enkel de patiënten met een hoog risico wil men nog opsluiten in de gevangenis. Alle andere moeten er buiten zorg kunnen verkrijgen. Hiervoor zullen de bevindingen van de commissie, die aangesteld werd door minister De Clerck, gebruikt worden. Wel moet er gegarandeerd worden dat wie nog in de gevangenis moet verblijven als geïnterneerde dezelfde zorg krijgt als binnen de psychiatrie De beleidsnota van 2001 blijft uitgaan van herstelgerichte detentie. De minister wil de overbevolking tegengaan, de slachtoffers beter informeren over het detentietraject van hun dader en de veroordeelden die de gevangenis verlaten beter opvolgen. De gevangeniscapaciteit wil men beheren door middel van quota mits er daarnaast een circuit van alternatieve strafuitvoering is en een strikte controle van wie de gevangenis reeds verlaten heeft onder voorwaarden. 67 Ook het toepassingsgebied van het elektronisch toezicht als volwaardige strafuitvoeringsmodaliteit wordt uitgebreid om de overbevolking tegen te gaan. 68 De wet op de voorlopige hechtenis is eveneens een belangrijk aandachtspunt. De minister wil komen tot een vermindering van het aantal aanhoudingsmandaten en ook de gemiddelde duur van de aanhouding verminderen. 69 De alternatieven voor de gevangenisstraf worden verder ontwikkeld en verfijnd. De werkstraf als autonome sanctie invoeren wordt een prioriteit. 70 In deze beleidsnota kondigt de minister wel de opening van een nieuwe gevangenis aan, terwijl hij in de vorige beleidsnota aanhaalde dat meer capaciteit heel snel ingevuld raakt en dus niet helpt tegen de overbevolking In 2002 wordt verder uitvoering gegeven aan wat aan bod kwam in de vorige beleidsnota s. Daarnaast wordt het wetsontwerp met betrekking tot penitentiaire quota overgemaakt aan het parlement. 72 In verband met de internationale samenwerking op het vlak van strafuitvoering plant de minister de ratificatie van het protocol bij het verdrag betreffende de tussenstaatse overbrenging van veroordeelden. Hierdoor kunnen veroordeelden hun straf in hun thuisland gaan uitzitten zonder dat hun 63 Ibid., Ibid., Ibid., Ibid., Ontwerp van algemene uitgavenbegroting voor het begrotingsjaar 2001, Parl.St. Kamer , nr. 0905/009, Ibid., Ibid., Ibid., Ibid., Ontwerp van algemene uitgavenbegroting voor het begrotingsjaar 2002, Parl.St. Kamer , nr. 1448/014,

24 toestemming vereist is. 73 De minister wil ook het debat openen om te zoeken of er remmen ingebouwd kunnen worden op de voorlopige hechtenis. 74 De wet Bacquelaine zal prioritair behandeld worden. Deze handelt over de invoering van de werkstraf als autonome sanctie Voor het begrotingsjaar 2003 blijft de herstelgedachte bestaan. Wat de celcapaciteit betreft, wordt hier bij het einde van zijn ambtsperiode toch de renovatie en uitbreiding aangehaald. Hierdoor zou de overbevolking deels kunnen dalen. De overbevolking wordt daarnaast opgevangen door het invoeren van het elektronisch toezicht als strafuitvoeringsmodaliteit. In de toekomst wil men de instroom ook gaan beperken door de werkstraf toe te passen. Deze alternatieven blijven een basisvoorwaarde om de herstelgedachte in ere te houden. Het huidig beleid heeft aangetoond dat de overbevolking ook onder controle kan gehouden worden zonder collectieve ontvolkingsmaatregelen te moeten toepassen Verwezenlijkingen en hun samenhang met de gevangenispopulatie Verwezenlijkingen Quota-ontwerp 45. In de algemene beleidsnota van justitie van 2001 haalt minister Verwilghen aan dat hij de gevangeniscapaciteit via quota beperkt wil houden, aangezien er in 2001 een overbevolking was van bijna twintig procent. Hiervoor heeft hij in 2002 een wetsontwerp aan het parlement overgemaakt. 77 Dit voorstel is er uiteindelijk nooit doorgekomen, maar is wel noemenswaardig. 46. Het wetsontwerp is een verdere uitwerking van wat de commissie Dupont reeds gezegd heeft, nl. dat het aan de Koning is om voor elke gevangenis of afdeling de maximumcapaciteit vast te leggen. 78 Op die manier wil men de overbevolking wegwerken, de capaciteit en de bevolking op elkaar afstemmen en de detentieratio afbouwen Er wordt gewerkt met een nationaal quotum en lokale quota. Het nationaal quotum wordt bepaald door de Koning en legt een maximale capaciteit op voor alle gevangenissen (arresthuizen, strafinrichtingen en inrichtingen tot bescherming van de maatschappij die onder justitie vallen) samen. 80 Afhankelijk van dit quotum zal de Koning beslissen over het bijbouwen, uitbreiden of sluiten van 73 Ibid., Ibid., Ibid., Ontwerp van algemene uitgavenbegroting voor het begrotingsjaar 2003, Parl.St. Kamer , nr. 2081/022, Ontwerp van algemene uitgavenbegroting voor het begrotingsjaar 2001, Parl.St. Kamer , nr. 0905/009, 3-10; Ontwerp van algemene uitgavenbegroting voor het begrotingsjaar 2002, Parl.St. Kamer , nr. 1448/014, 8-12; Wetsontwerp inzake de verscherping van de controle van veroordeelde gedetineerden die de gevangenis verlaten, inzake de verbetering van de positie van het slachtoffer wanneer de dader de gevangenis verlaat en inzake de optimalisering van de penitentiaire capaciteit, Parl.St. Kamer , nr. 1521/001, Wetsontwerp inzake de verscherping van de controle van veroordeelde gedetineerden die de gevangenis verlaten, inzake de verbetering van de positie van het slachtoffer wanneer de dader de gevangenis verlaat en inzake de optimalisering van de penitentiaire capaciteit, Parl.St. Kamer , nr. 1521/001, G. SMAERTS, Het quota-ontwerp en het einde van de penitentiaire overbevolking (?), Fatik 2003, afl. 97, Wetsontwerp inzake de verscherping van de controle van veroordeelde gedetineerden die de gevangenis verlaten, inzake de verbetering van de positie van het slachtoffer wanneer de dader de gevangenis verlaat en inzake de optimalisering van de penitentiaire capaciteit, Parl.St. Kamer , nr. 1521/001,

25 gevangenissen. 81 Dit sluit niet uit dat er in bepaalde strafinrichtingen of arresthuizen een overbevolking zou kunnen ontstaan. Daarom is het noodzakelijk dat er ook lokale quota per gevangenis vastgesteld worden. Bij het bepalen van al deze quota moet met verschillende zaken rekening gehouden worden. Het is de bedoeling dat elke gedetineerde kan beschikken over een individuele verblijfsruimte. Daarnaast moeten er ook voldoende ruimtes zijn waar de gemeenschappelijke activiteiten door kunnen gaan. Al deze ruimtes moeten voldoen aan de vereisten inzake gezondheid, brandveiligheid en hygiëne. 82 Maar zelfs met de lokale quota per gevangenis is overbevolking nog steeds mogelijk doordat er rekening moet gehouden worden met reglementaire bepalingen met betrekking tot de categorieën van gedetineerden (vb. man en vrouw gescheiden, verdachten en veroordeelden gescheiden). Dit zou opgelost kunnen worden door te werken met quota per afdeling, maar dit is onhaalbaar De realiteit brengt met zich mee dat voorspellingen op korte en lange termijn niet makkelijk te maken zijn met betrekking tot de gevangenispopulatie. Hierdoor worden er een aantal uitzonderingen voorzien op de quota. Eerst en vooral is er de reservecapaciteit die gebruikt kan worden om dagelijkse schommelingen op te vangen. Indien er geen reserve voorzien zou worden, dan zou er bij het overschrijden van de quota gebruik gemaakt moeten worden van ontvolkingsmaatregelen. Daarnaast zijn er ook vaak verbouwings- of renovatiewerken in de gevangenissen waardoor er tijdelijk verlies van capaciteit is. Hierop moet er dus ingespeeld kunnen worden. Deze reserve moet ingebouwd worden in de lokale quota. Zo zal er een onderscheid zijn tussen bezettingscapaciteit en reservecapaciteit. Men voorziet in het ontwerp dat de reservecapaciteit moet schommelen tussen twee en acht procent. Deze schommeling is nodig, omdat arresthuizen met een groter verloop te maken hebben dan de gevangenissen waar de straffen uitgevoerd worden. Het is niet de bedoeling dat deze capaciteit permanent gebruikt wordt. Om die reden voorziet het ontwerp in het leegmaken van deze capaciteit na vijftien dagen volledig of gedeeltelijk gebruik. Ten tweede kunnen de lokale quota aangepast worden als er verbouwings- en renovatiewerken of incidenten zijn gebeurd waardoor een deel van de gevangenis onbruikbaar is. Daarnaast mag het nationaal quotum opgetrokken worden als men permanent rond de maximale bezettingsgraad schommelt. Dit quotum optrekken is niet altijd voldoende, daarom mag de Koning een bepaald percentage van overbevolking toelaten. Door er een limiet van vier jaar aan te koppelen, gaat het niet over zo n dramatische overbevolking als deze die we nu kennen. De directeur mag ook altijd iemand opnemen in zijn inrichting, zelfs als de quota bereikt zijn, als deze bijvoorbeeld een dag te laat is om zichzelf aan te bieden Ondanks de poging van minister Verwilghen en het advies van de Hoge Raad voor de Justitie 85 is het voorstel met betrekking tot het invoeren van quota nooit door het parlement geraakt. 86 Dit omdat de 81 Ibid., Ibid., Ibid., Ibid., en HOGE RAAD VOOR DE JUSTITIE (HRJ), Advies over het wetsontwerp inzake de verscherping van de controle van veroordeelde gedetineerden die de gevangenis verlaten, inzake de verbetering van de positie van het slachtoffer wanneer de dader de gevangenis verlaat en inzake de optimalisering van de penitentiaire capaciteit, 29 mei 2002, 10; W. VAN LAETHEM, Over bezorgde burgers, onwetende slachtoffers en opeengepakte gedetineerden., Fatik 2003, afl. 97, K. BEYENS en S. SNACKEN, Het Belgische beleid ten aanzien van de gevangenisstraf en haar alternatieven in K. BEYENS en S. SNACKEN (eds.), Straffen: een penologisch perspectief, Antwerpen-Apeldoorn, Maklu,

26 penitentiaire inflatie er is door een toename van het aantal en de duur van de voorlopige hechtenis en de langere duur van de opgelegde gevangenisstraffen. Het ontwerp veranderde niets aan deze zaken Werkstraf 50. Voor het invoeren van de werkstraf als autonome straf waren er toch al enkele sporen te vinden in andere wetgeving. In de jeugdbeschermingswet staat dat de jeugdrechtbank naast het opleggen van maatregelen van bewaring, behoeding en opvoeding, onder andere ook een prestatie van opvoedkundige aard kan opleggen van maximum 150 uur. 88 Dit is dus vergelijkbaar met de werkstraf. Op 4 november 1994 is er een art. 216ter toegevoegd in het wetboek van strafvordering. Door dit artikel was het mogelijk, na het verrichten van een maatschappelijk onderzoek en mits instemming van de dader, om de dader een dienstverlening 89 te laten uitvoeren of een bepaalde vorming te laten volgen van maximum 120 uur binnen een termijn van minimum één maand en maximum zes maand. Dit is mogelijk als de hoofdstraf niet hoger is dan twee jaar gevangenisstraf. Indien aan alle opgelegde voorwaarden voldaan was, dan verviel de strafvordering. 90 De dienstverlening binnen de bemiddeling in strafzaken is in het wetsvoorstel van 29 maart 2000 in twijfel getrokken, aangezien er een aantal problemen rezen en omdat de werkstraf als autonome straf zou ingevoerd worden. 91 De wet van 17 april 2002 heeft dit dan ook opgeheven. 92 In 2005 is dan beslist om deze dienstverlening opnieuw in te voeren. 93 Daarnaast was het door de wet van 1964, gewijzigd door de wet van 10 februari 1994, mogelijk om een dienstverlening op te leggen als voorwaarde voor de opschorting of het uitstel In maart 2000 is er een wetsvoorstel gekomen om de werkstraf als autonome straf in te voeren naast de geldboete en de gevangenisstraf. Voordien werd de werkstraf enkel toegepast als voorwaarde voor verval van strafvordering of als probatievoorwaarde. Men wil de werkstraf als autonome straf gaan invoeren, omdat het een constructief en kostenbesparend alternatief is voor de korte gevangenisstraffen. De overbevolking zou op die manier ook aangepakt kunnen worden. Daarnaast is het een vorm van schadeherstel en maakt het de dader bewust van zijn daden zonder hem uit zijn omgeving te verwijderen. Het draagt dus bij tot de re-integratie en de resocialisering G. SMAERTS, Het quota-ontwerp en het einde van de penitentiaire overbevolking (?), Fatik 2003, afl. 97, Art van de wet van 8 april 1965 betreffende de jeugdbescherming, het ten laste nemen van minderjarigen die een als misdrijf omschreven feit hebben gepleegd en het herstel van de door dit feit veroorzaakte schade, BS 15 april Later is men dit werkstraf gaan noemen. 90 Wet van 10 februari 1994 betreffende de regeling van een procedure tot bemiddeling in strafzaken, BS 27 april Wetsvoorstel van 29 maart 2000 tot wijziging van het Strafwetboek en tot invoering van de dienstverlening en de opleiding als gevangenisvervangende straffen, Parl.St. Kamer , nr. 0549/001, Art. 8 van de wet van 17 april 2002 tot invoering van de werkstraf als autonome straf in correctionele zaken en in politiezaken, BS 7 mei Wet van 22 juni 2005 tot wijziging van artikel 216ter van het Wetboek van strafvordering, teneinde de dienstverlening opnieuw in te voeren in het kader van de bemiddeling in strafzaken, BS 27 juli Wet van 29 juni 1964 betreffende de opschorting, het uitstel en de probatie, BS 17 juli 1964; Wet van 10 februari 1994 tot wijziging van de wet van 29 juni 1964 betreffende de opschorting, het uitstel en de probatie, BS 27 april Wetsvoorstel van 29 maart 2000 tot wijziging van het Strafwetboek en tot invoering van de dienstverlening en de opleiding als gevangenisvervangende straffen, Parl.St. Kamer , nr. 0549/001, 1 en 4-5; S. VANDROMME, Werkstraf, Comm. Straf. 2014,

27 52. In 2002 wordt het voorstel dan uiteindelijk wet, nadat de autonome werkstraf al sinds 1996 als voorstel voorkomt in de beleidsnota s. Deze wet wijzigt het Strafwetboek, het Wetboek van strafvordering en de wet betreffende de opschorting, het uitstel en de probatie. In het Strafwetboek werd een nieuwe afdeling ingevoerd. Hierdoor kan de rechter, mits instemming, een werkstraf gaan opleggen als het om feiten gaat die met een politiestraf of een correctionele straf gesanctioneerd zouden worden. De werkstraf zou je kunnen zien als een vrijheidsbeperkende straf die wordt opgelegd door de rechter en die erin bestaat kosteloos arbeid te verrichten ten dienste van de gemeenschap met het oog op sociale re-integratie. Daarnaast legt de rechter wel een vervangende geldboete of gevangenisstraf op. Zo is er een stok achter de deur indien de werkstraf niet uitgevoerd zou worden. Een aantal feiten worden uitgesloten van het toepassingsgebied. De werkstraf kan opgelegd worden voor minimum 20 en maximum 300 uren en moet binnen de twaalf maanden na de rechterlijke beslissing uitgevoerd worden. De opvolging gebeurt door justitieassistenten. 96 Deze wet is nog in werking getreden in 2002, maar bepaalde bepalingen pas in de volgende legislatuur Elektronisch toezicht 53. Zonder verdere evaluaties af te wachten werd in 2000 het elektronisch toezicht als strafuitvoeringsmodaliteit nationaal geïmplementeerd. 98 Het bleef dus een achterdeurstrategie met een ruim toepassingsgebied. Tegen eind 2001 wilde de regering een 300 gedetineerden onder elektronisch toezicht. De bijdrage door de gedetineerden zelf werd afgeschaft. In 2001 werd het toepassingsgebied nogmaals uitgebreid. Zo kon iemand dat veroordeeld werd tot maximum drie jaar gevangenisstraf nu onmiddellijk in aanmerking komen voor elektronisch toezicht. Op die manier was het mogelijk om het elektronisch toezicht te gebruiken als voordeurstrategie en moest de gedetineerde niet meer een bepaalde termijn van zijn straf reeds uitgezeten hebben In 2002 was er dan uiteindelijk sprake van een Belgisch model. De toepassingspraktijk en de regelgeving leek gestabiliseerd te zijn. 100 Deze stabilisatie vergde wat tijd, aangezien het allemaal geregeld werd via ministeriële omzendbrieven. 101 In dit model was elektronisch toezicht mogelijk voor wie niet meer dan drie jaar gevangenisstraf gekregen had of voor wie een langere strafduur had mits een positief advies. Er werd verwacht dat er snel resultaten zouden volgen, alleen bleven deze uit, aangezien niet elke veroordeelde het juiste profiel had om in aanmerking te komen Art. 37quinquies Sw; art. 37sexies Sw; art. 37septies Sw; Wet van 17 april 2002 tot invoering van de werkstraf als autonome straf in correctionele zaken en in politiezaken, BS 7 mei 2002; S. VANDROMME, Werkstraf, Comm. Straf. 2014, Wet van 17 april 2002 tot invoering van de werkstraf als autonome straf in correctionele zaken en in politiezaken, BS 7 mei T. VANDER BEKEN, Met de hulp van Spiderman. Op weg naar koud elektronisch toezicht, Panopticon 2013, T. VANDER BEKEN, Van vette vis tot dieetpil. Vijftien jaar elektronisch toezicht in België in T. VANDER BEKEN, D. VANHAELEMEESCH en T. DAEMS (eds.), De machines van Justitie: vijftien jaar elektronisch toezicht in België, Antwerpen, Maklu, 2013, Ibid., T. VANDER BEKEN, Met de hulp van Spiderman. Op weg naar koud elektronisch toezicht, Panopticon 2013, T. VANDER BEKEN, Van vette vis tot dieetpil. Vijftien jaar elektronisch toezicht in België in T. VANDER BEKEN, D. VANHAELEMEESCH en T. DAEMS (eds.), De machines van Justitie: vijftien jaar elektronisch toezicht in België, Antwerpen, Maklu, 2013,

28 Andere verwezenlijkingen 55. Minister Verwilghen wou het protocol bij het verdrag betreffende de tussenstaatse overbrenging van veroordeelden dat de onvrijwillige overbrenging in het leven riep, ratificeren. Dit is niet gebeurd in zijn regeerperiode, maar zal voor de volgende minister van justitie zijn. 56. Ook aan de toepassing van de voorlopige hechtenis moest gesleuteld worden, want deze wordt nog steeds te vaak gebruikt. Alleen zijn er geen ingrijpende wijzigingen gebeurd in deze regeerperiode Samenhang met de opsluitingsgraad 57. In 2000 werden er 7462 plaatsen bezet door 8688 gedetineerden. In 2001 daalde het aantal beschikbare plaatsen, maar ook het aantal gedetineerden daalde. Zo waren er 7436 plaatsen voor 8544 gedetineerden. In 2002 bleef de capaciteit gelijk en het aantal gedetineerden steeg tot Een jaar later zijn er een goeie 400 plaatsen bij gecreëerd, maar het aantal gedetineerden is enorm gegroeid tot boven de De eerste drie jaar is de beschikbare capaciteit dus gedaald, mogelijks door capaciteit die onbruikbaar of in renovatie was. Terwijl de gevangenisbevolking wel steeds aangroeide, met een kleine daling in 2001, en zelfs een enorme groei kende in In 2002 is wel de gevangenis in Itter opengegaan, waar er een 420 gedetineerden kunnen verblijven De werkstraf zag men als een middel om de overbevolking te gaan aanpakken. Het werd ingevoerd om een alternatief te zijn voor de korte gevangenisstraffen, maar deze werden vaak al niet uitgevoerd in België. Dit betekent dat er weinig effect is op de overbevolking. Ook het Rekenhof stelt dat er weinig effect verwacht mag worden van de werkstraf op de omvang van de gevangenisbevolking, aangezien dit vooral door langgestraften bepaald wordt. Deze categorie van gedetineerden komt niet in aanmerking voor de werkstraf. De werkstraf komt voornamelijk in de plaats van niet-uitgevoerde of deels uitgevoerde gevangenisstraffen en het elektronisch toezicht. Om een effect te hebben op de overbevolking moet een alternatief daadwerkelijk in de plaats komen van de gevangenisstraf. Wat in België dus niet zo is. Er is sprake van het net-widening effect. Ook al is er sprake van een enorme toename van het aantal werkstraffen, dit resulteert niet in een afname van de gevangenispopulatie. Daarnaast is het zo dat wanneer de werkstraf niet uitgevoerd wordt, er een vervangende gevangenisstraf wordt opgelegd. Het is echter zo dat deze personen hoogstwaarschijnlijk geen gevangenisstraf hadden opgelegd gekregen toen de werkstraf nog niet bestond. Op deze manier komen er dus eventueel meer personen in onze gevangenissen terecht, alleen zijn hier geen cijfers van gekend Zie bijlage X, Belgische gevangenissen, (consultatie 12 april 2018). 105 REKENHOF, Verslag van het Rekenhof aan de Kamer van Volksvertegenwoordigers betreffende maatregelen tegen de overbevolking in de gevangenissen, december 2011, en

29 59. Bij het elektronisch toezicht kunnen ongeveer dezelfde kritische bemerkingen geplaatst worden zoals bij de werkstraf. Als voordeurstrategie is het ook een vervanging voor de korte gevangenisstraffen en het risico op net-widening speelt ook een grote rol bij het elektronisch toezicht. 106 Wegens de tot nu toe beperkte toepassing van het elektronisch toezicht is er tijdens deze ambtstermijn nog geen effect merkbaar. 60. Hier kan de vraag gesteld worden of het quota-ontwerp een verschil had kunnen maken in de strijd tegen de overbevolking. Waarschijnlijk niet omwille van het feit dat het later nooit meer op de politieke agenda of in de beleidsnota s van de verschillende ministers van justitie is verschenen. 2.4 Van 2003 tot 2007 onder minister Onkelinx Het beleid omschreven 61. Het regeerakkoord van 2003 benadrukt dat de gevangenisstraf vaak meer nadelen dan voordelen oplevert, dus is het noodzakelijk dat de rechter over een arsenaal aan straffen en sancties beschikt. De regering wil het elektronisch toezicht, het plaatsverbod, het herstel van de schade en de probatie als zelfstandige maatregel invoeren. Dit naast de reeds bestaande mogelijkheden in de probatiewet en de autonome werkstraf. De wet Lejeune zal omgevormd worden waardoor het op drie elementen zal steunen, nl. de ernst van het misdrijf, de kans op recidive en het gedrag van de gevangene. Op die manier zal de voorwaardelijke invrijheidsstelling uitgesproken worden in functie van de uitgesproken straf In het begrotingsjaar 2004 wil de minister de overbevolking gaan aanpakken. Het bijbouwen van infrastructuur is geen optie, want dit brengt een grote financiële kost met zich mee en de recente uitbreidingen de voorbije jaren hebben aangetoond dat het enkel een aanzuigend effect heeft. Men wil gaan inspelen op factoren die de instroom, de periode van detentie en de uitstroom kunnen beïnvloeden. 108 Wat de instroom beperken betreft, wil men werk maken van het indijken van de voorlopige hechtenis. Dit is niet gelukt door de wet van 20 juli De voorlopig gehechten blijven een belangrijk aandeel van de gevangenisbevolking. Daarnaast wil men de alternatieve sancties verder promoten, vooral de bemiddeling, de probatie en de werkstraf. De gevangenisstraf moet het laatste redmiddel blijven. 109 De gevangenispopulatie kan ook beheerst worden door de uitstroom te stimuleren. Hieronder valt het elektronisch toezicht, de voorlopige invrijheidsstelling en de invrijheidsstelling onder voorwaarden. Wat het elektronisch toezicht betreft, zullen er meer middelen vrijgemaakt worden zodat meerdere gevangenen er beroep op kunnen doen. De voorlopige invrijheidsstelling werkt niet in de praktijk. Het wordt niet uitgevoerd wanneer de gedetineerde ervoor in aanmerking komt. Daar bovenop zijn de criteria om in aanmerking te komen niet altijd even duidelijk T. VANDER BEKEN, Van vette vis tot dieetpil. Vijftien jaar elektronisch toezicht in België in T. VANDER BEKEN, D. VANHAELEMEESCH en T. DAEMS (eds.), De machines van Justitie: vijftien jaar elektronisch toezicht in België, Antwerpen, Maklu, 2013, Federale regeringsverklaring, Parl.St. Kamer 2003, nr. 0020/001, Algemene beleidsnota van de minister van Justitie voor begrotingsjaar 2004, Parl.St. Kamer , nr. 0325/016, Ibid., Ibid.,

30 63. In 2005 wordt verder gewerkt op wat in de vorige beleidsnota werd aangehaald. Er komt een wetsontwerp die ervoor moet zorgen dat de termijnen ingekort worden en dat er meer controle komt op de duur van de voorlopige hechtenis. De probatie en de werkstraf moeten verder gestimuleerd worden. De gedetineerden onder elektronisch toezicht wil men blijven verhogen. Daarnaast wil men het protocol voor de overbrenging van gevonniste personen ratificeren, zodat de strafuitvoering mogelijk is in het land van oorsprong voor de personen die geen enkele band hebben met ons land Het beleid van 2006 blijft de vrijheidsberovende straf als ultimum remedium zien. Deze doelstelling zal op drie manieren uitgewerkt worden, nl. de magistratuur nog meer warm maken voor de alternatieven, het verder uitwerken van het elektronisch toezicht tot een autonome straf en de overbrenging naar land van herkomst. 112 Daarnaast blijft de infrastructuur aan verbetering toe. Dus wordt hier dan toch geopteerd voor capaciteitsuitbreiding en verbetering van de gebouwen In 2007 wil men nog steeds de opsluiting maximaal gaan beperken. Het elektronisch toezicht als autonome straf is onderzocht geworden, maar zou eerder tot net-widening leiden dan tot het afnemen van de overbevolking. Dus is het meer aangewezen om na te denken over de bestaande straffen en hun gebruik ervan. De ontwikkeling van de werkstraf moet ook verdergezet worden. Het aantal is aanzienlijk toegenomen. Dus de omkadering zal aangepast moeten worden. De overbrenging naar het land van oorsprong blijft ook tot een van de mogelijkheden behoren om de overbevolking aan te pakken. In deze beleidsnota krijgt de capaciteitsuitbreiding helemaal vorm. 114 In deze nota is de eerste keer sprake van het forensisch psychiatrisch centrum in Gent en in Antwerpen. Ook wordt hier de hervorming van de interneringswet van 1964 vooropgesteld. 115 In alle beleidsnota s hiervoor wordt telkens maar herhaald dat men verder wil werken aan de uitbouw van de geestelijke zorgverlening voor geïnterneerden, zonder dat er daadwerkelijk iets uit voortkomt. Hier wordt de eerste keer expliciet vermeld dat de overbevolking ook aangepakt kan worden door geïnterneerden uit onze gevangenissen te halen Verwezenlijkingen en hun samenhang met de gevangenispopulatie Verwezenlijkingen Elektronisch toezicht 66. Vanaf 2006 nam de druk om resultaat te zien toe, want er moest een antwoord geboden worden op de overbevolking. Hierdoor werd het toepassingsgebied en de organisatie aangepast. Zo werden bepaalde veroordeelden niet meer automatisch uitgesloten van het elektronisch toezicht. De 111 Beleidsnota van de minister van Justitie voor begrotingsjaar 2005, Parl.St. Kamer , nr. 1371/018, Algemene beleidsnota van de minister voor de Justitie voor begrotingsjaar 2006, Parl.St. Kamer , nr. 2045/005, Ibid., Algemene beleidsnota van de minister voor de Justitie voor begrotingsjaar 2007, Parl.St. Kamer , nr. 2706/007, Ibid., REKENHOF, Verslag van het Rekenhof aan de Kamer van Volksvertegenwoordigers betreffende maatregelen tegen de overbevolking in de gevangenissen, december 2011,

31 veroordeelden tot minder dan drie jaar kregen een soepelere begeleiding. Ook wie de beslissing mocht nemen werd aangepast. Voor straffen tot drie jaar is dit de gevangenisdirecteur voor langere straffen de strafuitvoeringsrechtbank. Zo ontstonden er twee parallelle circuits, nl. via omzendbrieven en de wetten van 2006 betreffende de externe rechtspositie en de strafuitvoeringsrechtbanken Overbrenging 67. Er zijn twee vormen van overbrenging, nl. de ingaande en uitgaande. Beide kunnen vrijwillig of op initiatief van de administratie gebeuren. 118 Met betrekking tot het aanpakken van de problematiek van de overbevolking zijn beide van belang, aangezien de plaatsen die vrijkomen door de uitgaande overbrenging weer ingepalmd kunnen worden door de ingaande. 119 De vrijwillige overbrenging wordt geregeld in het verdrag van , dat België in 1990 geratificeerd heeft. Via het aanvullend protocol bij het verdrag is ook overbrenging zonder toestemming mogelijk. In dergelijk geval moet de persoon wel de status van illegale vreemdeling hebben. In België worden beide materies door twee wetten geregeld Wat de vrijwillige overbrenging betreft, ingevoerd bij wet van 23 mei 1990, is er reeds een overeenkomst gesloten met Marokko onder minister De Clerck. Wat de onvrijwillige overbrenging betreft, heeft minister Onkelinx gezorgd voor de ratificatie van het aanvullend protocol bij wet van 26 mei Deze ratificatie stond reeds gepland onder het beleid van minister Verwilghen. Deze wet bepaalt dat de instemming niet nodig is als de veroordeelde het voorwerp uitmaakt van een maatregel van uitzetting, terugleiding naar de grens of gelijk welke andere maatregel waardoor de persoon niet meer toegelaten wordt om op het Belgische grondgebied te verblijven. De mening van de veroordeelde persoon wordt wel in aanmerking genomen vooraleer de regering een beslissing neemt Met Thailand en Hong Kong is er respectievelijk in 2005 en 2006 een overeenkomst gesloten wat betreft de overbrenging van gevonniste personen. Deze overeenkomsten zijn nog niet inwerking getreden onder het beleid van minister Onkelinx Wet van 17 mei 2006 betreffende de externe rechtspositie van de veroordeelden tot een vrijheidsstraf en de aan het slachtoffer toegekende rechten in het raam van de strafuitvoeringsmodaliteiten, BS 15 juni 2006; T. VANDER BEKEN, Van vette vis tot dieetpil. Vijftien jaar elektronisch toezicht in België in T. VANDER BEKEN, D. VANHAELEMEESCH en T. DAEMS (eds.), De machines van Justitie: vijftien jaar elektronisch toezicht in België, Antwerpen, Maklu, 2013, Vr en Antw. Kamer , 17 december 2014, nr. 54/ REKENHOF, Verslag van het Rekenhof aan de Kamer van Volksvertegenwoordigers betreffende maatregelen tegen de overbevolking in de gevangenissen, december 2011, Verdrag inzake de overbrenging van gevonniste personen van 21 maart Vr en Antw. Kamer , 17 december 2014, nr. 54/ Wet van 26 mei 2005 tot wijziging van de wet van 23 mei 1990 inzake de overbrenging tussen Staten van de gevonniste personen en van de wet van 15 december 1980 betreffende de toegang tot het grondgebied, het verblijf, de vestiging en de verwijdering van vreemdelingen, BS 10 juni Overeenkomst van 8 november 2006 tussen de regering van het koninkrijk België en de regering van de speciale administratieve regio van Hong Kong van de volksrepubliek China betreffende de overbrenging van gevonniste personen; Verdrag van 12 november 2005 tussen het Koninkrijk België en het Koninkrijk Thailand betreffende de overbrenging van gevonniste personen en betreffende de samenwerking in het kader van de strafuitvoering. 23

32 Voorlopige invrijheidstelling 70. In 2005 heeft minister Onkelinx alle voorgaande omzendbrieven, die de voorlopige invrijheidstelling regelden, gecodificeerd. Zo bleven er nog vier systemen over. Deze omzendbrief liet duidelijk merken dat het doel van de voorlopige invrijheidstelling eigenlijk het bewerkstellingen van de overbevolking was. 124 Terwijl het officiële doel van deze codificatie het bundelen van alle regelgeving was, zodat er een vlotte en correcte toepassing gegarandeerd kan worden. Alleen is het niet beperkt gebleven tot codificatie, ook al zou de circulaire van tijdelijke aard zijn doordat de voorlopige invrijheidstelling opgenomen zou worden bij de bevoegdheden van de strafuitvoeringsrechtbanken. In de circulaire werd ook opgenomen dat wie tot zes maanden veroordeeld was onmiddellijk in vrijheid gesteld werd, maar wie de vervangende gevangenisstraf moest doen omwille van het niet uitvoeren van de werkstraf kon niet onmiddellijk in aanmerking komen voor de voorlopige invrijheidstelling. Als je dit weet, dan bestaat de kans dat je niet meer opteert voor de werkstraf. Terwijl de alternatieven toch ook aangemoedigd moeten worden in de strijd tegen de overbevolking. Het was een mooi initiatief om de regelgevingen samen te brengen in één ministeriële omzendbrief en er een aantal te laten verdwijnen, maar er is een nieuw pijnpunt gecreëerd met dat van de werkstraf Het feit dat de verschillende vormen van voorlopige invrijheidstelling via ministeriële omzendbrieven geregeld werden, zorgde voor weinig transparantie en rechtszekerheid. 126 Om die reden is er een wettelijke basis voor de voorlopige invrijheidstelling gekomen, nl. de wet betreffende de externe rechtspositie van 17 mei Enkel deze met het oog op verwijdering van het grondgebied, overlevering en omwille van medische redenen bestaan nog. Het zijn nu ook de strafuitvoeringsrechtbanken die erover beslissen in plaats van de minister. De voorlopige invrijheidstelling met het oog op verwijdering van het grondgebied zal gebeuren als blijkt dat de persoon niet toegelaten of gemachtigd is om hier te verblijven. Hij zal zijn straf dan uitzitten in een ander land. Deze met het oog op overlevering wordt toegekend aan de persoon die op grond van een uitvoerbaar vonnis of uitvoerbare titel overgebracht dient te worden naar een ander land. In beide gevallen moet ook voldaan zijn aan bepaalde tijdvoorwaarden. Een bepaald deel van de straf moet reeds ondergaan zijn. Zes maanden voor het behalen van die tijdsvoorwaarden wordt de veroordeelde in kennis gesteld van het feit dat hij een verzoek tot voorlopige invrijheidstelling kan indienen. De voorlopige invrijheidstelling om medische redenen kan door de strafuitvoeringsrechter toegekend worden aan iemand die terminaal is of waarvan de detentie onverenigbaar is met de gezondheidstoestand. Daarnaast mogen er geen tegenaanwijzingen zijn en moet de gedetineerde instemmen met de voorwaarden. Het openbaar ministerie is belast met de controle van de veroordeelde en eventueel is de justitieassistent belast met de opvolging en het toezicht van de opgelegde voorwaarden T. DAEMS, Strafuitvoeringsrechtbanken, overbevolkte gevangenissen & compatibele slachtoffers, Panopticon 2007, F. PIETERS, De stedenbouwkundige overtreding van minister Onkelinx. De ministeriële omzendbrief nr SI van 17 januari 2005 de voorlopige invrijheidstelling., Fatik 2006, K. VERPOEST en T. VANDER BEKEN, Rechters in uitvoering. Een analyse van de wetten rond de externe rechtspositie van veroordeelden en de oprichting van de strafuitvoeringsrechtbanken, NC 2006, Wet van 17 mei 2006 betreffende de externe rechtspositie van de veroordeelden tot een vrijheidsstraf en de aan het slachtoffer toegekende rechten in het raam van de strafuitvoeringsmodaliteiten, BS 15 juni

33 72. De strijd tegen de overbevolking heeft deze hervorming in zekere mate gekleurd. Initieel was het de bedoeling om de minister de bevoegdheid te geven om bij een te grote mate van overbevolking te kunnen overgaan tot voorlopige invrijheidstelling van bepaalde categorieën van gedetineerden. Dit voorstel heeft uiteindelijk de parlementaire stemming niet overleefd. Daarnaast is het mogelijk dat de strafuitvoeringsrechter straffen van één jaar of minder omzet in werkstraffen. Dit opnieuw om overbevolking tegen te gaan, maar wetende dat korte gevangenisstraffen meestal niet uitgevoerd worden heeft dit dus weinig effect Deze omzendbrief is blijven gelden tot de inwerkingtreding van de wet van 2006, nl. 1 september Er waren nog steeds onduidelijkheden, ondanks de codificatie, wat dus wel een nadeel was Voorwaardelijke invrijheidstelling 74. De voorwaardelijke invrijheidstelling wordt nu ook geregeld door de wet van 17 mei 2006 betreffende de externe rechtspositie in plaats van de wet van Er wordt een onderscheid gemaakt tussen de vrijheidsstraffen waarvan het uitvoerbaar gedeelte drie jaar of minder bedraagt en deze waarvan het meer dan drie jaar is. Indien er drie jaar of minder opgelegd wordt, dan kan de veroordeelde in aanmerking komen als hij reeds één derde van zijn straf ondergaan heeft. Indien het meer dan drie jaar bedraagt, dan kan hij ook in aanmerking komen na het uitzitten van één derde van de straf. Als het een recidivist is, dan moet hij wel reeds twee derden van de straf ondergaan hebben. Indien er een straf opgelegd wordt van dertig of veertig jaar, dan moet reeds vijftien jaar uitgezeten zijn. Indien voorgaande straf opgelegd wordt en binnen de tien jaar voordien was hij reeds veroordeeld tot minstens drie jaar voor bepaalde feiten, dan moet negentien jaar van de straf ondergaan zijn om in aanmerking te komen. Of als hij voordien veroordeeld was tot een criminele straf, dan moet drieëntwintig jaar ondergaan zijn. Zes maanden voor het vervullen van de tijdsvoorwaarden wordt de veroordeelde op de hoogte gesteld van het feit dat een verzoek tot voorwaardelijke invrijheidstelling ingediend kan worden Internering 75. De wet van 2007 is niet de eerste interneringswet. Reeds in 1930 werd een eerste wet ingevoerd. Toen al was men van mening dat er geen repressief karakter mocht van uitgaan, maar dat het allemaal rond bescherming van de maatschappij moest draaien. In België kun je onderworpen worden aan zo n beschermingsmaatregel als je ontoerekeningsvatbaar bent. Er wordt geen onderscheid gemaakt in graden van ontoerekeningsvatbaarheid. Dit wordt beoordeeld op het ogenblik van de berechting. Deze wet kreeg al snel kritiek, omdat de bescherming van de maatschappij in de praktijk faalde. De belangrijkste kritiek was het feit dat de internering uitgevoerd werd in een detentiecontext. Deze kritieken hebben geleid tot een nieuwe wet in De belangrijkste wijziging was het feit dat het nu een maatregel van onbepaalde duur is geworden. De wet voorzag ook in zeven instellingen waar de 128 T. DAEMS, Strafuitvoeringsrechtbanken, overbevolkte gevangenissen & compatibele slachtoffers, Panopticon 2007, REKENHOF, Verslag van het Rekenhof aan de Kamer van Volksvertegenwoordigers betreffende maatregelen tegen de overbevolking in de gevangenissen, december 2011, Wet van 17 mei 2006 betreffende de externe rechtspositie van de veroordeelden tot een vrijheidsstraf en de aan het slachtoffer toegekende rechten in het raam van de strafuitvoeringsmodaliteiten, BS 15 juni

34 internering uitgevoerd kon worden. Ondanks deze nieuwigheden veranderde er weinig in de praktijk. Er was snel plaats te kort in de nieuwe instellingen, waardoor er nog steeds geïnterneerden in onze gevangenissen verbleven. Toch blijft deze wet zo goed als ongewijzigd tot in De nieuwe wet is door minister Onkelinx heel snel door het parlement gejaagd, waardoor er te veel leemtes waren en te weinig rekening werd gehouden met de knelpunten uit de praktijk. Mede hierdoor is deze wet nooit in werking getreden. Door deze gebrekkige zorg voor geïnterneerden is België meermaals veroordeeld door het Europees Hof voor de Rechten van de Mens Samenhang met de opsluitingsgraad 76. Van 2004 tot en met 2007 schommelde de cellencapaciteit tussen de 8000 en Er is dus capaciteit bijgekomen in vergelijking met de vorige regeerperiode. 132 Dit mede doordat in 2005 de gevangenis in Hasselt geopend is en daar kunnen 450 gedetineerden verblijven. 133 Daarbovenop is ook de gevangenispopulatie verder blijven stijgen tot tegen de gedetineerden in In 2004 waren het er 9249, naar 9330 in 2005 en 9573 in Zowel de uitbreiding van het elektronisch toezicht, de ratificatie van het protocol met betrekking tot de onvrijwillige overbrenging en de voorlopige en voorwaardelijke invrijheidstelling hebben er niet voor kunnen zorgen dat het aantal gedetineerden daalde. Integendeel ondanks de inspanningen is de gevangenispopulatie op weg naar de Natuurlijk draagt het wel bij tot enige ontvolking, want het zijn toch een paar duizend gedetineerden die anders ook nog onze gevangenissen zouden bevolken. 135 De geïnterneerden blijven ook hun aandeel behouden in de gevangenispopulatie. 77. Het Rekenhof heeft het elektronisch toezicht onder de loep genomen, voordat het elektronisch toezicht als autonome straf bestond. Daarover concludeert men dat het toch niet zo n groot effect heeft op de overbevolking, aangezien het merendeel nu toegekend wordt na strafonderbreking. Daarenboven komen veel gedetineerden niet in aanmerking. 136 Het doel was om 1000 gedetineerden onder het elektronisch toezicht te krijgen, maar dit is nooit gehaald tijdens deze legislatuur. Gemiddeld kwam het neer op ongeveer 300 gedetineerden. Wat dus niet veel is om invloed te hebben op de overbevolking. 137 De wijzigingen zorgden wel snel voor effect, want op enkele maanden tijd verdubbelde het aantal gedetineerden onder elektronisch toezicht. Alleen was dit van korte duur, want een jaar later was alweer een daling merkbaar C. DEVYNCK en V. SCHEIRS, Internering in België in K. BEYENS en S. SNACKEN (eds.), Straffen: een penologisch perspectief, Antwerpen, Maklu, 2017, Zie bijlage X, Belgische gevangenissen, (consultatie 12 april 2018). 134 Zie bijlage E. MAES en C. TANGE, De strafuitvoeringsrechtbanken en de voorwaardelijke invrijheidstelling. Enkele empirische gegevens over de toepassing van VI tegen het licht van een steeds toenemende gevangenispopulatie en de roep om een strenge(re) strafuitvoering., Fatik 2012, 12 en REKENHOF, Verslag van het Rekenhof aan de Kamer van Volksvertegenwoordigers betreffende maatregelen tegen de overbevolking in de gevangenissen, december 2011, T. VANDER BEKEN, Van vette vis tot dieetpil. Vijftien jaar elektronisch toezicht in België in T. VANDER BEKEN, D. VANHAELEMEESCH en T. DAEMS (eds.), De machines van Justitie: vijftien jaar elektronisch toezicht in België, Antwerpen, Maklu, 2013, Ibid.,

35 78. De vrijwillige overbrenging werd altijd gezien als een gunst ten aanzien van de betrokken persoon, want re-integratie verloopt normaal vlotter in het eigen land. Dit argument gebruikte men ook om de onvrijwillige overbrenging te staven, maar meer en meer kwam ook naar boven dat ze via deze maatregel de overbevolking wilden gaan aanpakken. 139 Hiervan kan nog niet veel effect op de overbevolking verwacht worden, aangezien de gesloten overeenkomsten nog niet in werking zijn getreden. Als deze inwerking zouden zijn, dan zijn dergelijke overbrengingen geen doeltreffende manier om de overbevolking in de gevangenissen tegen te gaan volgens het Rekenhof. Er wordt vaak vergeten dat overbrenging een tweerichtingsverkeer is, waardoor het effect vaak niet zo groot is Voor de wet van 2006 konden de verschillende ministers van justitie zelf ingrijpen met betrekking tot de gevangenispopulatie om overbevolking tegen te gaan. Via het niet uitvoeren van korte gevangenisstraffen en de voorlopige invrijheidstelling werd er gezorgd voor een beperktere instroom en een betere uitstroom. De wet van 1998 die de beslissingen over de voorwaardelijke invrijheidstelling aan een commissie toevertrouwde, heeft maar weinig invloed gehad op de grote speelruimte die de ministers hadden. Dit omdat de meeste uitstroom toch nog kon gebeuren via de voorlopige invrijheidstelling. Maar sinds de wet van 2006 hebben de strafuitvoeringsrechtbanken dit systeem onderuitgehaald. 141 Het was ook nodig om de altijd maar groeiende bevoegdheden die de uitvoerende macht naar zich toetrok te doorbreken, alsook om de scheiding der machten opnieuw te gaan herstellen. De uitvoerende macht moet de opgelegde straffen gaan uitvoeren, maar mag daar geen verdere interpretatie aan geven. 142 De voorlopige invrijheidstelling blijft een handig instrument om de overbevolking op korte termijn aan te pakken, aangezien er anders duizenden gedetineerden driemaal tot zesmaal langer in de gevangenis zouden verblijven. Alleen loopt het vandaag tegen zijn grenzen aan, want er verblijven meer en meer langgestraften in onze gevangenissen Initieel werd de wet Lejeune niet ingevoerd om de gevangenispopulatie te onderdrukken. Het was de bedoeling om controle te hebben na het verlaten van de gevangenis en zo recidive te vermijden en re-integratie te bevorderen. De mogelijkheid tot voorwaardelijke invrijheidstelling en daarnaast ook de voorlopige invrijheidstelling en het elektronisch toezicht als strafmodaliteit hebben er niet voor gezorgd dat de gevangenispopulatie daalde. Voorwaardelijke invrijheidstelling telt slechts voor vijftien procent van de vrijlatingen. 144 Het Rekenhof merkt op dat de voorwaardelijke invrijheidstelling later toegekend wordt dan vroeger. Ze komen meestal pas vrij na de helft in plaats van na één derde van hun straf. Dit heeft nadelige effecten op de detentieduur en de overbevolking. Het Rekenhof stelt ook dat de impact 139 REKENHOF, Verslag van het Rekenhof aan de Kamer van Volksvertegenwoordigers betreffende maatregelen tegen de overbevolking in de gevangenissen, december 2011, REKENHOF, Verslag van het Rekenhof aan de Kamer van Volksvertegenwoordigers betreffende maatregelen tegen de overbevolking in de gevangenissen, december 2011, T. DAEMS, Strafuitvoeringsrechtbanken, overbevolkte gevangenissen & compatibele slachtoffers, Panopticon 2007, K. VERPOEST en T. VANDER BEKEN, Rechters in uitvoering. Een analyse van de wetten rond de externe rechtspositie van veroordeelden en de oprichting van de strafuitvoeringsrechtbanken, NC 2006, REKENHOF, Verslag van het Rekenhof aan de Kamer van Volksvertegenwoordigers betreffende maatregelen tegen de overbevolking in de gevangenissen, december 2011, R. PERRIENS, F. PIETERS en P. PIRON, De voorwaardelijke invrijheidstelling: much ado about nothing?, Panopticon 2003,

36 groter zou kunnen zijn, alleen is de vraag of dit wenselijk aangezien dit nooit de hoofddoelstelling is geweest van de wetgeving Van 2007 tot 2011 onder minister Vandeurzen en minister De Clerck 81. Ook in deze regeringsperiode moest de minister van justitie opstappen. Deze keer omwille van de Fortis-affaire. Minister Vandeurzen is toen opgevolgd geworden door minister De Clerck. Minister De Clerck is dan minister van justitie gebleven gedurende twee regeringen. Qua beleidsvoering slaat minister De Clerck meer een eigen weg in dan minister Van Parys in De belangrijkste verwezenlijking van minister Vandeurzen, het Masterplan, zet hij wel verder Het beleid omschreven 82. De regering wil in deze regeerperiode een rechtvaardig justitiebeleid en dit kan alleen mits een geloofwaardige strafuitvoering. Eén van de belangrijkste doelstellingen is de overbevolking doen dalen. Dit wil men bereiken door de capaciteit uit te breiden, het elektronisch toezicht efficiënt en effectief te maken en een voldoende aanbod van alternatieven voor de opsluiting te creëren. Het elektronisch toezicht zal uitgebreid worden tot een autonome straf of als bijkomend alternatief voor de voorlopige hechtenis Voor het begrotingsjaar 2008 stelt de minister dat de strafuitvoering het meest dringend is en meer specifiek de overbevolking in de gevangenissen. De strafuitvoering moet geoptimaliseerd worden zodoende ze doeltreffend, efficiënt en geloofwaardig te maken. Dit door middel van een actieplan dat vijftien punten bevat. 147 Het actieplan bevat onder meer het renoveren en uitbreiden van de gevangeniscapaciteit door middel van een investeringsprogramma (Masterplan I), een efficiënter en doeltreffender elektronisch toezicht, het inkrimpen van de strafonderbreking, de werkstraf vrijwaren als alternatieve bestraffing en de internationale samenwerking versterken. 148 Naast het inperken van de instroom wil de minister ook de uitstroom gaan beheersen. Dit door een juist evenwicht te vinden tussen de vrijheidsberovende en de alternatieve maatregelen. Eerst en vooral moet de voorlopige hechtenis uitzonderlijk zijn. Als de strafzaken sneller afgehandeld worden, dan zal de noodzaak en de duurtijd van de voorlopige hechtenis van zelf afnemen. Andere wijzen om de voorlopige hechtenis te doen dalen zijn de politiearrestatie verlengen 149, een soort van snelrecht invoeren en het elektronisch toezicht als alternatief ervoor introduceren. Daarnaast moet ook de vrijheid onder voorwaarden verder gestimuleerd worden REKENHOF, Verslag van het Rekenhof aan de Kamer van Volksvertegenwoordigers betreffende maatregelen tegen de overbevolking in de gevangenissen, december 2011, Beleidsverklaring, Parl.St. Kamer , nr. 0020/002, Algemene beleidsnota van de minister van Justitie voor begrotingsjaar 2008, Parl.St. Kamer , nr. 0995/003, Ibid., K. GEENS, Aanhoudingstermijn wordt verlengd van 24 naar 48 uur, (consultatie 16 november 2017). Deze is in 2017 van 24u naar 48u gegaan. 150 Algemene beleidsnota van de minister van Justitie voor begrotingsjaar 2008, Parl.St. Kamer , nr. 0995/003,

37 84. Onze gevangenissen zitten overvol. In totaal hebben we in 2008 vierendertig penitentiaire inrichtingen, maar toch blijkt dat we 1500 cellen te kort hebben. Om hieraan tegemoet te komen, is er zoals aangehaald in de beleidsnota van 2008 een actieplan opgesteld, nl. het Masterplan I. 151 Als eerste wil men de verloren capaciteit gaan herstellen, omdat de bestaande capaciteit ten volle benut moet kunnen worden terwijl de nieuwe gevangenissen in aanbouw zijn. Dit is pas mogelijk als er gerenoveerd wordt. Deze renovatie zal ervoor zorgen dat ongeveer 266 cellen terug in gebruik genomen kunnen worden. Het renoveren zal een permanent karakter hebben waardoor buffercapaciteit nodig zal zijn, want de renovatie mag niet ten koste gaan van andere capaciteit. Om de overbevolking te kunnen opvangen moet de capaciteit uitbreiden, want studies tonen aan dat de gevangenispopulatie zal blijven stijgen en zelfs als ze dat niet zou doen dan nog zitten we met een cellentekort van In deze extra cellen zal voorzien worden op twee manieren, nl. een beperkte capaciteit bijbouwen bij de bestaande gevangenissen en nieuwe gevangenissen bouwen. 152 In het Masterplan I spreekt men wel nog van de gevangenisstraf als ultimum remedium, maar aan de andere kant is er opnieuw geloof in het nut van deze sanctie. Het pleiten voor meer cellen is dus ook een weerspiegeling van dit keerpunt. 153 Het plan loopt van 2008 tot 2012, maar dit wil niet zeggen dat er pas in 2012 capaciteit zal bijkomen. Minister Vandeurzen benadrukt daarnaast ook in het Masterplan dat meer capaciteit niets verandert aan het feit dat nog steeds ingezet moet worden op alternatieven voor de gevangenisstraf. Het gaat om een en/enverhaal Eind 2008 werd het Masterplan I reeds aangevuld en is er dus sprake van een Masterplan II. Deze aanvulling gaat over herstel van verloren capaciteit, de uitbreiding van de capaciteit op de bestaande sites en de bouw van nieuwe gevangenissen. De reeds gekende locaties voor de nieuwe gevangenissen waren Dendermonde, forensisch psychiatrisch centrum Antwerpen, forensisch psychiatrisch centrum Gent, Anchêne, Puurs, Sambreville en Leuze-en-Hainaut. In het tweede masterplan wordt dit uitgebreid met Marche-en-Famenne en Brussel. 155 Een opmerkelijke wijziging met het eerste Masterplan is dat men bepaalde instellingen gaat vervangen in plaats van op te lappen, want ze zijn zodanig oud. In tussentijd zal er ook wel iets moeten gebeuren met deze sterk verouderde gevangenissen, want het bouwen van nieuwe gevangenissen vergt toch wat tijd. Daar opteert men toch om te renoveren. De vraag stelt zich dan waarom je die gerenoveerde instellingen dan al zou afschrijven na X aantal jaar. Voor de rest gaat men vooral verder op hetzelfde elan, nl. dat de overbevolking aangepakt moet worden door bij te bouwen Masterplan voor een gevangenisinfrastructuur in humane omstandigheden, Brussel, Ministerie van Justitie, 18 april 2008, Ibid., D. LEESTMANS, Wie sluiten we op, en waarom?, Juristenkrant 2009, Masterplan voor een gevangenisinfrastructuur in humane omstandigheden, Brussel, Ministerie van Justitie, 18 april 2008, Masterplan voor een gevangenisinfrastructuur in humane omstandigheden. Stand van zaken en bijkomende projecten tot 2016, Brussel, Ministerie van Justitie, 23 december T. DAEMS, Het gevangeniswezen in crisistijd en vice versa. Enkele reflecties naar aanleiding van de tekst Masterplan voor een gevangenisinfrastructuur in humane omstandigheden: stand van zaken en bijkomende projecten tot 2016., Fatik 2009,

38 86. In de eerste Masterplannen worden de forensisch psychiatrisch centra Gent en Antwerpen aangehaald als gekende locaties voor nieuwe gevangenissen. Er wordt dus werk gemaakt van wat reeds door minister Onkelinx in haar beleidsnota van 2007 werd vermeld. Op die manier wordt ook tegemoetgekomen aan de veroordelingen van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens In 2009 blijft een geloofwaardige strafuitvoering de prioriteit. Sommige actiepunten uit de beleidsnota van 2008 zijn reeds uitgevoerd, andere worden uitgevoerd of is de voorbereiding ervan bezig. Het Masterplan I is in 2008 goedgekeurd en wordt nu uitgevoerd. Het omvat vier acties, nl. de renovatie van verloren capaciteit, de uitbreiding van capaciteit door bijkomende cellen te bouwen in bestaande gevangenissen, zeven nieuwe gevangenissen oprichten en de herstel -en beveiligingswerkzaamheden. 158 Het elektronisch toezicht als alternatief voor de gevangenisstraf is aan bijsturing toe. De wachttijden en -lijsten voor de toepassing van het elektronisch toezicht op gestraften tot drie jaar of minder zijn langer geworden. 159 Sinds 2002 is de werkstraf ook een volwaardig alternatief voor de vrijheidsberoving. De moeilijkheden die gebleken zijn sinds vorig jaar moeten uitgesloten worden. 160 Wat de internationale samenwerking betreft, wil de minister meer doeltreffende en snellere procedures uitwerken voor de overbrenging van gedetineerden naar hun thuisland De volgende beleidsnota van minister De Clerck geldt voor begrotingsjaar 2010 en 2011 omwille van de toen spelende regeringscrisis na de verkiezingen. In deze beleidsnota stelt minister De Clerck voorop dat het debat niet vernauwd mag worden tot enkel cellencapaciteit, maar voorlopige maatregelen met betrekking tot capaciteit zijn wel nodig. 162 Het Masterplan dat goedgekeurd werd eind 2008 is in volle uitvoering waardoor reeds enkele cellen opnieuw in gebruik zijn en verschillende nieuwbouwprojecten worden opgestart. De resultaten hiervan zullen pas in 2012 merkbaar zijn, dus een overbrugging is nodig. Het verdrag met Nederland om tijdelijk Belgische gedetineerden op te vangen in de gevangenis van Tilburg, is hiervoor een eerste oplossing. 163 Daarnaast wordt nog meer ingezet op uitbreiding van de alternatieve straffen, zoals het elektronisch toezicht en de werkstraf. Ook de uitvoering van andere alternatieve sancties moeten verbeterd worden, o.a. de vrijheid onder voorwaarden, de bemiddeling in strafzaken en de probatie. 157 Masterplan voor een gevangenisinfrastructuur in humane omstandigheden, Brussel, Ministerie van Justitie, 18 april 2008; Masterplan voor een gevangenisinfrastructuur in humane omstandigheden. Stand van zaken en bijkomende projecten tot 2016, Brussel, Ministerie van Justitie, 23 december Algemene beleidsnota van de minister van Justitie voor begrotingsjaar 2009, Parl.St. Kamer , nr. 1529/016, Ibid., Ibid., Ibid., Algemene beleidsnota Justitie voor begrotingsjaar 2010 en 2011, Parl.St. Kamer , nr. 2225/012, Ibid.,

39 2.5.2 Verwezenlijkingen en hun samenhang met de gevangenispopulatie Verwezenlijkingen Elektronisch toezicht 89. In 2008 is er een omzendbrief gepubliceerd waarbij de beslissing voor veroordeelden met een straf tot drie jaar bij de gevangenisdirecteur gelegd wordt. De beslissing voor wie een langere straf krijgt, blijft geregeld door de wet op de externe rechtspositie en de strafuitvoeringsrechtbank. Deze omzendbrief zorgde ervoor dat teruggekeerd werd naar het Belgisch model voor de veroordeelden met een straf tot drie jaar. Door deze wijzigingen steeg de toepassing van het elektronisch toezicht Huur gevangenis Tilburg 90. Doordat de resultaten van het Masterplan I pas merkbaar zouden zijn in 2012 was er een overbrugging nodig. Minister De Clerck zag hiervoor soelaas in de gevangenis van Tilburg. 165 Nederland heeft ook jaren van capaciteitstekort gekend en daardoor capaciteit bijgebouwd, maar tegenwoordig heeft Nederland capaciteitsoverschot. Men is bij de gevangenis van Tilburg uitgekomen omwille van geografische redenen. De gevangenis van Tilburg en de inrichting in Wortel liggen geografisch goed voor een samenwerking. Om die reden zal de gevangenis van Tilburg fungeren als bijhuis van de strafinrichting in Wortel. In eerste instantie zal er gehuurd worden tot De Belgische gedetineerden blijven hun Belgische rechtspositie behouden, maar de materiële middelen en het personeel wordt ter beschikking gesteld door Nederland onder hun regelgeving. Het voorontwerp van de goedkeuringswet werd goedgekeurd op de Ministerraad van 30 oktober Het verdrag is er gekomen omwille van de noodzakelijke overbrugging, zodat een humane opsluiting mogelijk zou blijven in de Belgische gevangenissen. De gevangenis van Tilburg kan enkel gebruikt worden voor de vrijheidsbeneming van gedetineerden in hoofde van een Belgische veroordeling. Ze hebben een straf opgelegd gekregen van ten minste één jaar. Daarenboven mogen ze niet de Nederlandse nationaliteit hebben, geen ingezetene van Nederland zijn, in Nederland niet ongewenst verklaard zijn, in Nederland niet gesignaleerd staan, in Nederland geen voorwerp uitmaken van een aanhoudingsbevel en geen vluchtrisico of maatschappelijk risico hebben dat niet past bij het beveiligingsniveau van de strafinrichting in Tilburg. 167 Verder regelt het verdrag welk recht er van toepassing is op bepaalde situaties, zoals modaliteiten van uitvoering, vervoer, klachten, medische verzorging, enz. 168 Initieel was het dus de bedoeling om te huren tot 31 december 2012, maar er bestond 164 T. VANDER BEKEN, Van vette vis tot dieetpil. Vijftien jaar elektronisch toezicht in België in T. VANDER BEKEN, D. VANHAELEMEESCH en T. DAEMS (eds.), De machines van Justitie: vijftien jaar elektronisch toezicht in België, Antwerpen, Maklu, 2013, Algemene beleidsnota Justitie voor begrotingsjaar 2010 en 2011, Parl.St. Kamer , nr. 2225/012, S. DELAFORTRIE en C. SPRINGAEL, Persbericht van de Ministerraad van 30 oktober 2009: Verdrag tussen België en Nederland, (consultatie 21 februari 2018). 167 Wet 30 december 2009 houdende instemming met het Verdrag tussen het Koninkrijk België en het Koninkrijk der Nederlanden over de terbeschikkingstelling van een penitentiaire inrichting in Nederland ten behoeve van de tenuitvoerlegging van bij Belgische veroordelingen opgelegde vrijheidsstraffen, gedaan te Tilburg (Nederland) op 31 oktober 2009, BS 1 februari 2010, Ibid.,

40 een mogelijkheid tot verlenging. 169 In 2011 heeft België het aantal plaatsen opgetrokken van 500 naar 650. Wat ongeveer de grootste concentratie van Belgische gedetineerden was op dat moment Overbrenging 92. De overeenkomsten met Thailand en Hong Kong met betrekking tot de overbrenging van gevonniste personen zijn gedurende deze ambtstermijn inwerking getreden, respectievelijk in 2010 en Met Marokko is er sinds 2011 ook een overeenkomst over de onvrijwillige overbrenging Samenhang met de opsluitingsgraad 93. In 2008 was er plaats voor 8226 gedetineerden, maar werden de gevangenissen bevolkt met 9804 personen. Er is dus een kleine daling in het aantal gedetineerden in vergelijking met 2007, maar ook de capaciteit is gedaald. Van 2009 tot en met 2011 groeide de capaciteit in onze gevangenissen van 8254 naar Dit is een toename in vergelijking met de vorige regeerperiode. Ook groeit het aantal gedetineerden mee, nl. van een tot een In 2011 zitten er dus bijna gedetineerden in onze Belgische gevangenissen. 172 Het aantal gedetineerden gaat in deze periode boven de Dus wederom hebben de maatregelen niet of niet onmiddellijk het gewenste effect. 94. Wat de onvrijwillige overbrenging betreft, moet er een verdrag zijn tussen België en het derde land, ofwel via het verdrag van 1983 ofwel een bilateraal akkoord. Wat de toen in 2010 meest vertegenwoordigde nationaliteiten in de Belgische gevangenissen betrof, stelde er zich voornamelijk een probleem met Marokko en Algerije. Dit omdat er met Algerije geen verdrag is en met Marokko nog maar sinds 2011 een verdrag voor onvrijwillige overbrenging. Daarnaast moeten de betrokken gedetineerden aan de voorwaarden uit de verdragen voldoen. Door deze voorwaarden komen er heel wat minder gedetineerden in aanmerking voor overbrenging. De verdragen binnen de Raad van Europa bepalen dat de persoon nog effectief zes maanden in de gevangenis moet verblijven. Wat de onvrijwillige betreft, moet er een verwijderingsmaatregel genomen zijn. België heeft de vreemdelingen die een sterke band met België hebben nog extra beschermd, want bepaalde categorieën van vreemdelingen kunnen geen verwijderingsmaatregel krijgen. In de verdragen met andere landen kan het zijn dat er nog strengere voorwaarden opgenomen zijn voor de onvrijwillige overbrenging. Ten derde moet het ontvangstland akkoord gaan. Er kan dus geen succesvolle overbrenging gebeuren als er geen goedkeuring is. De afhandeling van de uitgaande dossiers is geen knelpunt, maar kan wel nog efficiënter verlopen. Wat daarentegen wel een knelpunt is, is het feit dat de procedure vaak niet snel genoeg uitgevoerd wordt. Het komt vaak voor dat de gedetineerde reeds in aanmerking komt voor voorlopige invrijheidstelling net voordat de overbrenging kan gebeuren. Het feit dat de overbrenging dan omwille 169 Ibid., L. ROBERT, Belgische straffen, Nederlandse tralies. Fatik sprak met Frank Schoeters, directeur van Penitentiaire Inrichting Tilburg., Fatik 2011, afl. 129, Overeenkomst van 8 november 2006 tussen de regering van het koninkrijk België en de regering van de speciale administratieve regio van Hong Kong van de volksrepubliek China betreffende de overbrenging van gevonniste personen; Verdrag van 12 november 2005 tussen het Koninkrijk België en het Koninkrijk Thailand betreffende de overbrenging van gevonniste personen en betreffende de samenwerking in het kader van de strafuitvoering; Overeenkomst van 7 juli 1997 tussen het Koninkrijk België en het Koninkrijk Marokko inzake bijstand aan gedetineerde personen en de overbrenging van gevonniste personen. 172 Zie bijlage 1. 32

41 van deze reden niet doorgaat, maakt in principe geen verschil uit voor de gevangenispopulatie. Alleen is het jammer van de tijd en energie die er in de dossiers gestopt werd De vraag is natuurlijk of de huur van de gevangenis van Tilburg geholpen heeft om tijdelijk het hoofd te bieden aan de overbevolking. Het ging natuurlijk om slechts 650 plaatsen. In die periode heb ik mijn bachelorproef gedaan in de gevangenis van Ieper en Dendermonde. Daar was duidelijk nog sprake van overbevolking. Anderzijds vermeldt het activiteitenverslag van 2010 vermeldt wel dat door het gebruik van de gevangenis in Tilburg de gedetineerden beter verdeeld konden worden over de Belgische gevangenissen. 174 Dus er zal wel degelijk een betere verdeling geweest zijn, mar niet voldoende om de overbevolking weg te werken. 96. De effecten van beide Masterplannen worden pas verwacht vanaf 2012, aangezien een gevangenis zich niet zomaar laat bouwen. Het is dan ook logisch dat hiervan nog niets op te merken valt in de hoeveelheid capaciteit. 2.6 Van 2011 tot 2014 onder minister Turtelboom Het beleid omschreven 97. In het regeerakkoord van 2011 benadrukt men nogmaals dat de straffen meer gedifferentieerd moeten zijn. Er moeten nieuwe autonome straffen komen, zoals het elektronisch toezicht, de vermogenssanctie en de probatie. De regering zal ook bilaterale overeenkomsten sluiten, zodat illegalen hun straf in hun thuisland kunnen uitzitten. Illegalen die hier veroordeeld worden, zullen na hun straf ook uitgezet worden. Men wil menswaardige omstandigheden creëren in de gevangenissen. Hiervoor zal men de voorlopige hechtenis aanpakken, want ongeveer veertig procent van de gevangenispopulatie bestaat uit deze categorie van gedetineerden. Verder zullen de gevangenissen ook gerenoveerd worden In haar beleidsnota voor het begrotingsjaar 2012 wil de minister investeren in de optimalisatie van het intern beheer van de overbevolking. Zo kunnen gedetineerden een menswaardige en veilige detentie ondergaan, waardoor hun kansen op re-integratie verhogen. Daarnaast wil ze ook het Masterplan implementeren In 2013 moeten de inspanningen die het vorige jaar opgestart zijn verder uitgebouwd worden, nl. het Masterplan en het Masterplan bis. De uitvoering van deze twee plannen zal onvoldoende capaciteit creëren, dus wordt Tilburg verder gehuurd met een mogelijke verlenging voor 2014 en Er zal ook onderhandeld worden voor een Masterplan tris. De capaciteit zal dus uitgebreid worden, maar daarnaast moet blijven gezocht worden naar alternatieven voor detentie. Zo n alternatieven zijn onder andere het 173 REKENHOF, Verslag van het Rekenhof aan de Kamer van Volksvertegenwoordigers betreffende maatregelen tegen de overbevolking in de gevangenissen, december 2011, Activiteitenverslag 2010, Directoraat-generaal Penitentiaire Inrichtingen, Regeerakkoord 1 december 2011, Algemene beleidsnota Justitie voor begrotingsjaar 2012, Parl.St. Kamer , nr. 1964/002,

42 elektronisch toezicht en de werkstraf. Wat het elektronisch toezicht betreft, zal dit uitgebreid worden naar de voorlopige hechtenis. Daarnaast zal de uitvoering van de werkstraffen geoptimaliseerd worden door de wachtlijsten weg te werken en de doorlooptijd te verminderen Voor het begrotingsjaar 2014 wil men het elektronisch toezicht gebruiken als alternatief voor de voorlopige hechtenis. Dat laatste zorgt voor veertig procent van de bevolking in de gevangenissen. Daarnaast zal het beleid om de korte straffen uit te voeren via elektronisch toezicht verder uitgediept worden. Ook in 2014 worden het Masterplan en Masterplan bis verder uitgevoerd. De capaciteit die hiermee gecreëerd wordt, blijft nog steeds onvoldoende waardoor de gevangenis van Tilburg verder gehuurd wordt. 178 In 2013 werd er gezocht naar alternatieven voor de vrijheidsstraf. Dit jaar wordt dan ook gestart met de analyse rond classificatie van gedetineerden, zodat op basis daarvan naar het meest gepaste regime georiënteerd kan worden Verwezenlijkingen en hun samenhang met de gevangenispopulatie Verwezenlijkingen Overbrenging 101. In 2012 is het Kaderbesluit 2008/909/JBZ inzake de wederzijdse erkenning van strafvonnissen omgezet. Voor de landen van de Raad van Europa vervangt dit het verdrag en aanvullend protocol. Het grote verschil met de vorige regeling is dat de overbrenging een verplichting zal worden voor het overbrengende land. De weigeringsgronden worden limitatief opgesomd in het kaderbesluit. Als dit verplichte karakter er is, dan is het goed mogelijk dat er voor België geen effect zal zijn, aangezien de uitgaande zullen stijgen maar ook de ingaande zullen minder geweigerd kunnen worden. 180 Daarnaast wou de minister nog nieuwe bilaterale overeenkomsten sluiten in het kader van de overbrenging, maar er zijn geen nieuw onderhandelde overeenkomsten ontstaan Elektronisch toezicht en voorlopige hechtenis 102. Het elektronisch toezicht is sinds 2000 geïmplementeerd in de Belgische wetgeving als alternatief voor de uitvoering van de volledige of een deel van de straf. 181 Sinds de beleidsnota s van de ministers De Clerck en Verwilghen wou men het elektronisch toezicht ook gaan toepassen bij de voorlopige hechtenis. Pas sinds de wet van kan het aanhoudingsbevel uitgevoerd worden via het elektronisch toezicht in plaats van in een gevangenis. Het is met andere woorden een specifiek 177 Algemene beleidsnota Justitie voor begrotingsjaar 2013, Parl.St. Kamer , nr. 2586/027, Algemene beleidsnota Justitie voor begrotingsjaar 2014, Parl.St. Kamer , nr. 3096/032, Ibid., Wet van 15 mei 2012 inzake de toepassing van het beginsel van wederzijdse erkenning op de vrijheidsbenemende straffen of maatregelen uitgesproken in een lidstaat van de Europese Unie, BS 8 juni 2012; Kaderbesluit 2008/909/JBZ van de Raad van 27 november 2008 inzake de toepassing van het beginsel van wederzijdse erkenning op strafvonnissen waarbij vrijheidsstraffen of tot vrijheidsbeneming strekkende maatregelen zijn opgelegd, met het oog op de tenuitvoerlegging ervan in de Europese Unie; REKENHOF, Verslag van het Rekenhof aan de Kamer van Volksvertegenwoordigers betreffende maatregelen tegen de overbevolking in de gevangenissen, december 2011, E. MAES, B. MINE, C. DE MAN en R. VAN BRAKEL, Thinking about electronic monitoring in the context of pre-trial detention in Belgium: a solution to prison overcrowding?, European Journal of Probation 2012, Wet van 27 december 2012 houdende diverse bepalingen betreffende justitie, BS 31 januari

43 aanhoudingsbevel. 183 Deze wetgeving heeft wel op een aantal bezwaren gestuit. Er is het gevaar op recidive, collusie, vluchten en doen verdwijnen van bewijsmateriaal. Door deze zaken is het moeilijker om een onderzoek te voeren. Daarnaast vinden sommigen dat het choquerende effect dat een gevangenis kan hebben weggenomen wordt. Mogelijks wordt het ook gebruikt in gevallen waar anders gewoon vrijheid onder voorwaarden van toepassing zou zijn waardoor er opnieuw meer personen opgesloten zullen worden. Evenals is het moeilijk te zeggen welke duur dat er bespaard zal worden. Anderzijds brengt onderzoek toch naar voor dat er zo n vijftien à vijventwintig procent zaken voor in aanmerking zouden komen. Alleen is moeilijk te zeggen of dit percentage zich ook zal weerspiegelen in de praktijk, omdat de actoren die bevraagd zijn misschien al meer voorstander zijn van elektronisch toezicht. Sowieso mogen de verwachtingen niet te hoog gesteld worden Ook het elektronisch toezicht als strafmodaliteit werd deels aangepast. Minister Turtelboom kondigde aan dat het elektronisch toezicht eveneens ingezet moet worden om het gevoel van straffeloosheid aan te pakken. De wettelijke regeling voor de zwaardere straffen bleef stabiel, maar voor de straffen tot drie jaar kwam er een nieuwe omzendbrief. Voor straffen tot acht maanden is er een nieuwe vorm gekomen, maar het was een vorm die niet veel voorstelde. De begeleiding en opvolging werd nog meer afgezwakt ten aanzien van de verandering in Deze verandering zorgde opnieuw voor een toename van het elektronisch toezicht, maar wel enkel en alleen binnen de groep van veroordeelden tot drie jaar Samenhang met de opsluitingsgraad 104. In 2012, 2013 en 2014 blijft de capaciteit verder stijgen tot een 9592 plaatsen. Het aantal gedetineerden gaat wel over de en begint dicht aan te leunen tegen de in In 2013 is de gevangenis in Marche-en-Famenne geopend en deze biedt plaats voor een goeie 300 gedetineerden. 187 Ondanks de opening van een nieuwe gevangenis heeft de uitvoering van de Masterplannen nog onvoldoende capaciteit gecreëerd, dus voor gans deze regeerperiode werd de gevangenis van Tilburg verder gehuurd. Blijkbaar hebben het verder huren, de extra capaciteit en het elektronisch toezicht als alternatief voor de voorlopige hechtenis niet gezorgd voor een daling van het aantal gedetineerden. 183 K. JANS en M. COLETTE, Voorlopige hechtenis onder elektronisch toezicht: de gemiste kansen., Juristenkrant 26 februari 2014, E. MAES, B. MINE, C. DE MAN en R. VAN BRAKEL, Thinking about electronic monitoring in the context of pre-trial detention in Belgium: a solution to prison overcrowding?, European Journal of Probation 2012, 12-16; K. JANS en M. COLETTE, Voorlopige hechtenis onder elektronisch toezicht: de gemiste kansen., Juristenkrant 26 februari 2014, 13.; E. MAES, Over de diverse bepalingen van de vuilbakwet en de hechtenis onder elektronisch toezicht als uitvoeringsmodaliteit van voorlopige hechtenis, Panopticon 2013, 137; D. BURSSENS, De voorlopige hechtenis in België: synthese van bestaand empirisch onderzoek, Fatik 2012, T. VANDER BEKEN, Van vette vis tot dieetpil. Vijftien jaar elektronisch toezicht in België in T. VANDER BEKEN, D. VANHAELEMEESCH en T. DAEMS (eds.), De machines van Justitie: vijftien jaar elektronisch toezicht in België, Antwerpen, Maklu, 2013, Zie bijlage X, Belgische gevangenissen, (consultatie 12 april 2018). 35

44 105. Wat specifiek de voorlopige hechtenis betreft, is de populatie van de beklaagden alsmaar toegenomen sinds de wet van Dit omdat de voorlopige hechtenis gezien wordt als een ideaal instrument om te zorgen dat verdachten geen nieuwe misdrijven plegen en om de effectiviteit van het onderzoek te garanderen. In 1980 waren er ongeveer 1500, in 2005 waren het er 3400 en in Ondertussen bestaan er alternatieven voor de voorlopige hechtenis, nl. de vrijheid onder voorwaarden en het elektronisch toezicht, die ook in stijgende lijn toegepast worden. Dit betekent een uitbreiding van het toepassingsgebied van de voorlopige hechtenis. Er is duidelijk sprake van het net-widening effect. De wet op de voorlopige hechtenis en de alternatieven hebben dus niet het gewenste effect, nl. de overbevolking aanpakken. 188 Ook het Rekenhof komt tot dezelfde conclusie. Zowel de vrijheid onder voorwaarden als het elektronisch toezicht kunnen niet gezien worden als een volwaardig alternatief voor de voorlopige hechtenis. 189 Het Nationaal Instituut voor Criminalistiek en Criminologie heeft dit eveneens benadrukt in een rapport van Er zouden nooit voldoende gedetineerden onder het toepassingsgebied vallen als dat er plaatsen te kort zijn. Het is dus een budgettaire inspanning die weinig impact heeft op de gevangenispopulatie. 190 Een andere vraag is of het effectief wel goedkoper is dan een voorlopige hechtenis uitgevoerd in de gevangenis. Algemeen wordt aangenomen dat elektronisch toezicht goedkoper is omdat een aantal kosten wegvallen, zoals onderdak, kledij en eten. Op meer doordrukkende kosten, zoals personeel en infrastructuur, kan maar bespaard worden als het om een significante daling van de overbevolking zou gaan. Hierop besparen wordt moeilijker aangezien een daling meestal gespreid is over verschillende penitentiaire inrichtingen. Daarbij komt dan nog de extra materiële kost en de kost van het extra personeel dat nodig zal zijn Het komt er dus op neer dat de beleidmakers al sinds de invoering van de wet op de voorlopige hechtenis geprobeerd hebben om het uitzonderlijk karakter van de maatregel te beklemtonen. Hiervoor hebben ze heel wat aanpassingen en aanvullingen aan de wet gedaan, maar telkenmale hadden deze niet het gewenste effect in de praktijk. Dit blijkt duidelijk uit het feit dat de voorlopig gehechten nog steeds een groot aandeel uitmaken van de gevangenispopulatie. 188 E. MAES, De nieuwe wet op de voorlopige hechtenis 20 jaar na datum., Fatik 2010, 6; E. MAES, B. MINE, C. DE MAN en R. VAN BRAKEL, Thinking about electronic monitoring in the context of pre-trial detention in Belgium: a solution to prison overcrowding?, European Journal of Probation 2012, REKENHOF, Verslag van het Rekenhof aan de Kamer van Volksvertegenwoordigers betreffende maatregelen tegen de overbevolking in de gevangenissen, december 2011, 61; D. BURSSENS, De voorlopige hechtenis in België: synthese van bestaand empirisch onderzoek, Fatik 2012, T. DAEMS, De purperen pilletjes van justitie, Juristenkrant 19 december 2012, 17; E. MAES, Over de diverse bepalingen van de vuilbakwet en de hechtenis onder elektronisch toezicht als uitvoeringsmodaliteit van voorlopige hechtenis, Panopticon 2013, E. MAES, Over de diverse bepalingen van de vuilbakwet en de hechtenis onder elektronisch toezicht als uitvoeringsmodaliteit van voorlopige hechtenis, Panopticon 2013,

45 2.7 Van 2014 tot vandaag onder minister Geens Het beleid omschreven 107. In het regeerakkoord van de huidige regering staat nog steeds dat ze willen kijken of het straffenarsenaal uitgebreid kan worden. Zoals bijvoorbeeld met de verbeurdverklaring als hoofdstraf. Men wil ook kijken of er een mogelijkheid bestaat om een verbod van verblijven op te nemen in het Strafwetboek voor wie de Belgische nationaliteit niet heeft en hier een misdrijf gepleegd heeft. Het elektronisch toezicht en de probatie als autonome straf zullen in werking treden. Daarnaast wil men nadenken over de gepaste straf bij lichte misdrijven. Bij deze misdrijven moet de gevangenisstraf effectief het ultimum remedium zijn, dus hier moet eerder gegrepen worden naar het elektronisch toezicht of de autonome probatie. 192 De strijd tegen overbevolking wordt enerzijds aangepakt door de masterplannen I en II verder uit te voeren en Masterplan III te evalueren en aan te passen. Deze aanpak moet gepaard gaan met andere maatregelen. Zoals de bilaterale overeenkomsten om de straf in het thuisland uit te zitten en de verwijdering van het grondgebied van gedetineerden zonder verblijfsrecht na het uitzitten van hun straf In zijn beleidsnota voor het begrotingsjaar 2015 stelt de minister dat de uitvoering van de straffen geloofwaardiger gemaakt moet worden. Er moet een garantie zijn dat ze effectief allemaal uitgevoerd worden, ook de korte. De overbevolking wil hij aanpakken door een nieuw langetermijnbeleid met betrekking tot de gevangenisinfrastructuur (o.a. renovatie, uitbreiding, enz.) te implementeren. Dit mag wel niet de enige aanpak zijn. Het moet gecombineerd worden met een ruimer gamma aan straffen en het voorkomen van recidive. Ook het sluiten of heronderhandelen van bilaterale akkoorden kan ervoor zorgen dat de gevangenispopulatie daalt. Dit door het feit dat veroordeelden uit landen waarvan veel onderdanen in de Belgische gevangenissen zitten hun straf in het land van herkomst uitzitten De maatregelen aangehaald door de minister in zijn justitieplan zijn vooral gericht op het reduceren van het aantal gedetineerden en in het bijzonder deze in voorlopige hechtenis. Ten eerste zullen de strafbepalingen verminderd en vereenvoudigd worden. Zo zullen enkel de strafwaardige inbreuken voor de rechter gebracht worden. Deze toets zal gebeuren aan de hand van het taxatie-instrument. Daarnaast zullen de gevangenisstraffen van minder dan één jaar omgezet worden in nietvrijheidsberovende autonome straffen of andere vormen van bestraffing. Ook worden er nieuwe sanctiemogelijkheden ingevoerd, die evenwaardig zijn met de vrijheidsstraf. Dit omdat de gevangenisstraf de meest sociaal ontregelende, de duurste en de minst effectieve straf is. De gevangenisstraf blijft wel nog aangewezen voor de zwaarste inbreuken. De nieuwe straffen zijn: de probatie, het elektronisch toezicht, de bijzondere verbeurdverklaring en de verwijdering van het grondgebied. De rechter zal nu ook uitstel kunnen toekennen aan wie al veroordeeld werd tot een gevangenisstraf van drie jaar. 195 Wat de strafuitvoering betreft, wil de minister dat alle veroordelingen 192 Regeerakkoord van 9 oktober 2014, Ibid., Algemene beleidsnota Justitie voor begrotingsjaar 2015, Parl.St. Kamer , nr. 0588/029, Het justitieplan. Een efficiëntere justitie voor meer rechtvaardigheid, Ministerie van justitie, 18 maart 2015,

46 uitgevoerd worden. Een invrijheidsstelling of strafuitvoeringsmodaliteit moet mogelijk blijven. Bij deze onder de vijf jaar moet de strafuitvoeringsrechtbank niet altijd tussen komen. Daarnaast moeten veroordeelden zonder verblijfsrecht van het grondgebied verwijderd kunnen worden. 196 Daarvoor is reeds een aanpassing gedaan aan de wet van 17 mei 2006, nl. zij komen niet in aanmerking voor alternatieve strafuitvoeringsmodaliteiten en de vervroegde invrijheidsstelling wordt gekoppeld aan de voorwaarde dat men niet mag terugkeren naar België. 197 De voorlopige hechtenis is medeverantwoordelijk voor de overbevolking, want ongeveer één derde van de Belgische gevangenissen wordt bevolkt door verdachten. De voorwaarden zijn al behoorlijk restrictief en streng geformuleerd in de wet, maar toch heeft dit nog niet geleid tot een vermindering van het aantal verdachten in de gevangenissen. Daarom wil de minister de procedure gaan vereenvoudigen, de mogelijke verlenging in alle gevallen op twee maanden brengen, de totale duur in de tijd beperken, een soort van snelrecht gaan invoeren voor voorlopig gehechten die hier geen recht van verblijf hebben en het cassatieberoep tegen de beschikking van de kamer van inbeschuldigingstelling afschaffen. Ook zal er onderzocht worden of een eventuele verlenging van de aanhoudingstermijn mogelijk is. Op die manier heeft men een langere tijd om na te gaan of verdere aanhouding aangewezen is en zo zullen de gevallen van onwerkdadige hechtenis ook verminderen Voor het begrotingsjaar 2016 wil hij de voorlopige hechtenis gaan hervormen. De functionaliteit moet weer in ere hersteld worden, nl. het niet beschouwen als een uitvoering van de straf. Het is de bedoeling om het enkel te gebruiken bij kans op recidive, onttrekking of belemmering van het onderzoek. 199 Wat de strafuitvoering betreft, hamert de minister opnieuw op het feit dat alle straffen uitgevoerd zouden moeten worden. Zowel het strafrecht als het strafprocesrecht worden vernieuwd, dus de strafuitvoering moet dezelfde evolutie volgen. Om daaraan tegemoet te komen, wil de minister de weerslag van het nieuwe juridische kader onderzoeken op het penitentiair beleid. Er komt ook een nieuwe wet inzake de uitvoering van alle vrijheidsstraffen. Deze wet zal alle vervroegde invrijheidsstellingen en modaliteiten van de strafuitvoering regelen In 2017 wordt de hervorming van de voorlopige hechtenis verder aangepakt. Het blijft een prioriteit om de duur ervan te gaan beperken voor bepaalde misdrijven. Alternatieven voor de klassieke detentie moeten wettelijk geregeld worden, indien de openbare veiligheid en de belangen van het slachtoffer niet in het gedrang komen. 201 Ondanks het feit dat het aantal gedetineerden in 2016 gedaald is, moet er nog verder ingezet worden op een evenwicht tussen de voorlopige hechtenis, de uitvoering van de vrijheidsstraffen en de overbevolking. Dit omdat de celcapaciteit gedaald is door de geleidelijke sluiting van de gevangenis te Tilburg en een verlaagde capaciteit in Merksplas en Vorst. 202 De geloofwaardigheid van de strafuitvoering moet gegarandeerd worden door het feit dat er werk gemaakt 196 Ibid., Ibid., Ibid., Algemene beleidsnota Justitie voor begrotingsjaar 2016, Parl.St. Kamer , nr. 1428/008, Ibid., Algemene beleidsnota Justitie voor begrotingsjaar 2017, Parl.St. Kamer , nr. 2111/021, Ibid.,

47 zal worden van het uitvoeren van alle straffen. Een dergelijke bepaling wenst men op te nemen in het nieuwe wetboek van strafvordering. 203 De uitvoering van het Masterplan I en II zal verdergezet worden in Ook zal er gewerkt worden aan een Masterplan III. Met dit laatste plan wil de regering de overbevolking in de gevangenissen terugdringen en de infrastructuur vernieuwen. Ze wil ook de infrastructuur beter aanpassen aan de re-integratie van gedetineerden en alternatieven voor de klassieke strafuitvoering bieden Dat Masterplan heeft zijn akkoord gekregen in de ministerraad van 18 november Dit plan steunt op vier pijlers en wil een antwoord bieden op de verouderde infrastructuur waarmee bepaalde gevangenissen te maken hebben, de noodzaak aan een langetermijnbeleid waarbij de nadruk op de alternatieve sanctionering ligt en een aangepaste behandeling voor geïnterneerden. Er zullen een aantal gevangenissen gerenoveerd worden (o.a. Merksplas), een aantal worden er uitgebreid (o.a. Ieper) en er zullen ook nieuwe gevangenissen gebouwd worden (Leopoldsburg en Vresse-sur- Semois). 205 Er wordt geopteerd voor een totaalpakket, want er wordt werk gemaakt van de vernieuwing en uitbreiding van de bestaande capaciteit maar tegelijk wordt er gezorgd dat er genoeg plaatsen zijn voor wie echt in de gevangenis hoort. Dit laatste wil men bereiken via het terugkeerbeleid en differentiatie in de sancties. 206 Ook het uitbreiden van het gebruik van het elektronisch toezicht en het aantal mensen die in voorlopige hechtenis zitten beperken, zal daartoe leiden. 207 Deze aanpak zou plaatsen voor gedetineerden opleveren. Het doel van Masterplan III blijft net zoals bij de vorige de overbevolking aanpakken, maar ook de verouderde instellingen aanpakken. De grote verandering in vergelijking met de voorgaande Masterplannen is dat er gewerkt kan worden met kleinere units. Er is nu meer mogelijkheid voor differentiatie. De transitiehuizen 208 worden ook opgenomen als een kleinschalig project. 209 Daarnaast wil de minister het aantal gedetineerden die in onze gevangenissen verblijven verminderen tot onder de Wat specifiek de geïnterneerden betreft, wil men de zorg nog meer uitbreiden. Dit omdat deze niet kan gebeuren in de gevangenis. Zo wil men drie nieuwe centra voorzien, nl. in Aalst, Waver en Paifve. In de reguliere zorgsector moeten er ook plaatsen bijkomen In 2018 blijft het beperken van de duur van de voorlopige hechtenis een belangrijk punt op de agenda. De minister benadrukt in dat verband opnieuw dat er alternatieven moeten komen voor de klassieke detentie als de belangen van het slachtoffer en de openbare veiligheid niet in het gedrang komen. 211 Er zal verder ingezet worden op het vinden van een evenwicht tussen de voorlopige 203 Ibid., 22; N. VANHECKE, Een straf moet uitgevoerd worden. Ook een korte straf., (consultatie 10 maart 2018). 204 Algemene beleidsnota Justitie voor begrotingsjaar 2017, Parl.St. Kamer , nr. 2111/021, S. DELAFORTRIE en C. SPRINGAEL, Persbericht Masterplan III Aanpassing masterplan voor een detentie in humane omstandigheden, (consultatie 12 december 2017). 206 K. GEENS, Masterplan gevangenissen en internering goedgekeurd, (consultatie 12 december 2017). 207 K. GEENS, Masterplan voor gevangenissen af, (consultatie 12 december 2017). 208 Dit zijn huizen waar gedetineerden een korte periode voor hun vrijlating kunnen verblijven vooraleer ze terugkeren naar de samenleving. 209 B. AERTS, Masterplan III werkt met nieuwe concepten: kleinere units, meer differentiatie., Juristenkrant 2017, K. GEENS, Masterplan gevangenissen en internering goedgekeurd, (consultatie 12 december 2017). 211 Algemene beleidsnota Justitie voor begrotingsjaar 2018, Parl.St. Kamer , nr. 2708/029,

48 hechtenis, de uitvoering van vrijheidsstraffen en de overbevolking. De uitvoering van het masterplan I, II en III zal worden verdergezet. De doelstelling van dit laatste plan werd hierboven al vermeld. Daarnaast wordt er ook aandacht besteed aan differentiatie, efficiëntere re-integratie, specifieke doelgroepen, geïnterneerden en beperktere vormen van detentie Verwezenlijkingen en hun samenhang met de gevangenispopulatie Verwezenlijkingen Overbrenging 114. In 2015 waren er ratificatieprocedures lopende met Albanië (zonder toestemming), Brazilië (met toestemming), Congo (met en zonder toestemming), Kosovo (met en zonder toestemming) en de Dominicaanse Republiek (met toestemming). 213 De verdragen waar een akkoord nodig is, laten de mogelijkheid aan het thuisland om te weigeren. Bij deze zonder akkoord kan er enkel geweigerd worden in uitzonderlijke gevallen. 214 Deze zijn nog steeds hangende in De verdragen waren wel al eerder gesloten, alleen zijn deze dus nog niet geratificeerd en/of in werking getreden Elektronisch toezicht 115. Het elektronisch toezicht als autonome straf werd voor het eerst aangehaald door minister Verwilghen. Na jarenlang op de beleidsagenda te staan heeft de wet van 2014 een nieuwe afdeling daaromtrent ingevoerd in het Strafwetboek. 216 Deze wet is gewijzigd door Potpourri II en uiteindelijk in werking getreden op 29 februari Het elektronisch toezicht kan opgelegd worden als autonome straf als er geen straf van meer dan één jaar opgelegd zou worden. De rechter moet ook een vervangende gevangenisstraf bepalen. Voor een aantal feiten kan deze straf niet opgelegd worden. Deze straf duurt minimum één maand en maximum één jaar. De straf moet een aanvang nemen binnen de zes maanden na de beslissing. Indien deze termijn verstreken is door toedoen van de veroordeelde, dan kan het elektronisch toezicht of de vervangende gevangenisstraf onmiddellijk uitgevoerd worden. Als het niet aan de veroordeelde ligt, dan begint er een nieuwe termijn van zes maanden te lopen en nadien is de straf verjaard. Er worden steeds algemene voorwaarden en eventueel geïndividualiseerde voorwaarden gekoppeld aan het elektronisch toezicht. De controle gebeurt door de dienst voor het elektronisch toezicht Op de wet betreffende het elektronisch toezicht als autonome straf zijn heel wat kritieken gekomen. Zoals het gevaar op netwidening-effect, het naast elkaar bestaan van twee systemen van elektronisch toezicht, het effect op de overbevolking dat in twijfel getrokken kan worden, de budgettaire impact, het 212 Ibid., Vr en Antw. Kamer , 17 december 2014, nr. 54/ Vr. en Antw. Kamer , 7 juni 2011, nr. 53/ X, Databank van verdragen, (consultatie 9 mei 2018). 216 Wet van 7 februari 2014 tot invoering van het elektronisch toezicht als autonome straf, BS 28 februari Art. 37ter Sw; art. 37quater Sw; Wet van 5 februari 2016 tot wijziging van het strafrecht en de strafvordering en houdende diverse bepalingen inzake justitie, BS 19 februari

49 facultatieve karakter van de maatschappelijke enquête en dat de vervangende gevangenisstraf niet uitgevoerd zal kunnen worden omwille van de overbevolking Probatie 117. De wetgeving over de opschorting, het uitstel en de probatie is door heel wat wetten gewijzigd. In 2014 is de probatiestraf als autonome straf ingevoerd en in werking getreden onder het beleid van minister Geens, nadat het reeds in het regeerakkoord van 2003 voor kwam. Hierboven hebben we reeds gezien dat de wet van 10 februari 1994 de dienstverlening als voorwaarde ingevoerd heeft (Supra nr. 25 en 50). De probatiestraf kan nu ook, mits instemming, autonoom opgelegd worden voor feiten die gestraft worden met een politiestraf of een correctionele straf. Bij een dergelijke straf moeten er voorwaarden nageleefd worden gedurende een bepaalde termijn. Daarnaast moet de rechter, zoals bij de werkstraf, ook voorzien in een vervangende geldboete of gevangenisstraf. Ook hier worden een aantal feiten uitgesloten van het toepassingsgebied. Wie onderworpen is aan de maatregel wordt begeleid door een justitieassistent en deze rapporteert aan de probatiecommissie, die toeziet op de tenuitvoerlegging van de probatiestraf Over de gewijzigde wet werd ambtshalve advies uitgebracht door de Hoge Raad voor de Justitie. Zij hebben eerst een aantal algemene bedenkingen gemaakt. Ten eerste meent men dat de rechter de bijzondere voorwaarden zou moeten bepalen en dit niet gedelegeerd mag worden aan de justitieassistenten onder toezicht van de probatiecommissie. Ze stellen zich ook de vraag of rekening gehouden is met de budgettaire impact van de nieuwe wetgeving, aangezien deze meer administratie met zich meebrengt. Ze zijn ook van mening dat het geen coherent en een complex systeem is, want enerzijds gaat het verder dan de wet van 1964 en anderzijds is de nieuwe wet beperkter. Daarenboven blijft dan de oude probatiewet bestaan. Hierdoor is de Hoge Raad voor de Justitie van mening dat de wet van 1964 beter was aangepast en gemoderniseerd in plaats van een nieuwe wet te maken De Hoge Raad voor de Justitie stelt zich ook vragen bij de specifieke bepalingen die ingevoerd zullen worden in het Strafwetboek. Het is duidelijk dat de autonome probatiestraf uitgewerkt wordt naar analogie met de autonome werkstraf. Dit betekent dat als de rechter een verplichte geldboete moet uitspreken, ook moet voorzien in een vervangende gevangenisstraf naast de probatie. Dit lijkt in strijd te zijn met het doel dat probatie moet bijdragen tot de resocialisatie. Daarenboven is er interne incoherentie, aangezien de rechter maximaal twee jaar probatie kan opleggen, maar wel tot vijf jaar vervangende gevangenisstraf kan opleggen. Bij de duur van de probatiemaatregel bestaat hetzelfde incoherentieprobleem. Er stelt zich ook een probleem bij het realistisch zijn van de duur. Vaak duren de begeleidingen langer dan de duur die de rechter opgelegd heeft. Dit komt doordat de rechter niet met 218 D. DE WOLF, Twee nieuwerwetse sancties in het Strafwetboek: de invoering van de probatie en het elektronisch toezicht als autonome straffen., RW 2015, Art. 37octies Sw; art. 37novies Sw; art. 37decies Sw; art. 37undecies Sw; Wet van 10 april 2014 tot invoering van de probatie als autonome straf in het Strafwetboek en tot wijziging van het Wetboek van strafvordering en de wet van 29 juni 1964 betreffende de opschorting, het uitstel en de probatie, BS 19 juni HOGE RAAD VOOR DE JUSTITIE, Ambtshalve advies over het voorontwerp van wet tot invoering van de probatie als autonome straf in het Strafwetboek, tot wijziging van he Wetboek van stafvordering en tot wijziging van de wet van 29 juni 1964 betreffende de opschorting, het uitstel en de probatie, 6 december 2013,

50 kennis van zaken kan beslissen, aangezien de beslissing omtrent de duur losgekoppeld is van de invulling van de bijzondere voorwaarden. Door die loskoppeling stelt de informatieplicht van de rechter en de toestemming niet veel voor. 221 De veroordeelde gaat op de zitting akkoord met de probatie, maar weet nog niet concreet wat deze inhouden. Nadien als deze opgesteld worden door de probatiecommissie op aanwijzen van de justitieassistenten kan de veroordeelde niet in beroep gaan tegen deze voorwaarden. 222 Volgens hen is het ook niet correct dat de probatiecommissie naast het invullen van de voorwaarden ook de duurtijd kan gaan verlengen of inkorten, terwijl deze al beperkt is in duur. Tegen deze beslissing kan beroep ingesteld worden bij de rechtbank van eerste aanleg, die eerder niet bevoegd was om de voorwaarden concreet te gaan invullen. 223 Wat er moet gebeuren indien de probatie niet uitgevoerd wordt zoals het hoort, daarvan is de Hoge Raad voor de Justitie van mening dat daar te veel appreciatieruimte gelaten wordt voor de verschillende actoren. Ook het in rekening brengen van de deels uitgevoerde duur van de probatie lijkt hen moeilijk in de praktijk Ook de Raad van State heeft een advies uitgebracht over de nieuwe wet. Zij stellen, net zoals de Hoge Raad voor de Justitie, de consistentie in vraag van het feit dat de probatie als straf ingevoerd wordt en dat de probatievoorwaarden als opleiding, begeleiding en behandeling blijven bestaan. De vraag is ook of de autonome probatiestraf wel in lijn ligt met het legaliteitsbeginsel In de doctrine twijfelt men aan de uitvoering van de vervangende gevangenisstraf, aangezien we met overbevolking kampen in onze Belgische gevangenissen Masterplannen 122. De verschillende ministers van justitie beginnen hun ambtstermijn met een reductionistische visie en schakelen dan over naar een meer expansionistisch gekleurde visie. De verschillende masterplannen zijn daarvan een weerspiegeling. Om de overbevolking binnen de perken te houden, wordt er sinds 2008 heel wat capaciteit bijgebouwd en gerenoveerd. Dit is wel van belang, zodat de basiswet in werking kan treden. 227 Door het resultaat hiervan is uiteindelijk de overeenkomst tussen 221 Art. 37octies Sw; HOGE RAAD VOOR DE JUSTITIE, Ambtshalve advies over het voorontwerp van wet tot invoering van de probatie als autonome straf in het Strafwetboek, tot wijziging van he Wetboek van stafvordering en tot wijziging van de wet van 29 juni 1964 betreffende de opschorting, het uitstel en de probatie, 6 december 2013, Art. 37novies Sw; HOGE RAAD VOOR DE JUSTITIE, Ambtshalve advies over het voorontwerp van wet tot invoering van de probatie als autonome straf in het Strafwetboek, tot wijziging van he Wetboek van stafvordering en tot wijziging van de wet van 29 juni 1964 betreffende de opschorting, het uitstel en de probatie, 6 december 2013, Art. 37decies Sw; HOGE RAAD VOOR DE JUSTITIE, Ambtshalve advies over het voorontwerp van wet tot invoering van de probatie als autonome straf in het Strafwetboek, tot wijziging van he Wetboek van stafvordering en tot wijziging van de wet van 29 juni 1964 betreffende de opschorting, het uitstel en de probatie, 6 december 2013, Art. 37undecies Sw; HOGE RAAD VOOR DE JUSTITIE, Ambtshalve advies over het voorontwerp van wet tot invoering van de probatie als autonome straf in het Strafwetboek, tot wijziging van he Wetboek van stafvordering en tot wijziging van de wet van 29 juni 1964 betreffende de opschorting, het uitstel en de probatie, 6 december 2013, Adv. RvS nr /1/V van 24 september 2013 over een voorontwerp van wet tot invoering van de probatie als autonome straf in het strafwetboek, tot wijziging van het Wetboek van strafvordering, het Gerechtelijk wetboek en de wet van 29 juni 1964 betreffende de opschorting, het uitstel en de probatie, D. DE WOLF, Twee nieuwerwetse sancties in het Strafwetboek: de invoering van de probatie en het elektronisch toezicht als autonome straffen, RW 2015, T. DAEMS, Baksteen in de maag, steengruis in de nieren. De beleidsnota Justitie en het Masterplan voor een gevangenisstructuur in humane omstandigheden., Panopticon 2008,

51 België en Nederland dan ook in 2017 stopgezet met betrekking tot de huur van de gevangenis in Tilburg Aangezien de effecten van de drie Masterplannen pas in deze legislatuur zichtbaar worden, worden de kritische bedenkingen hier vermeld. Bij het invoeren van het eerste Masterplan lijkt men de negatieve effecten ervan buiten beschouwing te laten. Zoals het aanzuigend effect, de grote kost en of het wel een langetermijnoplossing is. Daarenboven is het ook betwistbaar of België wel degelijk te maken zal krijgen met een toenemende en onomkeerbare groei van de gevangenispopulatie Het bijbouwen van gevangenissen heeft vaak ook niet het gewenste effect, nl. het wegwerken van de overbevolking. Zo zijn er voorbeelden te vinden van nieuwgebouwde gevangenissen die geen enkel effect gehad hebben op de overbevolking (vb. Itter, Hasselt en Andenne). Het komt er eigenlijk op neer dat hoe meer cellen er zijn, hoe meer die ingevuld worden. Hiervoor zijn een aantal factoren verantwoordelijk, nl. het hoge aantal personen in voorlopige hechtenis, de langere duur van de straffen, de langere duur van de internering en de vermindering van de voorwaardelijke invrijheidstelling. Dus het Masterplan pakt niet aan wat aan de basis ligt van het probleem van overbevolking Ook het Rekenhof stelde zich kritisch op ten aanzien van het Masterplan in zijn audit. Er ligt geen grondige studie aan de basis, dus is het ook niet verwonderlijk dat op een heel korte tijd het eerste Masterplan al uitgebreid werd. Ook heeft men onvoldoende oog voor toekomstige ontwikkelingen. Naast capaciteitsuitbreiding wil men ook zorgen voor humane omstandigheden, maar er wordt niet concreet vermeld wat deze omstandigheden dan zijn. Als alle maatregelen uit het Masterplan I en II verwezenlijkt zullen worden, zal er nog steeds een tekort van een kleine 1000 plaatsen zijn. Ondertussen probeert het Masterplan III hier wel aan tegemoet te komen. Daarenboven rijst de vraag of alles wel haalbaar is binnen de voorziene tijd, want voor bepaalde projecten moet er nog ruimte gezocht worden. Dit is dan ook een van de grootste knelpunten, aangezien men daarvoor afhankelijk is van regionale en lokale overheden. 231 Daarenboven wordt er ook vaak geprocedeerd tegen de komst van een gevangenis op een bepaalde locatie. Dit duurt veel langer dan in vergelijking met sommige andere landen De vraag is dan natuurlijk of al dit bijbouwen kadert in de visie van de gevangenisstraf als ultimum remedium. Om de leefomstandigheden in de huidig overbevolkte gevangenissen leefbaar en menselijk te maken, moet er in eerste instantie wel bijgebouwd worden. Dit naast het blijven inzetten op alle alternatieven voor de gevangenisstraf. 233 De visie gevangenisstraf als ultimum remedium blijkt nu wel 228 X, Geen Belgische gevangenen meer in Tilburg, De Morgen, 12 oktober T. DAEMS, Baksteen in de maag, steengruis in de nieren. De beleidsnota Justitie en het Masterplan voor een gevangenisstructuur in humane omstandigheden., Panopticon 2008, F. DUFAUX, Supprimer et construire: enfermer plus pour contenir plus. Retour sur le Masterplan prison de Jo Vandeurzen, étendu par Stefaan De Clerck, JDJ 2009, REKENHOF, Verslag van het Rekenhof aan de Kamer van Volksvertegenwoordigers betreffende maatregelen tegen de overbevolking in de gevangenissen, december 2011, ; K. BEYENS en F. JANSSENS, Gevangenisbouw voor de eenentwintigste eeuw. De missie is helder: meer capaciteit! Maar waar is de visie?, Orde dag 2009, B. AERTS, Masterplan III werkt met nieuwe concepten: kleinere units, meer differentiatie., Juristenkrant 2017, 8-9; D. LEESTMANS, Geef de rechter eerherstel bij het bepalen van het effectieve gedeelte van de straf, Juristenkrant 2013, L. NEIRYNCK, Gevangenisbouw voor de eenentwintigste eeuw. De missie is helder: meer capaciteit! Maar waar is de visie? ACV openbare diensten heeft er één, Orde dag 2009,

52 duidelijk uit de hervorming van het Strafwetboek, want deze zal er expliciet in vooropgesteld worden. Zo wil men aan de rechter de nodige flexibiliteit geven om een gepast strafrechtelijk antwoord te geven op de feiten. Hiervoor moet het strafarsenaal gediversifieerd worden. De gevangenisstraf als ultimum remedium wil men dus wettelijk gaan verankeren. Dit door in de afdeling over de straffen de doelstellingen ervan op te nemen. Deze moeten door de rechter in overweging genomen worden en hij moet ook rekening houden met eventuele neveneffecten. 234 Is dit laatste dan niet tegenstrijdig met de huidige tendens van bijbouwen? Voorlopige hechtenis 127. In de oorspronkelijke wet van 1990 betrof de duur vierentwintig uur voor zowel de arrestatie in geval van heterdaad als in de andere gevallen. 235 Dit is verhoogd naar achtenveertig uur door de wet van 31 oktober Deze wijzing werd vooropgesteld door minister Geens in zijn justitieplan (Supra nr. 109). Hiermee beoogde hij het aantal onwerkzame voorlopige hechtenis te verminderen doordat men op deze manier over een langere tijd beschikt om te onderzoeken of een verder aanhouding aangewezen is Voorlopige invrijheidstelling 128. Over de voorlopige en voorwaardelijke invrijheidstelling om de overbevolking aan te pakken, wordt heel weinig gezegd in de beleidsnota s van de ministers van justitie. In mei 2017 publiceert minister Geens wel een nota waarin hij vermeldt dat de toelatingsvoorwaarden tot de voorlopige invrijheidstelling onmiddellijk versoepelt zullen worden. Op die manier hoopt hij de effecten van de stijgende gevangenisbevolking en het verlies aan capaciteit te kunnen milderen Internering 129. In 2016 treedt de nieuwe interneringswet van 2014 in werking. Deze behoudt een aantal krachtlijnen uit 2007, maar toch worden ook weer een aantal kansen gemist. De wet zorgt voor een dubbele finaliteit, nl. de bescherming van de maatschappij en de zorg met het oog op re-integratie. Het aantal instellingen wordt ook uitgebreid, maar er wordt geen afstand gedaan van het feit dat geïnterneerden opgevangen kunnen worden in de gevangenissen. Ondanks het feit dat de zorg binnen de gevangenismuren onvoldoende gegarandeerd kan worden. Ook is het nu volwaardig rechtscollege, nl. de kamer ter bescherming van de maatschappij, dat verantwoordelijk is voor de uitvoering in plaats van een commissie. De maatregel blijft ook een van onbepaalde duur en zonder gradaties in 234 J. ROZIE, D. VANDERMEERSCH, J. DE HERDT, M. DEBAUCHE en M. TAEYMANS, Het voorstel van voorontwerp van nieuw Boek I Strafwetboek. Na 150 jaar eindelijk tijd om de sprong te wagen, NC 2017, 2 en Wet van 20 juli 1990 betreffende de voorlopige hechtenis, BS 14 augustus Wet van 31 oktober 2017 tot wijziging van de wet van 20 juli 1990 betreffende de voorlopige hechtenis, de wet van 7 juni 1969 tot vaststelling van de tijd gedurende welke geen opsporing ten huize, huiszoeking of aanhouding mag worden verricht, de wet van 5 augustus 1992 op het politieambt en de wet van 19 december 2003 betreffende het Europees aanhoudingsbevel, BS 29 november 2017; K. GEENS, Aanhoudingstermijn wordt verlengd van 24 naar 48 uur, (consultatie 16 november 2017). 237 Het justitieplan. Een efficiëntere justitie voor meer rechtvaardigheid, Ministerie van justitie, 18 maart 2015, Nota voorlopige invrijheidstelling van veroordeelden die één of meer vrijheidsstraffen ondergaan waarvan het uitvoerbaar gedeelte drie jaar of minder bedraagt, Directoraat-generaal EPI, 16 mei

53 ontoerekeningsvatbaarheid. In 2016 heeft België twee jaar de tijd gekregen van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens om de omstandigheden waarin de internering plaatsvindt en de structurele problemen aan te pakken Samenhang met de opsluitingsgraad 130. In 2014 zijn de nieuwe gevangenissen in Beveren en Leuze-en-Hainaut geopend, die elk plaats bieden aan een goeie 300 gedetineerden, waardoor er meer capaciteit beschikbaar is. 240 In 2015 duikt het aantal gedetineerden weer onder de Er zitten er dan zo n opgesloten in onze gevangenissen. 241 In juni 2016 daalde dit verder tot en in december 2016 tot gedetineerden. 242 In maart en mei 2017 waren er dat , respectievelijk en was er plaats voor zo n 9216 gedetineerden. 243 Een jaar later is het aantal gedetineerden gedaald tot Wat positief is, aangezien men opnieuw op weg was naar de De kaap van gedetineerden dat minister Geens zich bij het begin van zijn ambtstermijn heeft gesteld, is dus niet meer zo ver weg. 244 De eerste resultaten van de verschillende masterplannen worden tijdens deze regeerperiode zichtbaar. In 2014 was er een overbevolkingsgraad van vierentwintig procent en in 2017 is deze gedaald naar twaalf procent. 245 De vraag is natuurlijk of deze daling enkel te wijten is aan de resultaten van de Masterplannen of ook door de samenhang van de andere maatregelen die de voorbije jaren door de verschillende ministers van justitie genomen zijn Van het elektronisch toezicht als autonome straf mag er zeker niet aangenomen worden dat dit de oplossing zal zijn voor de overbevolking in onze gevangenissen. Het netwidening-effect kan nooit volledig uitgesloten worden. De autonome werkstraf heeft al aangetoond dat deze autonome straf niet gezorgd heeft voor een daling van de gevangenisbevolking ondanks het succes ervan. Het is goed mogelijk dat dit ook gebeurt met het elektronisch toezicht. Het kan zelfs zijn dat deze de werkstraf zal gaan vervangen in plaats van de gevangenisstraf. 246 Bij elke wijziging aan het elektronisch toezicht is men erin geslaagd om telkens meer gedetineerden uit de gevangenis te halen, maar dit weerspiegelt zich in een andere vorm van overbevolking, nl. wachtlijsten Wet van 5 mei 2014 betreffende de internering van personen, BS 9 juli 2014; C. DEVYNCK en V. SCHEIRS, Internering in België in K. BEYENS en S. SNACKEN (eds.), Straffen: een penologisch perspectief, Antwerpen, Maklu, 2017, X, Belgische gevangenissen, (consultatie 12 april 2018). 241 K. BEYENS en E. MAES, Gevangeniscapaciteit, gevangenisbevolking en gevangenispersoneel: kwantitatieve evoluties in K. BEYENS en S. SNACKEN (eds.), Straffen: een penologisch perspectief, Antwerpen-Apeldoorn, Maklu, 2017, Ibid.; X, Aantal gevangenen geraakt niet onder de grens, Het Laatste Nieuws 15 december 2016, (consultatie 12 april 2018). 243 X, Overbevolking gevangenissen neemt verder toe, Metro 26 april 2017, (consultatie 12 april 2018). 244 X, De week van Geens 12 tot 19 maart 2018, maart (consultatie 20 maart 2018). 245 Ibid. 246 E. MAES, Elektronisch toezicht als autonome straf. Een maat voor niets, zelfs een bedreiging voor een evenwichtige strafuitvoering?, Fatik 2014, K. BEYENS en F. JANSSENS, Gevangenissen voor de eenentwintigste eeuw: opportuniteit of gemiste kans?, Orde dag 2009, 3. 45

54 132. Ook de voorlopige hechtenis blijft een pijnpunt. In zijn justitieplan van 2015 vermeldt minister Geens dat er zessendertig procent van de gevangenispopulatie bestaat uit voorlopig gehechten. 248 In vergelijking met percentages in oudere bronnen is er dus niet veel verschil te merken in het aantal personen dat in voorlopige hechtenis zit. In 2012 was er ook sprake van bijna veertig procent gedetineerden in voorlopige hechtenis. 249 In 2010 was het vijfendertig procent Het aantal geïnterneerden in België is sinds 1995 blijven stijgen. Het gaat om een kleine 4000 in Daarvan verblijven er zo n 1000 in de Belgische gevangenissen. Het aantal dat in onze gevangenissen verblijft, bleef ook stijgen. 251 In maart 2000 waren het er 640 en elf jaar later waren dat er al In 2011 namen ze tien procent van de gevangenispopulatie in. 252 Al die jaren was er ook uitstroom van de gevangenissen naar het externe zorgcircuit, alleen is moeilijk te zeggen om hoeveel geïnterneerden dit gaat. Hierover worden niet systematisch cijfers bijgehouden. Doorheen de jaren zijn ook extra plaatsen bijgekomen in het externe zorgcircuit, maar toch bleef het aantal geïnterneerden in de gevangenis stijgen. 253 Sinds de opening in 2014 van het forensisch psychiatrisch centrum in Gent is er nu wel een daling van het aantal geïnterneerden binnen de gevangenis merkbaar. Door de opening in 2017 en het uiteindelijk volzet zijn in april 2018 van het forensisch psychiatrisch centrum in Antwerpen is er eenzelfde effect. 254 Er is dus een duidelijke evolutie merkbaar gedurende de tijd van minister Geens als minister van justitie. Bij zijn aantreden zaten er nog 1089 geïnterneerden in de gevangenis, nu zijn dit er nog Het is positief dat het aantal geïnterneerden dat in onze gevangenissen verblijft aan het dalen is. Hierdoor komt er capaciteit vrij voor de andere gedetineerden. Met wat vooropgesteld is in het Masterplan III zou dit verder moeten dalen na opening van nog nieuwe centra. 2.8 Conclusie 134. Door de verschillende ministers van justitie is er heel wat geschreven geweest over de strafuitvoering en hoe de overbevolking er mee aan te pakken. Het valt op dat er meestal gestart wordt met een reductionistische visie, die uiteindelijk naar het einde van de ambtstermijn over gaat naar een expansionistische visie. Elke keer opnieuw is gebleken dat het toch niet lukt zonder bij te bouwen, maar vaak stapt de volgende minister van justitie weer af van het expansionistische idee in zijn/haar eerste beleidsnota. Wat betreft de wisselende visie omtrent het al dan niet bijbouwen van capaciteit vormen de Masterplannen een keerpunt. Hiermee is volledig de weg ingeslagen van gevangenissen bijbouwen. Daarnaast blijven de alternatieven en het aanpassen van de wetgeving met betrekking tot de 248 Het justitieplan. Een efficiëntere justitie voor meer rechtvaardigheid, Ministerie van justitie, 18 maart 2015, E. MAES, B. MINE, C. DE MAN en R. VAN BRAKEL, Thinking about electronic monitoring in the context of pre-trial detention in Belgium: a solution to prison overcrowding?, European Journal of Probation 2012, REKENHOF, Verslag van het Rekenhof aan de Kamer van Volksvertegenwoordigers betreffende maatregelen tegen de overbevolking in de gevangenissen, december 2011, C. DEVYNCK en V. SCHEIRS, Internering in België in K. BEYENS en S. SNACKEN (eds.), Straffen: een penologisch perspectief, Antwerpen, Maklu, 2017, REKENHOF, Verslag van het Rekenhof aan de Kamer van Volksvertegenwoordigers betreffende maatregelen tegen de overbevolking in de gevangenissen, december 2011, REKENHOF, Verslag van het Rekenhof aan de Kamer van Volksvertegenwoordigers betreffende maatregelen tegen de overbevolking in de gevangenissen, december 2011, C. DEVYNCK en V. SCHEIRS, Internering in België in K. BEYENS en S. SNACKEN (eds.), Straffen: een penologisch perspectief, Antwerpen, Maklu, 2017, X, De week van Geens 23 april tot 1 mei, (consultatie 1 mei 2018). 46

55 strafuitvoering nog steeds belangrijk. In hun beleidsnota s omschrijven de ministers van justitie hun wenselijk beleid vaak vrij beperkt en vaag. Ook herhalen de verschillende ministers dikwijls dezelfde zaken als hun voorganger. Zoals bijvoorbeeld het feit dat er verder ingezet moet worden op de alternatieven. Het valt ook op dat er meestal een lange periode voorbijgaat vooraleer een voorstel aangehaald in de beleidsnota s daadwerkelijk aangenomen wordt en in werking treedt Wat het Belgische gevangenisbeleid betreft, heeft het Rekenhof in hun audit duidelijk gemaakt dat het niet altijd gemakkelijk is om de impact op de overbevolking te analyseren en interpreteren. Hiervoor ontbreken vaak de cijfers. De exacte invloed op de overbevolking is dus moeilijk te bepalen. Dit mede door het gebrek aan cijfers, maar ook doordat alle regelgevingen tegelijk toegepast worden. Daarnaast verschilt de graad van overbevolking van gevangenis tot gevangenis en dus ook het effect van de maatregelen ook. Wel kan er per regelgeving een globaal beeld gegeven worden van de manier waarop het eventueel samenhangt met het aantal gedetineerden in onze gevangenissen De werkstraf heeft altijd een groei gekend, alleen ging deze ook steeds gepaard met een groei in de gevangenispopulatie. Het is dus nooit een echte vervanging geworden van de gevangenisstraf. Dit hoofdzakelijk omdat het de korte gevangenisstraffen vervangt. In België worden deze vaak niet uitgevoerd. Minister Geens wil hier wel verandering in brengen, maar dit is tot nu toe nog niet gelukt. Waarschijnlijk zal dit ook niet lukken zolang er sprake blijft van overbevolking. De autonome werkstraf is eigenlijk een typevoorbeeld geworden van het net-widening effect. Veel personen die nooit tot een gevangenisstraf veroordeeld zouden zijn, krijgen nu wel een werkstraf opgelegd. Deze maatregel heeft op die manier de gevangenis niet ontvolkt Het elektronisch toezicht heeft een lange weg afgelegd om uiteindelijk ook als autonome straf ingevoerd te worden. Elke wijziging en verdere uitbreiding van het toepassingsgebied heeft telkens gezorgd voor een ruimere toepassing. Er wordt wel gezegd dat het qua strafuitvoeringsmodaliteit voor straffen onder de drie jaar een mindere versie is geworden van wat het ooit was. Het elektronisch toezicht als autonome straf krijgt dezelfde kritiek als de werkstraf. Het wordt dikwijls niet echt ter vervanging van de gevangenisstraf toegepast. Ook hier speelt duidelijk het net-widening effect De voorlopige hechtenis blijft een knelpunt binnen het gevangenisbeleid, ook al zijn er talrijke wijzigingen gebeurd. In het percentage dat deze gedetineerden vertegenwoordigen binnen de gevangenismuren is weinig verandering gekomen. Toch heeft men geprobeerd om alternatieven voor de voorlopige hechtenis in te voeren, nl. de vrijheid onder voorwaarden en het elektronisch toezicht. Ondanks de toepassing hiervan kunnen deze niet gezien worden als volwaardige alternatieven. De wet op de voorlopige hechtenis is één van de wetten waar al het meest aan gesleuteld is geworden, maar waar het minste resultaat mee bereikt is. 47

56 139. Wat de overbrenging van gevonniste personen betreft, staan nog steeds een aantal overeenkomsten ter ratificatie op de agenda. De ratificatie van deze overeenkomsten zal niet zo n grote impact op de gevangenisbevolking hebben, aangezien het nationaliteiten betreft die in mindere mate vertegenwoordigd zijn in onze gevangenissen. Uit de audit van het Rekenhof in 2010 bleek dat dit voornamelijk Marokko en Algerije zijn. Met Marokko zijn er reeds overeenkomsten, maar met Algerije niet. Daar kan dus wel nog werk van gemaakt worden. De andere overeenkomsten, die nog geratificeerd moeten worden, kunnen mogelijks wel een beperkte impact hebben Door de vele veroordelingen door het Europees Hof voor de Rechten van de Mens heeft België na lange tijd echt werk gemaakt van de ongehoorde situatie van geïnterneerden in onze gevangenissen. Dit in het bijzonder via de Masterplannen. Sinds de opening van de forensisch psychiatrische centra in Gent en Antwerpen is er een duidelijke daling van het aantal geïnterneerden dat in de gevangenis verblijft merkbaar. Op het programma staan nog een aantal nieuwe centra, waardoor er dus wel verwacht kan worden dat het aantal verder zal dalen. Uiteraard is de situatie nog steeds niet optimaal voor de geïnterneerden die wel nog in de gevangenis verblijven Het toepassingsgebied van de voorlopige invrijheidstelling is heel wat ingeperkt geworden. Zo bestaan er sinds de inwerkingtreding in 2014 van de wet betreffende de externe rechtspositie nog maar drie vormen. Het gaat om deze met het oog op de verwijdering van het grondgebied, de overlevering en deze omwille van medische redenen. Volgens het Rekenhof loopt deze regelgeving tegen zijn grenzen aan. Desondanks zijn er sinds de audit geen grote veranderingen gebeurd aan de wetgeving. Behoudens de nota van minister Geens van 16 mei 2017 waarbij afgeweken wordt van de toelaatbaarheidsvoorwaarden om zo in te spelen op de gestegen gevangenisbevolking en het capaciteitsverlies Met de voorwaardelijke invrijheidstelling heeft men nooit de bedoeling gehad om de gevangenispopulatie te gaan inperken. Het is dan ook logisch dat dit geen grote impact heeft gekend op het aantal gedetineerden. De voorwaardelijke invrijheidstelling omvat maar een klein percentage van het totaal aantal vrijlatingen De probatie kent tegenwoordig twee systemen, want bij het invoeren van de autonome probatiestraf is de wetgeving van 1964 niet opgeheven. De probatie maakte geen deel uit van de audit van het Rekenhof, waardoor het nog moeilijker is om te gaan bepalen of er enige invloed op de gevangenispopulatie is. De autonome probatiestraf is ingevoerd onder minister Geens en diezelfde periode kent een dalende trend van het aantal gedetineerden. Wel gaat het aantal niet onder de Het kan zijn dat de autonome probatiestraf daar iets mee te maken heeft. De kans is even groot dat het effect van de nieuwe regeling pas later merkbaar zal zijn of dat de huidige daling door de samenloop van andere maatregelen komt. 48

57 144. De gevangenis van Tilburg werd gehuurd als overbrugging tot de eerste effecten van de Masterplannen er zouden zijn. Deze gevangenis heeft toch voor een aantal jaren zo n 650 gedetineerden gehuisvest. Dit was geen groot aantal in vergelijking met de toen heersende overbevolking. Wel was het op die manier mogelijk om voor een betere verdeling onder de verschillende gevangenissen te zorgen. Alleen bleef er toch nog sprake van overbevolking. De Masterplannen beginnen momenteel hun vruchten af te werpen. De overbevolkingsgraad is in 2017 gedaald in vergelijking met de opsluitingsgraad bij het aantreden van minister Geens. Het is natuurlijk mogelijk dat dit resultaat sneller bereikt kon worden, indien België net zoals Nederland sneller was beginnen met bijbouwen. Dit kan niet met zekerheid gesteld worden, aangezien er toch ook een zeker aanzuigend effect uitgaat van nieuwe gevangenissen In België is het duidelijk dat heel wat maatregelen niet voor een daling of slechts voor een heel beperkte daling gezorgd hebben. De intenties zijn er, maar het gewenste effect blijft vaak uit. Het is ook zo dat de overbevolking heel wat nieuwe wetgeving vervuild heeft, omdat ze meer in het teken daarvan ingevoerd wordt dan voor de echte doelstelling. Er schort dus iets bij de uitvoering, hoogstwaarschijnlijk omdat het gewenste effect te utopisch is in vergelijking met hoe de praktijk werkt. Voor het invoeren van de meeste regelgevingen is heel wat kritiek geuit, maar vaak is daar geen rekening mee gehouden. Het gewenste effect kan misschien wel gehaald worden door aandacht te besteden aan deze zwakke punten en deze te veranderen. Een zekerheid tot succes is dit niet, want de regelgeving rond de voorlopige hechtenis bijvoorbeeld is al veel strikter geworden en toch blijven de verdachten een groot aandeel van de gevangeniscapaciteit innemen. Natuurlijk kan het zijn dat zonder alle wijzigingen en toevoegingen er een nog grotere stijging van het aantal gedetineerden zou geweest zijn. Wel is het zo dat de gevangenispopulatie weer een daling heeft ingezet. De vraag is alleen of dit van blijvende aard zal zijn Een meer out of the box denken op het gebied van strafuitvoering kan misschien voor verandering zorgen. Hierbij kan gedacht worden aan initiatieven zoals de huizen 256, Pension Skejby in de Deense stad Aarhus 257 en de gevangenis van Leoben in Oostenrijk 258. Het zoeken naar nieuwe vormen van detentie werd reeds aangehaald door minister De Clerck. Minister Geens heeft ook zo n oplossingen voor ogen, denk maar aan zijn voorstel voor mini-gevangenissen en de transitiehuizen. De gevangenis van Haren moet er nog komen, maar dit zal niet gewoon een grote gevangenis zijn. Het zal eerder een gevangenisdorp zijn. Hiermee gaat men dan misschien al wat meer in de richting van de gevangenis van Leoben. Natuurlijk zal de klassieke gevangenis zoals we ze nu kennen nog steeds nodig zijn, want niet elke gedetineerde heeft het juiste profiel voor zo n initiatieven. Het blijven zoeken naar meer en andere van zo n voorstellen zal nodig blijven. De vraag is of onze maatschappij klaar is voor dergelijke 256 H. CLAUS, De huizen, een concept voor de Belgische gevangenis van de eenentwintigste eeuw, Orde dag 2009, P. KRUIZE, Blik naar het Noorden? Een kenschets van het justitiële beleid in Scandinavië, JV 2013, 93. Om recidive te verminderen, kunnen gedetineerden opteren om na hun vrijlating te verblijven in zo n pension. Deze pensions worden ook bewoond door personen die geen crimineel verleden hebben. Op die manier is er dus een vorm van sociale controle. 258 K. MÜLLER, Justizzentrum Leoben, een Europees voorbeeldproject voor een modern gevangenisgebouw, Orde dag 2009, Hier worden gedetineerden opgesloten in woongroepen in plaats van cellen. Het gaat om een minder strenge strafuitvoering, waarbij men niet het gevoel heeft van continu gecontroleerd te worden. 49

58 initiatieven. Hiervoor zal de publieke opinie rond gevangenissen en gedetineerden waarschijnlijk nog moeten veranderen. 50

59 3. Nederland 147. Zoals in de inleiding vermeld, zal hier een gelijkaardige aanpak gehanteerd worden als bij de omschrijving van het Belgische beleid. Alleen wordt hier minder vertrokken vanuit primaire beleidsdocumenten, aangezien de Nederlandse minister van justitie niet jaarlijks een beleidsnota opstelt vergelijkbaar met de Belgische beleidsnota s van justitie. In dit hoofdstuk zal de terbeschikkingstelling (TBS), het equivalent voor internering, niet besproken worden. Dit omdat het in Nederland uitgevoerd wordt in forensische centra. Terwijl in België een deel van de geïnterneerden nog steeds in de gevangenis verblijven. 3.1 Korte historiek voor Eind jaren zeventig wordt Nederland voor het eerst geconfronteerd met een tekort aan capaciteit. Het aantal personen dat veroordeeld werd tot een vrijheidsstraf groeide en er was een achterstand bij het uitvoeren van de lopende vonnissen. De dalende trend van de jaren voordien neemt dus een kentering. Toch greep men nog niet onmiddellijk in, want de reclasseringsgedachte bleef overeind. 259 Pas in 1985 is er sprake van het uitbreiden van capaciteit, omdat de 100% bezetting van de penitentiaire inrichtingen niet langer houdbaar is. 260 Voor deze stijging worden als voornaamste redenen het opleggen van langere straffen en de langere strafduur opgegeven. Daarnaast spelen ook andere factoren een rol, met name het feit dat de zwaardere criminaliteit toegenomen is, dat de drugsproblematiek gehandhaafd wordt via het strafrecht, de internationalisering van de criminaliteit en het feit dat men geen milder strafklimaat wil hebben dan andere landen. 261 Voor 1985 had Nederland één van de laagste opsluitingsgraden in West-Europa. Echter vanaf 1985 is het binnen West-Europa het land met de grootste groei van de gevangenispopulatie. Dit tot het kantelmoment in Van onder minister Sorgdrager Het beleid omschreven 149. In 1994 is na lange tijd een beleidsnota voor het gevangeniswezen gepubliceerd. Deze is er gekomen door de capaciteitstoename, de deconcentratie van de beslissingsbevoegdheden en de ketensturing die vorm begint te krijgen. Sinds de jaren tachtig wordt van een kentering gesproken met de jaren zestig en zeventig, omdat het geven van een straf niet meer puur vanuit resocialiserend oogpunt bekeken wordt. Het moet eigenlijk eerder gezien worden als een ontwikkeling die voortkomt uit de veranderde maatschappelijke omstandigheden. Dit komt ook naar voor in de beleidsnota. Ondanks het feit dat straffen nu ook weer opgelegd worden omwille van het vergeldende en beveiligende effect, wordt de gevangenisstraf enkel toegepast als ultimum remedium. De straffen buiten de gevangenismuren kennen een grote toename. Dit heeft als gevolg dat de gedetineerden, die wel 259 G. DE JONGE, De koers van het Nederlandse gevangeniswezen sinds Tweede Wereldoorlog., JV 2007, Ibid., S. VAN RULLER en W.M.E.H BEIJERS, Trends in detentie. Twee eeuwen gevangenisstatistiek., JV 1995, 46-50; M. BOONE en M. MOERINGS, De cellenexplosie. Voorlopig gehechten, veroordeelden, vreemdelingen, jeugdigen en tbs., JV 2007, 9-28; T. VANDER BEKEN, The role of prison in Europe. Travelling in the footsteps of John Howard, Springer Nature, 2016, T. VANDER BEKEN, The role of prison in Europe. Travelling in the footsteps of John Howard, Springer Nature, 2016,

60 opgesloten worden een zwaarder publiek vormen. Eén van de belangrijkste punten in de beleidsnota is dan ook dat het huidige regime, nl. dat waarbij het initiatief volledig aan hun kant ligt, niet meer werkt voor zo n verzwaarde gedetineerdenpopulatie. Er moest een standaardregime komen. 263 Deze nota is sterk bediscussieerd geweest omwille van het feit dat beleidsoverwegingen vaak niet het gewenste effect hebben als ze omgezet worden in regelgeving. Dit voornamelijk omdat de nota gezien de moeilijke omstandigheden waarin hij ontstaan is, zoals de ontsnappingen begin jaren negentig, eerder gezien werd als een inperking van de autonomie van de verschillende penitentiaire inrichtingen doordat men een standaardregime wil gaan invoeren. Anderzijds kan het toch wel gezien worden als een aanzet tot een gedeelde visie over het gevangeniswezen In de zomer van 1994 werd een voorontwerp gepubliceerd met betrekking tot de herziening van de vervroegde invrijheidstelling. Voor de meeste blijft dit mogelijk na twee derden van hun straftijd. Wie zich gunstig onderscheidt, kan in aanmerking komen voor de voorwaardelijke vervroegde invrijheidstelling na de helft van hun straftijd. Hierbij is wel de vraag gerezen of dit ontwerp er niet is gekomen om het gebrek aan capaciteit op deze manier op te vangen. Daarenboven bestaat ook de mogelijkheid dat rechters een langere straf uitspreken, zodat de daders niet te vroeg vrijkomen. Wat natuurlijk nefast is voor de capaciteit en de gevangenisbevolking. 265 Dit is uiteindelijk bij een voorstel gebleven Dus 1994 wordt hoofdzakelijk gekenmerkt door het bijbouwen en het toepassen van alternatieven. Dit om het aantal heenzendingen 266 te verminderen. 267 Maar ondanks de verdubbeling van de capaciteit zijn er toch heel wat gedetineerden op straat gezet in In haar justitiebegroting van 1995 haalde minister Sorgdrager aan dat verdere capaciteitsuitbreiding er niet meer zou komen nadat het capaciteitsuitbreidingsplan 1996 zou afgerond zijn in 1995 en operationeel wordt in Daarnaast wil ze een proefproject met elektronisch toezicht van start laten gaan om op die manier de druk op de capaciteit te verminderen. Er is ook een commissie ingesteld die het strafarsenaal moet herijken. Het gaat hier dan om andere soorten sancties, naast de werkstraf. Van de werkstraf wordt wel verwacht dat deze nog meer toegepast zal worden. Daarnaast wil men het voorstel bekijken om gedetineerden die de helft van hun straf uitgezeten hebben voor de rechter te brengen die dan beslist hoe het verder moet. Alleen is het wel zo dat deze alternatieven niet 263 L. ELTING, Werkzame detentie., JV 1994, 84-93; A. BOIN, Het gevangeniswezen: naar een nieuwe balans tussen centrale controle en autonomie van inrichtingen, Sancties 1995, ; K. BEYENS en F. JANSSENS, Gevangenisbouw voor de eenentwintigste eeuw. De missie is helder: meer capaciteit! Maar waar is de visie?, Orde dag 2009, A. BOIN, Het gevangeniswezen: naar een nieuwe balans tussen centrale controle en autonomie van inrichtingen, Sancties 1995, S.M. WURZER-LEENHOUTS, De voorwaardelijke vervroegde invrijheidstelling, het penitentiair programma en de nota werkzame detentie, Sancties 1995, Dit is het tijdelijk vrijlaten van verdachten in voorlopige hechtenis of het vrijlaten van veroordeelden die hun straf bijna uitgezeten hebben. 267 Regeerakkoord van 13 augustus 1994, Parl.St. Tweede Kamer , , nr. 11, A. BOIN, Het gevangeniswezen: naar een nieuwe balans tussen centrale controle en autonomie van inrichtingen, Sancties 1995,

61 onmiddellijk een verlichting met zich meebrengen. 269 Aangezien de gevangenissen overvol zitten, is het vertrek van buitenlandse gedetineerden ook een topic dat op de politieke agenda komt te staan Een voorstel tot experiment is er al gekomen eind jaren tachtig, maar werd toen afgewezen. Toch is in 1995 een experiment gestart. Het is de bedoeling dat het elektronisch toezicht in de plaats komt van de gevangenisstraf, net zoals de werkstraf in de plaats is gekomen van de korte gevangenisstraf. Alleen is het bij het elektronisch toezicht duidelijk dat het ingegeven is vanuit besparingen. Het experiment is bedoeld voor twee doelgroepen, nl. personen die anders veroordeeld zouden worden tot een onvoorwaardelijke gevangenisstraf en langgestraften die in de laatste fase van hun straf zitten. Bij de eerste doelgroep gaat het dan over een voorwaarde naast een voorwaardelijke vrijheidsstraf en in combinatie met een taakstraf. Daarnaast gebeurt het in eerste instantie op kleine schaal, nl. vijftig gedetineerden tegelijk. Net zoals in België wordt de vraag gesteld of het elektronisch toezicht wel degelijk de vrijheidsstraf zal vervangen en of het geen aanzuigend effect zal hebben. 271 Twee jaar na de start van het experiment zijn de resultaten behoorlijk positief en wil de minister het geleidelijk uitbreiden naar het ganse land en andere doelgroepen. Het is vooral het elektronisch toezicht binnen de detentiefasering die een groot succes is. Voor het elektronisch toezicht als strafmodaliteit moet nog een ruimer draagvlak gecreëerd worden. 272 Deze resultaten moeten wel met een korreltje zout genomen worden, aangezien een dergelijk experiment in gunstige omstandigheden plaatsvindt en met een zo goed als risicoloze groep van gedetineerden De commissie Korthals Altes, aangesteld in de justitiebegroting van 1995 om het strafarsenaal onder de loep te nemen, is tot de conclusie gekomen dat er meer cellen bijgebouwd moeten worden. Zij zijn om verschillende redenen van mening dat dit onoverkoombaar was. Volgens hen konden niet nog meer gevangenisstraffen vervangen worden door alternatieven. Ze zijn van mening dat de gevangenisstraf nu reeds als ultimum remedium gebruikt wordt. Daarnaast is het draagvlak nog niet ruim genoeg. Ook van de huidige groep veroordeelden tot een korte gevangenisstraf kan niet verwacht worden dat ze de taakstraf tot een goed einde zullen brengen. De regering was van mening dat dit wel nog mogelijk was Uit een vergelijkend onderzoek van 1996 blijkt dat Nederland koploper is in het uitbreiden van capaciteit. 275 In 1997 komt dit ook naar voor aangezien de geschatte behoefte aan cellen te laag is berekend. Er moeten nog meer dan 1000 cellen bijkomen. Dit naast het feit dat reeds ingecalculeerd is 269 H. SINGER-DEKKER, De justitiebegroting 1995 en verder, Sancties 1995, W.F. VAN HATTUM, Een vertrekpremie voor buitenlandse gedetineerden, Sancties 1995, W.F. VAN HATTUM, Van insluiten naar elektronisch aanlijnen. Het experiment met elektronisch toezicht., Sancties 1995, en Brief van de minister van justitie van 30 oktober 1997, Parl.St. Tweede Kamer , 25712, nr. 1; J.P.S. FISELIER, My home is my cell, Sancties 1997, J.P.S. FISELIER, My home is my cell, Sancties 1997, M.M. KOMMER, De taakstraf: van alternatief naar substituut en terug, Sancties 1998, 77-81; J.J.J. TULKENS, Commissie pleit voor bouw veel meer cellen, Sancties 1996, M. GRAPENDAAL en P. SECHERLING, Met Nederland vergeleken Een internationale vergelijking van penitentiaire capaciteit, strafoplegging en pogingen om de omvang van de gevangenisbevolking terug te dringen., Wetenschappelijk Onderzoeks- en Documentatiecentrum, 1996/3, 7. 53

62 dat het aantal werkstraffen zal stijgen en het elektronisch toezicht uitgebreid zal worden na een geslaagd experiment In de justitiebegroting van 1998 worden er nog extra cellen voorzien, maar dit is niet meer prioritair. De minister gelooft meer in de alternatieve sancties om een evenwicht te krijgen tussen vraag en aanbod van celcapaciteit. Meer celruimte zorgt ook wel voor een inhaalmanoeuvre wat betreft de veroordelingen tot een gevangenisstraf. Wat ervoor zorgt dat hulpprogramma s die lopende zijn, doorkruist worden. Het voorstel van kortere gevangenisstraffen komt naar voor om het tekort aan cellen in te perken De werkstraf heeft reeds een wettelijke basis sinds 1989 na experimenten in de jaren zeventig en tachtig. Er wordt ook gedacht om de werkstraf te verzelfstandigen. Hiervoor is een wetsvoorstel 278 ingediend. Dit betekent dat de werkstraf de hoofdstraf is en indien deze niet nageleefd wordt er een vervangende gevangenisstraf is, die onmiddellijk uitgevoerd kan worden zonder opnieuw naar de rechter te moeten. Onderzoek heeft aangetoond dat de recidivecijfers opmerkelijk lager liggen dan bij de onvoorwaardelijke gevangenisstraf. Het is dus wel duidelijk dat op die manier het goedkoper is dan een korte gevangenisstraf en dat er capaciteit uitgespaard kan worden De samenhang van het beleid en de opsluitingsgraad 158. Tussen 1994 en 1995 is er een enorme toename van het aantal gedetineerden in de Nederlandse gevangenissen. Er is een stijging merkbaar van 8735 tot gedetineerden. De stijging sinds eind jaren zeventig zet zich dus voort. In 1996 zijn er bijna gedetineerden. In 1997 daalt het weer een klein beetje tot en in 1998 blijft dit aantal ongeveer gelijk Het experiment met het elektronisch toezicht kan nog geen groot effect hebben op de gevangenispopulatie, aangezien er maar een heel beperkte groep van gedetineerden aan deelneemt. Misschien bestaat de kans wel dat het elektronisch toezicht er in de toekomst voor zal zorgen dat er wel sprake zal zijn van een daling De vraag kan gesteld worden of de voorwaardelijke vervroegde invrijheidstelling een effect zou gehad hebben op de gevangenispopulatie. Dit is moeilijk te zeggen, aangezien het idee nooit verder is geraakt dan een wetsvoorstel Ondanks het bijbouwen van heel wat cellen en de sterke nadruk op de alternatieven voor de gevangenisstraf is de gevangenispopulatie tijdens het ambt van minister Sorgdrager gestegen. 276 H. SINGER-DEKKER, Justitiebegroting voor 1997: voortzetting van een discussie, Sancties 1997, H. SINGER-DEKKER, De sancties en de justitiebegroting 1998, Sancties 1998, en Wijziging van het Wetboek van Strafrecht en het Wetboek van Strafvordering en enige andere wetten omtrent de straf van onbetaalde arbeid ten algemenen nutte (taakstraffen), G. PLOEG, Taakstraffen, de reclassering en hun limieten, Sancties 1996, 88-91; J.P. BALKEMA, Achtergronden van de taakstraf, Sancties 1998, Zie bijlage 2. 54

63 3.3 Van onder minister Korthals Het beleid omschreven 162. De cellencapaciteit moet op peil gehouden worden, dus daarin zal extra geïnvesteerd worden. Daarnaast moet efficiencywinst gerealiseerd worden door meer doelmatigheid en versobering in het gevangeniswezen en door het bevorderen van de alternatieve sanctiemogelijkheden. 281 In tegenstelling met wat in het regeerakkoord gezegd wordt, verklaarde de minister van justitie in oktober 1999 dat er de komende jaren een overschot aan capaciteit zou zijn In 2000 is het wetsvoorstel tot verzelfstandiging van de werkstraf, dat reeds aangehaald werd door de vorige minister van justitie, aangenomen door zowel de eerste als de tweede kamer In de beleidsnota sancties in perspectief komt naar voor dat men af wil van de voorwaardelijke veroordeling, zowel deze onder algemene als onder bijzondere voorwaarden. In de plaats daarvan wil men gaan voor een zelfstandige vrijheidsbeperkende straf. Op die manier is een standaardisering van gedragsbeïnvloeding mogelijk De samenhang van het beleid en de opsluitingsgraad 165. Onder het beleid van minister Korthals blijft het aantal gedetineerden in 1999 en 2000 ongeveer gelijk met het aantal gedetineerden in 1998, maar in 2001 stijgt het aantal gedetineerden tot boven de De gevangenispopulatie is dan Nochtans was de prognose dat er geen grote stijging meer zou zijn van de behoefte aan capaciteit. 286 In 2002 stijgt dit zelfs verder tot een gedetineerden In de jaren tachtig zijn de experimenten met de werkstraf begonnen. De aanleiding voor deze experimenten was een zaak in de jaren zeventig waarin de rechter voor het eerst een werkstraf opgelegd had als straf. Vanaf de jaren tachtig is het aantal werkstraffen dat opgelegd wordt in stijgende lijn gegaan. Nadat het in het strafwetboek ingevoerd wordt als hoofdstraf, vindt het ook meer en meer toepassing bij misdrijven waarvoor anders een andere sanctie opgelegd zou worden. Algemeen kan wel gesteld worden dat de recidive bij werkstraffen lager is dan bij korte gevangenisstraffen. 288 Ondanks de stijgende toepassing is de invloed op de gevangenispopulatie niet te merken. 281 Regeerakkoord van 3 augustus 1998, Parl.St. Tweede Kamer , , nr. 10, M.J.M. VERPALEN, Het cellencomplex, Sancties 1999, X, Wijziging wettelijke bepalingen taakstraffen, (consultatie 18 maart 2018). 284 P.A.M. MEVIS, Voorwaardelijke veroordeling en vrijheidsbeperkende straf: elkaar uitsluitende modellen?, Sancties 2001, 6-10 en Zie bijlage W. VAN DER HEIDE, D. MOOLENAAR en F. VAN TULDER, Prognose sanctiecapaciteit : trends en achtergronden, Sancties 2001, 159 en Zie bijlage R. POORT en J. ZENGERIK, De reclassering en de werkstraf, Sancties 2009,

64 167. Als die zelfstandige vrijheidsbeperkende straf er nu wel of niet gekomen was, heeft geen effect op de gevangenispopulatie. Dit omdat bij beide de veroordeelden in principe niet naar de gevangenis moeten, tenzij ze zich niet correct gedragen. 3.4 Van onder minister Donner Het beleid omschreven 168. Minister Donner is minister van justitie geweest onder zowel de regering Balkenende I als Balkenende II. In het eerste regeerakkoord wordt naar voor geschoven dat voor een aantal misdrijven de strafmaat verhoogd zal worden, zodat repressie mogelijk is. De knelpunten met betrekking tot het aantal cellen dat er ter beschikking is, moet bij voorrang aangepakt worden. Dit om de doeltreffendheid van de maatregelen in de vroegere schakels van de strafrechtsketen te waarborgen In het regeerakkoord van Balkenende II komt ook naar voor dat bij bepaalde misdrijven een hogere strafmaat nodig is. De vervroegde invrijheidstelling moet worden vervangen door een systeem waarbij invrijheidstelling een voorwaardelijk karakter krijgt. Dat systeem moet van rechtswege vervallen bij recidive. De capaciteit van het gevangeniswezen zal worden vergroot. Het zal mogelijk zijn om meer gedetineerden op één cel te plaatsen. Dit wel enkel voor kortgestraften en voorlopig gehechten, mits er geen onverantwoord risico is voor gedetineerden en bewakers, en de cellen daarop zijn aangepast. Er komt ook meer capaciteit voor de strafrechtelijke opvang van verslaafden. 290 De capaciteitsuitbreiding komt ook naar voor in de justitiebegroting van 2004, alleen moet deze gebeuren volgens de beschikbare middelen en dus met een sober regime en meerdere personen op één cel Het penitentiair programma, ingevoerd in 1999, is een onderdeel van de penitentiaire beginselenwet en houdt in dat iemand deelneemt aan activiteiten om zich voor te bereiden op de terugkeer naar de samenleving, maar niet meer in de gevangenis verblijft. 292 In 2003 is het elektronisch toezicht daaraan toegevoegd. Dus iemand die deelneemt aan zo n programma kan onder elektronisch toezicht geplaatst worden In de justitiebegroting van 2005 komt de modernisering van het sanctiestelsel naar voor. Dit omdat de capaciteit onder druk blijft staan en de huidige sancties maar een beperkte effectiviteit hebben. Nederland heeft altijd bekend gestaan als een land dat licht strafte, maar sinds 1997 zijn het aantal gevangenisstraffen met veertig procent gestegen. Daarnaast zijn ook het aantal taakstraffen gestegen. Het is dus duidelijk dat deze niet in de plaats zijn gekomen van de gevangenisstraffen. Of wel in de plaats van de korte, maar dus geen effect hebben op de gevangenispopulatie die een lange strafduur 289 Strategisch akkoord van 3 juli 2002, Parl.St. Tweede Kamer , , nr. 5, Hoofdlijnenakkoord van 16 mei 2003, G.J. SCHUTTE, De sancties en justitiebegroting 2004, Sancties 2004, F.W. BLEICHRODT, Het penitentiair programma, Sancties 1999, Besluit van 23 februari 1998, houdende vaststelling van de Penitentiaire maatregel en daarmee verband houdende wijziging van enige andere regelingen, Staatsblad van het Koninkrijk der Nederlanden 5 maart 1998; Wet van 3 april 2003 tot wijziging van de Penitentiaire beginselenwet in verband met het penitentiair programma en het elektronisch toezicht, Staatsblad van het Koninkrijk der Nederlanden

65 krijgt. 294 Voor 2005 was er via het Prognosemodel Justitiële Ketens (PMJ-model) voorspeld dat er een capaciteitsoverschot zou zijn, maar het tegendeel was waar. De vraag is alleen of nog meer uitbreiding wel een correct antwoord is, want meer opsluitingen wil niet zeggen dat het resultaat een veiligere samenleving is. Om snel capaciteit bij te creëren, is er eerst geëxperimenteerd met meerpersoonscellen. Daarna is het gewoon ingevoerd door de minister, zonder rekening te houden met de opmerkingen uit de evaluatie. 295 In tegenstelling tot wat voor 2005 voorspeld was, was er voor 2006 een verder stijging van het aantal gedetineerden voorspeld. Deze voorspelling bleek opnieuw niet te kloppen. Het aantal gedetineerden daalde De voorwaardelijke invrijheidstelling is in de jaren tachtig omgevormd naar de vervroegde invrijheidstelling, waardoor er geen voorwaarden en dus geen opvolging meer gekoppeld werd aan de vrijlating. De commissie herziening vervroegde invrijheidstelling is nu voorstander om de voorwaardelijke terug in te voeren, maar waarbij het weigeren, uitstellen of herroepen enkel door de rechter op vordering van het openbaar ministerie kan. 296 In 2002 gaf de minister al te kennen dat hij de vervroegde invrijheidstelling opnieuw wilde wijzigen naar de voorwaardelijke invrijheidstelling. Het opnieuw invoeren zou goed zijn, zodat de ex-gedetineerde begeleiding heeft na de vrijlating. De herinvoering zou ook een mooie aanvulling zijn op het bestaande sanctiestelsel. Dit wel alleen maar als zowel de wettelijke regeling als de toepassing in de praktijk met elkaar overeenstemmen. Logischerwijs zullen hiermee ook cellen bespaard worden, alleen mag dit niet het enige uitgangspunt van de regeling zijn. 297 In april 2006 is uiteindelijk het wetsvoorstel voorwaardelijke invrijheidstelling ingediend. Het is de bedoeling om zo recidive te voorkomen. Voor straffen van meer dan twee jaar kan men voorwaardelijk vrijkomen na twee derden van de straf. Bij een straf van minder dan twee jaar, moet reeds meer dan één jaar uitgezeten zijn. In principe treedt het van rechtswege in. Tijdens deze regeerperiode is de wetswijziging er nog niet gekomen. Men wil het incidenteel versneld ontslag ook een wettelijke basis geven. Dit is het eerder vrijlaten van gedetineerden omwille van capaciteitsoverwegingen. Op die manier zal de minister nu kunnen bepalen dat voor bepaalde gedetineerden het tijdstip van voorwaardelijke invrijheidstelling sneller plaatsvindt dan het normale tijdstip De samenhang van het beleid en de opsluitingsgraad 173. In 2003 bedraagt de gevangenispopulatie gedetineerden. In 2004 is er een enorme stijging waarneembaar. Het aantal loopt op tot gedetineerden. In 2005 gaat de populatie zelfs tot gedetineerden, terwijl er maar zo n plaatsen beschikbaar zijn is dan wel een kantelpunt waarbij het aantal gedetineerden begint te dalen, nl. tot G.J. SCHUTTE, De sancties en de justitiebegroting 2005, Sancties 2005, P.A.W. SCHEFFELAAR KLOTS, Het Nederlandse gevangeniswezen: enkele kanttekeningen bij het (nieuwe) beleid, Sancties 2005, C. KELK, Terug naar de invrijheidstelling onder voorwaarden, Sancties 2002, 293 en S. MEIJER, De invoering van de voorwaardelijke invrijheidsstelling onder voorwaarden, Sancties 2004, J.A.W. LENSING, Het wetsvoorstel voorwaardelijke invrijheidstelling: enkele punten., Sancties 2006, Zie bijlage 2; P.A.W. SCHEFFELAAR KLOTS, Het Nederlandse gevangeniswezen: enkele kanttekeningen bij het (nieuwe) beleid, Sancties 2005,

66 174. Zoals eerder aangehaald, worden er verschillende redenen gegeven aan het feit dat er vanaf 2006 een daling te zien is in het aantal gedetineerden (Supra nr. 148). Het is mogelijk dat er nu meer gedetineerden in aanmerking komen voor het penitentiair programma aangezien er nu controle mogelijk is via het elektronisch toezicht. Deze gedetineerden verblijven dan niet in de gevangenis. Misschien heeft de werkstraf als autonome straf, in tegenstelling tot in België, meer effect op de gevangenispopulatie. 3.5 Van onder minister Donner, Verdonk en Ballin Het beleid omschreven 175. Er is geen regeerakkoord voor de regering Balkenende III. Deze regering is er als tussenoplossing tot aan de verkiezingen, nadat Balkenende II eindigde door een regeringscrisis. Er is wel een justitiebegroting opgemaakt voor Minister Donner heeft daarvan de ontwerpbegroting gemaakt, maar moest dan opstappen. Hierdoor is minister Ballin aangetreden, maar deze moest dan de portefeuille delen met minister Verdonk. Uiteindelijk is het toch opnieuw enkel minister Ballin geworden. In deze begroting komt de eerste maal naar voor dat er onrust is over het aantal niet bezette cellen. In 2006 moest er geen incidenteel versneld ontslag plaatsvinden, omdat er cellen genoeg waren. Een overschot aan cellen zorgt toch ook voor enige onrust. In de begroting van 2007 komt dan ook de eerste keer het verdrag inzake overbrenging van gevonniste personen aan bod. Nederland heeft ondertussen bilaterale verdragen gesloten met Marokko en Thailand De samenhang van het beleid en de opsluitingsgraad 176. In 2007 zitten er gedetineerden opgesloten in de Nederlandse gevangenissen. Met andere woorden de daling zet zich verder. 301 Het sluiten van bilaterale overeenkomsten met betrekking tot de overbrenging van gevonniste personen begint meer en meer gestalte te krijgen tijdens deze regeerperiode. Het is dus mogelijk dat de daling mede hieraan ligt. Dit naast de algemeen beïnvloedende factoren die aangehaald worden in de doctrine (Supra nr. 148; Infra nr. 179). 3.6 Van onder minister Ballin Het beleid omschreven 177. In de justitiebegroting van 2008 komt de modernisering van het gevangeniswezen aan bod. Er is nu geen sprake meer van capaciteitstekorten, maar toch wil men het gebruik van meerpersoonscellen uitbreiden. Dit door in de bestaande inrichtingen te kijken op welke manier het aantal van dergelijke cellen verhoogd kan worden en nieuwe gevangenissen zullen enkel zo n cellen hebben. Zo kan er flexibeler ingespeeld worden op de capaciteitsbehoefte. Er is kritiek gekomen op de toepassing van de taakstraffen, aangezien deze vaak toegepast worden bij delicten waarvoor ze niet bedoeld zijn. Daarom wil men een voorstel doen om de wet aan te passen, zodat het niet toegepast kan worden op delicten 300 G.J. SCHUTTE, De justitiebegroting 2007, Sancties 2007, Zie bijlage 2. 58

67 waarop een straf van zes jaar staat, het niet mogelijk is om een derde keer een taakstraf opgelegd te krijgen en dat bij de niet-uitvoering dit automatisch omgezet wordt in de vervangende gevangenisstraf In de justitiebegroting van 2009 wil men de strafmaat omhoog brengen. De minister geeft aan dat dit nodig is voor bepaalde misdrijven, maar zeker niet in het algemeen. Dit aangezien Nederland in vergelijkende studies gezien wordt als een land waar al zwaar gestraft wordt. Ook de effectiviteit van de sancties komt weer op de agenda, voornamelijk deze van de geldboetes en het ontnemen van het voordeel. Uit onderzoek is nu gebleken dat taakstraffen niet vaak toegepast worden in gevallen waarvoor ze niet bedoeld zijn. Ondertussen wordt er wel verder gewerkt aan het wetsvoorstel waarbij de taakstraf niet mogelijk is voor zware zeden- en gewelddelicten Van 1982 tot 2004 heeft de gevangenispopulatie een voortdurende groei gekend. Deze stijging vindt zijn oorzaak in het toegenomen aantal strafzaken en de veranderde samenstelling daarvan. 304 In 2006 is de gevangenispopulatie enorm gedaald, waardoor er sprake is van een overschot aan capaciteit. De reden van deze daling wordt gelegd bij de daling van de geregistreerde criminaliteit, een gewijzigd beleid op politieniveau en op het niveau van het openbaar ministerie en een gewijzigd vreemdelingenbeleid. 305 Ook is er opnieuw een tendens naar kortere gevangenisstraffen. De daling van de criminaliteit is niet enkel in Nederland te merken, maar ook in andere Europese landen. Wat die daling betreft, moeten er wel een aantal kanttekeningen gemaakt worden. Het hangt er uiteraard van af of het slachtoffer het delict aangeeft en of de politie het dan ook daadwerkelijk registreert. Plus het is ook mogelijk dat er gewoon sprake is van een verschuiving naar andere vormen van criminaliteit die nog niet goed meetbaar zijn. 306 De omvang van de gevangenispopulatie is vaak ook een politieke keuze en niet echt een weerspiegeling van het criminaliteitsniveau. 307 Om die reden is er in 2010 een eerste masterplan opgesteld. De vraag zal wel nog steeds blijven schommelen, maar toch zal er altijd een overschot blijven. Met dit masterplan wil men onder andere naar een goed capaciteitsmanagement evolueren. Een goed capaciteitsmanagement wil men bereiken via flexibiliteit. Dit via verschillende maatregelen. Ten eerste wil men het aantal differentiaties van regimes inperken, want het grote aantal beperkt de flexibiliteit en vergroot de frictieleegstand. Daarnaast wil men bekijken of het mogelijk is om capaciteit te benutten bij andere sectoren en visa versa. Het principe van meerpersoonscellen zal uitbreiden. Nieuwe gevangenissen zullen 100% op die manier ingevuld worden. Dit omdat bij capaciteitsoverschot deze cellen makkelijk om te vormen zijn naar eenpersoonscellen. Wat omgekeerd niet het geval is. Er zal ook gewerkt worden met een capaciteitsmarge om zo pieken in de capaciteit te kunnen opvangen. Op die manier zal er dus een nieuwe penitentiaire landkaart ontstaan. Het is de 302 G.J. SCHUTTE, Justitiebegroting, Sancties 2008, G.J. SCHUTTE, De justitiebegroting 2009, Sancties 2009, J.P.S. FISELIER, Detentiecapaciteit: groei en krimp, Sancties 2009, Beantwoording schriftelijke vragen van de vaste commissie Veiligheid en Justitie over de brief inzake de voortgang van het Masterplan DJI en zijn reactie op vragen over de verdwijning van honderden banen in het gevangeniswezen van 1 september 2014, Ministerie van Veiligheid en Justitie, 12; K. BEYENS, A. DIRKZWAGER en D. KORF, Detentie en gevolgen van detentie. Onderzoek in Nederland en België., Tijdschrift voor Criminologie 2014, Fact sheet : De invloed van verschillende factoren op de behoefte aan celcapaciteit, Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum; Uitkomsten van de onderzoeken inzake PMJ-model van 14 juni 2016, Ministerie van Veiligheid en Justitie. 307 P. KRUIZE, Blik naar het Noorden? Een kenschets van het justitiële beleid in Scandinavië., JV 2013,

68 bedoeling dat er tegen 2014 geen sprake meer is van een overschot aan capaciteit. Om die reden zullen de geplande nieuwbouwprojecten niet uitgevoerd worden en wordt het inhuren van detentiecapaciteit bij de Directie Bijzondere Voorzieningen beperkt. Om dezelfde reden is het nodig om een aantal penitentiaire inrichtingen te sluiten. Zo zullen er zeven 308 gevangenissen sluiten tegen 2014 en zullen er twee 309 dienstdoen als reservecapaciteit Het wetsvoorstel van 2006 met betrekking tot de voorwaardelijke invrijheidstelling, onder het beleid van minister Donner, wordt wet in Zo kan er nu enkel nog onder voorwaarden vrijgekomen worden. Bij een nieuw strafbaar feit kan de invrijheidstelling ingetrokken worden, aangezien dit een schending van de algemene voorwaarde is. Daarnaast kunnen er ook nog bijzondere voorwaarden opgelegd worden De samenhang van het beleid en de opsluitingsgraad 181. De daling zet zich ook verder van 2008 tot In 2008 zijn er gedetineerden opgesloten en dit daalt verder naar en in 2009 en De belangrijkste verwezenlijking in deze regeringsperiode is het Masterplan. In tegenstelling tot België is het er gekomen om de capaciteit in te perken. Het is uiteraard niet dit Masterplan dat invloed heeft gehad op het aantal gedetineerden, maar net omgekeerd door het aantal gedetineerden dat er actie ondernomen moest worden om het overschot aan capaciteit weg te werken De vervroegde invrijheidsstelling is opnieuw de voorwaardelijke geworden. Hierdoor is er meer begeleiding en opvolging na de vrijlating. Het is de bedoeling om op die manier de recidive te gaan verminderen. Het is mogelijk dat het opzet hiervan gelukt is en dat door de begeleiding en opvolging minder personen opnieuw naar de gevangenis moeten. Op die manier kan een verdere daling van het aantal gedetineerden misschien ook deels verklaard worden. 3.7 Van onder minister Opstelten Het beleid omschreven 184. Door het capaciteitsoverschot stond ook de gevangenis in Tilburg leeg. Nederland heeft met België een verdrag gesloten om in die gevangenis Belgische gedetineerden onder te brengen. Dit is reeds besproken in het Belgische hoofdstuk (Supra nr. 90 en 91) Noordsingel, Schevingen, Bankenbosch, Schutterswei, t Keern, Maashegge en Vught. 309 Doetinchem en Oude Gracht. 310 Masterplan gevangeniswezen : Een nieuwe visie op capaciteitsmanagement en personeelsbeleid van 19 mei 2009, Dienst Justitiële Inrichtingen, Factsheet wet voorwaardelijke invrijheidstelling, Ministerie van Justitie, juli Zie bijlage P.C. VEGTER, Belgische gedetineerden in Nederland, Sancties 2010,

69 185. In 2010 komt het voorstel om in Nederland minimumstraffen in te voeren voor recidive bij bepaalde misdrijven. In landen waarin dit reeds bestaat, is moeilijk uit te maken of dit effectief een dalend effect heeft op de criminaliteitscijfers. Uit onderzoek in Frankrijk en Engeland is wel duidelijk dat zo n minimumstraffen zorgen voor financiële problemen en problemen binnen het gevangeniswezen Daarnaast is er in 2010 een wetsvoorstel gekomen om de voorwaardelijke veroordeling en invrijheidstelling te wijzigen. De bedoeling is de regelingen dichter bij elkaar te brengen zodat er inhoudelijk van eenzelfde regeling sprake is. Alleen wordt ze toegepast door de rechter, respectievelijk door het openbaar ministerie. De voorwaardelijke veroordeling is een alternatief voor de korte gevangenisstraf waarmee betere resultaten op vlak van gedragsverandering behaald kunnen worden. Bij de herinvoering van de voorwaardelijke invrijheidstelling wou men niet dat voorwaarden opgelegd door de rechter bij een deels voorwaardelijke veroordeling zouden conflicteren met de voorwaarden die het openbaar ministerie op zou leggen. Dus was de regeling van de voorwaardelijke invrijheidstelling niet van toepassing op voorwaardelijke straffen. De voorwaarden bij de voorwaardelijke veroordeling kunnen heel erg ingrijpen in het privéleven. Hierdoor kunnen ze op het einde van de rit zelfs zwaarder zijn dan een korte gevangenisstraf. Dit is ook de bedoeling, zodat de regeling ook in aanmerking komt voor ernstige feiten In de justitiebegroting van 2011 wordt aangehaald dat de pakkans verhoogd moet worden, de daders sneller voor de rechter moeten komen, er effectiever gestraft moet worden en dat de straffen onmiddellijk uitgevoerd moeten worden. Het wetsvoorstel met betrekking tot het toepassingsgebied van de taakstraf, waarvan reeds sprake in 2008, wordt verder aangescherpt. Men wil ook met een uitgewerkt voorstel komen wat betreft het invoeren van de minimumstraf in Nederland. 316 In 2012 is de wet op de beperking van de taakstraf in werking getreden In de justitiebegroting van 2012 komt voornamelijk weer naar voor om de pakkans te verhogen en blijft er discussie over het al dan niet zwaarder straffen De samenhang van het beleid en de opsluitingsgraad 189. In 2011 is de gevangenispopulatie verder gedaald tot gedetineerden en in 2012 tot De verscherping van de wetgeving rond de werkstraf heeft geen stijging van de gevangenispopulatie tot gevolg. Dit kan dus betekenen dat de reden waarom de verscherping is ingevoerd, nl. de toepassing op misdrijven waarvoor het niet bedoeld is, helemaal niet correct was. De publieke opinie heeft de wetgever daartoe gedreven, maar hoogstwaarschijnlijk was het niet eens nodig. 314 P.J.P. TAK, De minimumstraf, nu ook in Nederland, Sancties 2010, P.M. SCHUYT, Persoonsgericht straffen: de voorwaardelijke veroordeling nieuwe stijl, Sancties 2011, G.J. SCHUTTE, De justitiebegroting 2011, Sancties 2011, G.J. SCHUTTE, De begroting veiligheid en justitie 2012, Sancties 2012, Zie bijlage 2. 61

70 3.8 Van onder minister Opstelten, van der Steur en Blok Het beleid omschreven 190. In de justitiebegroting van 2013 wordt de vraag naar voor geschoven of het elektronisch toezicht uitgebreid kan worden tot een hoofdstraf. Nu wordt dit enkel gebruikt als ondersteuning bij het opleggen van bijzondere voorwaarden. Er wordt ook nagedacht om illegaal verblijf als nieuw delict te gaan invoeren Wat het elektronisch toezicht betreft, kwam in 1988 een eerste terughoudend advies om het elektronisch toezicht toe te passen bij de voorlopige hechtenis of de onvoorwaardelijke gevangenisstraf. Ondanks dit advies werd een eerste experiment opgestart in 1995 (Supra nr. 153). Dit omvatte het elektronisch toezicht bij de taakstraf en het elektronisch toezicht bij de detentiefasering. In 1999 werden er regels vastgelegd met betrekking tot het elektronisch toezicht dat invloed heeft op de instroom van de gevangenis. Het beïnvloeden van de uitstroom was al eerder onderdeel geworden van het penitentiair programma. In 2005 zijn er regels ingevoerd rond elektronisch toezicht in de plaats van de voorlopige hechtenis. In dezelfde periode werd er geëxperimenteerd met het elektronisch toezicht als hoofdstraf. Dit werd stopgezet in 2010, ondanks het feit dat aangetoond was dat het een alternatief kon zijn voor de korte gevangenisstraf. In 2013 is opnieuw een poging gedaan om het elektronisch toezicht als hoofdstraf in te voeren, maar dit werd in 2014 verworpen. Ondanks het feit dat het elektronisch toezicht geen hoofdstraf is geworden, kent het toch een groeiende toepassing. Alleen wordt het altijd toegepast met andere voorwaarden. Dit om de geloofwaardigheid en de effectiviteit van die andere sancties te vergroten. Het wordt gezien als ondersteuning aan het re-integratieproces. 320 Het verwerpen als hoofdstraf door de Eerste Kamer betekent dus dat de penitentiaire programma s blijven bestaan. 321 d 192. Ook met betrekking tot de vreemdelingen zijn er nieuwe maatregelen genomen. Om gedwongen terugkeer toe te passen, is de medewerking van de herkomstlanden noodzakelijk. Zo zijn er overeenkomsten getekend met Armenië, Kaapverdië en Turkije Drie jaar na het vorige masterplan werd een nieuw masterplan voorgesteld, want de doelstelling van het vorige masterplan zal niet gehaald worden. De capaciteit is reeds afgenomen, maar ook de bezetting daalde verder. Dit hoogstwaarschijnlijk door dalende criminaliteitscijfers. Daarnaast moet justitie ook besparen. Dit wil men bereiken door gebruik te maken van goedkopere modaliteiten, de capaciteit en reservecapaciteit te reduceren, tariefkortingen en efficiencymaatregelen in te voeren. Wat de goedkopere modaliteiten betreft, gaat het om een sober regime voor arrestanten en preventief gehechten, de meerpersoonscellen maximaal inzetten en uitbreiden en het elektronisch toezicht als 319 G.J. SCHUTTE, De begroting veiligheid en justitie 2013, Sancties 2013, S. RAP, M. VAN DER KOOIJ en M. BOONE, Elektronisch toezicht in Nederland: de re-integratieve benadering, Sancties 2017, 7-10 en Jaarverslag en slotwet Ministerie van Veiligheid en Justitie 2014, Parl.St. Tweede Kamer , VI, nr. 1, Jaarverslag en slotwet Ministerie van Justitie 2013, Parl.St. Tweede Kamer , VI, nr. 1,

71 hoofdstraf invoeren. Tussen 2013 en 2018 gaat men verder met het sluiten van penitentiaire inrichtingen, naast de reductie die voortvloeit uit het vorige masterplan. Deze zullen enkel plaatsvinden als de actuele vraag naar capaciteit dit toelaat. Men zal proberen om deze zoveel mogelijk een andere bestemming te geven. Er worden wel twee nieuwe inrichtingen gebouwd, maar dit is om verouderde inrichtingen te vervangen. 323 In 2016 heeft de Tweede Kamer de regering verzocht om niet verder te gaan met de sluiting van de penitentiaire inrichtingen In 2015 wordt er, net zoals Tilburg aan België werd verhuurd, ook een gevangenis voor drie jaar verhuurd aan Noorwegen om er Noorse gedetineerden in onder te brengen. Deze overeenkomst loopt af op 1 september 2018 en Noorwegen wil deze niet verlengen De samenhang van het beleid en de opsluitingsgraad 195. In 2013 zaten er in de Nederlandse gevangenissen gedetineerden opgesloten. De dalende trend, die er is sinds 2006, zet zich verder. In 2014 en 2015 zijn er respectievelijk en 9145 gedetineerden opgesloten. 326 In september 2016 daalt het aantal gedetineerden tot 8726 en gemiddeld zaten er in 2016 zo n 8019 gedetineerden. 327 Mogelijks is de daling door extra bilaterale overeenkomsten. Misschien zou de gevangenispopulatie nog meer gedaald zijn als elektronisch toezicht een autonome straf was geworden Een officiële publicatie van het aantal gedetineerden in 2017 is er niet in Nederland. Een verdere samenhang met de opsluitingsgraad bekijken, is dus niet mogelijk. Een enorme toename van het aantal gedetineerden zal er niet zijn, aangezien dit anders in de media verschenen was. 3.9 Van 2017-heden onder minister Grapperhaus Het beleid omschreven 197. In de justitiebegroting van 2017 wordt het verder sluiten van penitentiaire inrichtingen aan de kaak gesteld. Hier werd ook om verzocht door de regering in Het voorstel tot wijziging van de wet op de voorwaardelijke invrijheidstelling werd op tafel gelegd. 328 Dit laatste staat eveneens in het regeerakkoord van Het zal niet langer een automatisme zijn, het zal toegekend worden als je niet nog meer dan twee jaar straf moet uitzitten en de detentiefasering wordt gehandhaafd. In 1986 werd de voorwaardelijke invrijheidstelling ingeruild voor de vervroegde. Dit betekende dat de invrijheidstelling definitief was en dat er geen voorwaarden opgelegd werden. Nieuwe feiten gepleegd na de vrijlating konden niet zorgen voor een herroeping. In 2008 werd de vervroegde invrijheidstelling opnieuw 323 Masterplan DJI van 22 maart 2013, Dienst Justitiële Inrichtingen, 11-26; D. DANIELS, Masterplan DJI , een zakelijke visie?, Sancties 2013, Jaarverslag en slotwet Ministerie van Justitie en Veiligheid 2016, Parl.St. Tweede Kamer , VI, nr. 1, DJI in getal: , Dienst Justitiële Inrichtingen, april 2016; X, Noorse gevangenen vertrekken uit Nederlandse inrichting, RTL NIEUWS 21 februari 2018, (consultatie 18 april 2018). 326 Zie bijlage M. F. AEBI, M.M. TIAGO, L. BERGER-KOLOPP en C. BURKHARDT, SPACE I Council of Europe Annual Penal Statistics: Prison populations. Survey 2016, Council of Europe, 37; Infosheet gevangeniswezen, Dienst Justitiële Inrichtingen, juni G.J. SCHUTTE, De begroting veiligheid en justitie 2017, Sancties 2017,

72 vervangen door de voorwaardelijke invrijheidstelling. Het toepassingsgebied werd verkleind, aangezien het niet mogelijk was bij een (deels) voorwaardelijke veroordeling. Ook de mogelijkheden tot uitstel of weigering werden uitgebreid. Daarnaast zal de periode waarin een veroordeelde via een voorwaardelijke invrijheidsstelling kan werken aan zijn resocialisatie worden gehandhaafd op een derde van de opgelegde straf, met een maximum van twee jaar De samenhang van het beleid en de opsluitingsgraad 198. Ook een voorlopig cijfer van het aantal gedetineerden in 2018 ontbreekt. Van een enorme stijging tot nu toe zal er ook geen sprake zijn in 2018, aangezien dit wel in de media verschenen zou zijn. Wel is het mogelijk dat het niet meer automatisch toepassen van de voorwaardelijke invrijheidsstelling ervoor zal zorgen dat gedetineerden langer in de gevangenis blijven. Aangezien het waarschijnlijk is dat er een procedure bij zal komen kijken als het automatisme wegvalt Begin mei 2018 heeft minister Dekker, minister van rechtsbescherming, een nieuwsbericht gepubliceerd waarin hij meedeelt een wetsvoorstel in te dienen waardoor de voorwaardelijke invrijheidstelling op maximaal twee jaar gesteld wordt. Op die manier wil men de geloofwaardigheid van zware straffen vergroten. De gedetineerden zullen dus niet meer kunnen vrijkomen na twee derden van hun opgelegde straf. Er zal ook meer gekeken worden naar het gedrag van de gedetineerde gedurende zijn/haar detentie. De verandering zou er komen voor wie een gevangenisstraf van zes jaar of meer krijgt. 330 Als dit voorstel er komt, dan zal dit mogelijks ook een impact hebben op de gevangenispopulatie. Een groep gedetineerden zal er langer verblijven dan nu het geval is Conclusie 200. Wat het Nederlandse gevangenisbeleid betreft, is het moeilijker om een overzicht te krijgen van welke maatregelen er binnen de strafuitvoering genomen worden om een impact op de gevangenisbevolking te verkrijgen. Dit komt onder meer door het feit dat de Nederlandse minister van justitie geen jaarlijkse beleidsnota opstelt, maar af en toe een nota opmaakt rond een welbepaald thema. Ook de regeerakkoorden zijn op het vlak van justitie veel beperkter dan de Belgische Nederland heeft ook tijden van overbevolking gekend, maar in 2006 is er een plotse kentering gekomen. Dit was niet voorspeld door het Prognosemodel Justitiële Ketens (PMJ-model). Aangezien Nederland nu met een dalende trend zit in het aantal gedetineerden is het logisch dat de beslissingen die genomen worden met betrekking tot de strafuitvoering niet meer specifiek gekleurd worden door de strijd tegen de overbevolking. Het tegendeel kan misschien zelfs beweerd worden. In de laatste justitiebegrotingen komen de minimumstraf, de strafmaat verhogen voor bepaalde misdrijven, de 329 Regeerakkoord van 10 oktober 2017, 5-6; P.C. VERGTER, Voorwaardelijk in vrijheid met vertrouwen in de toekomst?, Sancties 2018, X, Nieuwsbericht. Dekker: voorwaardelijke invrijheidstelling niet langer vanzelfsprekend, (consultatie 5 mei 2018). 64

73 pakkans vergroten, het effectiever straffen en het onmiddellijk uitvoeren aan bod. Al deze zaken kunnen een invloed hebben op het aantal gedetineerden die opgesloten worden. Het is mogelijk dat dit aantal stijgt Zelfs voordien in tijden van overbevolking is het moeilijk uit te maken of iets omwille van die reden ingevoerd werd. Bepaalde zaken zijn gelijkaardig aan wat in België wel onder andere om de overbevolking aan te pakken ingevoerd werd. Het Nederlandse beleid zal dus toen hoogstwaarschijnlijk ook door de overbevolking gekleurd zijn, maar veel minder uitdrukkelijk dan in België. Nederland is in het algemeen wel snel overgegaan tot het bijbouwen van capaciteit, maar bij de invoering van regelgevingen met betrekking tot de strafuitvoering wordt overbevolking niet expliciet vermeld als reden. In België daarentegen wordt bij het invoeren van de meeste regelgevingen met betrekking tot de strafuitvoering wel verwezen naar de impact die het kan hebben op de overbevolking. 65

74 4. Besluit 203. De verhouding tussen het gevangenisbeleid en de opsluitingsgraad is een complex gegeven. Het is niet makkelijk te zeggen wat nu juist welke impact heeft gehad. Ondanks het feit dat zowel België als Nederland gedurende de voorbije decennia geconfronteerd zijn geworden met zowel een stijging als een daling van het aantal gedetineerden, houden ze er op overbevolking een andere visie op na. België ziet het als iets dat hen overkomt, terwijl Nederland probeert de capaciteit te gaan voorspellen via het Prognosemodel Justitiële Ketens (PMJ-model). Of die voorspellingen zoveel beter zijn, dat is een andere vraag. De voorspellingen hebben Nederland toch een aantal keer in de steek gelaten. Dus wat er precies gebeurt, weet Nederland ook niet altijd even goed. Het kwalitatief zijn van dergelijk model kan dus misschien wel in twijfel getrokken worden. Wel weerspiegelt dit duidelijk de andere aanpak Nederland is minder lang bij de pakken blijven zitten wat betreft het bijbouwen van capaciteit. In België is dit gedachtegoed trager ontstaan, maar sinds de Masterplannen wel volledig tot uiting gebracht. Nederland is ook flexibeler qua invulling van de capaciteit. Zij hebben sterk ingezet op de meerpersoonscellen en de reservecapaciteit. Op die manier kunnen ze beter inspelen op de behoefte aan capaciteit. België heeft dit niet. Wel liggen er in tijden van overbevolking meerdere personen op een mono -en duocel dan bedoeld. De verouderde structuur van de meeste Belgische gevangenissen voldoet waarschijnlijk niet om zoiets efficiënt in te voeren Nederland en België hebben elk hun ups en downs gekend in het aantal gedetineerden dat opgesloten zit in hun gevangenissen. Alleen lopen deze ups en downs niet op hetzelfde moment. De vraag die zich dan stelt, is of beide landen geen spijt zullen hebben van de beslissingen die ze genomen hebben, want vroeg of laat is het mogelijk dat het aantal gedetineerden opnieuw daalt of stijgt. In België bestaat de kans dan dat men ook met een overschot aan gevangenissen zal zitten zoals het nu in Nederland is. Voorlopig is de kaap van gedetineerden nog niet bereikt en zal dit zich waarschijnlijk niet snel voordoen. In Nederland is het goed mogelijk dat het aantal gedetineerden weer in stijgende lijn gaat terwijl er heel wat gevangenissen de deuren hebben moeten sluiten. Nederland heeft dit naar goede gewoonte ingecalculeerd met de meerpersoonscellen en de reservecapaciteit waardoor ze niet onmiddellijk in de problemen kunnen komen, tenzij er natuurlijk een plotse groei ontstaat die ze helemaal niet voorspeld hebben. Zoals de plotse daling in 2006 niet voorspeld werd Nederland en België hebben een aantal gelijkaardige regelgevingen met betrekking tot de strafuitvoering. Hier kan gedacht worden aan de werkstraf en het elektronisch toezicht. In beide landen kan er wel gezegd worden dat het veel toegepast wordt en dat er ook een verruiming van het toepassingsgebied is. Met andere woorden speelt het net-widening effect. Toch lijkt het dat deze, na een lange periode van toepassing, niet hetzelfde effect hebben. Misschien ligt dit aan de uitvoering in beide landen of misschien zijn er andere factoren die in Nederland een rol spelen, zoals het dalen van de criminaliteit. Aan de andere kant zijn er bronnen die zeggen dat de daling van de criminaliteit een algemene trend is in Europa. 66

75 Bibliografie België Wetgeving Internationaal/Europees Verdrag inzake de overbrenging van gevonniste personen van 21 maart Overeenkomst van 7 juli 1997 tussen het Koninkrijk België en het Koninkrijk Marokko inzake bijstand aan gedetineerde personen en de overbrenging van gevonniste personen. Overeenkomst van 8 november 2006 tussen de regering van het koninkrijk België en de regering van de speciale administratieve regio van Hong Kong van de volksrepubliek China betreffende de overbrenging van gevonniste personen. Verdrag van 12 november 2005 tussen het Koninkrijk België en het Koninkrijk Thailand betreffende de overbrenging van gevonniste personen en betreffende de samenwerking in het kader van de strafuitvoering. Kaderbesluit 2008/909/JBZ van de Raad van 27 november 2008 inzake de toepassing van het beginsel van wederzijdse erkenning op strafvonnissen waarbij vrijheidsstraffen of tot vrijheidsbeneming strekkende maatregelen zijn opgelegd, met het oog op de tenuitvoerlegging ervan in de Europese Unie. Nationaal Strafwetboek, BS 6 juni Wet van 31 mei 1888 tot invoering van de voorwaardelijke invrijheidstelling in het strafstelsel, BS 3 juni Wet van 29 juni 1964 betreffende de opschorting, het uitstel en de probatie, BS 17 juli Wet van 8 april 1965 betreffende de jeugdbescherming, het ten laste nemen van minderjarigen die een als misdrijf omschreven feit hebben gepleegd en het herstel van de door dit feit veroorzaakte schade, BS 15 april Wet van 23 mei 1990 inzake de overbrenging tussen Staten van veroordeelde personen, de overname en de overdracht van het toezicht op voorwaardelijk veroordeelde of voorwaardelijk in vrijheid gestelde personen, en de overname en de overdracht van de tenuitvoerlegging van vrijheidsbenemende straffen en maatregelen, BS 20 juli Wet van 20 juli 1990 betreffende de voorlopige hechtenis, BS 14 augustus Wet van 10 februari 1994 tot wijziging van de wet van 29 juni 1964 betreffende de opschorting, het uitstel en de probatie, BS 27 april Wet van 10 februari 1994 betreffende de regeling van een procedure tot bemiddeling in strafzaken, BS 27 april Wet van 5 maart 1998 betreffende de voorwaardelijke invrijheidstelling en tot wijziging van de wet van 9 april 1930 tot bescherming van de maatschappij tegen de abnormalen en de gewoontemisdadigers, vervangen door de wet van 1 juli 1964, BS 2 april

76 Wet van 17 april 2002 tot invoering van de werkstraf als autonome straf in correctionele zaken en in politiezaken, BS 7 mei Basiswet van 12 januari 2005 betreffende het gevangeniswezen en de rechtspositie van de gedetineerden, BS 1 februari Wet van 26 mei 2005 tot wijziging van de wet van 23 mei 1990 inzake de overbrenging tussen Staten van de gevonniste personen en van de wet van 15 december 1980 betreffende de toegang tot het grondgebied, het verblijf, de vestiging en de verwijdering van vreemdelingen, BS 10 juni Wet van 22 juni 2005 tot wijziging van artikel 216ter van het Wetboek van strafvordering, teneinde de dienstverlening opnieuw in te voeren in het kader van de bemiddeling in strafzaken, BS 27 juli Wet van 17 mei 2006 betreffende de externe rechtspositie van de veroordeelden tot een vrijheidsstraf en de aan het slachtoffer toegekende rechten in het raam van de strafuitvoeringsmodaliteiten, BS 15 juni Wet 30 december 2009 houdende instemming met het Verdrag tussen het Koninkrijk België en het Koninkrijk der Nederlanden over de terbeschikkingstelling van een penitentiaire inrichting in Nederland ten behoeve van de tenuitvoerlegging van bij Belgische veroordelingen opgelegde vrijheidsstraffen, gedaan te Tilburg (Nederland) op 31 oktober 2009, BS 1 februari 2010, Wet van 15 mei 2012 inzake de toepassing van het beginsel van wederzijdse erkenning op de vrijheidsbenemende straffen of maatregelen uitgesproken in een lidstaat van de Europese Unie, BS 8 juni Wet van 27 december 2012 houdende diverse bepalingen betreffende justitie, BS 31 januari Wet van 7 februari 2014 tot invoering van het elektronisch toezicht als autonome straf, BS 28 februari Wet van 10 april 2014 tot invoering van de probatie als autonome straf in het Strafwetboek en tot wijziging van het Wetboek van strafvordering en de wet van 29 juni 1964 betreffende de opschorting, het uitstel en de probatie, BS 19 juni Wet van 5 mei 2014 betreffende de internering van personen, BS 9 juli Wet van 5 februari 2016 tot wijziging van het strafrecht en de strafvordering en houdende diverse bepalingen inzake justitie, BS 19 februari Wet van 31 oktober 2017 tot wijziging van de wet van 20 juli 1990 betreffende de voorlopige hechtenis, de wet van 7 juni 1969 tot vaststelling van de tijd gedurende welke geen opsporing ten huize, huiszoeking of aanhouding mag worden verricht, de wet van 5 augustus 1992 op het politieambt en de wet van 19 december 2003 betreffende het Europees aanhoudingsbevel, BS 29 november

77 Parlementaire voorbereidingen en pseudowetgeving Wetsvoorstel van 29 maart 2000 tot wijziging van het Strafwetboek en tot invoering van de dienstverlening en de opleiding als gevangenisvervangende straffen, Parl.St. Kamer , nr. 0549/001. Wetsontwerp inzake de verscherping van de controle van veroordeelde gedetineerden die de gevangenis verlaten, inzake de verbetering van de positie van het slachtoffer wanneer de dader de gevangenis verlaat en inzake de optimalisering van de penitentiaire capaciteit, Parl.St. Kamer , nr. 1521/001. HOGE RAAD VOOR DE JUSTITIE (HRJ), Advies over het wetsontwerp inzake de verscherping van de controle van veroordeelde gedetineerden die de gevangenis verlaten, inzake de verbetering van de positie van het slachtoffer wanneer de dader de gevangenis verlaat en inzake de optimalisering van de penitentiaire capaciteit, 29 mei Vr. en Antw. Kamer , 7 juni 2011, nr. 53/047. REKENHOF, Verslag van het Rekenhof aan de Kamer van Volksvertegenwoordigers betreffende maatregelen tegen de overbevolking in de gevangenissen, december Adv. RvS nr /1/V van 24 september 2013 over een voorontwerp van wet tot invoering van de probatie als autonome straf in het strafwetboek, tot wijziging van het Wetboek van strafvordering, het Gerechtelijk wetboek en de wet van 29 juni 1964 betreffende de opschorting, het uitstel en de probatie. HOGE RAAD VOOR DE JUSTITIE, Ambtshalve advies over het voorontwerp van wet tot invoering van de probatie als autonome straf in het Strafwetboek, tot wijziging van he Wetboek van stafvordering en tot wijziging van de wet van 29 juni 1964 betreffende de opschorting, het uitstel en de probatie, 6 december Vr en Antw. Kamer , 17 december 2014, nr. 54/024. Nota voorlopige invrijheidstelling van veroordeelden die één of meer vrijheidsstraffen ondergaan waarvan het uitvoerbaar gedeelte drie jaar of minder bedraagt, Directoraatgeneraal EPI, 16 mei Beleidsdocumenten Ontwerp van algemene uitgavenbegroting voor het begrotingsjaar 1996, Parl.St. Kamer , nr. 0131/004, en Oriëntatienota Strafbeleid- en gevangenisbeleid, Ministerie van Justitie, juni Ontwerp van algemene uitgavenbegroting voor het begrotingsjaar 1997, Parl.St. Kamer , nr. 0727/012, Ontwerp van algemene uitgavenbegroting voor het begrotingsjaar 1998, Parl.St. Kamer , nr. 1249/016, Ontwerp van algemene uitgavenbegroting voor het begrotingsjaar 1999, Parl.St. Kamer , nr. 1782/007,1-24. Regeerakkoord 7 juli 1999,

78 Ontwerp van algemene uitgavenbegroting voor het begrotingsjaar 2000, Parl.St. Kamer , nr. 0198/013, 7-9 en Het federaal veiligheids- en detentieplan, Parl.St. Kamer , nr. 0716/001, Ontwerp van algemene uitgavenbegroting voor het begrotingsjaar 2001, Parl.St. Kamer , nr. 0905/009, Ontwerp van algemene uitgavenbegroting voor het begrotingsjaar 2002, Parl.St. Kamer , nr. 1448/014, Ontwerp van algemene uitgavenbegroting voor het begrotingsjaar 2003, Parl.St. Kamer , nr. 2081/022, Federale regeringsverklaring, Parl.St. Kamer 2003, nr. 0020/001, Algemene beleidsnota van de minister van Justitie voor begrotingsjaar 2004, Parl.St. Kamer , nr. 0325/016, Beleidsnota van de minister van Justitie voor begrotingsjaar 2005, Parl.St. Kamer , nr. 1371/018, Algemene beleidsnota van de minister voor de Justitie voor begrotingsjaar 2006, Parl.St. Kamer , nr. 2045/005, Algemene beleidsnota van de minister voor de Justitie voor begrotingsjaar 2007, Parl.St. Kamer , nr. 2706/007, Beleidsverklaring, Parl.St. Kamer , nr. 0020/002, 9-10 en Algemene beleidsnota van de minister van Justitie voor begrotingsjaar 2008, Parl.St. Kamer , nr. 0995/003, Masterplan voor een gevangenisinfrastructuur in humane omstandigheden, Brussel, Ministerie van Justitie, 18 april Masterplan voor een gevangenisinfrastructuur in humane omstandigheden. Stand van zaken en bijkomende projecten tot 2016, Brussel, Ministerie van Justitie, 23 december Algemene beleidsnota van de minister van Justitie voor begrotingsjaar 2009, Parl.St. Kamer , nr. 1529/016, Algemene beleidsnota Justitie voor begrotingsjaar 2010 en 2011, Parl.St. Kamer , nr. 2225/012, Activiteitenverslag 2010, Directoraat-generaal Penitentiaire Inrichtingen, 181. Regeerakkoord 1 december 2011, Algemene beleidsnota Justitie voor begrotingsjaar 2012, Parl.St. Kamer , nr. 1964/002, Algemene beleidsnota Justitie voor begrotingsjaar 2013, Parl.St. Kamer , nr. 2586/027, Algemene beleidsnota Justitie voor begrotingsjaar 2014, Parl.St. Kamer , nr. 3096/032, Regeerakkoord van 9 oktober 2014,

79 Algemene beleidsnota Justitie voor begrotingsjaar 2015, Parl.St. Kamer , nr. 0588/029, Het justitieplan. Een efficiëntere justitie voor meer rechtvaardigheid, Ministerie van justitie, 18 maart 2015, Algemene beleidsnota Justitie voor begrotingsjaar 2016, Parl.St. Kamer , nr. 1428/008, Algemene beleidsnota Justitie voor begrotingsjaar 2017, Parl.St. Kamer , nr. 2111/021, Algemene beleidsnota Justitie voor begrotingsjaar 2018, Parl.St. Kamer , nr. 2708/029, Rechtsleer Boeken en verzamelwerken BEYENS, K., SNACKEN, S. en ELIAERTS, C., Barstende muren. Overbevolkte gevangenissen: omvang, oorzaken en mogelijke oplossingen, Antwerpen, Kluwer, 1993, 326. BEYENS, K. en MAES, E., Gevangeniscapaciteit, gevangenisbevolking en gevangenispersoneel: kwantitatieve evoluties in BEYENS, K. en SNACKEN, S. (eds.), Straffen: een penologisch perspectief, Antwerpen-Apeldoorn, Maklu, 2017, BEYENS, K. en SNACKEN, S., Het Belgische beleid ten aanzien van de gevangenisstraf en haar alternatieven in BEYENS, K. en SNACKEN, S. (eds.), Straffen: een penologisch perspectief, Antwerpen-Apeldoorn, Maklu, DEVYNCK, C. en SCHEIRS, V., Internering in België in BEYENS, K. en SNACKEN, S. (eds.), Straffen: een penologisch perspectief, Antwerpen-Apeldoorn, Maklu, 2017, GORLE, F., BOURGEOIS, G., BOCKEN, H., REYNTJENS, F., DE BONDT, W. en LEMMENS, K., Rechtsvergelijking, Mechelen, Kluwer, 2007, 359. RUTHERFORD, A., Prisons and the process of justice. The reductionist challenge, London, Heinemann, 1984, 214. VANDER BEKEN, T., Vrijheidsberoving en strafbeleid: scenario s voor de toekomst in DAEMS, T., PLETINCX, P., ROBERT, L., SCHEIRS, V., VAN DE WIEL, A. en VERPOEST, K. (eds.), Achter tralies in België, Gent, Academia Press, VANDER BEKEN, T., Van vette vis tot dieetpil. Vijftien jaar elektronisch toezicht in België in VANDER BEKEN, T., VANHAELEMEESCH, D. en DAEMS, T. (eds.), De machines van Justitie: vijftien jaar elektronisch toezicht in België, Antwerpen, Maklu, 2013, Tijdschriften AERTS, B., Masterplan III werkt met nieuwe concepten: kleinere units, meer differentiatie., Juristenkrant 2017, 8-9. BEYENS, K., Overbevolking domineert strafbeleid., Juristenkrant 2003, 12. BEYENS, K. en JANSSENS, F., Gevangenisbouw voor de eenentwintigste eeuw. De missie is helder: méér capaciteit! Maar waar is de visie?, Orde dag 2009, afl. 48,

80 BEYENS, K. en JANSSENS, F., Gevangenissen voor de eenentwintigste eeuw: opportuniteit of gemiste kans?, Orde dag 2009, 3-6. BURSSENS, D., De voorlopige hechtenis in België: synthese van bestaand empirisch onderzoek, Fatik 2012, CLAUS, H., De huizen, een concept voor de Belgische gevangenis van de eenentwintigste eeuw, Orde dag 2009, DAEMS, T., Strafuitvoeringsrechtbanken, overbevolkte gevangenissen & compatibele slachtoffers, Panopticon 2007, DAEMS, T., Van teen tot kop. Beschouwingen bij meer dan een decennium strafbeleid en hervorming van de vrijheidsstraf., Orde dag 2008, afl. 41, DAEMS, T., Baksteen in de maag, steengruis in de nieren. De beleidsnota Justitie en het Masterplan voor een gevangenisstructuur in humane omstandigheden., Panopticon 2008, DAEMS, T., Het gevangeniswezen in crisistijd en vice versa. Enkele reflecties naar aanleiding van de tekst Masterplan voor een gevangenisinfrastructuur in humane omstandigheden: stand van zaken en bijkomende projecten tot 2016., Fatik 2009, DAEMS, T., De purperen pilletjes van justitie, Juristenkrant 19 december 2012, 17. DE WOLF, D., Twee nieuwerwetse sancties in het Strafwetboek: de invoering van de probatie en het elektronisch toezicht als autonome straffen., RW 2015, DUFAUX, F., Supprimer et construire: enfermer plus pour contenir plus. Retour sur le Masterplan prison de Jo Vandeurzen, étendu par Stefaan De Clerck, JDJ 2009, JANS, K. en COLETTE, M., Voorlopige hechtenis onder elektronisch toezicht: de gemiste kansen., Juristenkrant 26 februari 2014, 13. JONCKHEERE, A., Vrijheid onder voorwaarden als alternatief voor de voorlopige hechtenis: gebruik en duur van de maatregel, Panopticon 2012, KRUIZE, P., Blik naar het Noorden? Een kenschets van het justitiële beleid in Scandinavië, JV 2013, LEESTMANS, D., Wie sluiten we op, en waarom?, Juristenkrant 2009, 8-9. LEESTMANS, D., Geef de rechter eerherstel bij het bepalen van het effectieve gedeelte van de straf, Juristenkrant 2013, 8-9. MAES, E., De nieuwe wet op de voorlopige hechtenis 20 jaar na datum., Fatik 2010, 5-8. MAES, E., MINE, B., DE MAN, C. en VAN BRAKEL, R., Thinking about electronic monitoring in the context of pre-trial detention in Belgium: a solution to prison overcrowding?, European Journal of Probation 2012, MAES, E. en TANGE, C., De strafuitvoeringsrechtbanken en de voorwaardelijke invrijheidstelling. Enkele empirische gegevens over de toepassing van VI tegen het licht van een steeds toenemende gevangenispopulatie en de roep om een strenge(re) strafuitvoering., Fatik 2012, MAES, E., Over de diverse bepalingen van de vuilbakwet en de hechtenis onder elektronisch toezicht als uitvoeringsmodaliteit van voorlopige hechtenis, Panopticon 2013,

81 MAES, E., Elektronisch toezicht als autonome straf. Een maat voor niets, zelfs een bedreiging voor een evenwichtige strafuitvoering?, Fatik 2014, MÜLLER, K., Justizzentrum Leoben, een Europees voorbeeldproject voor een modern gevangenisgebouw, Orde dag 2009, NEIRYNCK, L., Gevangenisbouw voor de eenentwintigste eeuw. De missie is helder: meer capaciteit! Maar waar is de visie? ACV openbare diensten heeft er één, Orde dag 2009, PERRIENS, R., PIETERS, F. en PIRON, P., De voorwaardelijke invrijheidstelling: much ado about nothing?, Panopticon 2003, PIETERS, F., De stedenbouwkundige overtreding van minister Onkelinx. De ministeriële omzendbrief nr SI van 17 januari 2005 de voorlopige invrijheidstelling., Fatik 2006, 5-7. ROBERT, L., Belgische straffen, Nederlandse tralies. Fatik sprak met Frank Schoeters, directeur van Penitentiaire Inrichting Tilburg., Fatik 2011, afl. 129, ROZIE, J., VANDERMEERSCH, D., DE HERDT, J., DEBAUCHE, M. en TAEYMANS, M., Het voorstel van voorontwerp van nieuw Boek I Strafwetboek. Na 150 jaar eindelijk tijd om de sprong te wagen, NC 2017, 1-9. SMAERTS, G., Het quota-ontwerp en het einde van de penitentiaire overbevolking (?), Fatik 2003, afl. 97, VANDER BEKEN, T., Met de hulp van Spiderman. Op weg naar koud elektronisch toezicht, Panopticon 2013, VANDROMME, S., Werkstraf, Comm. Straf. 2014, VAN LAETHEM, W., Over bezorgde burgers, onwetende slachtoffers en opeengepakte gedetineerden., Fatik 2003, afl. 97, 5-8. VERPOEST, K. en VANDER BEKEN, T., Rechters in uitvoering. Een analyse van de wetten rond de externe rechtspositie van veroordeelden en de oprichting van de strafuitvoeringsrechtbanken, NC 2006, Onlinebronnen DELAFORTRIE, S. en SPRINGAEL, C., Persbericht Masterplan III Aanpassing masterplan voor een detentie in humane omstandigheden, (consultatie 12 december 2017). DELAFORTRIE, S. en SPRINGAEL, C., Persbericht van de Ministerraad van 30 oktober 2009: Verdrag tussen België en Nederland, (consultatie 21 februari 2018). GEENS, K., Aanhoudingstermijn wordt verlengd van 24 naar 48 uur, 48-uur (consultatie 16 november 2017). 73

82 GEENS, K., Masterplan gevangenissen en internering goedgekeurd, (consultatie 12 december 2017). GEENS, K., Masterplan voor gevangenissen af, (consultatie 12 december 2017). NAYAERT, J., [onderzoek] Belofte uitvoeren korte straffen nog steeds loos, (consultatie 10 maart 2018). VANHECKE, N., Een straf moet uitgevoerd worden. Ook een korte straf., (consultatie 10 maart 2018). X, Gevangenisbevolking, ngen/gevangenisbevolking (consultatie 7 november 2017). X, Geen Belgische gevangenen meer in Tilburg, De Morgen, 12 oktober 2015 (consultatie 10 maart 2018). X, De week van Geens 12 tot 19 maart 2018, (consultatie 20 maart 2018). X, Belgische gevangenissen, (consultatie 12 april 2018). X, Aantal gevangenen geraakt niet onder de grens, Het Laatste Nieuws 15 december 2016, grens~ad31831d/ (consultatie 12 april 2018). X, Overbevolking gevangenissen neemt verder toe, Metro 26 april 2017, (consultatie 12 april 2018). X, De week van Geens 23 april tot 1 mei, (consultatie 1 mei 2018). X, Gevangenisbevolking, ng/andere/gevangenen/ (consultatie 3 mei 2018). X, Databank van verdragen, (consultatie 9 mei 2018). 74

83 Nederland Wetgeving Besluit van 23 februari 1998, houdende vaststelling van de Penitentiaire maatregel en daarmee verband houdende wijziging van enige andere regelingen, Staatsblad van het Koninkrijk der Nederlanden 5 maart Wet van 3 april 2003 tot wijziging van de Penitentiaire beginselenwet in verband met het penitentiair programma en het elektronisch toezicht, Staatsblad van het Koninkrijk der Nederlanden Wijziging van het Wetboek van Strafrecht en het Wetboek van Strafvordering en enige andere wetten omtrent de straf van onbetaalde arbeid ten algemenen nutte (taakstraffen), Beleidsdocumenten Regeerakkoord van 13 augustus 1994, Parl.St. Tweede Kamer , , nr. 11. Regeerakkoord van 3 augustus 1998, Parl.St. Tweede Kamer , , nr. 10. Brief van de minister van justitie van 30 oktober 1997, Parl.St. Tweede Kamer , 25712, nr. 1. Strategisch akkoord van 3 juli 2002, Parl.St. Tweede Kamer , , nr. 5. Hoofdlijnenakkoord van 16 mei Factsheet wet voorwaardelijke invrijheidstelling, Ministerie van Justitie, juli Masterplan gevangeniswezen : Een nieuwe visie op capaciteitsmanagement en personeelsbeleid van 19 mei 2009, Dienst Justitiële Inrichtingen. DJI in getal: , Dienst Justitiële Inrichtingen, april Masterplan DJI van 22 maart 2013, Dienst Justitiële Inrichtingen. Jaarverslag en slotwet Ministerie van Justitie 2013, Parl.St. Tweede Kamer , VI, nr. 1. Beantwoording schriftelijke vragen van de vaste commissie Veiligheid en Justitie over de brief inzake de voortgang van het Masterplan DJI en zijn reactie op vragen over de verdwijning van honderden banen in het gevangeniswezen van 1 september 2014, Ministerie van Veiligheid en Justitie. Jaarverslag en slotwet Ministerie van Veiligheid en Justitie 2014, Parl.St. Tweede Kamer , VI, nr. 1. Fact sheet : De invloed van verschillende factoren op de behoefte aan celcapaciteit, Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum. Uitkomsten van de onderzoeken inzake PMJ-model van 14 juni 2016, Ministerie van Veiligheid en Justitie. Jaarverslag en slotwet Ministerie van Justitie en Veiligheid 2016, Parl.St. Tweede Kamer , VI, nr. 1. Regeerakkoord van 10 oktober Infosheet gevangeniswezen, Dienst Justitiële Inrichtingen, juni

84 Rechtsleer AEBI, M.F, TIAGO, M.M., BERGER-KOLOPP, L. en BURKHARDT, D., SPACE I Council of Europe Annual Penal Statistics: Prison populations. Survey 2016, Council of Europe. BALKEMA, J.P, Achtergronden van de taakstraf, Sancties 1998, BEYENS, K. en JANSSENS, F., Gevangenisbouw voor de eenentwintigste eeuw. De missie is helder: méér capaciteit! Maar waar is de visie?, Orde dag 2009, afl. 48, BEYENS, K., DIRKZWAGER, A. en KORF, D., Detentie en gevolgen van detentie. Onderzoek in Nederland en België., Tijdschrift voor Criminologie 2014, 4. BLEICHRODT, F.W., Het penitentiair programma, Sancties 1999, BOIN, A., Het gevangeniswezen: naar een nieuwe balans tussen centrale controle en autonomie van inrichtingen, Sancties 1995, BOONE, M. en MOERINGS, M., De cellenexplosie. Voorlopig gehechten, veroordeelden, vreemdelingen, jeugdigen en tbs., JV 2007, DANIELS, D., Masterplan DJI , een zakelijke visie?, Sancties 2013, 249. DE JONGE, G., De koers van het Nederlandse gevangeniswezen sinds Tweede Wereldoorlog., JV 2007, ELTING, L., Werkzame detentie., JV 1994, FISELIER, J.P.S., My home is my cell, Sancties 1997, FISELIER, J.P.S., Detentiecapaciteit: groei en krimp, Sancties 2009, GRAPENDAAL, M. en SECHERLING, P., Met Nederland vergeleken Een internationale vergelijking van penitentiaire capaciteit, strafoplegging en pogingen om de omvang van de gevangenisbevolking terug te dringen., Wetenschappelijk Onderzoeks- en Documentatiecentrum, 1996/3, 7. KELK, C., Terug naar de invrijheidstelling onder voorwaarden, Sancties 2002, KOMMER, M.M., De taakstraf: van alternatief naar substituut en terug, Sancties 1998, KRUIZE, P., Blik naar het Noorden? Een kenschets van het justitiële beleid in Scandinavië., JV 2013, 94. LENSING, J.A.W., Het wetsvoorstel voorwaardelijke invrijheidstelling: enkele punten., Sancties 2006, MEVIS, P.A.M., Voorwaardelijke veroordeling en vrijheidsbeperkende straf: elkaar uitsluitende modellen?, Sancties 2001, MEIJER, S., De invoering van de voorwaardelijke invrijheidsstelling onder voorwaarden, Sancties 2004, PLOEG, G., Taakstraffen, de reclassering en hun limieten, Sancties 1996, POORT, R. en ZENGERIK, J., De reclassering en de werkstraf, Sancties 2009, RAP, S., VAN DER KOOIJ, M. en BOONE, M., Elektronisch toezicht in Nederland: de reintegratieve benadering, Sancties 2017,

85 SCHEFFELAAR KLOTS, P.A.W., Het Nederlandse gevangeniswezen: enkele kanttekeningen bij het (nieuwe) beleid, Sancties 2005, SCHUTTE, G.J., De sancties en justitiebegroting 2004, Sancties 2004, SCHUTTE, G.J., De sancties en de justitiebegroting 2005, Sancties 2005, SCHUTTE, G.J., De justitiebegroting 2007, Sancties 2007, SCHUTTE, G.J., Justitiebegroting, Sancties 2008, SCHUTTE, G.J., De justitiebegroting 2009, Sancties 2009, SCHUTTE, G.J., De justitiebegroting 2011, Sancties 2011, SCHUTTE, G.J., De begroting veiligheid en justitie 2012, Sancties 2012, SCHUTTE, G.J., De begroting veiligheid en justitie 2013, Sancties 2013, SCHUTTE, G.J., De begroting veiligheid en justitie 2017, Sancties 2017, SCHUYT, P.M., Persoonsgericht straffen: de voorwaardelijke veroordeling nieuwe stijl, Sancties 2011, SINGER-DEKKER, H., De justitiebegroting 1995 en verder, Sancties 1995, SINGER-DEKKER, H., Justitiebegroting voor 1997: voortzetting van een discussie, Sancties 1997, SINGER-DEKKER, H., De sancties en de justitiebegroting 1998, Sancties 1998, TAK, P.J.P, De minimumstraf, nu ook in Nederland, Sancties 2010, TULKENS, J.J.J., Commissie pleit voor bouw veel meer cellen, Sancties 1996, 3-6. VANDER BEKEN, T., The role of prison in Europe. Travelling in the footsteps of John Howard, Springer Nature, 2016, 243. VAN DER HEIDE, W., MOOLENAAR, D. en VAN TULDER, F., Prognose sanctiecapaciteit : trends en achtergronden, Sancties 2001, VAN HATTUM, W.F. Een vertrekpremie voor buitenlandse gedetineerden, Sancties 1995, VAN HATTUM, W.F., Van insluiten naar elektronisch aanlijnen. Het experiment met elektronisch toezicht., Sancties 1995, VAN RULLER, S. en BEIJERS, W.M.E.H., Trends in detentie. Twee eeuwen gevangenisstatistiek., JV 1995, VEGTER, P.C., Belgische gedetineerden in Nederland, Sancties 2010, 3-7. VERGTER, P.C., Voorwaardelijk in vrijheid met vertrouwen in de toekomst?, Sancties 2018, VERPALEN, M.J.M., Het cellencomplex, Sancties 1999, WURZER-LEENHOUTS, S.M., De voorwaardelijke vervroegde invrijheidstelling, het penitentiair programma en de nota werkzame detentie, Sancties 1995, X, Aantal gedetineerden op 30 september ( ), &D5=0-11&HDR=G3,G1,G4&STB=T,G2&VW=T (consultatie 16 februari 2018). 77

86 X, Wijziging wettelijke bepalingen taakstraffen, (consultatie 18 maart 2018). X, Noorse gevangenen vertrekken uit Nederlandse inrichting, RTL NIEUWS 21 februari 2018, (consultatie 18 april 2018). X, Nieuwsbericht. Dekker: voorwaardelijke invrijheidstelling niet langer vanzelfsprekend, (consultatie 5 mei 2018). 78

87 Bijlage 1 (Bron: 79

88 (Bron: 80

89 Bijlage 2 (Bron: 81

90 (Bron: 82