Omgevingsdiensten en Archief op orde. 10 september 2015 HH / versie 0.4

Transcriptie

1 10 september 2015 HH / versie 0.4 Omgevingsdiensten en Archief op orde 1

2 Colofon Titel Archieftaken voor Omgevingsdiensten Kenmerk AvB / versie 1.0 Datum 5 oktober 2015 Referentie Samengesteld door Omgevingsdiensten Adrie van Bohemen Quarant, 5 oktober 2015 Niets uit deze uitgave mag worden verveelvoudigd en/of openbaar gemaakt door middel van druk, fotokopie, microfilm of op welke andere wijze ook, zonder voorafgaande toestemming van Quarant. No part of this publication may be reproduced in any form by print, photo print, microfilm or any other means without written permission by Quarant. 2

3 Inhoud 1. Inleiding: de eerste jaren 4 De oprichting van Omgevingsdiensten 4 Taken van Omgevingsdiensten 4 Voldoende aandacht voor de informatiehuishouding? 4 De archivering 5 Deze whitepaper 5 2. Onderzoeken naar Omgevingsdiensten 6 Verbeterpunten en complimenten 6 Belang van een goede informatiehuishouding 6 Dossiervorming 6 Vragen over het archief 7 3. Uitgangspunten voor dossiervorming 8 Notitie van Archiefinspecteurs 8 Hoofdlijnen 8 De basis op orde 9 4. Veelvoorkomende knelpunten 10 Onduidelijke verantwoordelijkheden 10 Beperkt inzicht digitaal en zaakgericht werken De weg naar een gewaarborgde dossiervorming 11 Samen met de partners 11 Binnen de Omgevingsdienst 12 Bij de bevoegde gezagen 12 De gemeentearchivaris Tot slot: ken de risico s 13 Zorg voor een duidelijk beeld 13 Een goed begeleiding Over Quarant 14 Meer informatie 14 3

4 1. Inleiding: de eerste jaren In 2009 hebben het (toenmalige) Ministerie van VROM, het IPO en de VNG een voorlopig akkoord gesloten over het verbeteren van de uitvoering van de regelgeving op het gebied van ruimte, bouwen en milieu. Kern van het akkoord was dat alle overheden aan kwaliteitseisen moesten gaan voldoen en dat provincies en gemeenten bepaalde taken voortaan zouden laten uitvoeren door een regionale uitvoeringsorganisatie. Ook een overdracht van bevoegdheden van provincies naar gemeenten vormde onderdeel van het akkoord. De oprichting van Omgevingsdiensten Per 1 januari 2013 zijn 28 Regionale Uitvoeringsdiensten, meestal Omgevingsdiensten genoemd, ingesteld en sindsdien hebben de meeste gemeenten en provincies milieutaken ondergebracht bij die Omgevingsdiensten. Voor de handhaving rondom bedrijven die met gevaarlijke stoffen werken zijn er zes gespecialiseerde BRZO-RUD s opgericht: BRZO Brabant, BRZO DCMR, BRZO Groningen, BRZO Limburg, BRZO NZKG en BRZO Nijmegen. Taken van Omgevingsdiensten De Omgevingsdiensten verlenen omgevingsvergunningen voor milieuactiviteiten aan bedrijven en zien erop toe dat bedrijven de regels uit die vergunning en de Wet milieubeheer naleven. Daarnaast zorgen Omgevingsdiensten ervoor dat in ruimtelijke plannen van gemeenten aandacht wordt besteed aan milieuaspecten. Ten slotte dragen Omgevingsdiensten bij aan de beperking van overlast als gevolg van geluid, luchtverontreiniging en geur. Voldoende aandacht voor de informatiehuishouding? In de eerste jaren van hun bestaan hebben Omgevingsdiensten veel aandacht besteed aan hun dienstverlening, geleverde producten en bedrijfsvoering. De positie en rol van de informatievoorziening kwam daardoor minder aan bod. Omgevingsdiensten hebben daardoor soms taken overgenomen zonder dat het duidelijk is welke informatie uit de bijbehorende processen de partners nodig hebben om een goede dossiervorming en archivering te kunnen waarborgen. Het gevolg is dat er onvoldoende zekerheid is dat de informatie die een Omgevingsdienst ontvangt, beheert en verzendt, duurzaam is. Dit geldt voor zowel analoge als digitale informatie. 4

5 De archivering Doordat in de opstartfase de archivering bij veel Omgevingsdiensten niet de hoogste prioriteit heeft gekregen, bestaat er een risico dat dossiers niet compleet of zelfs niet vindbaar zijn. En dat heeft grote gevolgen bij juridische procedures en controles. Het bevoegd gezag, de gemeenten en provincie, zijn en blijven verantwoordelijk voor de archivering van de door de Omgevingsdienst afgehandelde aanvragen. De Omgevingsdienst is verantwoordelijk voor de archivering van de door haar uitgevoerde handelingen. Het is dus een gezamenlijk belang dat er goed en zorgvuldig wordt gearchiveerd. Deze whitepaper Deze whitepaper gaat over de juiste opzet van dossiervorming en archivering, niet alleen van de primaire processen (vergunningverlening, meldingverwerkingen, toezicht en handhaving) die Omgevingsdiensten uitvoeren, maar ook van de secundaire processen. Eerst gaan we kort in op enkele onderzoeken naar Omgevingsdiensten. Daarna leest u wat de uitgangspunten voor een goede archivering zijn en met welke knelpunten Omgevingsdiensten momenteel vaak te maken hebben. Vervolgens noemen we de belangrijkste stappen waarmee Omgevingsdiensten en hun partners ervoor kunnen zorgen dat dossiervorming en archivering in orde zijn. 5

6 2. Onderzoeken naar Omgevingsdiensten De afgelopen jaren zijn er verschillende onderzoeken gepubliceerd over de werking en organisatie van Omgevingsdiensten. In 2013 en 2014 deed Telengy onderzoek naar de werking van ICT bij de Omgevingsdiensten met het rapport Slimme RUD samenwerking met ICT en in juli 2015 is het Lysias-rapport Evaluatie van het vernieuwde VTH-stelsel verschenen over de huidige stand van zaken van de werking van de Omgevingsdiensten en RUD s. Verbeterpunten en complimenten Het Telengy-rapport maakte duidelijk dat er op ICT-gebied nog veel moest verbeteren om de samenwerking tussen Omgevingsdiensten en partners te laten slagen. Het Lysias-rapport toont aan dat er inmiddels wel vooruitgang is geboekt in de VTH-processen en dat de gewenste samenwerking met de partners vorm begint te krijgen. Deze rapporten gaan echter, net als veel van de interne evaluaties door Omgevingsdiensten, vooral over de dienstverlening, geleverde producten en bedrijfsvoering. De positie en rol van de informatievoorziening komen veel minder aan bod. Belang van een goede informatiehuishouding In de praktijk merken we dat bij de ketenpartners van de Omgevingsdiensten juist veel behoefte is aan meer duidelijkheid rond de informatiehuishouding, zeker voor primaire processen als meldingen, vergunningen, toezicht en handhaving. Een goed ingerichte en werkende en informatiehuishouding is nodig om: beschikbare gegevens te (her)gebruiken om de dienstverlening te verbeteren; calamiteiten te helpen voorkomen; adequaat te handelen als calamiteiten zich toch voordoen. Dossiervorming Centraal onderdeel van een goede informatiehuishouding is de dossiervorming en archivering. Gemeenten en provincies blijven daarvoor verantwoordelijk, maar het werkdossier ligt bij de Omgevingsdienst. Daarnaast hebben Omgevingsdiensten voor hun eigen werkzaamheden ook een archiefverantwoordelijkheid. Voor al deze zaken is de afgelopen jaren vaak te weinig aandacht geweest. 6

7 Vragen over het archief De vragen waarvoor Omgevingsdiensten en hun partners staan zijn: Hoe zorg je er in de keten samen voor dat gemeenten en provincies erop kunnen vertrouwen dat het dossier volgens de archiefeisen wordt opgebouwd en bewaard? Is het mandaat daarvoor correct geregeld? Zijn de werkprocessen duidelijk inzichtelijk gemaakt, zodat archivering ze kan volgen? Op welke manier kan een Omgevingsdienst de ketenpartners ondersteunen om afspraken te maken over archivering en die ook uit te voeren? 7

8 3. Uitgangspunten voor dossiervorming Het bevoegd gezag (gemeenten en provincies) is bestuurlijk verantwoordelijk voor het informatie- en archiefbeheer van de primaire processen die Omgevingsdiensten uitvoeren. Met andere woorden: gemeenten en provincies zijn ervoor verantwoordelijk dat de dossiers die bij de Omgevingsdiensten ontstaan in orde zijn, zodat alle partijen erop kunnen vertrouwen dat de informatie volledig, betrouwbaar, actueel, authentiek en raadpleegbaar is. Notitie van Archiefinspecteurs De vernieuwde Notitie Inrichting archiefbeheer en informatievoorziening bij samenwerkingsverbanden, ofwel Verbonden Partijen is een belangrijke leidraad voor Omgevingsdiensten en partners bij de inrichting van de archieven. In deze notitie staan ook modellen voor een archiefparagraaf bij gemeenschappelijke regelingen. U vindt de notitie via Hoofdlijnen Voordat Omgevingsdiensten en partners allerlei praktische afspraken maken over wie, wat, op welke manier, waar bewaart, is het verstandig eerst op hoofdlijnen uitgangspunten te formuleren over het informatie- en archiefbeheer. Enkele voorbeelden: De Omgevingsdienst sluit aan bij de Gelderse of Haaglanden Zaaktypencatalogus. Dit geldt voor het geven van adviezen, uitvoeren van toezichtstaken en behandelen van meldingen. De dossiervorming die daaruit voortvloeit hoort in het archief. Voert een Omgevingsdienst voor een primair proces als vergunningverlening ook adviestaken uit? Dan hoort dit advies ook in het archief. Adviezen aan anderen (zoals aan gemeenten) komen voor vernietiging in aanmerking. Dus: adviezen waarvoor de Omgevingsdienst zelf zorgdrager is, mag de Omgevingsdienst op termijn vernietigen. Voorwaarde is wel dat adviezen verzonden worden aan het bevoegd gezag. Verder dienen deze adviezen tot de vernietiging in goede, geordende en toegankelijke staat te zijn en te blijven. Adviezen van anderen, van belang voor besluitvorming, komen voor bewaring of vernietiging in aanmerking. De beslissing hiervoor moet genomen worden op basis van een duidelijke selectielijst. Regelt de Omgevingsdienst de archivering voor het bevoegd gezag? Dan is het afhankelijk van de procesinrichting en procesafspraken mogelijk dat het advies direct deel uitmaakt van de te bewaren zaak. 8

9 De analoge en digitale (zaak)dossiers van de verschillende zorgdragers dienen te allen tijde van elkaar gescheiden te kunnen worden. Dit zou op grond van metadata moeten kunnen. De (digitale) archiefruimte moet voldoen. Dit is te toetsen aan de hand van RODIN (Referentiekader Opbouw Digitaal INformatiebeheer). De basis op orde Om afspraken te kunnen maken over de archivering is het verder nodig dat een Omgevingsdienst zelf de basis op orde heeft: Allereerst hoort er een compleet overzicht te zijn van de taken die een Omgevingsdienst uitvoert. De processen daarvoor moeten beschreven, ingericht en vastgesteld zijn. ICT-systemen (VTH, Zaaksysteem) moeten voldoen aan de eisen. Volledig digitaal werken is voor Omgevingsdiensten om veel redenen aan te raden, maar zeker vraagstukken rond dossiervorming en archivering zijn daarmee beter op te lossen. Verder is het wenselijk dat een Omgevingsdienst samen met de bevoegde gezagen in kleine ketens werkt, die per taak (advisering, behandeling meldingen, toezicht, handhaving) kunnen verschillen. 9

10 4. Veelvoorkomende knelpunten Helaas kan op dit moment bij veel Omgevingsdiensten een goede, geordende en toegankelijke staat van archiefbescheiden niet gegarandeerd worden. Er is daardoor binnen de keten geen zekerheid dat de dossiervorming van en over een zaak vanaf de bron voldoende gewaarborgd wordt. Hieronder leest u enkele knelpunten waar veel Omgevingsdiensten mee te maken hebben. Onduidelijke verantwoordelijkheden Het belangrijkste knelpunt dat we in de praktijk tegenkomen, is dat de verantwoordelijkheid voor de archiefzorg en het archiefbeheer niet duidelijk is verdeeld: Het is niet duidelijk wie welke taak heeft binnen de werkprocessen, waardoor niet zeker is dat elke taak die voor dossiervorming nodig is, ook daadwerkelijk wordt uitgevoerd. De wettelijke verantwoordelijkheid voor dossiers ligt bij de bevoegde gezagen, maar Omgevingsdiensten weten niet of deze bevoegde gezagen voorwaarden hebben gesteld om zeker te weten dat de dossiers juist, volledig en vindbaar zijn en blijven. Beperkt inzicht digitaal en zaakgericht werken Verder hebben veel Omgevingsdiensten slechts een beperkt inzicht in de vraag of processen goed ingericht en afgestemd zijn voor digitaal en zaakgericht werken. Op veel van de volgende vragen is bij Omgevingsdiensten geen duidelijk antwoord: Welke werkzaamheden van de Omgevingsdienst zijn belangrijk voor de keten en daarom archiefwaardig? Welke digitale kanalen worden er gebruikt en wat is de status van bijvoorbeeld ? Wat is het origineel: het digitale of het papieren document? Wat is de status van ontvangen digitale bestanden? Aan welke eisen moeten scans voldoen? Welke metadata wordt vastgelegd? Wanneer wordt die metadata vastgelegd? Welke gegevens worden er uitgewisseld tussen de partners? Wat is de status van die informatie? En waar wordt die informatie bewaard? 10

11 5. De weg naar een gewaarborgde dossiervorming Er zijn duidelijkere afspraken nodig over het informatiebeheer van de primaire processen die Omgevingsdiensten uitvoeren. En dit per zaaktype en per bevoegd gezag als daar verschillen tussen zijn. Omdat het gaat om informatie waarbij de ketenpartners zijn betrokken, kunnen Omgevingsdiensten dit niet alleen. Het is van belang dat alle partners hun eigen verantwoordelijkheid kennen. Wel kunnen Omgevingsdiensten hun deskundigheid gebruiken om het proces te coördineren en hierin eventueel het voortouw te nemen. Onderstaande aandachtspunten helpen hen daarbij. Samen met de partners Omgevingsdiensten moeten eerst samen met de partners vaststellen welke standaarden er allemaal worden gebruikt om informatie op te slaan en uit te wisselen. Ook moeten ze zorgen voor een goed overzicht van de informatie die wordt uitgewisseld. De standaarden In de afgelopen jaren is er door KING, de leveranciers en de gemeenten hard gewerkt aan de realisatie van standaarden om de inrichting en uitwisseling van informatie mogelijk te maken. Werken aan een betere dossiervorming begint met het samen met de partners vaststellen van de standaarden die er worden gebruikt. Denk daarbij bijvoorbeeld aan: Informatie uit het stelsel van basisgegevens; NORA en GEMMA (en PETRA), de architectuurmodellen voor gemeenten en provincies; Baseline Informatiehuishouding Gemeenten (ook voor samenwerkingsverbanden); TMLO (toepassingsmodel metadatering lokale overheden); Gegevens- en Berichtenstandaarden KING (o.a. StUF-Berichtenstandaard). De informatie Daarnaast moeten Omgevingsdiensten samen met de partners vaststellen welke informatie wordt uitgewisseld, per zaaktype uit de ZTC en per onderdeel (processtappen, documenten): Leg daarbij vast wie verantwoordelijk is voor uitvoering van archivering; Maak een metadata-schema. Pas dit toe vanaf het begin van het proces; Controleer of de informatiesystemen waarmee in de keten wordt gewerkt voldoen aan NEN Vraag dat na bij de leveranciers; Bepaal de status van informatie die uitgewisseld moet worden (digital born, vervangen document, werkkopie) en bepaal of informatie met die status ook daadwerkelijk is uit te wisselen; Bepaal hoe de informatie ter beschikking wordt gesteld voor de front-office; Bepaal hoe informatie bij bevoegde gezagen kan worden opgevraagd; 11

12 Pas de DVO en de mandaatregeling aan als het nodig is. Binnen de Omgevingsdienst De volgende stappen kunnen Omgevingsdiensten zelf nemen: Zorg dat werkwijzen aansluiten bij de wettelijke eisen en de Archiefverordening; Zorg dat werkwijzen aansluiten bij het Besluit Informatiebeheer als dat aanwezig is; Hanteer selectielijsten. Bij voorkeur: de Selectielijst voor archiefbescheiden van gemeentelijke en intergemeentelijke organen opgemaakt of ontvangen vanaf 1 januari Het overgrote deel van de Omgevingsdienstinformatie sluit namelijk aan bij de gemeentelijke processen. Het is wel nodig om daarbij met de provincie afspraken te maken over een provinciale selectielijst; Schrijf op welke visie je als Omgevingsdienst hebt op de informatiehuishouding in de toekomst. Maak een informatiebeleidsplan en een implementatieplan om dit te realiseren; Wil je als Omgevingsdienst archiefinformatie, onder zorg van het bevoegd gezag, beheren? Dan is het nodig een beheerder aan te wijzen. Daarnaast moet hierover advies aan de gemeentearchivaris gevraagd worden. Omgevingsdiensten en bevoegde gezagen zullen moeten laten zien dat de informatie in goede, geordende en toegankelijke staat beheerd wordt. Dat kan door een audit door de archiefinspecteur te laten uitvoeren; Kies niet zomaar voor een nieuwe werkwijze, maar laat eerst een onafhankelijke toets uitvoeren op grond van RODIN (Referentiekader Opbouw Digitaal INformatiebeheer). Gebruik de uitkomsten van deze toets als monitor bij de opbouw en inrichting van het archiveringssysteem; De nieuwe werkwijze dient getest en ge-audit te worden. Dat betekent dat in de beginfase werkzaamheden tijdelijk dubbel uitgevoerd moeten worden. Bij de bevoegde gezagen De volgende stappen kunnen gemeenten en provincies nemen: Wil je dat de Omgevingsdienst archiefinformatie, onder zorg van het bevoegd gezag, gaat beheren? Dan is het nodig een beheerder aan te wijzen. Bovendien moet hierover advies aan de gemeentearchivaris gevraagd worden. Omgevingsdiensten en bevoegde gezagen zullen moeten laten zien dat de informatie in goede, geordende en toegankelijke staat beheerd wordt. Ga in gesprek met de Omgevingsdienst en stel een mandaat of ondermandaat-overeenkomst op. Kies niet zomaar voor een nieuwe werkwijze, maar laat eerst een onafhankelijke toets uitvoeren op grond van RODIN (Referentiekader Opbouw Digitaal INformatiebeheer). Gebruik de uitkomsten van deze toets als monitor bij de opbouw en inrichting van het archiveringssysteem. De gemeentearchivaris Voor alle nieuwe afspraken over het beheer van informatie of veranderingen van bestaande afspraken is het aan te raden om de gemeentearchivaris erbij te betrekken. De gemeentearchivaris moet zelfs expliciet om advies gevraagd worden als er veranderingen in het beheer worden doorgevoerd. 12

13 6. Tot slot: ken de risico s Dat in de opstartfase de dienstverlening, geleverde producten en bedrijfsvoering meer aandacht hebben gekregen dan de informatiehuishouding, dossiervorming en archivering, is om praktische redenen misschien wel te begrijpen. Het is echter van het grootste belang dat zowel Omgevingsdiensten als partners besffen welke risico s ze lopen als archieftaken niet goed gewaarborgd zijn. Het bevoegd gezag is daarbij bestuurlijk verantwoordelijk, maar grote gebreken hierin stralen uiteindelijk ook af op de Omgevingsdiensten. Zorg voor een duidelijk beeld Duidelijk afspraken over dossiervorming en archivering beginnen altijd met een grondige schets van de situatie zoals die nu is. Iedere samenwerking tussen een gemeente, provincie en Omgevingsdienst is anders en ook de taken die zijn overgedragen verschillen. De primaire processen en archieftaken moeten duidelijk in beeld worden gebracht. Daarna volgt de beschrijving van de situatie zoals partijen die wenselijk vinden en het maken van afspraken die bij die situatie horen. Een goede begeleiding Quarant heeft veel ervaring bij Omgevingsdiensten en gemeenten met trajecten naar een betere informatiehuishouding, zowel inhoudelijk als organisatorisch. We kennen de wetgeving, best practices en de softwaremarkt. Die kennis en ervaring gebruiken we graag om Omgevingsdiensten en hun partners te begeleiden bij het vastleggen van verantwoordelijkheden en werkafspraken over dossiervorming en archivering van de primaire processen. Het doel is ervoor te zorgen dat alle partijen erop kunnen vertrouwen dat de informatie volledig, betrouwbaar, actueel, authentiek en raadpleegbaar is en blijft. 13

14 7. Over Quarant Quarant is de kennis- en veranderpartner voor lokale overheden. Vanuit onze passie voor de publieke zaak helpen wij Omgevingsdiensten zich te ontwikkelen tot Qrachtige organisaties die een belangrijke rol spelen bij de leefbaarheid, veiligheid en duurzaamheid van de omgeving van inwoners en bedrijven. In onze aanpak stellen wij de medewerkers centraal. Met aanstekelijk enthousiasme weten wij hen te inspireren te bouwen aan mensgerichte Omgevingsdiensten waarbij klantbewustzijn, kwaliteit en efficiency kernbegrippen zijn. Meer informatie Heeft u vragen over deze whitepaper? Wilt u met iemand van gedachten wisselen over de informatie-uitwisseling tussen Omgevingsdiensten en hun partners? Of over specifieke knelpunten op het gebied van dossiervorming en archivering? Neem dan gerust contact op: Adrie van Bohemen (Partner en Consultant Quarant) M E adrie.van.bohemen@quarant.nl 14

15 KERKSTRAAT AC BODEGRAVEN