RAPPORT VAN BEVINDINGEN KWALITEITSONDERZOEK Stichting Passend Voortgezet Onderwijs Walcheren Plaats : Middelburg Administratienummer : VO2901 Bestuursnummer : 41323 Onderzoeksnummer : 277482 Datum onderzoek : 15 januari 2015 Datum vaststelling : 9 juli 2015
Pagina 2 van 12
INHOUDSOPGAVE 1 INLEIDING............................................ 5 2 BEVINDINGEN.......................................... 7 3 REACTIE VAN HET BESTUUR............................... 12 Pagina 3 van 12
Pagina 4 van 12
1 INLEIDING De Inspectie van het Onderwijs voerde een kwaliteitsonderzoek uit bij 'Stichting Passend Voortgezet Onderwijs Walcheren'. Binnen de gemeenten Middelburg, Veere en Vlissingen vormen vier schoolbesturen met in totaal tien vestigingen gezamenlijk het samenwerkingsverband. In dit rapport geeft de inspectie haar bevindingen uit het onderzoek weer. Kwaliteitsonderzoek In het schooljaar 2014/2015 voert de inspectie een kwaliteitsonderzoek uit bij alle 152 samenwerkingsverbanden. Het doel van deze kwaliteitsonderzoeken is tweeledig: 1. stimuleren van de ontwikkeling van de samenwerkingsverbanden door een beeld te geven van de ontwikkeling op dat moment; 2. toezicht houden op de ontwikkeling van de samenwerkingsverbanden. Bij alle samenwerkingsverbanden controleert en rapporteert de inspectie of zij voldoen aan de wet- en regelgeving. Nieuw in schooljaar 2014/2015 is dat ieder samenwerkingsverband - indien nodig - in het rapport verbeterpunten voor de kwaliteit krijgt aangereikt, gerelateerd aan het waarderingskader van de inspectie. Toezichtkader De inspectie baseert zich bij dit kwaliteitsonderzoek op het toezichtkader samenwerkingsverbanden po/vo passend onderwijs. Dit toezichtkader bevat een waarderingskader, maar nog geen beslisregels om vast te kunnen stellen of het samenwerkingsverband aan de basiskwaliteit voldoet. Het document is te vinden op www.onderwijsinspectie.nl. Onderzoeksopzet Het onderzoek start met een bureauanalyse van het ondersteuningsplan en overige gegevens over het samenwerkingsverband die bij de inspectie aanwezig zijn. Het betreft de volgende documenten: Akte van oprichting Stichting Passend Onderwijs Voortgezet Onderwijs Walcheren (29 oktober 2013); Ondersteuningsplan 2015-2018 (13 februari 2014); Routeboek Onderwijsloket (27 oktober 2014); Houtskoolschets (9 januari 2015); Website samenwerkingsverband (www.pvow.nl, geraadpleegd op 13 januari 2015); Pagina 5 van 12
Kengetallen samenwerkingsverband (www.passendonderwijs.nl, geraadpleegd op 13 januari 2015). Hierna vond op 15 januari 2015 een onderzoek op locatie plaats waarbij de inspectie: een presentatie kreeg van het samenwerkingsverband over de stand van zaken en actuele ontwikkelingen binnen het samenwerkingsverband; een gesprek voerde: over de rol die het samenwerkingsverband speelt binnen de verbinding onderwijs en jeugdzorg; over de ondersteuningstoewijzing; met (een afvaardiging van) de ondersteuningsplanraad over zijn rol bij het samenwerkingsverband; met het bestuur met onder andere aandacht voor het intern toezicht. Aan het eind van het onderzoek besprak de inspectie haar bevindingen met het bestuur en het management van het samenwerkingsverband. Opbouw rapport In hoofdstuk 2 staat de hoofdlijn van de bevindingen uit het onderzoek (2.1), gevolgd door een toelichting (2.2). De bevindingen over de naleving van de wettelijke voorschriften geeft de inspectie in dat hoofdstuk weer in een afzonderlijke paragraaf (2.3). Hoofdstuk 3 vermeldt de reactie van het bevoegd gezag. Pagina 6 van 12
2 BEVINDINGEN 2.1 Hoofdlijn Op 28 februari 2014 voerde de inspectie een simulatie uit bij het samenwerkingsverband 'Stichting Passend Voortgezet Onderwijs Walcheren'. Het samenwerkingsverband lag toen op koers om de wettelijke termijnen te halen en te voldoen aan de wettelijke voorschriften. In beleidsmatige zin werd geconstateerd dat het accent op de korte termijn lag, de inhoudelijke uitwerkingen beperkt bleven tot het schooljaar 2014/2015 en de meerjarenbegroting te globaal was uitgewerkt. Het samenwerkingsverband gaf aan de meerjarenbegroting in het definitieve ondersteuningsplan beleidsrijk uit te werken. In het kwaliteitsonderzoek in januari 2015 constateert de inspectie dat het samenwerkingsverband nog steeds een beleidsarme meerjarenbegroting heeft met een fors negatief resultaat van 814.203 voor de komende jaren (Ondersteuningsplan 2015-2018). Deze tekorten zijn hoofdzakelijk het gevolg van het in stand houden van een orthopedagogisch-didactisch centrum (opdc) en van een groter aantal verwijzingen vanuit het basisonderwijs naar het voortgezet speciaal onderwijs (vso) in vergelijking met de periode voor de teldatum van de verevening. De toename van het aantal verwijzingen kwam als een verrassing voor het bestuur van het samenwerkingsverband, ondanks de vertegenwoordiging van het vso in het bestuur. De raad van toezicht wil voorkomen dat de scholen voor voortgezet onderwijs in de toekomst structureel opdraaien voor het tekort en hebben een taakstelling van twee jaar opgelegd aan het bestuur. Vanaf het schooljaar 2016/2017 moet het samenwerkingsverband kostendekkend werken binnen de normbekostiging. Om het tekort dat ontstaat in de jaren 2014/2015 en 2016/2017 op te vangen sluit het samenwerkingsverband een lening af bij twee besturen voor voortgezet onderwijs. De afspraken rondom deze lening zijn nog niet geformaliseerd en/of vastgelegd. Het bestuur heeft een houtskoolschets gemaakt waarin drie lijnen globaal zijn uitgewerkt: 1. leerlingen die extra ondersteuning behoeven, worden niet langer op een opdc geplaatst; 2. schets van typen arrangementen die passen bij de ondersteuningsbehoeften van leerlingen; 3. voorstellen voor kostenbesparende activiteiten. In de houtskoolschets is geen financiële doorrekening gemaakt en er worden zaken betrokken waarvoor de bevoegde gezagen van de deelnemende onderwijsinstellingen verantwoordelijk zijn. De inspectie wacht het nieuwe ondersteuningsplan af om beter zicht te krijgen op het meerjarenbeleid en de daarbij behorende begroting. Pagina 7 van 12
Over de nieuwe versie van het ondersteuningsplan voert het samenwerkingsverband op overeenstemming gericht overleg (oogo) met de gemeenten en legt het ter instemming voor aan de ondersteuningsplanraad. Voor 1 mei 2015 ontvangt de inspectie het ondersteuningsplan voor de schooljaren 2015/2016-2017/2018. Hieronder volgt een nadere toelichting op de bevindingen, gerelateerd aan het waarderingskader. 2.2 Toelichting Kwaliteitsaspect 1: Resultaten Het samenwerkingsverband maakt helder wat de basisondersteuning is die elke participerende school biedt, welke extra ondersteuning de verschillende scholen bieden en wat het aanbod van het speciaal onderwijs is. Het aanbod van elke school is beschreven aan de hand van de vijf aspecten van het indiceren vanuit onderwijsbehoeften. Hierdoor kan het samenwerkingsverband zich verantwoorden over de dekkingsgraad van de voorzieningen voor extra ondersteuning. Uit die verantwoording blijkt dat er witte vlekken in het aanbod van het speciaal onderwijs zijn. De inspectie kan echter niet concluderen dat er te weinig voorzieningen zijn op Walcheren, omdat alle leerlingen die extra ondersteuning behoeven deze ook ontvangen. Ook wijst de inspectie op het risico dat nieuw aanbod een nieuwe vraag in de markt kan oproepen, met als gevolg dat men leerlingen wellicht onnodig verwijst naar het speciaal onderwijs. In het nieuwe ondersteuningsplan zal het bestuur de behoefte aan voorzieningen voor extra ondersteuning opnieuw in kaart brengen. Voor het schooljaar 2014/2015 kan het samenwerkingsverband laten zien dat leerlingen die extra ondersteuning behoeven een ontwikkelingsperspectief hebben en op een plaats zitten die past bij het arrangement. In het 'Routeboek Onderwijsloket' zijn de procedures met betrekking tot de extra ondersteuning, de toelaatbaarheidsverklaring en de terugplaatsing in het voortgezet onderwijs te summier beschreven. De criteria en procedures voor het toewijzen van extra ondersteuning en het toewijzen van toelaatbaarheidsverklaringen, alsmede een procedure voor de herindicatie van zittende vso-leerlingen zijn op dit moment onvoldoende uitgewerkt. Het samenwerkingsverband werkt met een meerjarenbegroting die een onvoldoende relatie heeft met het beleid uit het ondersteuningsplan. Het bestuur herformuleert momenteel het beleid en zal een nieuwe beleidsrijke en taakstellende meerjarenbegroting opstellen. De kwalitatieve en kwantitatieve doelen uit het vigerende ondersteuningsplan zijn in het geldige Pagina 8 van 12
ondersteuningsplan onvoldoende concreet benoemd. In het bijgestelde ondersteuningsplan moet vanuit een meerjarenperspectief zicht komen op de kwalitatieve en kwantitatieve resultaten. Het samenwerkingsverband stelt de leerling centraal en mobiliseert de partijen die van betekenis kunnen zijn voor een betere ondersteuning aan leerlingen. Daarom stemt het samenwerkingsverband ook af met de andere samenwerkingsverbanden in Zeeland. Het behoud van gespecialiseerde deskundigheid, dat nodig is om leerlingen effectief te ondersteunen, is een belangrijk issue en daarover vindt bestuurlijke samenwerking en afstemming plaats. Ook streeft men na om dezelfde begrippen (bij het schoolondersteuningsprofiel) te hanteren om geen drempels op te werpen die een samenwerking en overstap van leerlingen in de weg kunnen staan. Ook presenteren de samenwerkingsverbanden zich als een eenheid naar het provinciebestuur en de gemeenten en creëeren ze bestuurlijk de randvoorwaarden voor het bundelen van krachten. De decentralisatie van zorg en ondersteuning is door de drie Walcherse gemeenten aangegrepen om met elkaar samen te werken en zich onder de naam Porthos te presenteren naar burgers, maatschappelijke organisaties en bedrijven. Door deze keuze is de samenwerking met de gemeenten gemakkelijker voor het samenwerkingsverband. Er zijn op bestuurlijk niveau afspraken gemaakt over afstemming en samenwerking bij dossiers, het voorkomen van voortijdig schoolverlaten en de thuiszitters. In de praktijk bundelt men krachten en bij dossiers met meervoudige problematiek ligt de verantwoordelijkheid bij een regievoerder. Het samenwerkingsverband verzorgt samen met de leerplichtambtenaren en Bureau Jeugdzorg de begeleiding van thuiszitters. Concrete resultaten zijn ook geboekt bij het begeleiden van voortijdig schoolverlaters via brancheopleidingen naar arbeid en bij het realiseren van een continuïteit in de begeleiding van leerlingen met een ondersteuningsbehoefte die naar het mbo gaan. Kwaliteitsaspect 2: Management en organisatie Vorig jaar heeft de inspectie al een oordeel gegeven over de missie en visie van het samenwerkingsverband. Deze kan explicieter. Uit het bijgestelde ondersteuningsplan zal blijken of het samenwerkingsverband de visie en de missie verder uitwerkt in concrete doelstellingen (kwantitatief en kwalitatief) en de afspraak nakomt om de meerjarenbegroting beleidsrijk vorm te geven. In het nieuwe ondersteuningsplan zal ook helder worden hoe het samenwerkingsverband de taakstelling realiseert en welke bijdrage het Onderwijsloket daarin heeft. Pagina 9 van 12
Het samenwerkingsverband heeft een overzichtelijke organisatie en de verantwoordelijkheden, de taken en de bevoegdheden van elk orgaan zijn beschreven. Het is helder dat het bestuur en het intern toezicht van elkaar gescheiden zijn, maar een toezichtkader ontbreekt nog. Gelet op de taakstelling is het urgent dat de raad van toezicht een dergelijk kader opstelt. Op hoofdlijnen is duidelijk welke rechtspersonen onderdeel uitmaken van het samenwerkingsverband en welke verantwoordelijkheid het samenwerkingsverband als werkgever heeft. De overlegstructuur is transparant en waarborgt dat bestuurders, schoolleiders, ondersteuners op de scholen, het Onderwijsloket en externe zorgaanbieders informatie delen over de uitvoering van passend onderwijs. Via de website en brochures informeert het samenwerkingsverband (complementair aan de scholen voor voortgezet onderwijs) ouders, het primair onderwijs en andere betrokkenen in de regio. De scholen voor voortgezet onderwijs hebben de directe contacten met ouders, basisscholen en andere partijen in de regio en daarom nemen zij het leeuwendeel van de voorlichting en informatievoorziening voor hun rekening. Kwaliteitsaspect 3: Kwaliteitszorg Het samenwerkingsverband heeft de uitgangspunten voor het kwaliteitsbeleid geformuleerd en zal in een vierjarencyclus de resultaten plannen en evalueren. Bij het uitvoeren van de evaluaties zal het samenwerkingsverband het instrument van visitatiecommissies inzetten. Het verzamelen en analyseren van data over de resultaten van passend onderwijs zal een onderdeel uitmaken van de kwaliteitszorg. De komende jaren worden deze activiteiten uitgevoerd. 2.3 Naleving wet- en regelgeving Voorschriften ondersteuningsplan Het ondersteuningsplan moet aan een aantal wettelijke voorschriften voldoen. Daarvoor is het nog nodig dat het samenwerkingsverband onderstaande onderdelen opneemt of nader uitwerkt: Procedures en criteria toewijzing middelen (artikel 17a WVO, lid 8b); Procedure en criteria plaatsing leerlingen vso (artikel 17a WVO, lid 8c); Procedure en beleid terug- of overplaatsing naar het voortgezet onderwijs vanuit vso (artikel 17a WVO, lid 8d); Herindicatie zittende vso-leerlingen (artikel XVII Wet passend onderwijs, lid 2); Kwalitatieve en kwantitatieve resultaten (artikel 17a WVO, lid 8e). Pagina 10 van 12
Programmatisch handhaven Bij het bevorderen van de naleving van wettelijke regels, gebruikt de inspectie ook het uitgangspunt van programmatisch handhaven (Jaarwerkplan 2014). Jaarlijks kiest de inspectie een aantal onderdelen van wet- en regelgeving die gericht aandacht krijgen. Onderstaande tabel bevat de onderdelen die voor het schooljaar 2014/2015 zijn vastgesteld voor de controle op de naleving door de samenwerkingsverbanden. Per onderdeel toont de tabel of het samenwerkingsverband aan de voorschriften voldoet. Naleving wet- en regelgeving Voldoende Onvoldoende N.1 De tijdige (hernieuwde) vaststelling van het ondersteuningsplan en het insturen aan de inspectie - De artikelen 18a, tiende lid, WPO en 17a tiende lid, WVO. N.2 De naleving van de regels met betrekking tot de (hernieuwde) vaststelling van het ondersteuningsplan en de instemming van de ondersteuningsplanraad - De artikelen 18a, zevende lid, WPO en 17a, zevende lid, WVO en artikel 14a WMS. N.3 Het ondersteuningsplan wordt niet eerder vastgesteld dan nadat overleg (oogo) heeft plaatsgevonden met gemeente(n) en met het samenwerkingsverband, waarvan het gebied (gedeeltelijk) samenvalt - De artikelen 18a, negende lid, WPO en 17a, negende lid,wvo. N.4 Het deskundigenadvies - De artikelen 18a, elfde lid WPO jo artikel 34.8. Besluit bekostiging WPO en 17a WVO, twaalfde lid jo artikel 15a Inrichtingsbesluit WVO. Pagina 11 van 12
3 REACTIE VAN HET BESTUUR In zijn reactie d.d. 16 maart 2015 deelt het bestuur mee dat het de bevindingen uit dit rapport bij de verdere ontwikkeling van het samenwerkingsverband op de volgende wijze zal betrekken of al heeft betrokken. De bevindingen zijn verwerkt in het nieuwe ondersteuningsplan. De adviezen rondom de meerjarenbegroting en de accenten in ondersteuningstoewijzing zijn reeds in de praktijk gebracht. Pagina 12 van 12