De staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid De heer drs. M. Rutte Postbus 90801 2509 LV 's-gravenhage DATUM 4 december 2003 UW REFERENTIE B.N. Groot KENMERK 3.89/02-9994 UW BRIEF AV/PB/2003/90582 BEHANDELD DOOR drs. D.W.G.A. Broeders RBA (055) 357 65 06 ONDERWERP financieel toezichtskader pensioenfondsen Geachte heer Rutte, Hierbij zend ik u een antwoord op de vragen die u heeft gesteld in de brief van 25 november jl. U geeft daarbij aan dat deze aanvullende vragen een logisch vervolg zijn op de eerdere betreffende het karakter van voorwaardelijke toezeggingen. Ik hoop u met onderstaande toelichting te ondersteunen bij uw verdere gedachtebepaling. Het PVK bestuur heeft goede nota genomen van uw wens knopen snel door te hakken. Wij hebben daarvoor begrip en in dat licht beantwoorden wij uw brief dan ook binnen de door u gevraagde termijn. Tegelijk laat ook het antwoord dat wij als toezichthouder op uw vragen geven, zien dat er nog veel te doen is om te zorgen dat het Nederlandse pensioensysteem ook in de toekomst de benamingen betrouwbaar, solide, goed en betaalbaar mag blijven dragen. Wij blijven daaraan graag bijdragen. Indexatie bij onvoldoende buffer Uw eerste vraag betreft indexatie ten tijde van een te laag weerstandsvermogen. Laat ik eerst en vooral stellen dat het altijd zo kan zijn dat de sponsoren (waaronder in dit verband ook de actuele premiebetalers) bereid zijn om in enig jaar de indexeringslast voor hun rekening te nemen. Als de indexatie uit additionele externe financiering wordt betaald, dan wordt de bufferproblematiek niet geraakt. Het bestuur van het pensioenfonds dient zich wel te realiseren dat in de communicatie naar deelnemers geen verwachtingspatroon voor de toekomstige indexaties wordt gevoed. Wanneer het incidentele karakter onvoldoende aan deelnemers kenbaar wordt gemaakt kunnen zij aanvoeren: "kijk rechter zelfs onder dit soort omstandigheden werd er toch geïndexeerd, waarom nu niet?" M.a.w.: aanspraken van deelnemers kunnen ook ontstaan door feitelijk gedrag van werkgever of pensioenfonds. Dit echter raakt bij voldoende transparantie het toezichtskader niet. Het herstelplan dient uit te gaan van progressie; alle acties dienen in het licht te staan van herstel van de financiële positie. Vrijwillige verslechtering van de financiële positie in een situatie van reservetekort is 1/5
ongewenst. Binnen een vastgelegd hersteplan kan indexatie acceptabel zijn als aangetoond wordt dat herstel wordt bereikt. Anders gezegd, de voorgenomen indexatie moet al onderdeel van het herstelplan zijn; toe te kennen indexatie moet dan passen binnen dat herstelplan. De consequenties hiervan - bijvoorbeeld verder oplopende premies - moeten alle betrokkenen aanvaarden. Zo'n herstelplan zal dus, naast een al dan niet volledig c.q. voorwaardelijk indexatie streven, ook tegelijk een gestaag herstel moeten laten zien. Solvabiliteitstoets Voor alle te maken keuzes geldt dat, om een adequaat toezicht op pensioenfondsen te kunnen houden, er moet worden voldaan aan een aantal eisen: - - transparantie; - - voldoende instrumenten voor de toezichthouder; - - evenwicht tussen beschikbare middelen van het pensioenfonds en de aanspraken, toezeggingen en verwachtingen ten aanzien van het pensioenregeling. De voorgenomen opzet van de solvabiliteitstoets is universeel toepasbaar; dus op iedere contractvorm en elke situatie. In de uitgangspuntennotitie FTK en in de "white paper" is de volgende omschrijving gegeven: "de toets is erop gericht om de omvang van de actuele waarde van de aanwezige middelen zodanig te bepalen dat deze - na één jaar - met grote mate van waarschijnlijkheid de actuele waarde van de dan aanwezige verplichtingen overtreft". In feite wordt gevraagd om balansprojecties te maken, uitgaande van een aantal scenario's, en te zien of het pensioenfonds onder die veronderstellingen financieel overeind blijft. Met name voor de voorwaardelijke verplichtingen en staffels betekent dit dat de geschatte actuele waarde van de verplichtingen bij een ongunstige scenario een relevante grootheid is. Het eerste door u genoemde pensioenfonds, van het type"defined contribution", draagt in de meest kale vorm geen restrisico. Een zo pure DC regeling wordt in de Nederlandse praktijk echter niet aangetroffen. Is er bijvoorbeeld (minimaal) de premie toegezegd dan moeten de opgespaarde premies zijn gegarandeerd. Voor "defined benefit" regelingen geldt het uitgangspunt dat de toezegging dient te worden gevolgd door het reserveren van geld. Het fonds heeft niet de vrijheid om al dan niet te reserveren voor hetgeen wordt toegezegd. Slechts in het geval er niets wordt toegezegd hoeft er ook niets te worden gereserveerd. "Kapitaaldekking DB nominaal inclusief buffer" komt overeen met een pensioenregeling waarin geen enkele toeslagtoezegging is gedaan. Eventuele rechtenverbeteringen kunnen door het bestuur worden toegekend op basis van overreserves - boven de vereiste buffers - in het pensioenfonds. Deze hebben echter een incidenteel karakter. Voor dezelfde "defined benefit" variant met een extra reserve voor het voorwaardelijke deel gaat wederom op dat er evenwicht en transparantie is vereist. Er moeten middelen zijn om te indexeren, anders kan en mag er niet de suggestie worden gewekt dat er geïndexeerd zal worden. En de omvang van de middelen in combinatie met de voor de voorwaardelijke toeslagen beschikbare c.q. benodigde kasstroom moet ook corresponderen met de redelijkerwijs te bepalen waardering van die toezeggingen. Door het voorwaardelijke karakter - ervan uitgaande dat die eenduidig en transparant vastligt en gecommuniceerd wordt aan alle betrokkenen - is geen additionele buffer nodig. Ook onder de voorwaardelijkheid van een bestuursbesluit moet een toezegging of ambitie, afhankelijk van de beleidsvrijheid van het bestuur, redelijkerwijs nagekomen worden. Eventuele "harde" of minimum elementen hierin dienen echter als zijnde onvoorwaardelijk te worden beschouwd in de solvabiliteitstoets. De techniek in deze kan wellicht gecompliceerd lijken, de uitgangspunten zijn helder en eenduidig. Ook voor de laatste door u genoemde variant "DB met staffel" geldt het principe dat zodra iets is toegezegd het ook nagekomen moet worden. Dus ten opzichte van de nominale verplichtingen zal ook altijd een solvabiliteitsvereiste worden vastgesteld. Voor de staffel geldt dat deze gewaardeerd zou kunnen worden tegen het geldbedrag dat aan een derde betaald dient te worden om op dat moment het 2/5
staffelcontract over te nemen. De vormgeving van de toezegging is dus bepalend voor de waarde. Hierbij zal er uiteraard ook weer evenwicht moeten zijn. Eigenlijk hoort de verwachtingswaarde van alle deelnemers tezamen te corresponderen met de waardering van deze voorwaardelijke toezegging door het pensioenfonds. De waarde is zeker niet 0 want dat is slechts de waarde van géén toezegging. De staffel gaat op lange termijn uit van een zeker indexeringsstreven gegeven een herstel naar een gezonde dekkingsgraad; er zullen dus bepaalde extra uitkeringen door het pensioenfonds moeten worden gedaan als gevolg van de aanwezigheid van de staffel. De waardering van het ambitieniveau kan daarom op lange termijn niet stelselmatig (of gemiddeld genomen) afwijken van de opslag voor indexatie die in de kostprijs is berekend. Ook hier geldt dat de uitwerking wellicht gecompliceerd kan ogen, maar dat de uitgangspunten simpel zijn, ook bezien vanuit adequaat toezicht. Onderstaande tabel tracht alle besproken varianten nog eens samen te vatten. Verplichtingen (actuele waarde) Vereiste solvabiliteit Kapitaaldekking DC VPV = waarde beleggingen Afhankelijk feitelijke regelingen Kapitaaldekking DB nominaal VPV nominaal Ten opzichte van VPV nominaal Kapitaaldekking DB nominaal + voorwaardelijke aanspraken VPV nominaal + bestemmingsreserve Kapitaaldekking DB+staffel Idem Idem Nb VPV = voorziening pensioenverplichtingen. Ten opzichte van VPV nominaal + "harde" elementen uit bestemmingsreserve In uw brief wordt veel aandacht besteed aan de solvabiliteitstoets en aan de vereiste reserves en buffers. Daarnaast is het belangrijk dat steeds de kostendekkende premie wordt geheven, zolang niet alle per regeling bepaalde buffers en reserves, zijn gevuld. Dit correspondeert met uw eerdere uitlatingen ten aanzien van de nieuwe pensioenwet, doch dient niet onderbelicht te raken. Ook moeten de extra's die aan een fonds dienen toe te vloeien op grond van vastliggende herstelplannen jaarlijks te worden gefinancierd. Daarbij is duidelijk dat, naarmate de zekerheidsmaat lager is,daarvan vaker sprake zal zijn dan bij een hogere zekerheidsmaat. Tevens zal, boven deze kostendekkende premie in enge zin, waarvan de solvabiliteitsopslag voor de op te bouwen buffers deel uitmaakt, ook de indexatietoeslag in het geval de indexatie voorwaardelijk is worden meegerekend (n.b. bij onvoorwaardelijke indexatie zit deze toeslag uiteraard in het deel waarover er solvabiliteitsopslag wordt berekend.). Tenslotte zullen, voor zover er omslag- of solidariteitselementen in de premie schuilen, ook deze in rekening moeten worden gebracht. Dit brengt mij tot de kanttekening dat stelsels met een meer stabiele premie ook binnen de nieuw te ontwikkelen kaders mogelijk zouden moeten blijven. (Te) grote premievolatiliteit lijkt in veel gevallen ongewenst, procyclisch en ook onnodig vanuit toezichtsoptiek. In zoverre verdient het aanbeveling om niet uit het oog te verliezen dat, vanuit een model met redelijk stabiele premies, ook behoorlijke en zekere pensioenen zijn op te bouwen. Begrippenkader Uw derde vraag is een zeer relevante. Zonder thans volledig te willen zijn, dan wel een handleiding pensioenbegrippen te geven kan het volgende dienen als hulpmiddel. In de eerste plaats kost een bepaald pensioen uiteindelijk steeds wat het kost. Een pensioenfonds genereert geen winst of eigen vermogen, dus uiteindelijk is de som van alle uitkeringen (plus de gemaakte kosten) gelijk aan de premie-inkomsten plus de beleggingsopbrengsten. De verschillen tussen DB en DC manifesteren zich daarmee als verschillen in risicodeling. Dat geldt evenzeer voor de verschillende mogelijke kansmaten. Met andere woorden, bij een gegeven pensioenuitkering zijn de kosten niet hoger of lager bij een andere zekerheidsmaat of bij de keuze voor een DC of DB systeem. Als de sponsor alle risico op zich zou nemen (en de soliditeit en de continuïteit van de sponsor gewaarborgd zou zijn) dan manifesteren de verschillende keuzes zich slechts door een verschil in het 3/5
tijdstip waarop de sponsor betaalt. Hier is uiteraard een relatie met de in ontwikkeling zijnde accountancyvoorschriften, die steeds mee nadruk leggen op het vroegtijdig passiveren van mogelijke "constructive obligations". Als de sponsor niet alle risico's draagt, dan kan eenzelfde analyse gelden voor de premiebetalers; de last schuift dan in de tijd over de (toekomstige) premiebetalers. Meer omslagelementen in de premie maken dat premiebetalers in mindere mate voor hun eigen pensioen betalen en meer bijdragen aan het pensioen van anderen. Een langdurig onevenwichtige situatie hierin kan het stelsel aantasten. Als tenslotte noch premieomslag noch sponsorfinanciering afdoende zijn, dan treden de echte verschillen aan het licht. Dan is de pensioengerechtigde de uiteindelijke risicodrager en zullen de fluctuaties in de uitkomst dus zichtbaar worden in een lager pensioen. Vergrijzing Uw laatste vraag betreft de gevolgen van verdergaande vergrijzing en de daarmee samenhangende beperktere effectiviteit van premiesturing. Maatschappelijke vergrijzing voltrekt zich niet in één jaar. Voor de solvabiliteitstoets is het in principe geen relevant risico. De verwachte trendmatige ontwikkeling in sterftekansen (en de daarbij horende onzekerheid) moeten daarentegen wel mee worden gewogen in het bepalen van de actuele waarde van de voorziening pensioenverplichtingen. De vergrijzingstrend komt dus in de voorziening tot uitdrukking; de continuïteitstoets kan daarbij inzicht geven in het realiteitsgehalte van gepresenteerde bijstuurinstrumenten. De vergrijzing is ook een relevant thema ten aanzien van de intergenerationele solidariteit en de mogelijkheid om een beroep te doen op jonge en toekomstige generaties om extra premie te betalen in geval van een tekort. De daaruit voortvloeiende beperktere effectiviteit van premiesturing kan bijvoorbeeld inzichtelijk worden gemaakt door te schatten wat de consequenties zijn als de indexatie van gepensioneerden en slapers volledig uit omslag wordt gefinancierd 1[1]. De kosten worden in een dergelijk geval gegeven door de verhouding tussen de te indexeren opgebouwde rechten (nominale pensioenverplichtingen) en de loonsom (bedrijven plus overheid). In 2000 was deze verhouding grofweg 2,6 uitgaande van de verdeling over eindloon en middelloonregelingen. Een indexatie van 3%-punt zou dus een opslag van 3%*2,6=7,8% in de premie betekenen. Bij handhaving van deze veronderstellingen zou de verhouding in 2030 oplopen tot 4,5 ofwel 3% indexatie is dan 13,5% extra premie. Onder de aanname dat alle pensioenregelingen overgaan op middelloon loopt de verhouding nog altijd op tot 3,6 of 10,8% extra premie. Deze voorbeelden laten al overduidelijk zien dat inhaal via premie slechts beperkt mogelijk is. Het is dan ook nodig om, per fonds toetsbare, aannames te hebben over de maximale ruimte binnen dat fonds om een "solidariteitsopslag" op de premies te heffen. De ruimte daartoe zal m.i. beperkt zijn tot enkele procentpunten. Daarmee is gegeven dat dit compensatiemechanisme beperkt is en veelal te beperkt zal blijken om nu al voorzienbare problematiek op te vangen. Voor de goede orde wordt opgemerkt dat dit, wellicht in nog sterkere mate, geldt voor sponsorfinanciering om tekorten op te vangen. Hierbij geldt tevens het verband met de ontwikkelingen ten aanzien van de internationale accountancystandaarden, die veelal de kans op zo'n sponsoraanvulling reeds nu als "constructive obligation" in de balans zouden willen passiveren. Wij zouden het zeer op prijs stellen nader met u en uw kabinetscollega's over de door u gestelde vragen van gedachten te wisselen. Hoogachtend, Pensioen- & Verzekeringskamer 1[1] Dit is zeker geen pleidooi voor of tegen een omslagstelsel. Het is alleen gebruikt om een illustratie te geven van de werking van het premiestuur. 4/5
Mr. D.E. Witteveen Voorzitter 5/5