VERSLAG SYSTEEMGERICHTE INTERNE CONTROLE 2015 VOORJAAR 2015
1. Inleiding Het Interne Controle plan 2015 is februari 2015 besproken in het managementteam en met de accountant. Samen met het verslag over de interne controle 2014 en het normenkader 2015 is het ICplan 2015 in april, voorafgaand aan de vaststelling in de vergadering van het Dagelijks Bestuur op 21 mei in een tweede ronde besproken in het managementteam. Het managementteam heeft de controller gevraagd zijn bevindingen toe te lichten in gesprekken met elk afdelingshoofd. Die gesprekken hebben plaatsgevonden. Het karakter van deze gesprekken werd bepaald door de gesignaleerde zaken. Bij openbaar vervoer heeft het afdelingshoofd gevraagd om een spoedige realisatie van de ondersteuning van de subsidieprocessen bij openbaar vervoer. Het afdelingshoofd infrastructuur heeft aandacht gevraagd voor de risicobeheersing bij infrastructuurprojecten: naarmate de Stadsregio meer betrokken raakt bij de (voorbereiding op ) de uitvoering van infrastructuurprojecten moet dit gepaard gaan met de noodzakelijke risicobeheersing. Voor interne controle van financiële beheershandeling is deze ontwikkeling ook van groot belang: risicogerichte interne controle veronderstelt inzicht in de risicobeheersing. Bij de afdeling ruimte en mobiliteit zijn afspraken gemaakt over mogelijkheden voor functiescheiding in het subsidieproces. Gezien de omvang van de formatie is geen vergaande functiescheiding mogelijk zoals bij de andere beleidsafdelingen. Gezien de omvang van de financiële beheershandelingen is een vergaande functiescheiding ook niet noodzakelijk. Het gesprek bij deze afdeling zal gaan over andere mogelijkheden zoals collegiale toetsing binnen de afdeling. Benchmarking ofwel informatie over en vergelijking met vergelijkbare organisaties is een andere mogelijkheid. In het Interne Controle Plan 2015 zijn systeemgerichte controles voorzien in de eerste jaarhelft. Door voor het zomerreces te rapporteren over deze controles heeft het management mogelijkheden tot bijsturing. Het verslag over de uitgevoerde systeemcontroles is opgenomen in het volgende hoofdstuk. Dit verslag over de systeemgerichte interne controles sluit af met enkele bevinden die niet direct gerelateerd zijn aan de aangekondigde controles maar voor een goede interne beheersing wel van belang zijn. Inhoud 1. Inleiding...1 2. Geplande interne controles IC plan 2015...2 2.1.1 Inleiding...2 2.2.1 Informatiesystemen ten behoeve van Openbaar vervoer...2 2.2.2 Financiele informatievoorziening infrastructuurprojecten...3 2.2.3 Opdrachtverlening...3 2.2.4 Salarisbetalingen...3 2.2.5 Betalingsverkeer...4 3. Overige bevindingen...5 3.1.1 Relatie financieel systeem en documentmanagementsysteem...5 3.1.2 Betalingsverkeer...5 3.1.3 Risicomanagement...5 1
2. Geplande interne controles IC plan 2015 2.1.1 Inleiding In deze paragraaf is de volgorde van de te controleren onderwerpen aangehouden die in het ICplan 2015 is opgenomen. 2.2.1 Informatiesystemen ten behoeve van Openbaar vervoer Voor de concessies en de door het dagelijks bestuur toegekende investeringssubsidies zijn in het financieel systeem in 2014 geen verplichtingen vastgelegd. Bij mijn controle in de laatste week van mei 2015 heb ik vastgesteld dat er inmiddels verplichtingen zijn vastgelegd die als sleutel dienen naar de betreffende registratie in het documentmanagementsysteem. Het gebruik van deze sleutels verschilt per type subsidiebeschikking. Er zijn twee types te onderscheiden 1. De jaarlijkse subsidiebeschikkingen 2. De jaaroverschrijdende investeringssubsidies Ad 1 de jaarlijkse subsidiebeschikkingen In het documentmanagementsysteem zijn registraties per concessie per jaar opgenomen. De verdere inrichting is nog in ontwikkeling. Daarmee is een eerste belangrijke stap vooruit gezet met het kunnen leggen van de relatie tussen financiële beheershandelingen in het financieel systeem en de brondocumenten in het documentmanagementsysteem over de rechtmatigheid van de financiële beheershandelingen. Bij de verdere uitwerking van het subsidieproces voor openbaar vervoer is het belangrijk dat de verschillende deelprocessen met hun betalingen worden onderscheiden: 1. de betalingen op basis van de jaarlijkse subsidiebeschikking. Hierbij moeten alle documenten van het hele proces, van voorschotbrief tot en met vaststelling, met één gemeenschappelijk kenmerk opgevraagd kunnen worden. Dit kenmerk zou tevens de sleutel moeten zijn voor het leggen van de relatie tussen het financieel systeem en documentmanagementsysteem zoals het verplichtingnummer dat nu is bij opdrachten. In de registratie van dit deelproces zal de bepaling van de door de vervoerder gerapporteerde reizigersopbrengsten (voorzien van accountantsverklaring) duidelijk herkenbaar moeten zijn omdat de reizigersopbrengsten mede de hoogte van de vaststelling van de subsidie bepalen 2. De monitoring van de uitvoering van de concessieovereenkomst door de vervoerders die uiteindelijk in financieel opzicht leidt tot een brief aan de vervoerders met opgelegde boetes 3. Het resultaat van de klantbarometer met de brief aan de vervoerders over toegekende bonus en opgelegde malus. Dat in de praktijk bonus/malus en boetes in één brief aan de vervoerder kenbaar gemaakt worden doet niets af aan het feit dat er sprake is van verschillende deelprocessen waarbij de rechtmatigheid op een andere wijze vastgesteld wordt (monitoring: eigen activiteiten van de Stadsregio, bonus/malus op basis van landelijk onderzoek). 2
Ad 2 Investeringssubsidies In 2015 zal de verdere afwikkeling van eerder genomen besluiten over investeringssubsidies plaatsvinden zoals de aflevering van de nieuwe M5 metro s. Investeringssubsidies kennen eenzelfde systematiek in afwikkeling als (middel)grote infrastructuurprojecten: een subsidiebeschikking van het dagelijks bestuur met betalingen die gebaseerd zijn op de in de subsidiebeschikking opgenomen mijlpalen. Ingeval van investeringssubsidies rollend materieel zoals de nieuwe metro s bestaan de mijlpalen uit de voertuigen die aan het GVB zijn overgedragen voor inzet in de dienstregeling. Als sleutel in voor de betalingen in het financieel systeem geldt een code die ook voor verplichtingen wordt gebruikt. In het contractenboek is deze sleutel niet te vinden en ook niet in het dossier voor openbaar vervoer. Een belangrijk aandachtpunt bij de verdere inrichting van het documentmanagementsysteem is het gebruik van een unieke sleutel tussen het financiële beheershandelingen in financieel systeem en het brondocument voor het vaststellen van de rechtmatigheid in het documentmanagementsysteem. Dat er nu in het financieel systeem weer sleutels gebruikt worden voor financiële beheershandelingen, is een stap vooruit. De sleutel moet verwijzen naar een contract of een subsidiebeschikking en niet, zoals nu plaatsvindt, naar een betaalopdracht. Een betaalopdracht is de financiële technische afwikkeling van een financiële beheershandeling die voldoende gevolgd kan worden in het financieel systeem: er is daarmee feitelijk sprake van een dubbele registratie. En de essentiële informatie over de rechtmatigheid is niet direct vindbaar. 2.2.2 Financiële informatievoorziening infrastructuurprojecten Eind mei was er in het financieel systeem nog geen kenmerk per project vastgelegd die groepering van projecten in investeringsprogramma s mogelijk maakt. Voor de beleidsprogramma s Actieprogramma Regionaal Openbaar vervoer, Beter Benutten en Hulpimpuls wordt de financieringswijze per project niet vastgelegd. Er wordt gewerkt aan het ondersteunen van de informatiebehoefte van de beleidsafdelingen. Zolang dat niet gerealiseerd is blijft de noodzaak voor het bijhouden van schaduwadministraties (bij de beleidsafdelingen) bestaan. 2.2.3 Opdrachtverlening Bij de opdrachtverlening voor de inhuur van personeel en voor opdrachten tot dienstverlening bij de afdeling Ruimte en Mobiliteit worden de juridische controlelijsten nu ook in het dossier van het betreffende contract opgenomen. Tevens zijn er plannen om de documentatie in het offertestadium gestructureerde vast te leggen. Voor opdrachten van de overige afdelingen worden wel juridische controlelijsten opgesteld die mogelijk dit jaar nog bij de betreffende opdracht in het documentmanagementsysteem worden opgenomen. Voor de opdrachtverlening kan geconcludeerd worden dat de informatie voor het kunnen vaststellen van de rechtmatigheid beschikbaar is. De doelmatigheid om de rechtmatigheid vast te kunnen stellen neemt door de genomen en te nemen maatregelen verder toe. 2.2.4 Salarisbetalingen Een afdelingshoofd of de directeur is bevoegd om bepaalde mutaties voor de salarisadministratie op te geven. Personeelszaken voert deze mutaties in en controleert de uitkomst. Controle van de uitkomsten door de beschikkende functionaris, het afdelingshoofd of de directeur is uit oogpunt van functiescheiding noodzakelijk maar werd niet periodiek uitgevoerd. Door automatiseringskwesties 3
bij de salarisverwerker was het nog niet mogelijk overzichten van mutaties in het salarisbestand beschikbaar te krijgen die door de afdelingshoofden voor akkoord getekend kunnen worden. 2.2.5 Betalingsverkeer Subsidiebetalingen zijn het gevolg van een verplichting die ontstaat op basis van een subsidiebeschikking. Deze subsidiebetalingen worden met betaalopdrachten in het documentmanagementsysteem gevolgd. Dit is een overbodig proces omdat in het financieel systeem de financiële afwikkeling van verplichtingen uit subsidiebeschikkingen gevolgd kan worden en vastgelegd moet worden. Ook de mogelijkheden voor functiescheiding met het betaalproces in het financieel systeem worden onvoldoende benut. Daardoor blijven er vermijdbare risico s bestaan in een betaalproces dat niet doelmatig is. 4
3. Overige bevindingen 3.1.1 Relatie financieel systeem en documentmanagementsysteem Financiële beheershandelingen worden vastgelegd in het financieel systeem. Documenten om de rechtmatigheid vast te stellen worden vastgelegd in het documentmanagement systeem. Beide systemen hebben hun eigen logica voor het indelen van het systeem. Mits de logica van elk systeem voor de gebruikers helder is en er een eenduidige sleutel is waarop gezocht kan worden in beide systemen dezelfde informatie niet dubbel wordt vastgelegd is er geen enkel bezwaar tegen deze situatie. Zo kunnen de sterke punten van beide systemen optimaal benut worden. In de huidige situatie is er nog niet een eenduidige sleutel beschikbaar. Het verplichtingnummer zou de rol van een eenduidige sleutel kunnen vervullen maar het documentmanagementsysteem is nog niet zo ingericht dat hierop altijd gezocht kan worden. Met dit gemis is de rechtmatigheid niet in het geding, de doelmatigheid wordt hiermee echter niet gediend. 3.1.2 Betalingsverkeer De Brede Doel Uitkering verkeer en vervoer wordt overgemaakt op een bankrekening die op naam van de gemeente Amsterdam staat. Dat ooit gekozen is voor deze oplossing is begrijpelijk: het ROA, de voorganger van de Stadsregio, was een dermate kleine organisatie dat er onvoldoende mogelijkheden voor functiescheiding waren. Door de formatieve uitbreiding bij de financiële functie zijn er inmiddels voldoende mogelijkheden voor functiescheiding om ook dit belangrijke onderdeel van het betalingsverkeer in eigen hand te nemen. Geheel in eigen hand nemen van alle onderdelen van het betalingsverkeer, inclusief het vervangen van de rekening-courant verhouding met Amsterdam door een eigen bankrekening, zal noodzakelijk worden wanneer Amsterdam deze dienstverlening wil beëindigen omdat het vervullen van de rol van administratiekantoor geen taak is voor een gemeentelijke overheid 3.1.3 Risicomanagement Het afdelingshoofd infrastructuur geeft door het betrekken van de functionaris interne controle bij het risicomanagement van de afdeling infrastructuur dat hij wil bijdragen aan risicogerichte interne controles. Dat zal bijdragen aan een continue aandacht voor verbetering van de interne beheersing. 5