Zelfredzaamheid ontrafeld: de theorie en de beleving in de praktijk Een onderzoek naar het perspectief van zelfredzaamheid in verschillende beleidscontexten voor de domeinen veiligheid en zorg en de manier waarop professionals hier in de praktijk betekenis aan geven. Universiteit Utrecht Departement Bestuurs- en Organisatiewetenschappen Master Bestuurs- en Organisatiewetenschappen Strategisch management in de non- profit sector 2012 2014 Michiel van Dalen Nieuwegein, 1 Juni 2014
Het positioneren van een wij- cultuur in een ik- samenleving Auteur: Studentnummer: E- mailadres: Michiel van Dalen 3198308 michiel@familievandalen.com Onder begeleiding van: Dr. H. Binnema, eerste begeleider Dr. S. Kramer, tweede beoordelaar Universiteit Utrecht Departement Bestuurs- en Organisatiewetenschappen Strategisch Management in de non- profit sector 2
Samenvatting Zelfredzaamheid is vandaag de dag een veelgehoord begrip en wordt in verschillende contexten gebruikt. Wat is zelfredzaamheid eigenlijk en hoe wordt het in de praktijk gebruikt? Hele basale vragen die in je op kunnen komen. Gebleken is dat zelfredzaamheid niet een op zichzelf staand begrip is. Veelal wordt zelfredzaamheid gelieerd aan termen zoals: zelfregie, eigen regie en burgerparticipatie. Kijkend naar zelfredzaamheid blijkt dat er een veelvoud aan definities is. Iedere organisatie binnen het domein zorg en veiligheid heeft, zo lijkt het, een eigen definitie. Dit onderzoek is er op gericht om het perspectief van zelfredzaamheid in verschillende beleidscontexten en de manier waarop professionals hier in de praktijk betekenis aan geven, te onderzoeken en te beschrijven. De volgende hoofdvraag stond in dit onderzoek centraal: Wat wordt in verschillende beleidscontexten, voor de domeinen veiligheid en zorg, met zelfredzaamheid bedoeld en hoe geven professionals hier in de praktijk betekenis aan? Om de hoofdvraag te kunnen beantwoorden is onderzoek gedaan naar de verschillende theorieën en de geschiedkundige ontwikkeling van het begrip zelfredzaamheid. Daarnaast is, aan de hand van beleidsdocumenten en visies, onderzocht wat zelfredzaamheid vandaag de dag voor betekenis heeft en wat daarin de verwachtingen zijn ten aanzien van professionals en burgers. Om de beleving uit de praktijk te weten te komen heeft er een empirisch onderzoek plaatsgevonden. Dit praktijkonderzoek is uitgevoerd op basis van interviews onder twaalf professionals uit de domeinen zorg en veiligheid. In dit onderzoek zijn vervolgens de theorie en de praktijk bij elkaar gekomen. Het onderzoek heeft naar voren gebracht dat, kijkend naar de ontwikkeling van de samenleving van een verzorgingsstaat naar een participatiesamenleving, zichtbaar is geworden dat zelfredzaamheid een steeds prominentere rol is gaan spelen. De overheid heeft door bezuinigingen en een kerntakendiscussie gesneden in haar rol in de samenleving. De civil society en de markt hebben een grotere rol gekregen. De vraag of de civil society en de markt klaar zijn om deze nieuwe rol goed op te pakken, is hierbij legitiem. Gebleken is namelijk dat de overheid een koers heeft ingezet waarbij iedereen dient te volgen. Kijkend naar de theorie van het domein veiligheid, is zichtbaar geworden dat getracht wordt de burger te betrekken bij veiligheidsvraagstukken. Deze pogingen zijn vooral gestoeld op samenwerking en niet zozeer op het verdelen van taken. Uit het praktijkonderzoek blijkt daarentegen dat er niet wordt ingezet op samenwerken maar juist op de taakverdeling. Zelfredzaamheid is binnen het domein veiligheid nog zeker geen vanzelfsprekendheid. Sterker nog, het roept verwarring op. Wie doet wat binnen het domein veiligheid is een prangende vraag bij professionals. 3
Binnen het domein zorg is zelfredzaamheid wel een bekend begrip. Zelfredzaamheid wordt in de theorie vooral gezien als oplossing voor bezuinigingsvraagstukken en het feit dat de mens eigen regie wil over zijn leven en de zorg die hij nodig heeft. De overheid vindt dat gezondheid weer iets van de mens zelf moet zijn. Opmerkelijk is wel dat juist de overheid binnen de zorg enorm stuurt op zelfredzaamheid door middel van wet- en regelgeving. Zelfredzaamheid wordt in de theorie beschreven als een ontwikkeling waarbij rekening gehouden wordt met de behoefte van burgers. De praktijk wijst uit dat de ontwikkelingen rondom zelfredzaamheid ook nog wel wat kanttekeningen kent. Zo benoemen professionals vooral de operationele vraagstukken rondom zelfredzaamheid zoals onduidelijkheid rondom taakverdeling, het mogelijk ontbreken van wederzijds vertrouwen tussen burger en professional en het managen van verwachtingen als knelpunten. Om zelfredzaamheid te bevorderen en een kans te geven, is het noodzakelijk dat er aandacht is voor het opleiden van professionals ten aanzien van zelfredzaamheid en de veranderende samenleving. Daarnaast dient helder gemaakt te worden wat de wederzijdse verwachtingen zijn. Communicatie is enorm belangrijk bij veranderingen. Conclusies die uit het onderzoek naar voren zijn gekomen zijn de dreigende tweedeling in de samenleving door de ontwikkeling van zelfredzaamheid, de belemmerende werking van regels en wetten opgelegd door de overheid (loslaten versus sturen), vertrouwen in elkaars competenties en (on)mogelijkheden om taken los te laten en het feit dat zelfredzaamheid vraagt om maatwerk. Ook is duidelijk geworden dat zelfredzaamheid niet iets vanzelfsprekends is. Niet iedereen is zelfredzaam en in staat om voor zichzelf te zorgen. Zelfredzaamheid is niet iets wat je op kunt leggen, maar het vraagt om meervoudige inspanning van alle betrokken partijen, burgers, organisaties en de overheid. Zelfredzaamheid heeft aandacht nodig om de transitie van een verzorgingsstaat naar een zelfredzame samenleving te doorstaan. 4
Inhoudsopgave Hoofdstuk 1. Inleiding... 9 1.1 Aanleiding... 9 1.2 Probleem- en doelstelling... 10 1.3 Maatschappelijke- en wetenschappelijke relevantie... 12 1.3.1 Maatschappelijke relevantie... 12 1.3.2 Wetenschappelijke relevantie... 12 1.4 Onderzoeksvragen... 13 1.4.1 Hoofdvraag... 13 1.4.2 Deelvragen... 13 1.5 Onderzoeksopzet / leeswijzer... 14 Hoofdstuk 2. De veranderende samenleving, van verzorgingsstaat naar participatiesamenleving... 15 2.1 Inleiding:... 15 2.2 Opkomst verzorgingsstaat... 15 2.3 Veranderende verhoudingen overheid - burger... 16 2.4 De opkomende participatiemaatschappij... 17 2.5 Participatie versus individualisering... 19 2.6 Eigen verantwoordelijkheid... 20 2.7 Samenvatting... 21 2.7.1 Bijdrage aan het onderzoek... 22 Hoofdstuk 3. Zelfredzaamheid... 23 3.1 Inleiding... 23 3.2 Zelfredzaamheid in het domein veiligheid... 24 3.2.1 Burgerbescherming... 24 3.2.2 Rampenbestrijding... 25 3.2.3 Veranderende verhouding overheid - burger... 25 3.2.4 Visies op zelfredzaamheid vandaag de dag... 26 3.2.5 Hulpverleners en vertrouwen... 27 3.2.6 Definities van zelfredzaamheid vanuit de theorie... 29 3.2.6.1 Conclusies definities... 30 3.2.7 Samenvatting... 30 3.2.8 Bijdrage aan het onderzoek... 30 3.3 Zelfredzaamheid in het domein zorg... 31 3.3.1 Inleiding... 31 3.3.2 Bezuinigen... 31 3.3.3 Eigen regie... 31 3.3.4 Vergrijzing... 32 3.3.5 Visies op zelfredzaamheid in de zorg... 32 3.3.5.1 Overheid... 32 3.3.5.2 Maatschappelijke organisaties... 33 3.3.6 Definities van zelfredzaamheid vanuit de theorie.... 35 3.3.6.1 Conclusies definities... 35 3.3.7 Samenvatting... 36 3.3.8 Bijdrage aan het onderzoek... 36 5
Hoofdstuk 4. Methoden en technieken... 37 4.1 Inleiding: de eigen positionering... 37 4.1.1 Perspectief van manager in een publieke organisatie... 37 4.1.2 Perspectief onderzoeker... 37 4.2 Methoden en technieken... 38 4.3 Dataverzameling... 39 4.3.1 Theoretisch onderzoek... 39 4.3.2 Interviews... 39 4.3.3 Afbakening... 40 4.3.4 Betrouwbaarheid / representativiteit, generaliseerbaarheid en validiteit... 41 4.3.4.1 Betrouwbaarheid / representativiteit... 41 4.3.4.2 Generaliseerbaarheid... 41 4.3.4.3 Validiteit... 41 Hoofdstuk 5. Resultaten interviews domein veiligheid... 42 5.1 Inleiding... 42 5.2.1 Individualisering... 43 5.2.2 Contact met de samenleving... 43 5.3 Zelfredzaamheid... 44 5.3.1 Herkenbaarheid van zelfredzaamheid... 44 5.3.2 Definities zelfredzaamheid... 45 5.3.2.1 Conclusie definities... 45 5.3.3 Reikwijdte zelfredzaamheid... 46 5.3.4 Vertrouwen... 46 5.3.5 Doelgroep... 47 5.4 Effecten binnen het eigen werk... 48 5.4.1 Bezuinigingen / kerntakendiscussie... 48 5.4.2 Maatschappelijke verantwoording... 50 5.4.3 Het zijn van hulpverlener... 51 5.4.4 Communicatie... 51 Hoofdstuk 6. Resultaten interviews domein zorg... 53 6.1 Inleiding... 53 6.2 Veranderende samenleving... 54 6.2.1 Individualisering versus de netwerksamenleving... 54 6.2.2 Zelfredzaamheid verkeerd getimed... 55 6.3 Zelfredzaamheid... 55 6.3.1 Herkenbaarheid van zelfredzaamheid... 55 6.3.2 Definitie zelfredzaamheid... 55 6.3.2.1 Conclusie definitie... 56 6.3.3 Doelgroep... 56 6.4 Effecten binnen het eigen werk... 57 6.4.1 Maatschappelijke betrokkenheid... 57 6.4.2 De plek van de zorg... 58 6.4.3 Wet- en regelgeving... 58 6.4.4 Verschuiving van verantwoordelijkheden... 60 6.4.5 Het zijn van hulpverlener... 60 6.4.6 Meten van zelfredzaamheid... 61 6
Hoofdstuk 7. Verbinding van de resultaten van de domeinen veiligheid en zorg... 62 7.1 Inleiding... 62 7.2 Veranderende samenleving... 62 7.2.1 Individualisering... 62 7.3 Zelfredzaamheid... 63 7.3.1 Herkenbaarheid van zelfredzaamheid... 63 7.3.2 Doelgroep... 63 7.3.3 Reikwijdte zelfredzaamheid / vertrouwen... 64 7.3.4 Definities... 64 7.4 Effecten binnen het eigen werk... 64 7.4.1 Bezuinigingen / maatschappelijke betrokkenheid... 64 7.4.2 Maatschappelijke verantwoording... 65 7.4.3 De plek van de zorg en de verantwoordelijkheid... 65 7.4.4 Wet- en regelgeving... 65 7.4.5 Het zijn van hulpverlener... 66 7.4.6 Communicatie... 66 7.5 Kansen en bedreigingen voor zelfredzaamheid... 67 7.5.1 Kansen... 67 7.5.2 Bedreigingen... 67 Hoofdstuk 8. Conclusies... 68 8.1 Inleiding... 68 8.2 Beantwoording deelvraag 1... 68 8.3 Beantwoording deelvraag 2... 69 8.4 Beantwoording deelvraag 3... 71 8.4.1 Ontwikkeling en herkenbaarheid zelfredzaamheid... 71 8.4.2 Individualisering... 71 8.4.3 Doelgroep... 72 8.4.4 Vertrouwen... 72 8.4.5 Maatschappelijke betrokkenheid... 73 8.4.6 Wet- en regelgeving... 73 8.4.7 Het zijn van hulpverlener... 74 8.4.8 Maatschappelijke verantwoording... 74 8.5 Beantwoording deelvraag 4... 75 8.6 Beantwoording hoofdvraag... 76 8.6.1 Domein veiligheid... 77 8.6.1.1 Theorie... 77 8.6.1.2 Praktijk... 77 8.6.1.3 Overeenkomsten en verschillen tussen de theorie en praktijk... 78 8.6.2 Domein zorg... 80 8.6.2.1 Theorie... 80 8.6.2.2 Praktijk... 81 8.6.2.3 Overeenkomsten en verschillen tussen de theorie en praktijk... 82 8.7 Conclusies van het onderzoek... 83 7
Hoofdstuk 9. Discussie en aanbevelingen... 85 9.1 Inleiding... 85 9.2 Reflectie op de onderzoeksmethoden en resultaten... 85 9.2.1 Begrip zelfredzaamheid... 85 9.2.2 Probleem- en doelstelling onderzoek... 86 9.2.2.1 Doelstelling 1, betekenis en beelden zelfredzaamheid... 86 9.2.2.2 Doelstelling 2, creëren definitie zelfredzaamheid... 86 9.2.2.3 Effect van dit onderzoek... 86 9.2.3 Interviews... 87 9.2.4 Begrippenkader / definitie... 87 9.2.5 Twee domeinen... 88 9.3 Aanbevelingen... 88 9.3.1 Opleiden... 89 9.3.2 Maatschappelijke verantwoording... 89 9.3.3 Communiceer... 89 9.4 Vervolgonderzoek... 90 Bronvermelding... 91 Bijlage I. Topiclijst... 96 8
Hoofdstuk 1. Inleiding 1.1 Aanleiding Toen Koning Willem Alexander tijdens de troonrede van 2013 (Kabinet Rutte, 2013) het woord participatiesamenleving uitsprak, ontstak er in Nederland een heftige discussie. Veel mensen in Nederland vroegen zich openlijk af wat een participatiesamenleving was. Was de participatiesamenleving bedoeld om mensen meer betrokken te laten zijn bij de samenleving of was het uitgangspunt een terugtrekkende overheid, ingegeven door bezuinigingen? Koning Willem Alexander beschreef de participatiesamenleving als volgt: Het is onmiskenbaar dat mensen in onze huidige netwerk- en informatiesamenleving mondiger en zelfstandiger zijn dan vroeger. Gecombineerd met de noodzaak om het tekort van de overheid terug te dringen, leidt dit ertoe dat de klassieke verzorgingsstaat langzaam maar zeker verandert in een participatiesamenleving. Van iedereen die dat kan, wordt gevraagd verantwoordelijkheid te nemen voor zijn of haar eigen leven en omgeving. Mede door de discussie die landelijk plaatsvond rondom de participatiesamenleving, ben ik me gaan verdiepen in de maatschappelijke vraagstukken rondom dit onderwerp. Als manager bij een gemeente en verantwoordelijk voor leefbaarheid en veiligheid maak ik van dichtbij de maatschappelijke veranderingen mee. Een grote verandering voor gemeenten is decentralisaties van de taken op het gebied van zorg, ondersteuning en werk en inkomen. Deze taken krijgen gemeenten per 2015 overgedragen van het Rijk. Deze decentralisaties moeten er voor zorgen dat zorg dichterbij georganiseerd wordt, betere ondersteuning op maat plaatsvindt en dat behoeften en mogelijkheden beter afgestemd worden op het individu. Bij deze decentralisaties speelt heel sterk het vraagstuk rondom zelfredzaamheid. In de Wet Maatschappelijke Ondersteuning is zelfredzaamheid zelfs één van de doelstellingen. De onderwerpen participatie en zelfredzaamheid bleven mij bezighouden. Zo las ik dat Minister Schippers van Volksgezondheid het in de Kamerbrief Visie op de arbeidsmarkt in de zorg en ondersteuning (2013) over zelfredzaamheid in relatie tot werkgelegenheid in de zorg had. Ook de Raad voor Maatschappelijke Ontwikkelingen (RMO, 2013) stelt in haar advies aan het kabinet en parlement dat de samenleving alleen zelfredzamer kan worden als de overheid haar bemoeizucht staakt en financiële ruimte biedt. Volgens de RMO is zelfredzaamheid noodzakelijk nu de overheid terugtreedt. 9
Zoekende naar theorie over zelfredzaamheid bleek dat er weinig tot geen boeken beschikbaar waren over het begrip zelfredzaamheid. Daarentegen werd duidelijk dat het begrip zelfredzaamheid veelvuldig voorkwam in nota s, beleidsdocumenten en visiedocumenten. Wel bleek er een boekje uitgebracht te zijn met als titel Onder het mom van zelfredzaamheid (2012). In dit boekje van Piet- Hein Peeters wordt zelfredzaamheid omschreven als een nieuwe mantra. Volgens Peeters weet het kabinet niet wat het met zelfredzaamheid aan moet. In het artikel Dossier zelfredzaamheid en zelforganisatie (2012) zegt Peeters: Bestuurders en beleidsmakers die de term zelfredzaamheid bezigen, doen er goed aan voortaan tegelijk en precies uit te leggen van wie ze die zelfredzaamheid verwachten en waarom ze dat voor die doelgroep mogelijk achten. Ook binnen het werk van gemeenten is zelfredzaamheid geen onbekend begrip. Zo wordt er in veel notities, bij beleidsbesprekingen en bij college- en raadsvergaderingen gesproken over hoe we de zelfredzaamheid van burgers kunnen bevorderen. Wat mij intrigeerde was dat het begrip zelfredzaamheid veelal geassocieerd werd met participatie en eigen regie, terwijl zelfredzaamheid in onder andere de WMO als prominent begrip wordt gebruikt. Ook de differentiatie van het woord zelfredzaamheid, het gebruik in verschillende contexten en de interpretaties op verschillende niveaus, van bestuurders tot aan uitvoerders bleef mij bezig houden. Zelfredzaamheid lijkt een begrip te zijn wat als iets vanzelfsprekends wordt gezien en waarbij mensen niet stilstaan bij de betekenis ervan, laat staan bij de effecten die het teweeg brengt in de samenleving. Het ontbreken van de nodige theorie over zelfredzaamheid en de maatschappelijke en politieke aandacht, gecombineerd met mijn eigen nieuwsgierigheid naar het begrip, maakt dat zelfredzaamheid interessant is om onderzocht te worden. Wat bedoelen we met het begrip zelfredzaamheid en wat verwachten we van elkaar? Hoe wordt zelfredzaamheid door professionals ervaren en wat voor betekenis geven zij aan zelfredzaamheid? Al deze vraagstukken maakt dat zelfredzaamheid de basis is geworden van dit onderzoek. 1.2 Probleem- en doelstelling Zelfredzaamheid is interpreteerbaar vanuit verschillende perspectieven. De vraag is of er een eenduidig beeld is over het begrip zelfredzaamheid. Waar hebben we het over als je het begrip zelfredzaamheid gebruikt binnen de zorg of binnen het domein veiligheid? Hoe wordt het beleefd door professionals? Het begrip zelfredzaamheid wordt gebruikt om nota s op te stellen, beleidsstukken te schrijven, debatten te voeren en besluiten te nemen. Dit speelt zich veelal af buiten het zicht van de professional op de werkvloer. Hij is daarentegen wel de aangewezen persoon die mede bijdraagt aan het tot stand komen van zelfredzaamheid. In ieder geval heeft hij te maken met de uitvoering ervan. 10
Dit onderzoek is er op gericht om inzichtelijk te maken wat de beelden van professionals zijn over zelfredzaamheid en welke betekenis zij geven aan dit begrip. Hoe ervaren zij zelfredzaamheid? Leeft zelfredzaamheid onder professionals en hoe geven ze hier uitvoering aan? Komen deze beelden en belevingen overeen met de bestaande theorieën en definities beschreven in de verschillende beleids- en visiedocumenten. Een beleidsmaker kan een andere interpretatie hebben van het begrip zelfredzaamheid dan de professional op straat. Het is onduidelijk of, maar mogelijk wel denkbaar, dat deze verschillende perspectieven voor problemen kunnen zorgen. Zo kan beleid in de praktijk een andere uitwerking hebben dan van te voren was voorzien. Een voorbeeld hiervan is de hulpverlener in de zorg die beleidsmatig minder taken op zich zou moeten nemen, maar toch de hulp blijft verlenen, omdat hij die kanteling naar zelfredzaamheid niet heeft gemaakt. Het effect van het gemaakte beleid valt hierdoor weg omdat de professional in de zorg een ander beeld heeft bij de verzorging van een cliënt dan beleidsmatig is vastgesteld. Door inzichtelijk te maken wat de beelden van professionals zijn, binnen de domeinen zorg en veiligheid, en deze te plaatsen naast de bestaande theorieën (literatuur, notities en beleidsdocumenten) zou het mogelijk kunnen zijn om de verschillen, overeenkomsten, kansen en de bedreigingen rondom zelfredzaamheid in beeld te brengen. Wanneer duidelijker is wat die verschillen, overeenkomsten, kansen en bedreigingen zijn, dan is het mogelijk om in toekomstige beleidsdocumenten, visies en in besluitvorming, waarin zelfredzaamheid een prominente plaats inneemt, explicieter te zijn over wat je bedoelt met zelfredzaamheid. Dit biedt ook de mogelijkheid om zelfredzaamheid te bevorderen of juist in te perken doordat duidelijk is wat de kansen en bedreigingen zijn. Een tweede doel van dit onderzoek is om te onderzoeken of het mogelijk is om een definitie te creëren die bijdraagt aan de helderheid en werkbaarheid rondom het begrip zelfredzaamheid. Het begrip zelfredzaamheid zou door de ontwikkeling van een heldere definitie kunnen bijdragen aan de hanteerbaarheid van het begrip zelfredzaamheid voor zowel de beleidsmaker als de professional in het werkveld. Een mogelijk bijkomend effect van dit onderzoek is dat het kan bijdragen aan de maatschappelijke discussie rondom zelfredzaamheid. Tot hoever gaat zelfredzaamheid? Wat is wenselijk? Waar ligt de grens? Wat is voor de burger en wat is voor de overheid? Het maken van strategische keuzes kan hierdoor mogelijk worden. 11
1.3 Maatschappelijke- en wetenschappelijke relevantie 1.3.1 Maatschappelijke relevantie Het is zowel praktisch als maatschappelijk relevant om meer te weten te komen over de betekenis die professionals in de praktijk geven aan zelfredzaamheid. De voorbeelden van mensen die soms jaren dood in hun woning liggen, zie je steeds vaker terug in de media. De reactie op zo n treurig incident is dat instellingen en professionals direct gaan kijken waar en óf zij iets hebben nagelaten in hun werk. De ontwikkeling naar een zelfredzame maatschappij zal des te meer dit soort vraagstukken met zich mee gaan brengen. Bij wie ligt de verantwoordelijkheid en tot waar gaat zelfredzaamheid? Wat mag je verwachten van de overheid, van professionals en van de burger binnen een zelfredzame samenleving? Op dit moment is er geen helderheid over wat zelfredzaamheid betekent. Om te voorkomen dat zelfredzaamheid, door onbekendheid met het begrip, angst inboezemt bij zowel professionals als burgers, is het maatschappelijk wenselijk dat er aandacht aan besteed wordt. Dit onderzoek zal aandacht geven aan de betekenis die professionals geven aan zelfredzaamheid. Ook is het relevant om de betekenisgeving van professionals te weten als input voor beleidsontwikkeling. Tenslotte zijn de professionals, in de domeinen zorg en veiligheid, de uitvoerders van het beleid. Wanneer er differentiatie zit tussen uitvoering en beleid dan is er iets fundamenteel fout. Dit onderzoek zou kunnen bijdragen aan de ontwikkeling van een beter uitvoerbaar beleid. 1.3.2 Wetenschappelijke relevantie In de theorie is vooral aandacht voor de ontwikkelingen in de samenleving: de terugtrekkende overheid, de verruiming van het speelveld tussen overheid, markt en civil society en de noodzaak tot het stimuleren van zelfredzaamheid. Zelfredzaamheid wordt in de theorie veelal geassocieerd met een begrip als participatie. Zelfredzaamheid is daarentegen juist een op zich zelf staand begrip, in de WMO is het zelfs het uitgangspunt, en kan daarom niet gelijk gesteld worden met een begrip als participatie. In de beschikbare theorie ontbreekt het aan de concretisering van het begrip zelfredzaamheid. Met andere woorden: wat bedoelen we nu met zelfredzaamheid? Ook gaat de theorie niet in op de beleving van zelfredzaamheid bij professionals en de uitvoering van zelfredzaamheid in de praktijk. Geconcludeerd kan worden dat er te weinig kennis of onderzoek beschikbaar is over specifiek het begrip zelfredzaamheid. Dit onderzoek tracht de leemte in de theorie op te vullen door de belevingen en ervaringen met zelfredzaamheid vanuit het perspectief van de professional te beschrijven. Tevens probeert dit onderzoek bij te dragen aan het positioneren van het begrip zelfredzaamheid zodat het niet wegvalt tegenover andere begrippen zoals participatie. 12
1.4 Onderzoeksvragen Mijn persoonlijke interesse en de maatschappelijke meerwaarde met betrekking tot dit onderwerp over enerzijds het theoretische kader en anderzijds de betekenisgeving bij professionals dienen beantwoord te worden middels de volgende onderzoeksvragen. 1.4.1 Hoofdvraag Wat wordt in verschillende beleidscontexten, voor de domeinen veiligheid en zorg, met zelfredzaamheid bedoeld en hoe geven professionals hier in de praktijk betekenis aan? 1.4.2 Deelvragen Om de hoofdvraag te kunnen beantwoorden is het noodzakelijk dat er een antwoord verkregen wordt op een aantal aspecten zoals de achtergrond van zelfredzaamheid, de theorie, de beelden uit de praktijk en de verschillende definities. Om dit te bewerkstelligen zijn de onderstaande deelvragen opgesteld. 1. Waar komt het begrip zelfredzaamheid vandaan en wat is de achtergrond van dit begrip? 2. Hoe wordt het begrip zelfredzaamheid beschreven in de theorie? 3. Wat zijn de beelden van professionals, vanuit het werkveld in de domeinen zorg en veiligheid, over het begrip zelfredzaamheid en hoe passen zij dit toe in de praktijk? 4. Is het mogelijk om, vanuit zowel de theorie als de praktijk, een hanteerbare definitie te ontwerpen, geëxpliciteerd voor de domeinen zorg en veiligheid, die bijdraagt aan het gebruik van het begrip zelfredzaamheid? 13
1.5 Onderzoeksopzet / leeswijzer Met dit onderzoek zal getracht worden om zelfredzaamheid te operationaliseren en wordt ingegaan op de betekenis die professionals geven aan zelfredzaamheid in de praktijk. Ter beantwoording van de deelvragen en uiteindelijk de hoofdvraag, zal als eerste een theoretische verkenning, explorerend onderzoek, van het begrip zelfredzaamheid plaatsvinden. Vervolgens zal er door middel van interviews onderzocht worden wat de beleving en de betekenis van het begrip zelfredzaamheid is onder professionals in de praktijk. Dit onderzoek is als volgt opgebouwd. In hoofdstuk twee wordt beschreven hoe de samenleving zich ontwikkelt van een verzorgingsstaat naar een participatiesamenleving. In navolging hierop wordt in hoofdstuk drie de nadruk gelegd op het operationaliseren van het begrip zelfredzaamheid. In dit hoofdstuk worden de domeinen veiligheid en zorg apart beschreven. De manier waarop dit onderzoek tot stand is gekomen en met welke methoden er is gewerkt, wordt beschreven in hoofdstuk vier. In hoofdstuk vijf wordt ingegaan op de resultaten van het praktijkonderzoek voor het domein veiligheid, in hoofdstuk zes voor het domein zorg en vervolgens vindt er in hoofdstuk zeven een integratie van de bevindingen uit de domeinen veiligheid en zorg plaats. Vervolgens zal er in hoofdstuk acht antwoord gegeven worden op de hoofd- en deelvragen. In hoofdstuk negen zal gereflecteerd worden op het uitgevoerde onderzoek met daarbij de nodige aanbevelingen ten aanzien van zelfredzaamheid. Aansluitend wordt er in dit hoofdstuk ingegaan op een mogelijk vervolgonderzoek. 14
Hoofdstuk 2. De veranderende samenleving, van verzorgingsstaat naar participatiesamenleving 2.1 Inleiding: Participatiesamenleving, eigen kracht en zelfredzaamheid lijken modewoorden te zijn. Het zijn echter woorden van alle tijden, maar wel in hun eigen tijdsperspectief. In dit hoofdstuk zal worden ingegaan op het historisch perspectief van de veranderende samenleving: van de verzorgingsstaat naar een participatiesamenleving. 2.2 Opkomst verzorgingsstaat Na de Tweede Wereldoorlog, bij de wederopbouw van Nederland, heeft de overheid haar verantwoordelijkheid op het gebied van sociale voorzieningen, infrastructuur, woningbouw als ook op het gebied van de economie, gepakt. Voorzieningen op het gebied van zorg en sociale zekerheid werden overheidstaken en er werd steeds meer afstand genomen van de markt (private partijen). Meer overheidsoptreden gold in veel opzichten als de sleutel tot een oplossing (Tonkens, 2006). De overheid was een betrouwbare partner die een sturende rol pakte bij de wederopbouw van Nederland. De samenleving accepteerde dat de overheid deze rol op zich nam. De burger was in die tijd vooral consument van overheidsproducten en geen participant. De Britse socioloog Marshall kwam na de Tweede Wereldoorlog met een nieuwe kijk op burgerschap. Naast civiel burgerschap (klassieke grondrechten), politiek burgerschap (kiesrecht) benoemde Marshall ook sociaal burgerschap. Sociaal burgerschap ging over het recht op sociale zekerheid. Deze vorm van sociaal burgerschap heeft mogelijk invloed gehad op het ontstaan van de verzorgingsstaat in onder andere Nederland (Elchardus, 2007). Vanaf de jaren 70 van de vorige eeuw ontstond er steeds meer een kloof tussen de politiek en de burger. Nederland ontzuilde vanaf die jaren in een snel tempo. Burgers werden mondiger en er ontstond weerstand tegen een sturende overheid. Burgers wilden meepraten met plannen van de overheid. De eerste vormen van participatie door burgers werd zichtbaar. De opkomst van nieuwe politieke partijen zorgde er voor dat de heersende opvattingen veranderden. Er ontstonden nieuwe groepen met nieuwe ideeën. Daarnaast groeide ook bij de overheid het besef dat de complexiteit van de samenleving en de daarbij behorende sturing moeilijker was dan de jaren daarvoor. 15
Na de jaren 80 van de vorige eeuw liepen de kosten van de verzorgingsstaat steeds verder op waardoor de overheid bedrijfsmatiger ingericht moest worden om zodoende de kosten nog enigszins betaalbaar te houden. New Public Management was de benaming voor het moderniseren van de publieke sector. Publieke instellingen moesten efficiënter, effectiever en economisch zuiniger worden. De private sector werd als voorbeeld genomen. Dit leverde ook kritiek op aangezien de overheid geen winstgevende onderneming was. New Public Management was vooral gericht op output en het maken van afspraken rondom prestaties (Korsten, p. 7). Deze vorm van bedrijfsmatigheid werd vooral gelinkt aan publiek ondernemerschap, meer resultaatgerichtheid en taken afstoten naar de markt die daar beter konden plaatsvinden (Walsh, 1995). Een grote beweging die in deze tijd ontstond, was het privatiseren en op afstand zetten van taken die normaliter door de overheid werden verzorgd. Volgens Ter Boght (1999) was de hoofdreden om te verzelfstandigen het streven naar efficiëntie. De terugtredende overheid was een feit. De overheid ging zich meer focussen op hoofdlijnen waardoor er meer ruimte ontstond voor samenwerking tussen de overheid, de markt en burgers. 2.3 Veranderende verhoudingen overheid - burger De effecten van New Public Management zorgden er in de jaren 90 van de vorige eeuw voor dat er een bestuurlijke vernieuwing tot stand kwam. Overheidsinstellingen werden gedwongen om dichter bij de burger te gaan staan. Er werden in deze tijd al meerdere taken en bevoegdheden overgedragen naar gemeenten om aan de maatschappelijk wens van dichterbij organiseren te voldoen. De politiek begon zich te realiseren dat de samenleving niet maakbaar was en dat de overheid hierdoor niet meer in staat was om eenzijdig te sturen. Burgers werden meer betrokken bij beleidsvraagstukken van de overheid. Er ontstond meer aandacht voor het samen doen. In de jaren 90 van de vorige eeuw zag je steeds meer verkiezingsprogramma s van politieke partijen waarin stond: samenleven doe je niet alleen. In het regeerakkoord van het tweede Paarse kabinet stond: het behouden en versterken van de samenhang in onze samenleving is van vitaal belang, mensen moeten het gevoel en de zekerheid hebben erbij te horen (Regeerakkoord PvdA- VVD- D66, 1998-2002). Door de overheid werd het belangrijk gevonden dat burgers deelnemen aan vrijwillige activiteiten. Deelnemen aan de maatschappij is belangrijk voor de ontwikkeling van de civil society, het functioneren van de democratie en het bevorderen van maatschappelijke integratie (De sociale staat van Nederland 2003, SCP). In deze jaren wordt vrijwilligerswerk, actieve en betrokken burgers, als één van de kernwaarden van de civil society gezien. Vanaf het jaar 2000 ontstond New Public Governance (Osborne, 2006, p. 1). New Public Governance werd ook wel omschreven als netwerkmanagement, waarbij de staat, de civil society en de markt zich richten op samenwerking. Partijen namen deel in een verscheidenheid aan netwerken. De overheid was in het perspectief van Governance niet langer de centrale speler. Maatschappelijke organisaties, maatschappelijk middenveld en burgers werden belangrijke partners. 16
Volgens Tonkens (2006) werd de bal steeds vaker bij de burger gelegd. Zij merkt op dat zelfredzaamheid een deugd is geworden en dat de burger een centrale rol is gaan spelen in de samenleving. Bron: publieke waarde NSOB Het SCP stelt in De sociale staat van Nederland 2005 dat er te veel taken en verantwoordelijkheden bij de overheid liggen en dat er te weinig gebruik wordt gemaakt van initiatieven van burgers en organisaties. De civil society wordt te weinig ontplooid. Belangrijke doelstelling in 2005 is het scheppen van een balans tussen overheid en civil society. Er moet meer ingezet worden op initiatieven op lokaal niveau, dichtbij de burger. De ontwikkeling van de nieuwe Wet Maatschappelijke Ondersteuning (WMO) richt zich onder andere op meer vrijwilligerswerk. Het kabinet ziet de WMO als een middel om burgers te stimuleren eigen verantwoordelijkheid te nemen en niet alles van de overheid te laten afhangen. 2.4 De opkomende participatiemaatschappij Kijkend naar de kanteling die de samenleving de afgelopen decennia heeft doorgemaakt, zie je een duidelijke opmars naar een participatiesamenleving, in plaats van de verzorgingsstaat, waar eigen kracht en zelfredzaamheid een grote rol spelen. In de nieuwe samenleving gaat het er om dat burgers niet meer tot aan het graf door de overheid worden verzorgd maar dat de burger indien nodig geholpen wordt maar wel om zo snel mogelijk weer zelfstandig te worden. De overheid van hangmat naar vangnet. Niet verzorgen maar activeren (Bovens 2007). Deze kanteling vindt enerzijds plaats door de vraag van de samenleving zelf, meer een eigen wil en zelfbeslissing van burgers, en wordt anderzijds ingegeven door bezuinigingen van de overheid. De overheid probeert hierbij gebruik te maken van wet- en regelgeving om participatie te stimuleren. 17
In 2006 schreef de Sociaal- Economische Raad (SER) dat de Nederlandse verzorgingsstaat zich moest gaan omvormen tot een activerende participatiemaatschappij. In het SERmagazine Mensen aan de zijlijn, schreef De Gier (2007) dat de activerende participatiemaatschappij een totale breuk met de vroegere verzorgingsstaat is. Volgens De Gier ligt de nadruk niet meer op zorg en zekerheid, maar op eigen verantwoordelijkheid. De participatiemaatschappij vraagt van mensen flexibiliteit. De Gier : De verzorgingsstaat schiep zekerheid, de activerende participatiemaatschappij vraagt het vermogen om om te kunnen gaan met onzekerheid. De SER ziet de activerende participatiesamenleving als een samenleving waar iedereen mee doet naar eigen vermogen. Het gaat er om dat je bijvoorbeeld vrijwilligerswerk doet of dat je deelneemt aan activiteiten bij een sportvereniging. Participatie en sociale samenhang gaan hand in hand. De overheid probeerde rond 2007 participatie en vrijetijdsbesteding te stimuleren en te sturen. Het ontstaan van de Wet Maatschappelijke Ondersteuning (WMO) is het begin van overheidssturing op het gebied van eigen verantwoordelijkheid en zelfredzaamheid. De WMO is volgens de SER een grote start voor meer participatie. In 2007 is de WMO in werking getreden. De WMO gaat, zoals gezegd, uit van participatie van de burger en wordt daarom ook wel de participatiewet genoemd. In 2010 kwam ook de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) met een discussiestuk over de vernieuwing van de Nederlandse overheid. In dit stuk genaamd Thorbecke 2.0 geeft men aan dat de tijd rijp is voor een koerswijziging van de overheid. Men noemt twee koerswijzigingen: verhouding burger- overheid en de koerswijziging in de inrichting van het openbaar bestuur. Kijkend naar de verhouding burger- overheid meent de VNG dat de zekerheid die de overheid in het verleden kon bieden niet meer reëel is. Men roept op om meer aan de burgers en bedrijven over te laten en minder aan de overheid. Dit is mede ingegeven door het feit dat de overheid minder financiële middelen tot haar beschikking heeft. Om de burger meer vertrouwen te geven, dient de overheid zich bescheidener op te stellen en uit te gaan van een high trust society. In een high trust society gaat het om wederzijds vertrouwen. De overheid hoeft niet alles te controleren wat er in de samenleving gebeurt en moet burgers en bedrijven meer vertrouwen. Hierbij dient de overheid zich weer te beperken tot haar kerntaken met als missie: Mensen de ruimte geven. Kijkend naar de andere koerswijziging, de inrichting van het openbaar bestuur, wil het bestuur terug naar de overtuiging van Thorbecke, namelijk interactie en de focus gericht op de maatschappij en niet gericht op de overheid. Burgers moeten aan zet zijn. In deze visie van de VNG ligt een duidelijke koers gericht op eigen verantwoordelijkheid en zelfredzaamheid van burgers. 18
2.5 Participatie versus individualisering De afgelopen jaren worden participatie en eigen verantwoordelijkheid steeds meer onderdeel van debatten in de politiek en wordt het verwerkt in beleidsstukken. Beleidsmakers zien participatie als een middel om het welzijn en de gezondheid van individuen te vergroten en de sociale samenhang en de democratisering van maatschappelijke verhoudingen en het overheidsbeleid te versterken; in toenemende mate zien beleidsmakers participatie daarnaast als een middel om te voorzien in toenemende zorgbehoeften en om bezuinigen op overheidsuitgaven te bewerkstelligen (De sociale staat van Nederland 2011, p. 185). Het vergroten van de eigen verantwoordelijkheid van burgers past in het beleid van het kabinet Rutte I (2010-2012). Ook in het regeerakkoord van het kabinet Rutte II (2012, p. 24)) wordt gesproken over de eigen verantwoordelijkheid van burgers: De decentralisatie moet ertoe bijdragen dat de eigen kracht, het sociale netwerk en de voorzieningen in een gemeente beter worden benut. Het accent zal steeds liggen op participatie in de samenleving. Een kanttekening die het Sociaal Cultureel planbureau (SCP) stelt in zijn rapport De sociale staat van Nederland 2013, is dat de toenemende bezuinigingen van het kabinet Rutte II wel eens een averechts effect zouden kunnen hebben op de zelfredzaamheid en eigen verantwoordelijkheid van burgers. De onvrede bij burgers neemt steeds meer toe met het effect dat de politieke participatie toeneemt. Met andere woorden de kans bestaat dat de politiek zich weer meer gaat bemoeien met de samenleving. Het mogelijke effect van toenemende politieke participatie druist in tegen de overtuiging van de overheid dat de samenleving gebaat is bij een toenemende maatschappelijke participatie. De samenleving vraagt om de kloof tussen de overheid en de burgers te verkleinen. Participatie zou de sociale cohesie ten goede komen en de zelfredzaamheid van burgers vergroten c.q. hun afhankelijkheid van publieke voorzieningen verkleinen (De sociale staat van Nederland 2013, p. 181). Het minder afhankelijk maken van sociale voorzieningen is steeds pregnanter geworden sinds de economische crisis. Binnen de door de overheid ingevoerde wetten ten behoeve van maatschappelijke participatie neemt vrijwilligerswerk een belangrijke rol in. Opgemerkt dient te worden dat de veranderende samenleving, met burgers die steeds meer eigen verantwoordelijkheid nemen en hun eigen tijd willen invullen, juist een tegenovergestelde beweging maakt. De samenleving is aan het individualiseren. Dekker, Hart en Faulk (2007, p. 74) noemen daarover het volgende: Als men ervaringsdeskundigen en experts vraagt naar hun verwachtingen omtrent de vrijwillige inzet, blijken de ontwikkelingen die volgens hen het komende decennium verder zullen doorzetten voor een groot deel het stempel van de individualisering te dragen. Volgens het SCP is uit onderzoek gebleken dat face- to- face contact aan het verminderen is en de contacten via internet, e- mail en sms tussen het jaar 2000 en 2005 juist verdubbeld zijn (De sociale staat van Nederland 2011, p. 189). 19
2.6 Eigen verantwoordelijkheid De Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling (RMO) stelt in haar rapport eigen verantwoordelijkheid: bevrijding of beheersing? (2006), dat eigen verantwoordelijkheid een kernbegrip is van de overheid maar daarentegen wel eenzijdig is bepaald. Het betreft een politieke wens om de verhoudingen tussen burgers, civil society en staat te herordenen. De RMO zegt dat de overheid de stuwende kracht is achter de eigen verantwoordelijkheid van de burger en heeft haar eigen opvattingen over wat dat dient in te houden. Volgens de RMO is de overheid eigen verantwoordelijkheid aan het regisseren door ongewenste uitkomsten zo veel mogelijk te voorkomen door toezicht, monitoring en controle te organiseren. Om er voor te zorgen dat het verantwoordelijkheidsbesef gestimuleerd wordt, stelt de RMO in haar publicatie Aansprekend burgerschap (2000) vast dat een andere organisatie van het publieke domein het verantwoordelijkheidsbesef kan stimuleren. De overheid is door de decentralisaties steeds dichter bij de burgers georganiseerd. De RMO ziet ontstaan dat publieke instellingen meer ruimte krijgen waardoor medewerkers, professionals en burgers meer betrokken worden bij sturing en verantwoording. Vertrouwen is daarbij een belangrijk issue. Volgens Putters, Voorberg en van Ostaijen (2012) is overheidsbeleid al geruime tijd gericht op de eigen verantwoordelijkheid, de zelfredzaamheid en de eigen kracht van de burger en wordt dit gezien als het nieuwe discours dat breed wordt gedeeld in het huidige overheidsbeleid. Brabander (2012) zegt in het stuk Niemand wil immers afhankelijk zijn! : Het ideaal van zelfredzaamheid is niet enkel een politiek ideaal, niet slechts een beleidsutopie. Veeleer is dit ideaal onlosmakelijk verbonden met onze westerse cultuur. Van alle kanten wordt het ideaal van vrijheid en zelfredzaamheid verkondigd alsof het de normaalste zaak van de wereld is: Niemand wil immers afhankelijk zijn. Het hedendaagse burgerschapsidee dat nu geassocieerd wordt met zelfredzaamheid, is volgens Wissenburg (2012) afkomstig uit de politiek filosofische school die Republicanisme heet, dit gaat terug tot Aristoteles. Aristoteles zei: Er is géén "ideale" staat: de "beste staatsvorm" verschilt naargelang de concrete, lokale omstandigheden, als hij maar het welzijn van ál zijn onderdanen nastreeft 1. Deze uitspraak benadrukt dat het, context afhankelijk, zoeken is naar welke vorm van participatie en zelfredzaamheid gewenst is. 1 Uitspraak afkomstig uit het boek, Hamelinck, L., Bruycker, M. de., Janssens, B. (2011). Onmisbaar Openbaar. Kessel- Lo: Drukkerij Van der Poorten. 20
2.7 Samenvatting De afgelopen 70 jaar is er in de Nederlandse samenleving veel veranderd. Van een verzorgingsstaat, waar de overheid de zorg voor de samenleving op zich nam, naar een participatiesamenleving, waarbij zelfredzaamheid de boventoon voert. Na de Tweede Wereldoorlog ontfermde de Nederlandse overheid zich over de samenleving. De verzorgingsstaat was een periode waarin de overheid de betrouwbare partner was die in staat was om de wederopbouw van Nederland vorm te geven. Burgers accepteerden deze sturende rol van de overheid. Vanaf de jaren 70 van de vorige eeuw werden burgers steeds mondiger en ontstond er weerstand tegen de manier van sturing van de overheid. Doordat de verzorgingsstaat onbetaalbaar werd, was het noodzakelijk om de overheid bedrijfsmatiger in te richten. Vanaf de jaren 80 werden er veel taken op afstand gezet, zogeheten privatisering. De samenleving bleef veranderen en de noodzaak van de overheid om dichterbij de burger te komen staan ontstond vanaf de jaren 90 van de vorige eeuw. Burgers werden meer betrokken bij overheidsvraagstukken. Deze ontwikkelingen resulteerden erin dat er vanaf het jaar 2000 sprake was van een netwerksamenleving waarbij de staat, de civil society en de markt zich richten op samenwerking. Vanaf het jaar 2000 zag je dat er steeds meer aandacht kwam voor de participatie van burgers in de samenleving. Dit werd door de overheid ook vastgelegd in wetgeving zoals de Wet Maatschappelijke Ondersteuning. Deze wet gaat uit van de participatie van burgers. De opkomst van de participatiesamenleving vraagt steeds meer betrokkenheid van burgers, in bijvoorbeeld de vorm van vrijwilligerswerk. Zelfredzaamheid en participatie hebben de afgelopen jaren een steeds prominentere rol ingenomen in onze samenleving. De ontwikkelingen die zich de afgelopen 70 jaar hebben voorgedaan hebben een enorme impact op de positie van burgers in de samenleving. De overheid heeft, ingegeven door onder andere bezuinigingen en de kerntakendiscussie, gesneden in haar rol in de samenleving. De markt en de civil society hebben de opengevallen plekken op moeten pakken. Kritisch gekeken kan je je afvragen of de ontwikkelingen niet te hard zijn gegaan. Burgers moeten de kans krijgen om te wennen aan de eigen verantwoordelijkheid die zij moeten dragen. 21
Gebleken is dat de overheid zijn eigen koers vaart en dat burgers daarin mee moeten gaan. Burgers moeten vandaag de dag beschikken over een netwerk om niet buiten de boot te vallen. Deze ontwikkeling baart ook zorgen aangezien parallel de ontwikkeling van de geïndividualiseerde samenleving zichtbaar is. Dus enerzijds wordt er meer betrokkenheid verwacht, terwijl de burgers in de samenleving steeds meer op zichzelf gaan staan. Dit kan met elkaar conflicteren. Geconcludeerd kan worden dat de veranderingen de afgelopen jaren een andere rol van burgers eisen. Kan de burger deze rol wel aan? 2.7.1 Bijdrage aan het onderzoek De theorie geeft weer hoe onze samenleving anders is gaan kijken naar vraagstukken rondom de verzorgingsstaat, andere verhoudingen tussen de overheid, de markt en de civil society en de toenemende participatie en individualisering. Deze veranderingen hebben impact op burgers en professionals. Deze theorie zal gebruikt worden als input voor het praktijkonderzoek. Het is relevant om te onderzoeken of deze vraagstukken ook onder de professionals leven. Verder zal dit hoofdstuk bijdragen aan de kritische reflectie op de resultaten van de interviews en derhalve bijdragen aan de algemene conclusie van dit onderzoek. 22
Hoofdstuk 3. Zelfredzaamheid 3.1 Inleiding Vanuit de ideologie van de overheid en de daarbij veranderende samenleving is de roep om zelfredzaamheid groter dan ooit. Maar er is nogal wat verwarring en onduidelijkheid over wat nu precies het begrip zelfredzaamheid behelst. In het boek Onder het mom van zelfredzaamheid gaan Peeters en Cloïn (2012) op zoek naar de nieuwe mantra zelfredzaamheid in zorg en welzijn. In de inleiding van dit boek benoemen de schrijvers het dilemma van het begrip zelfredzaamheid: En natuurlijk blijkt uit de gevoerde gesprekken dat in dit land, vol met graag meewerkende hoger opgeleiden, er inmiddels nogal wat varianties op het woord zelfredzaamheid zijn. Zelfregie, actief burgerschap, eigen verantwoordelijkheid, het taalkundig foeilelijke samenredzaamheid, zelfstandigheid et cetera (Peeters en Cloïn, 2012, p. 6). Beleidsnotities, tijdschriften, blogs en zelfs hele internetpagina s staan vol met items over zelfredzaamheid. Er wordt veel over geschreven en gesproken maar uit veel documenten blijkt niet duidelijk wat men voor ogen heeft met dit begrip. Ruim driekwart van de Nederlandse gemeenten heeft in haar coalitieakkoord passages opgenomen over meer zelfredzaamheid (Peeters en Cloïn, 2012, p. 1). In veel van deze coalitieakkoorden wordt zelfredzaamheid gekoppeld aan wetgeving zoals de WMO. Peter Kanne, senior onderzoeker bij TNS NIPO, stelt dat zelfredzaamheid de nieuwe mantra is van de hedendaagse politiek. De burger moet zijn problemen eerst zelf oplossen voordat de overheid in beeld komt. De overheid is vanuit bezuinigingen hard op weg om te snijden in haar dienstverlening, terwijl deze nog niet eens voldoet aan de behoeften van de burger. De overheid neemt volgens Kanne een groot risico door al werkende ervaring op te doen. Hij schets de ontwikkeling van zelfredzaamheid als volgt: Men lijkt te denken: we gooien ze van een hoge flat, die hulpbehoeftigen, zul je zien dat ze onderweg wel leren vliegen (Kanne, 2012, p. 14). In dit hoofdstuk wordt het begrip zelfredzaamheid verder uitgelicht aan de hand van de domeinen veiligheid en zorg. Allereerst zal er in paragraaf 3.2 worden ingegaan op het domein veiligheid. In paragraaf 3.3 komt het domein zorg aan de orde. 23
3.2 Zelfredzaamheid in het domein veiligheid Zelfredzaamheid is een thema dat vandaag de dag een enorme belangstelling geniet. Het Instituut Fysieke Veiligheid (IFV) merkt op in haar kennispublicatie zelfredzaamheid en crisissituaties (2012) dat er bij gemeenten en veiligheidsregio s behoefte is aan meer helderheid en uitwisseling van informatie over het onderwerp zelfredzaamheid. Deze behoefte heeft geresulteerd in de oprichting van het Expertisecentrum Zelfredzaamheid. Ook zijn er verschillende rapportages verschenen van politie en brandweer over dit onderwerp. Volgens Helsloot en Achterberg (2006) is zelfredzaamheid van burgers binnen het domein veiligheid iets van alle tijden. Volgens hen is het schilderij van de Nachtwacht van Rembrandt van Rijn, geschilderd in 1642, een mooi voorbeeld waarbij de Amsterdamse bevolking de regie pakt op de veiligheid door kapitein Frans Banning Cocq en luitenant Willem van Ruytenburgh te betalen voor de veiligheid van de burgerij. In het onderzoek naar zelfredzaamheid van burgers bij rampen en zware ongevallen geven Helsloot en Achterberg (2006) een mooi overzicht van de rol van de overheid bij veiligheid en de ontwikkeling van zelfredzaamheid van burgers door de jaren heen. Een korte weergave van de historie wordt hieronder beschreven. 3.2.1 Burgerbescherming Tussen 1900 en 1945 ontwikkelt de overheid zich van een nachtwakerstaat naar een verzorgingsstaat. Had de overheid in het begin van de 20 e eeuw eigenlijk geen duidelijke rol in de aanpak van zware ongevallen en rampen, vanaf 1920 zag je dat de overheid meer verantwoordelijkheid pakte op dit gebied. Zo waren er in Nederland overstromingen en de WOII. De rol van de overheid was in die tijd vooral de burgers te beschermen tegen de gevolgen van de oorlog. Na de WOII blijft de dreiging van gevaar bestaan. De koude oorlog is een feit. Om burgers te beschermen tegen dit vijandelijk gevaar, richt de overheid de Bescherming Bevolking (BB) op. De BB had als taak om de bevolking en haar bezittingen te beschermen tegen de onmiddellijke gevolgen van oorlogsgeweld (Helsloot, 2006). Vanwege de afnemende dreiging van vijandelijk geweld werd de BB meer op afstand gezet van de centrale overheid. Vanaf dat moment kwam de verantwoordelijkheid bij rampen en ongevallen onder de verantwoordelijkheid van gemeenten te liggen. De overheid is zich in de periode van 1945 tot 1975 meer bewust geworden van het feit dat zij een rol heeft in de bestrijding van rampen en ongevallen. De eerste vormen van zelfredzaamheid worden zichtbaar als de overheid folders uitbrengt: Wenken voor de bescherming van uw gezin en uzelf en Wenken voor zelfbescherming in oorlogstijd, waarin zij de burger oproept om eigen verantwoordelijkheid te nemen bij rampen en zware ongevallen. 24
3.2.2 Rampenbestrijding De overheid blijft zich in die jaren verder ontwikkelen. De rampenbestrijding wordt een lokale aangelegenheid. Gemeenten moeten alarmregelingen en rampenplannen opstellen. In de Nota hulpverlening bij ongevallen en rampen (1975) wordt ook de rol van burgers genoemd. Hierin wordt beschreven wat de burger mag en kan doen als de overheid nog niet ter plaatse is bij een ramp of ongeval. De overheid duidt dit aan met de term zelfbescherming, ofwel zelfredzaamheid. Tussen 1984 en 1993 neemt de overheid een duidelijke positie in op het gebied van rampenbestrijding. In de Nota Civiele Verdediging (1984) en de Rampenwet (1985) is er geen plaats meer voor zelfbescherming of zelfredzaamheid. De overheid beschrijft alleen nog maar de manier waarop zij de controle over burgers kan hebben en hoe zij burgers kan regisseren ten tijde van een ramp of ongeval. Vanaf 1993 wordt de relatie tussen de overheid en de burgers anders. Door een aantal incidenten, wateroverlast in 1993 en 1995, wordt het beeld dat de overheid de burger kan beschermen tegen rampen en ongevallen anders. In de ogen van de burger had de overheid gefaald. Tevens bleek dat de inzet van burgers bij rampen enorm groot was. Dit terwijl er formeel geen rol was voor burgers tijdens rampen. In 1996 erkent de toenmalige minister Dijkstal dat de zelfredzaamheid van burgers door de overheid is onderschat. Dijkstal geeft aan dat de overheid zich ook zal moeten gaan richten op groepen in de samenleving die een rol zouden kunnen spelen bij rampenbestrijding. 3.2.3 Veranderende verhouding overheid - burger De overheid gaat steeds meer beseffen dat de burger in staat is om ook een bijdrage te leveren aan zijn eigen veiligheid en leefomgeving. Volgens Helsloot en Achterberg (2006) moet de politie zich transformeren van problem- solver naar katalysator van het eigen kunnen van burgers. Helsloot en Achterberg (2006) beschrijven in hun onderzoek, zelfredzaamheid van burgers bij rampen en zware ongevallen, dat communicatie over zelfredzaamheid noodzakelijk is om de steun van burgers te krijgen. Helsloot en Achterberg halen in hun onderzoek Denkers (1993) aan. Denkers beschrijft die elementen die noodzakelijk zijn om burgers te bewegen zelfredzaam te zijn: Leg uit waarom men zelfredzaam kan zijn. Benadruk hierbij dat de burger zelf meer kan. Communiceer dat zelfredzaamheid geen bezuinigings- of efficiencyoperatie is. Benoem ook dat zelfredzaamheid geen panacee is om incidenten te voorkomen maar dat het wel kan bijdragen. 25