Notitie MEERJARIG BEGROTEN OP PROJECTEN Contactpersoon R. Bosua T 078 770 43 52 E r.bosua@dordrecht.nl Van Ronald Bosua Aan Auditcommissie Datum 11 november 2013 Kenmerk Betreft Meerjarig begroten op projecten Bijlagen 1. Achtergrondinformatie 2. Hoe werkt meerjarig begroten - aan de hand van een cijfervoorbeeld? 1. Aanleiding & samenvatting Een analyse 1 van de resultaten over de periode 2008 t/m 2012 geeft aan dat jaarlijks sprake is van grote verschillen tussen begrote uitgaven en inkomsten versus realisatie. Het beeld van de (meerjaren-) begroting is hierdoor niet realistisch, en bovendien kan het de indruk geven dat bij exploitatieprojecten sprake zou zijn van zogenaamde onderuitputting. Oorzaak is de huidige begrotingsmethodiek, waarbij het overgrote deel van de meerjarig verstrekte projectkredieten in zijn geheel begroot worden in het lopende boekjaar (of de huidige jaarschijf). Met ingang van 2014 gaan we een aanpassing in de begrotingsmethodiek doorvoeren voor meerjarige exploitatie- & investeringsprojecten, door de budgetten/kredieten & dekkingsmiddelen in jaarschijven in de begroting op te nemen. Deze wijziging wordt doorgevoerd met ingang van de 1 e verzamelwijziging 2014. Het belangrijkste argument voor aanpassing in de begrotingsmethodiek is een realistischer beeld van de (meerjaren-) begroting. Een tweede argument is dat we anticiperen op de aanscherpingen van de begrotingsrichtlijnen en spelregels die via de Wet Houdbare Overheidsfinanciën (Wet HOF) voor decentrale overheden van kracht worden. 2. Aanpassingen begrotingsmethodiek: a. Bij nieuwe meerjarige exploitatieprojecten & investeringskredieten wordt de begroting ingedeeld in jaarschijven, op basis van een meerjarig bestedingsplan van het betreffende project. b. De begroting van reeds lopende meerjarige exploitatieprojecten & investeringskredieten (o.a.: Dordt-West, Hofkwartier, Leerpark, IHP, Westelijk Dordtse Oevers etc.), wordt met de 1 e verzamelwijziging 2014 ingedeeld in jaarschijven, op basis van bestedingsplannen per project. c. Jaarlijkse bijstelling van de jaarschijven op basis van geactualiseerde bestedingsplannen worden verwerkt bij de 3e verzamelwijziging (voor het lopende boekjaar) en jaarlijks met de 1e verzamelwijziging (voor de meerjarenbegroting). d. De aangepaste begrotingsmethodiek voor meerjarige exploitatieprojecten & investeringskredieten wordt opgenomen in de budgetspelregels. 1 Bron; stresstest 2012 + 2013 - Deloitte Pagina 1/5
3. Wat willen we bereiken? Met de jaarrekening 2012 en de 1 e verzamelwijziging 2013 is ruim 44 miljoen aan restant meerjarige exploitatiekredieten en circa 63,0 miljoen aan restant investeringskredieten overgeheveld naar het boekjaar 2013. Volgens de huidige begrotingsmethodiek wordt het overgrote deel van de meerjarig verstrekte projectkredieten in zijn geheel begroot in het lopende boekjaar (of de huidige jaarschijf). Op basis van de werkelijk geboekte uitgaven en inkomsten worden de restantkredieten en bijbehorende dekkingsmiddelen ieder jaar overgeheveld naar het volgende boekjaar. Voordeel van de huidige begrotingsmethodiek is de relatieve eenvoud. De kredieten en dekkingsmiddelen worden volledig opgenomen in één jaarschijf, veelal het jaar waarin de werkzaamheden starten of waarin de besluitvorming plaatsvindt. Nadeel van de huidige methodiek is niet alleen het onrealistische beeld van de meerjarenbegroting, maar ook het jaarlijkse toelichten, verklaren en administratief overhevelen van meerjarig beschikbaar gestelde restant exploitatiekredieten, investeringskredieten en dekkingsmiddelen. Een ander nadeel van de huidige begrotingsmethodiek is dat het de suggestie geeft dat er sprake is van zogenaamde onderuitputting bij forse restant kredieten aan het einde van het boekjaar. Wat kunnen we doen aan dit beeld van onderuitputting en hoe kunnen we de begrotingsmethodiek hierop aanpassen? Antwoord: Het gaan werken met jaarschijven voor meerjarige exploitatieprojecten en investeringskredieten. Argumenten hiervoor zijn: Realistische meerjarenbegroting; De (meerjaren-) begroting geeft een minder fluctuerend beeld t.o.v. de gerealiseerde projectuitgaven en bijbehorende dekkingsmiddelen. Kortom op de programma s is jaarlijks sprake van een minder groot verschil tussen begroting en realisatie. Betere beoordeling begrotingsrechtmatigheid; Een werkwijze waarbij realistischer wordt begroot, vereenvoudigd het oordeel van de accountant over de begrotingsrechtmatigheid binnen een begrotingsjaar. Indicatie over de voortgang; Met besteding van de jaarschijven wordt een indicatie verkregen van de financiële voortgang van een project. Naast de beleidsinhoudelijke voortgang die via de programmakaarten of de projectbladen van de zgn. 11 Grote Projecten wordt gerapporteerd. Verbeterde liquiditeitsprognose en sturing op rentekosten; De jaarschijven in projecten zijn een belangrijke informatiebron voor het bepalen van de liquiditeitsbehoefte, en het verloop van de geldstromen binnen de gemeente, en daarmee de sturing op rentekosten. Nu wordt deze informatie extracomptabel verzameld. Anticiperen op de wet HOF en sturing op EMU; Zorgen voor realistische begrotingen die aansluiten op de planning van de investeringsprogramma s en afgestemd zijn op de financiering, zijn aanscherpingen van begrotingsrichtlijnen en spelregels die via de Wet Houdbare Overheidsfinanciën (Wet HOF) voor decentrale overheden van kracht worden. Met het begroten in jaarschijven anticiperen we op deze richtlijnen. Samenhang Wet HOF & EMU-saldo Vanuit de Wet HOF wordt sturen, controleren en volgen van de ontwikkeling van het EMUsaldo onderdeel van de P&C-cyclus. Iedere gemeente moet voor wat betreft het EMU-saldo binnen een referentiewaarde blijven (voor Dordrecht circa 18 miljoen). Bij overschrijding zullen maatregelen moeten worden genomen om het EMU-tekort terug te dringen en weer onder de referentiewaarden te komen (ter voorkoming van eventuele sancties). Volgens de huidige begrotingsmethodiek bevat de jaarschijf 2013 102 miljoen aan begrote meerjarige investeringskredieten. De investeringsuitgaven t/m oktober (exclusief GREXEN) bedragen circa 32 miljoen. Vast staat dat we wederom een fors bedrag administratief gaan overhevelen naar volgende boekjaren, vanwege het meerjarige karakter. Maar dit illustreert ook waarom er met de huidige begrotingsmethodiek op begrotingsbasis sprake is van een forse overschrijding van het EMU-saldo, welke nu extracomptabel wordt gecorrigeerd. Begroten in jaarschijven zal dit beeld wegnemen, en verkrijgen we een betere weergave van het EMU-saldo. Pagina 2/5
4. Wat gaan we daarvoor doen? Bij de initiële besluitvorming over nieuwe meerjarige exploitatieprojecten en investeringskredieten, gaan we scherper in jaarschijven begroten op basis van meerjarig bestedingsplannen. Bij de besluitvorming en in de begrotingswijzigingen zal hier dus rekening mee gehouden worden. Ook voor alle lopende meerjarige exploitatieprojecten gaan we werken met jaarschijven op basis van geactualiseerde bestedingsplannen. We kiezen daarbij voor een gefaseerde aanpak, waarbij we werken van groot naar klein. We krijgen het snelst een realistischer beeld van de meerjarenbegroting als we starten bij de meerjarige exploitatieprojecten en investeringskredieten groter dan (bijvoorbeeld) 2,0 miljoen. In eerste instantie richten we ons qua werkzaamheden op de volgende projecten: Grote investeringskredieten Exploitatieprojecten (Dordt-west, Hofkwartier, Leerpark, WDO etc.) IHP Onderwijshuisvestingsprojecten Rioleringsprogramma s. Deze projecten kennen veelal dekking vanuit de reserve Strategische Investeringen of overige reserves. De dekkingsmiddelen worden hierbij ook in jaarschijven verdeeld, zodat er sprake blijft van een budgettair evenwicht. Tot slot onderzoeken we ook of het begroten in jaarschijven toepasbaar is voor grondexploitaties. De grondexploitaties worden als gevolg van "Richting Kiezen" herzien en geactualiseerd, waarbij grote programmatische wijzigingen worden doorgevoerd. De splitsing in jaarschijven en bijstellingen op basis van geactualiseerde bestedingsplannen worden verwerkt bij de 1 e verzamelwijziging 2014 (februari/maart). Dit valt qua werkzaamheden samen met het overhevelen van de restantkredieten in het jaarrekeningproces. De 1 e verzamelwijziging wordt voorgelegd aan College en de Gemeenteraad. 5. Gevolgen voor procedures Een aanpassing van de Financiële Beheersverordening is niet nodig. De Financiële Beheersverordening gemeente Dordrecht en het Besluit Begroting & Verantwoording (BBV), stellen dat in de begroting en de meerjarenraming een stelsel van baten en lasten wordt gehanteerd, onverschillig of zij tot inkomsten of uitgaven in dat jaar leiden. Op grond hiervan past zowel de huidige begrotingsmethodiek als een begrotingsmethodiek, waarbij we werken met jaarschijven binnen de gestelde kaders. Wel wordt de begrotingsmethodiek voor meerjarige exploitatieprojecten en investeringskredieten opgenomen in de budgetspelregels. De uitwerking in de budgetspelregels wordt later dit jaar verwacht, waarbij nog wordt nagegaan hoe deze speleregels bestuurlijk afgekaart moeten worden. 6. Bij deze notitie horen de volgende bijlagen: Bijlage 1 - Achtergrondinformatie Bijlage 2 - Hoe werkt meerjarig begroten - aan de hand van een cijfervoorbeeld? Pagina 3/5
Bijlage 1 Achtergrond informatie A. Definitie project & kredieten: Een project is een eenmalige en eindige taak of activiteit met een concreet gedefinieerd eindresultaat, waarvan de uitvoering zich over meerdere jaren uitstrekt. Bij voorgaande Kadernota s, MJP s of separate genomen besluiten zijn doorgaands financiële middelen gereserveerd voor de uitvoering van een benoemd project. Kredieten zijn formeel door de raad geautoriseerde beschikbaar gestelde budgetten (vanuit de reserveringen dus) ten behoeve van de voorbereiding en/of uitvoering van een formeel voorgenomen project. In de begrotingsmethodiek gemeente Dordrecht onderkennen we exploitatieprojecten en investeringsprojecten. Voor exploitatieprojecten worden de projectkredieten en dekkingsmiddelen begroot en verantwoordt in de exploitatie (rubriek 6). Voor investeringsprojecten worden de kredieten en dekkingsmiddelen begroot en verantwoordt op de balans (rubriek 7) door deze te activeren en na voltooiing af te schrijven op basis van de economische levensduur. B. Omvang restantkredieten exploitatieprojecten Hieronder volgt een overzicht van de restantkredieten van de exploitatieprojecten 2012 per programma, en de bedragen die (via de 1 e verzamelwijziging) naar 2013 zijn overgeheveld. Bedragen x 1.000 Programma Projecten Restant 2012 Naar 2013 Leefbaarheid en stedelijk beheer Dordt West 4.566 4.566 Onderwijs IHP 1.650 1.650 Leerpark 2.670 2.670 Economie en Cultuur Milieu en Duurzaamheid Levendige binnenstad Hofkwartier Voorstraat Noord Bodemsanering Portfolio Duurzaamheid 477 4.342 144 803 479 477 4.342 144 803 479 Naar 2014 Maatschappelijke voorzieningen Hostel 370 370 Sport en recreatie Actieplan Watersport 92 92 Verkeer en vervoer Rotonde groene zoom Verkeersprojecten Provinciale weg Parkeerprojecten 130 1.528 1.025 618 130 1.528 1.025 618 Westelijk Dordtse Oevers 20.229 17.729 2.500 Ruimtelijke Ordening Gemeentelijke monumenten Parkeren oostelijke stadsdelen Achterom / Bagijnhof 66 329 4.602 66 329 4.602 Wonen Funderingen 312 312 Totaal 44.433 41.933 2.500 (bron: jaarverslag 2012 en 1 e verzamelwijziging 2013) Pagina 4/5
C. Omvang restant investeringskredieten Onderstaand overzicht geeft per programma aan welk bedrag aan restant investeringskredieten is overgeheveld van 2012 naar 2013. Deze investeringskredieten worden overgeheveld, omdat het werk nog niet gereed is, of omdat de uitvoering nog moet starten. Bedragen x 1.000 Programma Restantkrediet 2012 Over naar 2013 Veiligheid 29 29 Leefbaarheid en Stedelijk Beheer 7.715 7.412 Onderwijs 16.343 15.442 Economie en Cultuur 15.372 15.372 Milieu en Duurzaamheid 540 76 Maatschappelijke Voorzieningen 275 17 Sport en Recreatie 317 321 Verkeer en Vervoer 10.123 10.147 Ruimtelijke Ordening 7.816 7.816 Dienstverlening 629 635 Algemene Dekkingsmiddelen 5.808 5.808 Totaal (bron: jaarverslag 2012 en 1 e verzamelwijziging 2013) 64.967 63.074 D. EMU norm gemeente Dordrecht Het Rijk heeft met het Interprovinciaal Overleg (IPO), de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) en de Unie van Waterschappen (UvW) in januari 2013 afgesproken dat het EMU-saldo van alle decentrale overheden tezamen in 2014 maximaal -0,5 procent van het bruto binnenlands product (bbp) mag bedragen. Het IPO, de VNG en de UvW hebben onderling een verdeling afgesproken van deze tekortnorm, namelijk -0,32 procent bbp voor de gezamenlijke gemeenten, -0,11 procent bbp voor de gezamenlijke provincies en - 0,07 procent bbp voor de gezamenlijke waterschappen. Om de afzonderlijke provincies en gemeenten een beeld te geven wat dit voor hen betekent, publiceert het ministerie van BZK zoals gebruikelijk en in lijn met het wetsvoorstel Houdbare overheidsfinanciën (Hof) individuele EMU-referentiewaarden. De referentiewaarden voor gemeente Dordrecht bedraagt voor 2014: -/- 17.855.000. Een individuele EMU-referentiewaarde betreft geen norm, maar een indicatie van het aandeel dat een provincie of gemeente op basis van zijn begrotingstotaal in de gezamenlijke tekortnorm heeft. Deze waarden zijn voornamelijk bedoeld om het eigen EMU-saldo te monitoren en te beheersen, zoals bedoeld in de brief Proefdraaien beheersing EMU-saldo 2013 (kenmerk: BZ U 2013/59). Tot slot is in het financieel akkoord van januari 2013 opgenomen dat het kabinet sancties als gevolg van overschrijding van de tekortnorm van -0,5 procent bbp gedurende deze kabinetsperiode niet toepast. Wel kan strikt genomen, conform de Wet Fido en naar verwachting per 1 januari 2014 conform het bij de Eerste Kamer in behandeling zijnde wetsvoorstel Hof, een eventuele boete uit Europa worden doorberekend aan de decentrale overheden. Pagina 5/5