Hoofdlijnen ruimtelijk bestuursrecht Prof. mr. P.J.J. van Buuren Mr. A.A.J. de Gier Prof. mr. A.G.A. Nijmeijer Mr.J. Robbe Zevende druk Q Kluwer a Wolters Kluwer business Deventer - 2009
INHOUDSOPGAVE Voorwoord / V Lijst van gebruikte afkortingen / XXI 1 Algemene inleiding /1 1.1 Ruimtelijk bestuursrecht en het recht van de ruimtelijke ordening /1 1.2 Karakteristieken van het ruimtelijk bestuursrecht / 2 1.3 Enkele uitgangspunten van ruimtelijk ordeningsrecht / 4 1.3.1 Grondwettelijke bepalingen / 4 1.3.2 Toelatingsplanologie via wettelijke verboden / 5 1.3.3 Spanningsveld tussen rechtszekerheid en flexibiliteit / 6 1.3.4 Spanningsveld tussen decentralisatie en centralisatie / 7 1.4 Ruimtelijke ordening op drie niveaus / 8 1.5 Ontstaan en ontwikkeling van de woningwet en de wet ruimtelijke ordening / 9 2 De gemeentelijke structuurvisie /19 2.1 Inleiding/19 2.2 Bevoegdheid /19 2.3 Doel en inhoud / 20 2.4 Bijzonderheid totstandkoming en rechtsbescherming / 22 3 Het bestemmingsplan / 24 3.1 Inleiding / 24 3.2 Functies van het bestemmingsplan / 24 3.3 Onderdelen van een bestemmingsplan / 26 3.3.1 Kaarten van een bestemmingsplan / 27 3.3.2 Bestemmingen en doeleindenomschrijving / 27 3.3.3 Bebouwingsvoorschriften, aanlegvoorschriften en gebruiksvoorschriften / 29 3.3.4 Bijkomende voorschriften en bevoegdheden / 33 3.3.5 Beschrijving in hoofdlijnen (plannen op grond van de WRO) / 34 3.4 De centrale norm: artikel 3.1 Wro / 35 3.4.1 Verplichting tot het vaststellen van een bestemmingsplan / 36 XIII
XIV Inhoudsopgave 3.4.2 Aanwijzen van bestemmingen ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening / 38 3.4.3 In verband met de bestemming regels omtrent het gebruik van gronden en bouwwerken / 39 3.4.4 Regels ten behoeve van de uitvoerbaarheid van bestemmingen / 51 3.4.5 Modernisering en vervanging van bouwwerken / 52 3.5 Globale of gedetailleerde bestemmingsplannen / 53 3.6 Flexibiliteitsinstrumenten / 55 3.6.1 Flexibiliteit en rechtszekerheid / 55 3.6.2 Uitwerkingsplannen / 56 3.6.3 Wijzigingsbevoegdheid / 60 3.6.4 In een bestemmingsplan opgenomen ontheffingsbevoegdheden / 62 3.6.5 Nadere eisen (artikel 3.6 lid 1 onder d Wro) / 66 3.6.6 Voorlopige bestemmingen / 67 3.7 Overgangsrechtelijke bepalingen / 68 3.7.1 Algemeen / 68 3.7.2 Overgangsrecht met betrekking tot bouwen / 70 3.7.3 Overgangsrecht met betrekking tot het gebruik / 72 3.7.4 Overgangsrecht of positief bestemmen? / 76 3.8 De verordeningbevoegdheid van gemeenten in relatie tot bestemmingsplannen en beheersverordeningen / 79 4 De bestemmingsplanprocedure / 83 4.1 Algemeen / 83 4.1.1 Functies van de bestemmingsplanprocedure / 83 4.1.2 Drie fases in de bestemmingsplanprocedure / 86 4.2 Planvoorbereiding / 87 4.2.1 Onderzoek ter voorbereiding van een ontwerp / 87 4.2.2 Overleg met andere overheden / 92 4.2.3 Inspraak? / 93 4.3 Vaststelling van een bestemmingsplan / 96 4.3.1 Terinzagelegging van het ontwerp en het indienen van zienswijzen / 96 4.3.2 De vaststelling van het plan door de gemeenteraad / 99 4.3.3 De reactieve aanwijzingsbevoegdheid /101 4.3.4 De inwerkingtreding van het bestemmingsplan /104 4.4 Beroep op de Afdeling bestuursrechtspraak /105 4.4.1 Inleiding/105 4.4.2 Het beroepsrecht /105 4.4.3 Procedureregels bij het beroep op de ABRvS /109 4.4.4 De toetsing door de ABRvS en de uitspraak /110 4.4.5 De rechtsbescherming tegen een reactieve aanwijzing /111 4.5 Herziening, verlenging en intrekking van een bestemmingsplan /111 4.5.1 De herzieningsplicht /111
4.5.2 De verlengingsbevoegdheid /112 4.5.3 De afwijzing van een aanvraag om planherziening /116 4.5.4 Intrekking/119 4.6 De voorbereidingsbescherming /120 4.6.1 Inleiding/120 4.6.2 Inhoud en werkingsduur van het voorbereidingsbesluit /121 4.6.3 Rechtsbescherming tegen voorbereidingsbesluiten /125 5 De beheersverordening /127 5.1 Inleiding/127 5.2 Bevoegdheid/128 5.2.1 Algemeen/128 5.2.2 Bestaand gebruik en ruimtelijke ontwikkeling /129 5.3 Inhoud van de beheersverordening /132 5.3.1 Algemeen /132 5.3.2 Bebouwingsvoorschriften /132 5.3.3 Flexibiliteitsinstrumenten /133 5.3.4 Aanlegvergunning en sloopvergunning /134 5.4 Procedure en rechtsbescherming /135 6 Het gemeentelijke projectbesluit en andere buitenplanse ontheffingen/138 6.1 Algemeen/138 6.2 Plaats en voorgeschiedenis van het gemeentelijke projectbesluit /140 6.3 De functie van het projectbesluit /141 6.4 Bevoegdheid tot het nemen van een projectbesluit /144 6.5 Totstandkomingsprocedure en rechtsbescherming /146 6.5.1 Inleiding/146 6.5.2 Aanvraag/147 6.5.3 Toezending van het ontwerp-besluit aan de aanvrager /149 6.5.4 Een reactierecht voor de aanvrager /149 6.5.5 Een langere zienswijzentermijn? /150 6.5.6 De vaststelling en de bekendmaking van het projectbesluit /150 6.5.7 De rechtsbescherming betreffende het projectbesluit en de reactieve aanwijzing /152 6.5.8 De afwijzing van een aanvraag om een projectbesluit /154 6.6 Overige buitenplanse ontheffingen /155 6.6.1 Inleiding/155 6.6.2 De tijdelijke ontheffing (artikel 3.22 Wro) /155 6.6.3 Buitenplanse ontheffing voor planologische 'kruimelgevallen' (artikel 3.23 Wro jo. artikel 4.1.1 Bro) /158 6.6.4 Procedure en rechtsbescherming /160 6.7 De gemeentelijke coordinatieregeling /161 6.7.1 De van toepassing verklaring van de coordinatieregeling /161 XV
6.7.2 De toepassing van de coordinatieregeling /162 7 De bouwvergunning /165 7.1 Inleiding/165 7.1.1 Verbod om te bouwen en verbod om in stand te laten /165 7.1.2 Het begrip bouwen /165 7.1.3 De indeling van bouwwerken /168 7.2 De aanvraag om bouwvergunning /171 7.3 Criteria voor de verlening van de bouwvergunning /172 7.3.1 Algemeen/172 7.3.2 Toetsing aan het bestemmingsplan /173 7.3.3 Strijd met het Bouwbesluit 2003 /176 7.3.3.1 Inleiding/176 7.3.3.2 De inhoud van het Bouwbesluit 2003 /177 7.3.3.3 Mogelijkheden tot het verlenen van ontheffing /179 7.3.4 Toetsing aan de bouwverordening /179 7.3.4.1 Algemeen/179 7.3.4.2 (Selectief) slopen /180 7.3.4.3 Aanvullende gemeentelijke bouwtechnische regelgeving /181 7.3.4.4 Verhouding tussen de bouwverordening en het bestemmingsplan / 183 7.3.5 Welstandstoezicht /184 7.3.6 Monumenten/187 7.3.7 Strijd met algemene regels van Rijk of provincie /188 7.3.8 Strijd met een exploitatieplan /189 7.4 Voorschriften en beperkingen aan een bouwvergunning /189 7.5 Procedure en termijnen voor het verlenen van een bouwvergunning / 191 7.5.1 Inleiding/191 7.5.2 De beslistermijn /191 7.5.3 De bouwvergunning van rechtswege /193 7.5.4 Procedure en beslistermijn als planologisch besluit is benodigd /196 7.5.4.1 Algemeen/196 7.5.4.2 Procedure/197 7.5.4.3 Beslistermijnen /199 7.6 Aanhoudingsplichten / 200 7.6.1 Algemeen / 200 7.6.2 De aanhoudingsplicht van artikel 50 Woningwet / 204 7.6.3 Aanhoudingsplicht in verband met een niet onherroepelijk exploitatieplan / 206 7.6.4 Aanhouding ter coordinatie van bouwvergunning en milieuvergunning / 207 7.6.4.1 Inleiding / 207 7.6.4.2 Aanvragenregeling / 208 XVI
7.6.4.3 De beslissingsregeling / 209 7.6.4.4 Het belang van de coordinatieregeling / 209 7.7 Intrekken van een bouwvergunning / 210 7.8 Gefaseerde verlening bouwvergunning / 212 7.9 Rechtsbescherming/214 8 De aanlegvergunning / 217 8.1 Inleiding/217 8.2 Inhoud, soorten en functies van aanlegvergunningenstelsels / 218 8.2.1 Het begrip 'aanleggen' en de verhouding van artikel 3.1 tot artikel 3.3 Wro/218 8.2.2 Twee soorten aanlegvergunningenstelsels / 223 8.3 De aanlegvergunning vereist ingevolge een bestemmingsplan (inpassingsplan en beheersverordening) / 224 8.3.1 Weigeringsgronden / 224 8.3.2 Termijnen en rechtsbescherming / 226 8.3.3 Aanhoudingsplicht en doorbreking daarvan / 227 8.4 Overige aanlegvergunningen, in het bijzonder de aanlegvergunning vereist ingevolge een voorbereidingsbesluit / 228 8.4.1 De functie van de overige aanlegvergunningen / 228 8.4.2 Weigeringsgronden, aanhoudingsplicht en anticipatie / 229 8.5 Rechtsbescherming tegen het aanlegvergunningsvereiste zelf / 230 9 Uitvoering en kostenverhaal / 231 9.1 Inleiding/231 9.2 Uitvoering van het bestemmingsplan langs publiekrechtelijke weg / 232 9.2.1 Onteigening ter uitvoering van het bestemmingsplan / 232 9.2.1.1 Inleiding / 232 9.2.1.2 Onteigening in het belang van de ruimtelijke ontwikkeling en van de volkshuisvesting (Titel IV Onteigeningswet) / 233 9.2.1.3 Enkele bijzonderheden bij onteigening in het belang van de ruimtelijke ontwikkeling en van de volkshuisvesting / 240 9.2.3 De Wet voorkeursrecht gemeenten / 241 9.2.3.1 Strekking van de wet / 241 9.2.3.2 Vereiste besluiten en procedures / 242 9.2.4 Verhaal van kosten in verband met het bestemmingsplan / 244 9.2.4.1 Inleiding / 244 9.2.4.2 Verhaal van grondexploitatiekosten op grond van de Wro / 245 9.2.4.3 Kostenverhaal op grond van de Gemeentewet: de baatbelasting / 261 9.2.4.4 Financiele voorschriften als onderdeel van een beschikking / 263 9.3 Uitvoering van het bestemmingsplan langs privaatrechtelijke weg / 264 9.3.1 Inleiding / 264 XVII
9.3.2 De gemeente als deelnemer aan het privaatrechtelijk rechtsverkeer / 265 9.3.3 Algemene gronduitgiftevoorwaarden / 267 9.3.4 Publiek-private samenwerkingsovereenkomsten / 269 10 Vergoeding van planschade / 271 10.1 Inleiding/271 10.2 Schade als gevolg van een plan of een ander planologisch besluit/ 272 10.2.1 Door de wet genoemde planologische besluiten / 272 10.2.2 Het schadebegrip van artikel 6.1 Wro en van artikel 49 WRO / 273 10.2.3 De planologische vergelijking / 275 10.2.4 Planologische schaduwschade / 279 10.2.5 De datum van inwerkingtreding als peildatum / 280 10.2.6 De invloed van het overgangsrecht op de planologische vergelijking / 282 10.3 Schade die voor rekening van de aanvrager blijft / 283 10.3.1 Het normale maatschappelijke risico / 283 10.3.2 Actieve risicoaanvaarding / 286 10.3.3 Passieve risicoaanvaarding / 288 10.4 Procedure inzake planschadeverzoeken / 290 10.4.1 Eisen aan de aanvraag om vergoeding / 290 10.4.2 De behandeling van de aanvraag / 291 10.4.3 Vergoeding van kosten van rechtsbijstand en andere deskundigen / 295 10.5 Overeenkomsten tot verhaal van plankosten / 297 10.6 Vergoeding van hogere kosten / 299 11 Handhaving/302 11.1 Inleiding / 302 11.2 Bestuursrechtelijke handhaving / 305 11.2.1 Bestuursdwang / 305 11.2.2 De bestuurlijke dwangsom / 314 11.2.3 Handhaven of gedogen? / 317 11.2.3.1 Beginselplicht tot handhaving / 317 11.2.3.2 Het belang van legalisering / 319 11.2.3.3 Gedogen/321 11.3 Privaatrechtelijke handhaving van het bestemmingsplan / 325 11.3.1 Inleiding / 325 11.3.2 Het hanteren van de eigenaarsbevoegdheid / 326 11.3.3 Het gebruik van de privaatrechtelijke overeenkomst / 327 11.3.4 Het civielrechtelijk kort geding als alternatief / 328 11.4 Strafrechtelijke handhaving / 330 11.4.1 Strafbaarstelling en opsporing van de overtreding van bestemmingsplanvoorschriften / 330 XVIII
11.4.2 De relatie tussen de bestuursrechtelijke sanctie en de strafsanctie / 332 11.4.3 De strafrechtelijke handhavingspraktijk / 333 12 Ruimtelijke ordening van provincie en Rijk / 334 12.1 Inleiding / 334 12.2 Structuurvisies van provincie en Rijk / 338 12.2.1 Inleiding / 338 12.2.2 De provinciale structuurvisie / 339 12.2.3 De structuurvisie van het Rijk / 340 12.2.4 M.e.r.-plicht en rechtsbescherming bij de provinciale en de Rijksstructuurvisie / 342 12.3 Algemene regels van Rijk en provincie / 343 12.3.1 Inleiding / 343 12.3.2 De bevoegdheid om regels te stellen omtrent de inhoud van bestemmingsplannen / 344 12.3.3 Algemene regels gericht tot grondgebruikers / 356 12.3.4 Voorbereidingsbescherming bij algemene regels / 358 12.3.5 Toetsing van aanvragen om bouw-, aanleg- en sloopvergunningen aan algemene regels / 360 12.3.6 Procedure en rechtsbescherming / 367 12.3.7 Vooruitblik / 370 12.4 De aanwijzing van provincie en Rijk / 371 12.4.1 Inleiding / 371 12.4.2 Bevoegdheid / 371 12.4.3 Doel en inhoud van de pro-actieve aanwijzing / 376 12.4.4 Totstandkomingsprocedure van de pro-actieve aanwijzing / 377 12.4.5 Rechtsbescherming tegen de pro-actieve aanwijzing / 379 12.5 Inpassingsplannen van Rijk en provincie / 380 12.5.1 Inleiding / 380 12.5.2 Bevoegdheid tot vaststelling inpassingsplan / 382 12.5.3 Inhoud van het inpassingsplan / 384 12.5.4 Procedure en rechtsbescherming / 386 12.6 Projectbesluiten van Rijk en provincie / 386 12.6.1 Inleiding / 386 12.6.2 Bevoegdheid / 387 12.6.3 Projectwetten en projectbesluiten / 388 12.7 Coordinatieregelingen / 392 12.7.1 Inleiding / 392 12.7.2 De provinciale coordinatieregeling / 393 12.7.3 De Rijkscoordinatieregeling / 395 12.7.4 Rechtsbescherming / 396 XIX
lnhoudsopgave 13 Wet- en regelgeving in aanverwante sectoren / 398 13.1 Inleiding / 398 13.2 Milieukwaliteitseisen / 399 13.2.1 Doel en werking / 399 13.2.2 Externe veiligheid / 399 13.2.3 Luchtkwaliteit / 402 13.2.4 Waterkwaliteit / 406 13.3 Natuurbescherming en ruimtelijke ordening / 407 13.3.1 Inleiding / 407 13.3.2 Instrumenten in de Nbw 1998, van invloed op de ruimtelijke ordening /409 13.3.3 De betekenis van de Nbw 1998 voor het bestemmingsplan / 411 13.3.4 De betekenis van de Flora- en faunawet voor het bestemmingsplan / 413 13.4 Milieueffectrapportage en ruimtelijke ordening / 414 13.4.1 Functie van de milieueffectrapportage voor de ruimtelijke ordening / 414 13.4.2 De m.e.r.-richtlijnen van de EG en de Nederlandse m.e.r.-regeling: onderscheid tussen plan-m.e.r. en besluit-m.e.r. / 415 13.4.3 M.e.r.-plicht in de ruimtelijke ordening / 419 13.4.3.1 Verschillende grondslagen voor de m.e.r.-plicht van een activiteit / 419 13.4.3.2 M.e.r.-plichtige besluiten in de ruimtelijke ordening / 421 13.4.3.3 Cumulatie van m.e.r.-plichten / 424 13.4.3.4 Plan-m.e.r. of besluit-m.e.r. bij een 'gemengd bestemmingsplan'? / 427 13.4.4 M.e.r.-procedures en ruimtelijke ordeningsbesluiten / 427 13.4.4.1 Procedure besluit-mer / 427 13.4.4.2 Procedure plan-mer / 429 13.4.4.3 Aanpassing van de MER-procedures / 430 13.4.5 Rekening houden met de resultaten van een m.e.r. in de ruimtelijke ordening / 432 Literatuuroverzicht / 435 Jurisprudentieregister / 437 Trefwoordenregister / 451 XX