Wro en Wabo in één hand Marjolijn Dijk

Transcriptie

1 1 Wro en Wabo in één hand Hoofdstuk 1 Inleiding Op 1 juli 2008 is de nieuwe Wro (wet ruimtelijke ordening) in werking getreden. De Wabo (Wet algemene bepalingen omgevingsrecht) is op 1 juli 2010 van kracht geworden. Samen vormen ze de basis voor het instrumentarium van de ruimtelijke ordening. Een belangrijk nieuw element van de Wro is het onderscheid tussen beleid en uitvoering van beleid. Structuurvisies zijn instrumenten om het ruimtelijk beleid vast te leggen. Het bestemmingsplan, het inpassingplan en de gemeentelijke beheersbevordering zijn instrumenten voor de uitvoering van het beleid. Kenmerkend voor de Wro is dat alle bestuursniveaus in beginsel over dezelfde instrumenten beschikken, namelijk bestemmingsplannen, inpassingplannen en de mogelijkheden om daarvan af te wijken. Voor de uitvoering van een concreet plan is een omgevingsvergunning van de Wabo nodig. Hoofdstuk 2 Structuurvisie 2.1 Doel De structuurvisie is het document waarin het ruimtelijk beleid wordt vastgelegd. De Wro onderscheidt twee structuurvisies: de verplichte die zich richt op een goede ruimtelijke ordening en de niet verplichte thematische structuurvisie. De structuurvisie is in de plaats gekomen van de planologische kernbeslissing van het Rijk, het provinciale streekplan en het regionale en gemeentelijke structuurplan. 2.2 Status De structuurvisie is alleen bindend voor de opsteller. Met het scherpe onderscheid dat de Wro maakt tussen beleid en normstelling kan de structuurvisie geen bindende elementen meer bevatten. De structuurvisie is niet meer en niet minder dan een strategisch beleidsdocument met een uitvoeringspakket, waarin de overheid haar beleid vastlegt. Tegen structuurvisies is geen beroep mogelijk bij de rechter Inhoud De verplichte structuurvisie bevat de hoofdlijnen van de voorgenomen ontwikkelingen en de hoofdzaken van het te voeren ruimtelijk beleid. De thematische structuurvisie bevat de hoofdlijnen van de voorgenomen ontwikkelingen ten aanzien van het aspect waarop de visie betrekking heeft. Beide visies gaan in op de wijze waarop de betrokken overheid zich voorstelt de voorgenomen ontwikkelingen re realiseren. De eindconclusie van een structuurvisie moet zijn dat hij uitvoerbaar is. Het doel van de wet is immers dat eenmaal vastgesteld beleid ook echt uitgevoerd wordt. 2.5 Vorm Het uitgangspunt van de Wro is dat een structuurvisie vormvrij is. Onder bepaalde omstandigheden gelden echter bepaalde eisen. Wanneer er via een structuurvisie een voorkeursrecht wordt gevestigd of wanneer de structuurvisie een rol speelt bij de grondexploitatie zal hij aan een bepaalde mate van concreetheid moeten voldoen. Wanneer de structuurvisie m.e.r.-plichtige ontwikkelingen in het vooruitzicht stelt, dient een planmer te worden opgesteld. Een planmer is ook vereist wanneer in het kader van een structuurvisie een passende beoordeling ingevolge de Natuurbeschermingswet noodzakelijk is. 2.6 Procedure structuurvisie Het ligt voor de hand dat een structuurvisie tot stand komt in overleg met andere betrokken overheidsorganen, ook al is dat niet expliciet geregeld. Er moet wel worden aangegeven op welke wijze burgers en maatschappelijke organisaties bij de voorbereiding van de structuurvisie zijn betrokken.

2 2 Hoofdstuk 4 Bestemmingsplan 4.1 Karakter en reikwijdte Een bestemmingsplan bestaat uit bestemmingen en regels die in een digitaal systeem zijn samengebracht volgens de daarvoor geldende standaarden. Het bestemmingsplan geeft met een bestemming voor ieder stuk grond binnen het plangebied aan waarvoor het mag worden gebruikt. Dat is vastgelegd dmv bestemmingen zoals wonen, verkeer of groen. Het bijzondere van een bestemmingsplan is dat het naast de beheersverordening voor een ieder rechtstreeks bindend is. Dit betekent dat burgers en overheden niet in strijd met een bestemmingsplan mogen handelen en dat bouwplannen in overeenstemming met het bestemmingsplan moeten zijn. Bestemmingsplannen dienen aan de eis van goede ruimtelijke ordening te voldoen. Dat betekent dat bij het mogelijk maken van nieuwe ontwikkelingen met de omgeving rekening gehouden moet worden. Met het bestemmingsplan kan niet worden afgedwongen dat bestemmingen daadwerkelijk worden gerealiseerd. Pas als men tot realisatie van functies overgaat, krijgt men met het bestemmingsplan te maken. 4.2 Inpassingsplan Ook het Rijk en de provincies kunnen met het oog op nationale belangen bestemmingsplannen vaststellen. Dit zijn dan inpassingsplannen. Daarnaast kan het Rijk voor gronden die geen deel uitmaken van een gemeente of een provincie een rijksbestemmingsplan vaststellen. Bij inpassingsplannen gaat het vaak om infrastructurele voorzieningen die meer dan één gemeente bestrijken. 4.3 Actualiteit en verlengingsbesluit De bestemmingen van gronden moeten binnen een periode van 10 jaar telkens opnieuw worden vastgesteld. De gemeenteraad kan die periode verlengen met nog 10 jaar, als de raad vindt dat de bestemming nog steeds voldoet (verlengingsbesluit). Aan de actualiteit van een bestemmingsplan wordt dus veel waarde gehecht. 4.4 Exploitatieplan Wanneer een bestemmingsplan in bouwmogelijkheden voorziet die voor verhaal van de grondexploitatiekosten in aanmerking komen, dient de gemeenteraad onder bepaalde omstandigheden tegelijk ook een exploitatieplan vast te stellen. 4.5 Plantoelichting De bestemmingen en de planregels zijn bindend, maar de toelichting niet. Die is echter wel belangrijk, want de toelichting bevat de onderbouwing van het bestemmingsplan. Veel bestemmingsplannen doorstaan de toets van de bestuursrechter niet omdat de toelichting niet toereikend is. Wat er allemaal in de toelichting moet staan: - Een beschrijving van de ruimtelijke visie op het plangebied. - Er moet vermeld worden welke belangenafweging aan deze visie ten grondslag heeft gelegen. - Er moet verslag worden gedaan van de onderzoeken met betrekking tot de omgevingsaspecten die bij de planvorming betrokken zijn. - Uit de toelichting moet blijken hoe het staat met de uitvoerbaarheid van het plan. - Er dient te worden aangegeven op welke wijze burgers en maatschappelijke organisaties bij de totstandkoming van het plan betroken zijn. - Of het plan financieel uitvoerbaar is. - De vereiste milieuvergunningen moeten aanwezig zijn.

3 3 - Of het bestemmingsplan voldoet aan de onderzoeksverplichtingen van de Natuurbeschermingswet. 4.6 Planvorm De Wro biedt keuze uit twee soorten bestemmingsplannen: Het plan op basis waarvan meteen een omgevingsvergunning voor bouwen kan worden verleend (gedetailleerd bestemmingsplan) en het globale bestemmingsplan, al dan niet met een uitwerkingsplicht. Globale plannen moeten eerst door burgemeester en wethouders worden uitgewerkt, voordat omgevingsvergunningen voor bouwen kunnen worden verleend. 4.7 Regels De bestemmingsplanregels betreffen in de eerste plaats het gebruik dat van gronden mag worden gemaakt. Ook kunnen regels worden gegeven met betrekking tot bouwen. Bestemmingsplannen kunnen ook voortvloeien uit een MER. Nieuw in de Wro is dat in een bestemmingsplan moderniseringsgebieden kunnen worden aangewezen, waarbinnen de aanwezige bebouwing moet worden gemoderniseerd. Zolang dat nog niet is gebeurd, wordt het gebruik van die bouwwerken geacht van het bestemmingsplan af te wijken. Hierdoor kan er ter plaatse voorkeursrecht plaatsvinden. 4.9 Flexibiliteit Aan een bestemmingsplan kan flexibiliteit worden toegevoegd door in het plan de volgende dingen op te nemen: - Omgevingsvergunning voor afwijken van het plan - Wijzigingsbevoegdheid - Nadere eisen - Procedures 4.10 Voorbereidingsbesluit Het vervaardigen van een bestemmingsplan kost veel tijd. Hierdoor kan het zijn dat tijdens de voorbereiding van het nieuwe plan, op basis van het oude bestemmingsplan, vergunningen moeten worden verleend die niet in het nieuwe bestemmingsplan passen. Om dat te voorkomen kan de gemeenteraad een voorbereidingsbesluit nemen. Daarmee wordt verklaard dat voor het betrokken gebied een bestemmingsplan wordt voorbereid. Het effect is dat een aanhoudingsplicht geldt, dus dat er geen omgevingsvergunningen mogen worden verleend die in overeenstemming zijn met het oude bestemmingsplan. Een voorbereidingsbesluit heeft een looptijd van een jaar. Het ontwerpbestemmingsplan neemt de werking van het voorbereidingsbesluit over. Als het jaar verloopt, moet de gemeenteraad alle aanvragen voor omgevingsvergunningen alsnog verlenen, wat dus in strijd kan zijn met het komende bestemmingsplan Procedure bestemmingsplan Vergeleken met de procedure van de WRO vallen vooral twee zaken op: bestemmingsplannen hoeven niet langer de goedkeuring van gedeputeerde staten, en het voornemen om een bestemmingsplan voor te bereiden moet worden gemeld als in dat plan sprake is van ruimtelijke ontwikkelingen. Hoofdstuk 7 Grondexploitatie 7.1 Doel De mogelijkheden om de ontwikkelingskosten op een ontwikkelaar te verhalen waren onder de oude WRO beperkt. Met de grondexploitatieregeling in de Wro beschikken gemeenten over meer mogelijkheden voor kostenverhaal en kunnen zij in geval van grondexploitatie aan derden diverse eisen en regels stellen. De kern is dat de betrokken overheden tegelijk met het vaststellen van het

4 4 ruimtelijk besluit dat bouwplannen mogelijk maakt ook aan de verplichting tot het verhaal van de exploitatiekosten moeten voldoen. 7.2 Exploitatieplan Het komt er op neer dat de gemeenteraad verplicht is een exploitatieplan vast te stellen om de grondexploitatiekosten te kunnen verhalen die worden gemaakt voor de realisatie van bouwplannen. De grondexploitatiekosten betreffen het bouwrijp maken, de aanleg van nutsvoorzieningen en het inrichten van de openbare ruimte. Van een exploitatieplan kan worden afgezien als het kostenverhaal via een privaatrechtelijke overeenkomst is geregeld. Een exploitatieplan is ook vereist als het gaat om plannen of omgevingsvergunningen van provincie of Rijk, die voor kostenverhaal in aanmerking komen. Een exploitatieplan leidt altijd tot de verplichting tot het betalen van een exploitatiebijdrage door de betrokken grondeigenaren aan de overheid. Deze verplichting wordt als voorwaarde aan de omgevingsvergunning voor bouwen verbonden. Een exploitatieplan bestaat in ieder geval uit: - Een kaart van het exploitatiegebied - Een okmschrijving van de werken en werkzaamheden voor het bouwrijp maken, de aanleg van nutsvoorzieningen en het inrichten van de openbare ruimte - Een exploitatieopzet: de financiele begroting van kosten en opbrengsten In een exploitatieplan kunnen worden opgenomen: - Een kaart met het voorgenomen grondgebruik - Eisen en regels met betrekking tot het bouwrijp maken enz. Deze eisen en regels kunnen ook betrekking hebben op het toezicht op de uitvoering van de activiteiten en de wijze van aanbesteding. Uitgangspunt van het exploitatieplan is in alle gevallen een sluitende grondexploitatie: geen verlies, maar ook geen winst. Bovenwijkse voorzieningen zijn voorzieningen waarvan niet alleen het betrokken exploitatiegebied profijt heeft. 7.3 Exploitatieplan niet nodig De gemeenteraad kan besluiten om geen exploitatieplan vast te stellen. Dat kunnen ze alleen doen als het kostenverhaal op andere wijze is verzekerd en er geen noodzaak bestaat voor fasering en het stellen van locatie-eisen. Van verzekering op andere wijze zal met name sprake zijn, wanneer deze in privaatrechtelijke overeenkomsten zijn geregeld. Zolang er echter nog één eigenaar is bij wie het verhaal van de kosten nog niet verzekerd is, dient er voor het hele grondexploitatiegebied een exploitatieplan te worden vastgesteld. Ook al gaat het om één enkel huis. Deze regeling van de relatie tussen privaatrechtelijke overeenkomst en exploitatieplan is nieuw, en daarom is er nog weinig ervaring mee opgedaan. Wel is duidelijk dat het verstandig is tóch een exploitatieplan te maken, ook al verwacht men dat het niet nodig zal zijn. Het is dan een soort checklist en een vangnet voor als het toch wel ineens moet. 7.4 De privaatrechtelijke weg De Wro laat de mogelijkheid open dat het bevoegde gezag met grondeigenaren privaatrechtelijke overeenkomsten afsluit. Dit kan vóór een exploitatieplan wordt ingediend, maar ook daarna. Als het van tevoren wordt gedaan, hebben partijen een grote mate van vrijheid in het maken van afspraken. Ook wanneer eenmaal een exploitatieplan tot stand is gekomen, kunnen over de grondexploitatie privaatrechtelijke overeenkomsten gesloten worden, alleen mogen die dan niet in strijd zijn met het exploitatieplan en mogen ze ook geen elementen bevatten die niet in het exploitatieplan staan. 7.5 Procedure en herziening

5 5 Het exploitatieplan wordt gelijktijdig bekendgemaakt met het bijbehorende ruimtelijke besluit, zoals een bestemmingsplan. Een exploitatieplan wordt jaarlijks herzien zolang de ontwikkelingen uit dat plan nog niet gerealiseerd zijn. Hoofdstuk 8 De Wabo, de omgevingsvergunning en de ruimtelijke ordening 8.1 Doel en opzet De Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) bundelt zo n 25 regelingen die de fysieke leefomgeving betreffen. Zij gaan op in één vergunning, de omgevingsvergunning. Het gevolg van de Wabo is dat de afdeling van de Woningwet die over de bouwvergunning gaat geheel komt te vervallen. Ook de term bouwvergunning wordt niet meer gebruikt. Ook voor de Wro houdt de Wabo ingrijpende veranderingen in. Die onderdelen van de Wro die over de uitvoering van een project gaan, verhuizen naar de Wabo. Dit zijn: - Het projectbesluit, - De buitenplanse ontheffing van tijdelijke aard, - De buitenplanse ontheffing van het bestemmingsplan, - De ontheffingsmogelijkheden van het voorbereidingsbesluit, - De aanleg- en sloopvergunning. 8.2 Activiteiten die onder de omgevingsvergunning vallen Artikel 2.1 van de Wabo bepaalt dat zonder omgevingsvergunning het verboden is om een project uit te voeren, voor zover deze geheel of gedeeltelijk bestaan uit bouwen, aanleggen of uitvoeren van werkzaamheden, gebruiken van gronden buiten het bestemmingsplan enzovoort. 8.4 Verklaring van geen bedenkingen In principe zijn burgemeester en wethouders het bevoegd gezag. Inhoudelijk zijn soms andere bestuursorganen mede verantwoordelijk voor de te verlenen omgevingsvergunning. Om die organen niet buitenspel te zetten is de verklaring van geen bedenken (vvgb) opgenomen in de Wabo. Zonder een vvgb wordt geen omgevingsvergunning verleend. Met betrekking tot het Besluit omgevingsrecht is een vvgb vereist in de volgende gevallen: - Een vvgb van de gemeenteraad is vereist bij het met ruimtelijke onderbouwing afwijken van een bestemmingsplan. - Een vvgb van gedeputeerde staten of minister van VROM is vereist bij het afwijken van de algemene regels in een provinciale verordening. 8.6 Aanvraag De kern van de aanvraag van een omgevingsvergunning is de onlosmakelijke samenhang. Dat houdt in dat de aanvrager van een omgevingsvergunning er voor moet zorgen dat zijn aanvraag betrekking heeft op álle door hem voorgenomen activiteiten. 8.7 Fasering Een omgevingsvergunning wordt in twee fasen verleend indien de aanvrager daarom verzoekt. De aanvrager bepaalt dan welke activiteiten in de eerste en welke in de tweede fase vallen. Het voordeel van een gefaseerde omgevingsvergunning is dat er voor de activiteiten die in de tweede fase aan bod komen, pas uitgewerkte stukken behoeven te worden verstrekt wanneer er een positief oordeel is over de eerste fase. Dit scheelt een hoop werk, mocht de eerste fase worden afgekeurd. 8.8 Toetsing aanvraag omgevingsvergunning voor bouwen Als een aanvraag betrekking heeft op bouwen, wordt de aanvraag om een omgevingsvergunning getoetst aan het Bouwbesluit, de bouwverordening, een bestemmingsplan, een exploitatieplan, algemene regels van het Rijk en redelijke eisen van welstand.

6 Voorschriften Aan een omgevingsvergunning kunnen voorschriften worden verbonden, voor zover nodig met het oog op het belang dat naar aanleiding van de Wabo bij de beoordeling van de aanvraag dient te worden betrokken. In een omgevingsvergunning kan worden bepaald dat deze voor een bepaalde termijn geldt. Het opnemen van een termijn is verplicht wanneer het gaat om: - Een bouwwerk ter voorziening in een tijdelijke behoefte van max 5 jaar, - Bouwwerken die slechts toelaatbaar zijn naar aanleiding van een voorlopige bestemming Het bestuursorgaan dat bevoegd is de omgevingsvergunning te verlenen, is belast met de zorg voor de bestuursrechtelijke handhaving daarvan. De volgende sancties zijn mogelijk, mocht er worden afgeweken van de vergunning: - Intrekking van de vergunning - Last onder bestuursdwang (datgene wat tegen de regels is gedaan, ongedaan maken) - Last onder dwangsom (de overtreder moet betalen zolang hij in gebreke blijft). Een omgevingsvergunning kan worden ingetrokken wanneer: - Deze blijkt te zijn verleend op grond van onvolledige informatie, - Niet overeenkomstig de vergunning gehandeld is, - De aan de vergunning verbonden voorschriften niet zijn nageleefd, - De voor de vergunninghouder geldende algemene regels niet zijn nageleefd, - Een persoonsgebonden omgevingsvergunning is verstrekt en nu iemand anders de activiteiten verricht. Tegen bestuursrechtelijke handhaving kan worden opgekomen door het indienen van een bezwaarschrift. Vervolgens kan beroep worden ingesteld bij de bestuursrechter met de mogelijkheid van hoger beroep bij de Raad van State Overgangsrecht Het overgangsrecht is erop gericht een goede overgang van oud naar nieuw te bewerkstelligen. Daarom zijn de vóór de inwerktreding van de Wabo verleende vergunningen of ontheffingen gelijkgesteld met omgevingsvergunningen van de Wabo. Ook zullen vóór de inwerktreding van de Wabo ingediende aanvragen volgens het oude recht worden afgehandeld. Hoofdstuk 12 Voorkeursrecht 12.1 Doel De Wet voorkeursrecht gemeenten heeft tot doel om gemeenten een beter uitgangspositie te verschaffen op de grondmarkt. De wet biedt gemeenten de bevoegdheid om een voorkeursrecht te vestigen op gronden die binnenkort een nieuwe bestemming krijgen. Wanneer eenmaal een voorkeursrecht is gevestigd, zijn eigenaren bij voorgenomen verkoop verplicht hun eigendom eerst aan de betrokken overheid aan te bieden voor ze het op de markt brengen Voorkeursrecht Basis voor het voorkeursrecht zijn de instrumenten waarmee ruimtelijke ontwikkelingen worden voorbereid en gerealiseerd, namelijk de structuurvisie, het bestemmingsplan en het inpassingplan. Burgemeester en wethouders kunnen een voorlopig voorkeursrecht vestigen voor 3 maanden. Voorwaarde is dat de betrokken gronden een niet-agrarische bestemming wordt toegedacht die van het bestaande gebruik afwijkt. Wanneer er nog geen structuurvisie, bestemmingsplan of inpassingsplan is, kunnen de gemeenteraad, provinciale staten en de minister van VROM een voorlopig voorkeursrecht vestigen voor een periode van 3 jaar. Voorwaarde is hetzelfde als hierboven.

7 Intrekking voorkeursrecht Burgemeester en wethouders trekken een voorkeursbesluit in wanneer aan de gronden niet langer een niet-agrarische bestemming is toegekend of toebedacht, of wanneer het gebruik van de gronden niet langer afwijkt van de toebedachte bestemming. Dat kan bijvoorbeeld na het vernietigen van een bestemmingsplan, want dan treedt de oude bestemming weer in werking Herhalingsverbod Binnen 2 jaar na het intrekken of het vervallen van een voorkeursrecht mag op de betrokken gronden niet opnieuw een gelijksoortig voorkeursrecht worden gevestigd Procedure en rechtsbescherming De bekendmaking van gemeentelijke voorkeursrechten wordt verzorgd door burgemeester en wethouders. Hiervan wordt melding gemaakt in de krant. Het voorkeursrecht treedt in werking op de dag van bekendmaking. Binnen 4 dagen na publicatie zorgen B&W er voor dat het voorkeursrechtbesluit wordt ingeschreven in het gemeentelijke beperkingenregister. Tegen een voorkeursrechtbesluit kan bezwaar worden gemaakt en bij de bestuursrechter beroep worden ingesteld. Hoofdstuk 13 Milieueffectrapportages 13.1 Het belang De Wet milieubeheer stelt in een aantal gevallen een milieueffectrapportage verplicht. Dan moet een MER worden opgesteld. Dat is een onderzoeksrapport waarin staat aangegeven welke gevolgen bepaalde activiteiten voor het milieu hebben Wanneer is een MER vereist Voor welke activiteiten een MER moet worden opgesteld, is aangegeven in het Besluit milieueffectrapportage Dit is een lijst met activiteiten waarvoor een MER verplicht is. De lijsten bevatten ook de criteria waaraan een activiteit precies moet voldoen om m.e.r.-plichtig te zijn. Voor meer info over MER en m.e.r: zie samenvatting Facetten van de Planologie. Hoofdstuk 15 Crisis- en herstelwet 15.1 Doel Het doe van de Crisis- en hersetlwet (Chw) is het leveren van een bijdrage aan de bestrijding van de economische crisis. Met het oog hierop zijn maatregelen genomen om de besluitvorming over ruimtelijke en infrastructurele projecten te versnellen en knelpunten in het bestuursprocesrecht weg te nemen. Een deel van de maatregelen is permanent bedoeld, een ander deel is van tijdelijke aard Maatregelen met een permanent karakter De Chw brengt diverse wijzigingen aan met het oog op versnelling van procedures, besluitvorming en realisatie van projecten. De belangrijkste wijzingen betreffen het volgende: - Er geldt geen verplichting meer om een omgevingsvergunning met ruimtelijke onderbouwing binnen een bepaalde termijn te vertalen in een bestemmingsplan. - Provinciale staten dienen inpassingplannen te maken voor windenergie-installaties die een bepaalde omvang te boven gaan. - Voor zover vereist geldt een omgevingsvergunning voor aanleggen niet voor de uitvoering van werken of werkzaamheden ter uitvoering van een rijksinpasssingplan. En nog een paar maar deze leken het belangrijkst Maatregelen van tijdelijke aard

8 8 De maatregelen van tijdelijke aard zijn de volgende: - Ontwikkelingsgebieden en gebiedsontwikkelingsplannen - Versnelde uitvoering projecten: projectuitvoeringsbesluiten - Projecten van nationale betekenis en structuurvisies plus - Milieueffectrapportages - Maatregelen van procesrechtelijke aard