Nota reserves en voorzieningen 2017 20 september 2016 1.0 (definitief)
Naam opsteller M.T.G. Leenders Datum vaststelling 20 september 2016 Team Financiën Vastgesteld door B&W Datum en versie 20 september 2016 1.0 (definitief) Eventueel publicatiedatum **
Inhoud INHOUD Inleiding... 3 1. Reserves... 5 1.1 Begripsbepaling reserves... 5 1.2 Algemene reserve... 5 1.3 Bestemmingsreserves... 6 1.4 Stille reserves... 6 2. Voorzieningen... 7 2.1 Begripsbepaling voorzieningen... 7 2.2 Voorzieningen voor verplichtingen, verliezen en risico s... 8 2.3 Onderhoudsegalisatievoorzieningen... 8 2.4 Voorzieningen met een specifieke aanwending... 8 3. Functies van reserves en voorzieningen... 9 3.1 De bufferfunctie... 9 3.2 De bestedingsfunctie... 9 3.3 De egalisatiefunctie... 9 3.4 De financieringsfunctie... 9 3.5 De inkomensfunctie... 10 4. Voor- en nadelen van reserves... 11 4.1 Voordelen op grond van de functies van reserves... 11 4.2 Overige voordelen... 11 4.3 Nadelen van reserves... 11 5. Beleidsuitgangspunten en spelregels voor reserves en voorzieningen... 13 5.1 Vorming van reserves en voorzieningen... 13 5.2 Onderbouwing van reserves en voorzieningen... 14 5.3 Muteren van reserves en voorzieningen... 15 5.4 Opheffen van reserves en voorzieningen... 15 5.5 Verantwoording... 16 5.6 Rentebeleid... 16 1
2
Inleiding Jaarlijks wordt bij de jaarrekening een actueel overzicht van de reserves en voorzieningen gepresenteerd (standen en onderbouwingen). Op grond van de financiële verordening dient het college daarnaast minimaal eens in de vier jaar een nota reserves en voorzieningen aan de raad aan te bieden. De raad stelt die nota vast. De vorige nota is in november 2012 door de raad vastgesteld. Het voordeel van een periodieke afzonderlijke nota ligt in de uitgebreidere informatiewaarde en meer focus op het recente beleid. Ten opzichte van de oude nota reserves en voorzieningen is er een belangrijke wijziging opgenomen in de nieuwe nota reserves en voorzieningen. Die wijziging komt voort uit het vernieuwde BBV (notitie rente 2017 van de commissie BBV). Vanaf de begroting 2017 wordt in de gemeente Lingewaard geen rente meer toegevoegd aan het eigen vermogen (reserves). In paragraaf 5.6 Rentebeleid wordt dit nader toegelicht. In heel hoofdstuk 5 worden de spelregels en de beleidsuitgangspunten ten aanzien van reserves en voorzieningen nader onderbouwd en toegelicht. De nota reserves en voorzieningen richt zich op het beleid omtrent reserves en voorzieningen. Daarom is in de nieuwe nota reserves en voorzieningen geen overzicht gevoegd van alle standen en onderbouwingen van reserves en voorzieningen op dit moment. Dit maakt vast onderdeel uit van de jaarrekening. Wat willen we bereiken? Doelstellingen van de nota zijn het voorzetten van een doelmatig, transparant en actueel beleid en het bevorderen van integrale afweging. De nota reserves en voorzieningen is een intern bedrijfsvoeringstuk. In de financiële verordening hebben we afgesproken dat deze nota 1x per 4 jaar wordt geactualiseerd. Daarnaast dient Interne regelgeving aan te sluiten op externe regelgeving. Het financiële beleid van de gemeente Lingewaard dient in overeenstemming te zijn met het vernieuwde BBV. Wat hebben we daarvoor gedaan? Door de nota aan te passen conform het nieuwe BBV en de adviezen van de commissie BBV is de gemeente Lingewaard actueel en strookt interne regelgeving met externe regelgeving. We hebben in deze nota heldere uitgangspunten en eenduidige spelregels geformuleerd en het nee, tenzij principe verder te verduidelijken. Wat heeft het gekost? Omdat het gaat om een intern bedrijfsvoeringstuk wat geactualiseerd is, zijn er geen directe financiële consequenties. Deze activiteit (het actualiseren van financiële nota s) valt binnen het reguliere werk. 3
De belangrijkste verschillen tussen reserves en voorzieningen Reserve Voorziening Vormen en opheffen Bevoegdheid gemeenteraad Bevoegdheid gemeenteraad Verplicht Nee Ja* (in Lingewaard de voorziening Riolering) Vermogenscategorie Eigen vermogen Vreemd Vermogen Toevoeging Via resultaatbestemming Loopt via de exploitatie Onttrekking Bestemming Financiële onderbouwing Negatief saldo Via resultaatbestemming Vrij, raad kan bestemming wijzigen Aangeraden, niet verplicht vanuit de verslaggevingsregels Niet toegestaan Rechtstreeks ten laste van de voorziening Niet vrij besteedbaar, slechts inzetbaar voor het betreffende doel Verplicht Alleen tijdelijk en onder voorwaarden toegestaan bij tariefegalisatie *Voor de egalisatie van de kosten voor groot onderhoud is het wel gebruikelijk om een voorziening in te stellen, maar niet verplicht. 4
1. Reserves 1.1 Begripsbepaling reserves Reserves vormen het eigen vermogen van de gemeente en zijn vrij te besteden. Voor zover het vermogen nog geen bestemming heeft gekregen, is er sprake van de algemene reserve. Dit is de belangrijkste component van het gemeentelijk weerstandsvermogen. Het deel van het vermogen dat een bestemming heeft gekregen maakt onderdeel uit van de bestemmingsreserves. Algemene kenmerken van reserves: A) Categorisering vermogenspositie De reserves staan aan de passivazijde van de balans en maken onderdeel uit van de eigen vermogenspositie van de gemeente. B) Storting en onttrekking Storting in- en onttrekking aan reserves gebeurt, voor zover het resultaat er door beïnvloed wordt, na resultaatbepaling. C) Bestemming De gemeenteraad kan vrij beschikken over de reserves. Dit geldt voor zowel de algemene reserve als de bestemmingsreserves. D) Financiële onderbouwing Voor de vorming en besteding van reserves is een financiële onderbouwing gewenst. 1.2 Algemene reserve De algemene reserve is het gedeelte van het eigen vermogen dat geen bestemming heeft. Het is daarmee de belangrijkste component van het gemeentelijk weerstandsvermogen. Op grond van het BBV neemt de gemeente jaarlijks in begroting en jaarrekening een afzonderlijke paragraaf op waarin nader ingegaan wordt op het weerstandsvermogen. De voeding van de algemene reserve geschiedt tot en met de begroting en jaarrekening 2016 door de toevoeging van voordelige exploitatieresultaten, door storting van (een gedeelte van) de bespaarde rente van reserves en voorzieningen of door toevoeging van incidentele opbrengsten, zoals bijvoorbeeld gerealiseerde boekwinst bij de verkoop van gebouwen. De algemene reserve wordt ingezet voor het opvangen van risico s (de buffer), voor het dekken van incidentele nieuwe uitgaven / tegenvallers en voor de dekking van exploitatietekorten. Vanaf de begroting 2017 wordt geen rente meer toegevoegd aan de algemene reserve conform het advies van de commissie BBV in haar notitie rente 2017. Beklemde deel algemene reserve Bij de wijzigingen van het BBV en de invoering van de Vennootschapsbelasting voor de lagere overheden is de toerekening van rente een belangrijk aandachtspunt. Hoe met de rente moet worden omgegaan staat in de notitie grondexploitatie en de notitie rente. Beide notities hebben tot doel de transparantie en daarmee de onderlinge vergelijkbaarheid van gemeenten te vergroten. Doel van de notitie rente is het bevorderen van een eenduidige handelwijze met betrekking tot rente en stimuleren dat de (verwachte) werkelijke rentelasten worden opgenomen in begroting en jaarstukken. De commissie BBV adviseert vanwege het verlangde inzicht, de eenvoud en transparantie geen rentevergoeding meer over het eigen vermogen en de voorzieningen te berekenen en deze door te belasten aan de taakvelden. De onderlinge vergelijkbaarheid van gemeenten wordt vergroot en ook is geen sprake meer van een beklemde algemene reserve. De jaarlijkse storting van de bespaarde rente in de algemene reserve van 1.260.000 komt hiermee te vervallen. De in de begroting 2016 genomen maatregelen, om het weerstandsvermogen te vergroten door de beklemming van een deel van de algemene reserve op te heffen, zijn niet meer nodig. De hiervoor gereserveerde budgetten kunnen vrijvallen. 5
1.3 Bestemmingsreserves Een bestemmingsreserve kan worden ingesteld voor een bepaald doel. Zodra de raad aan een reserve een bepaalde bestemming heeft gegeven is er sprake van een bestemmingsreserve. De reserve wordt voor de volledige omvang ineens gevormd. Dit kan plaatsvinden: ten laste van de algemene reserves, via de bestemming van het exploitatieresultaat, ten laste van bestaande bestemmingsreserves of door bijdragen van derden. De raad heeft de mogelijkheid om een bestemmingsreserve een andere bestemming te geven. Om integrale afweging te bevorderen, wordt het vormen van bestemmingsreserves zoveel mogelijk beperkt en aan criteria gebonden (zie paragraaf 5.1). 1.4 Stille reserves Van een stille reserve is sprake als de marktwaarde van activa hoger is dan de boekwaarde, die gebaseerd is op de verkrijgings- of vervaardigingsprijs. Het betreft niet-bedrijfsgebonden activa (niet voor de openbare dienst bestemd) die een aanzienlijk hogere waarde hebben dan de boekwaarde. Hiertoe behoren bijvoorbeeld gebouwen en gronden die in pacht zijn uitgegeven. Het verdient de voorkeur dat stille reserves, die van substantiële betekenis kunnen zijn in relatie tot het balanstotaal of de financiële positie, zichtbaar worden gemaakt bij de jaarrekening in de toelichting bij de balans. In de gemeente Lingewaard doen we dit bij de paragraaf weerstandsvermogen. 6
2. Voorzieningen 2.1 Begripsbepaling voorzieningen Voorzieningen zijn onvermijdelijke verplichtingen die zijn ontstaan in het heden of het verleden. Ze mogen alleen ingezet worden voor het doel waarvoor zij zijn ingesteld. Omdat voorzieningen niet vrij beschikbaar zijn worden ze tot het vreemd vermogen gerekend. NB. Als in deze nota gesproken wordt over voorzieningen, dan betreft dit alleen de voorzieningen aan de passivazijde van de balans. De voorzieningen die getroffen zijn aan de activazijde van de balans, als correctie op een onderliggende activapost, zoals de voorziening dubieuze debiteuren en de voorziening op de voorraad gronden, worden niet in deze nota beschreven. Deze zijn op basis van verslagleggingsvoorschriften (Burgerlijk Wetboek 2 en BBV) bij het betreffende activum op de balans opgenomen. Algemene kenmerken van voorzieningen: A) Categorisering vermogenspositie Voorzieningen staan aan de passiva zijde van de balans en worden tot het vreemd vermogen gerekend omdat het gaat om onvermijdelijke verplichtingen en/of risico s. Er rust een bedrijfseconomische claim op. Bijvoorbeeld in het geval van een onderhoudsvoorziening: slijtage aan de wegen vindt nu plaats en er wordt gespaard voor herstel in de toekomst. B) Storting en onttrekking Storting in voorzieningen gebeurt ten laste van de reguliere exploitatie, dus voorafgaand aan resultaatbepaling. Lasten worden rechtstreeks ten laste van de voorzieningen gebracht. C) Bestemming Vanwege het verplichtende karakter is de voorziening niet vrij besteedbaar, maar uitsluitend inzetbaar voor het betreffende doel. D) Financiële onderbouwing Voorzieningen moeten financieel onderbouwd zijn middels een vastgesteld plan (bijvoorbeeld bij onderhoudsvoorzieningen) of beleid. Dit plan/beleid dient minimaal te bevatten: doel en looptijd van de voorziening; de jaarlijkse storting in de voorziening en de verwachte uitgaven rechtstreeks ten laste van die voorziening; het maximaal toegestane financiële plafond van die voorziening; De consulent van het team Financiën wordt nauw betrokken bij de advisering van de financiële onderbouwing. Het bewaken van de kwaliteit is een verantwoordelijkheid van de het vakinhoudelijk verantwoordelijke team. 7
2.2 Voorzieningen voor verplichtingen, verliezen en risico s Voorzieningen kunnen worden gevormd voor verplichtingen en specifieke risico s die zijn ontstaan in de periode voorafgaand aan de balansdatum en waarvan de omvang en/of het tijdstip van optreden min of meer onzeker is. Het gaat om verplichtingen die te zijner tijd tot schulden kunnen worden. De financiële omvang moet in redelijke mate in te schatten zijn, anders mag in de balans geen voorziening worden opgenomen. De overige risico s worden gedekt vanuit de algemene reserve en opgenomen in de paragraaf Weerstandsvermogen en risicobeheersing in begroting en jaarrekening. Het treffen van verliesvoorzieningen voor voorraden onderhanden werk (voorziening verliesgevende projecten) en vorderingen (dubieuze debiteuren), wordt gezien als waarde correctie op het actief. Er is dan sprake van een relatie met de balanspost bezittingen. Deze voorzieningen zijn geen onderdeel van het vreemd vermogen van de gemeente; zij vallen niet onder de voorzieningen van artikel 44 lid 1 BBV en zijn ook niet in de bijlagen bij deze nota opgenomen. 2.3 Onderhoudsegalisatievoorzieningen Deze voorzieningen worden gevormd om in de tijd onregelmatig gespreide kosten gelijkmatig te verdelen over een aantal begrotingsjaren. Het betreft vooral kosten voor onderhoud die in een volgend begrotingsjaar zullen worden gemaakt, maar waarvan het ontstaan mede in het huidige jaar ligt. Het gemeentelijk beleid is om voorzieningen te vormen voor het egaliseren van onderhoudskosten van gebouwen, wegen en buitensportaccommodaties. Een onderhoudsvoorziening en de toevoegingen en onttrekkingen er aan moeten gebaseerd zijn op een actueel meerjarig onderhoudsplan (zie ook par. 5.2). In de paragraaf onderhoud kapitaalgoederen van de programmabegroting is informatie opgenomen over de meerjarige onderhoudsplannen. Ten tijde van het opstellen van deze nota worden de meerjarige onderhoudsplannen voor wegen en buitensportaccommodaties geactualiseerd. Het meerjarig onderhoudsplan voor gebouwen zal tegelijkertijd met deze nota aan de raad worden voorgelegd, zodat de bestemmingsreserve onderhoud gebouwen omgezet kan worden in een voorziening. Voor overige kapitaalgoederen (bijvoorbeeld openbaar groen, verlichting) wordt het jaarlijks onderhoud zodanig gepland dat egalisatie via een voorziening niet noodzakelijk is. 2.4 Voorzieningen met een specifieke aanwending In Lingewaard betreft dit de voorziening Wethouderspensioenen, de voorziening riolering en waterzuivering, de voorziening afwikkeling grondexploitaties en de voorziening planschade. 8
3. Functies van reserves en voorzieningen De volgende functies worden onderscheiden: 1. De bufferfunctie; 2. De bestedingsfunctie; 3. De egalisatiefunctie; 4. De financieringsfunctie; 5. De inkomensfunctie. 3.1 De bufferfunctie Voor een gezond financieel beleid is voldoende weerstandsvermogen noodzakelijk. Onder weerstandsvermogen wordt verstaan het vermogen van de gemeente om tegenvallers (risico s) op te kunnen vangen zonder dat daardoor de uitoefening van haar taken in het gedrang komt. Een risico dat zich daadwerkelijk voordoet of een onvoorziene financiële tegenvaller dient ineens gedekt te kunnen worden door de inzet van een buffer. Dit bufferdeel van de algemene reserve is geen hard bedrag, maar betreft een indicatie van de benodigde omvang. Jaarlijks wordt in de paragraaf weerstandsvermogen van de begroting en de jaarrekening een berekening gemaakt op basis waarvan de omvang van de buffer wordt vastgesteld. Bestemmingsreserves die vanuit een risicomotief zijn gevormd, zijn bedoeld om bij bepaalde onvoorziene omstandigheden ingezet te worden en hebben dus ook een bufferfunctie (bijvoorbeeld wachtgeldverplichtingen). 3.2 De bestedingsfunctie Bij de bestedingsfunctie maken we een onderscheid tussen de algemene reserve en de overige reserves en voorzieningen. De algemene reserve kan besteed worden voor nieuwe wensen of voor de tekorten bij de jaarrekening. De raad bepaalt ieder jaar bij de kadernota en de begroting welke uitgaven zij in de begroting wil opnemen voor incidenteel nieuw beleid of voor projecten en welke daarvan gedekt worden door een onttrekking uit de algemene reserve. Door het vaststellen van de begroting worden de onttrekkingen voor het betreffende jaar geautoriseerd. Een tekort op de jaarrekening wordt via de resultaatbestemming bij de jaarrekening onttrokken aan de algemene reserve. De overige reserves en voorzieningen zijn in het leven geroepen om besteed te worden ten behoeve van een van tevoren bepaald doel. Bij de bestemmingsreserves is het bestedingsdoel vastgesteld door de raad. Bij voorzieningen is het doel de verplichting of het risico waarvoor de voorziening is gevormd. 3.3 De egalisatiefunctie Deze functie dient om ongewenste schommelingen in kosten en/of opbrengsten op te vangen. Een reserve kan worden gevormd voor de egalisatie van tarieven, bij heffingen of rechten die aan derden in rekening worden gebracht en die niet teruggegeven behoeven te worden bij niet besteding. Bijvoorbeeld de bestemmingsreserve afvalstoffenheffing. Een voorziening kan worden gevormd voor de gelijkmatige verdeling van de lasten over begrotingsjaren. Bijvoorbeeld de egalisatievoorzieningen onderhoud en de voorziening riolering en waterzuivering. 3.4 De financieringsfunctie Alle reserves en voorzieningen worden volledig gebruikt als financieringsmiddel voor onze vaste activa en voorraden gronden. Omdat onze investeringen hoger zijn dan de beschikbare middelen, zijn er ook externe financieringsmiddelen aangetrokken. 9
3.5 De inkomensfunctie Door de reserves en voorzieningen in te zetten als financieringsmiddel hoeft er minder rentedragend vreemd vermogen aangetrokken te worden. Dit resulteert, tot en met 2016, in bespaarde rente die als bate in de begroting wordt opgenomen. De berekende rente over het eigen vermogen wordt via de renteomslag in de begroting verwerkt. Vanaf de begroting 2017 wordt geen rente meer toegerekend aan reserves en voorzieningen conform het advies van de commissie BBV in haar notitie rente 2017. 10
4. Voor- en nadelen van reserves 4.1 Voordelen op grond van de functies van reserves - Met reserves worden financiële middelen veilig gesteld om op een later tijdstip een specifiek doel te realiseren. - Met de bufferfunctie kunnen tegenvallers worden opgevangen en risico s worden afgedekt. - Doordat het beroep op de geld- en kapitaalmarkt wordt beperkt, wordt rente bespaard op af te sluiten leningen. De exploitatie van de gemeente wordt minder gevoelig voor rentefluctuaties. - Doordat baten en lasten gelijkmatig kunnen worden ingezet ten bate/ten laste van de exploitatiebegroting, kunnen extreme pieken en dalen in de begroting en rekening worden vermeden. - Door te sparen voor toekomstige beleidsdoelen kunnen beleidsdoelen gerealiseerd worden waar nu nog onvoldoende middelen beschikbaar voor zijn. 4.2 Overige voordelen - De middelen in de reserves maken veelal geen onderdeel uit van de integrale afweging bij de begrotingsvaststelling en zijn daardoor als het ware gedepolitiseerd. Het niet jaarlijks ter discussie stellen van de betreffende middelen kan worden aangemerkt als een aspect van bestuurlijke doelmatigheid. - Reserves kunnen potverteren aan het eind van een begrotingsjaar voorkomen. Als niet bestede middelen via een reserve beschikbaar blijven voor de betreffende taak en niet vrijvallen ten gunste van de algemene middelen, is er minder risico dat aan het eind van een begrotingsjaar de nog beschikbare middelen worden opgemaakt. Hierdoor kan een efficiënte en zorgvuldige inzet van middelen worden bevorderd. - Doordat middelen direct beschikbaar zijn kan snel en slagvaardig worden gehandeld. 4.3 Nadelen van reserves - Reserves maken de begroting en jaarrekening minder transparant. Dit nadeel zal groter zijn als er veel reserves worden aangehouden. - In een reserve kunnen meer middelen aanwezig zijn dan feitelijk nodig is om de betreffende doelstelling te realiseren. Dit kan leiden tot ondoelmatige bestedingen. Als meer geld op de plank ligt dan nodig, vloeit dit niet automatisch terug naar de algemene middelen. - De aanwezigheid van een bestemmingsreserve kan de indruk wekken dat er voor de realisatie van het specifieke doel voldoende middelen aanwezig zijn. Als de middelen niet toereikend zijn komen in latere jaren alsnog kosten ten laste van de begroting. Om dit te voorkomen is het noodzakelijk dat bij het verzoek om een bestemmingsreserve in te stellen een opstelling wordt verstrekt van de noodzakelijke middelen en een tijdpad voor de besteding. - Bij het aanspreken van reserves (bijvoorbeeld bij een tegenvaller) gaat een evenredig deel van de jaarlijkse rentebaten verloren, dit doet zich voor tot en met de begroting en jaarrekening 2016. Met ingang van de begroting 2017, wordt geen rente meer berekend over de eigen financieringsmiddelen (reserves, zie paragraaf 1.2) - Een reserve met een bestedingsfunctie is incidenteel geld. Het is niet wenselijk om structurele activiteiten met zo n reserve te dekken, aangezien de financiële dekking van die structurele activiteiten dan niet veilig is gesteld. 11
12 - Een meer dan noodzakelijke omvang van het eigen vermogen kan leiden tot ondoelmatig handelen van de gemeente. Geld wordt mogelijk besteed aan onrendabele projecten en/of aan projecten die niet tot de primaire taken behoren. De kwaliteit van de afweging tussen baten van publieke voorzieningen en de daarmee samenhangende kosten kan in gevaar komen, doordat er een zwakkere band is tussen beslissen, betalen (belastinggeld) en genieten. Het doet afbreuk aan het profijtbeginsel. Als de reservemiddelen niet meer in verhouding staan tot de noodzakelijke hoogte van het benodigde weerstandsvermogen, dan is er sprake van een situatie waarin de ene generatie belastingbetalers extra heeft betaald om een volgende generatie belastingbetalers te kunnen ontzien.
5. Beleidsuitgangspunten en spelregels voor reserves en voorzieningen 5.1 Vorming van reserves en voorzieningen Reserves en voorzieningen kunnen alleen gevormd worden door de raad. Het vormen van een reserve of voorziening en het autoriseren van de lasten door de raad kan door de vaststelling van een afzonderlijk raadsvoorstel, maar ook via de begroting, de jaarrekening of een tussentijdse rapportage. Reserves Bestemmingsreserves zijn geen harde verplichtingen en mogen gevormd worden. Het beleid ten aanzien van reserves moet passen binnen het algemeen financieel beleid, dat het maken van integrale beleidsafwegingen bevordert. Om integrale afstemming beter mogelijk te maken is het raadzaam het aantal bestemmingsreserves beperkt te houden. Dit kan worden bewerkstelligd door het vormen van een reserve te toetsen aan criteria waarbij wordt uitgegaan van het nee, tenzij-principe. Dat wil zeggen dat er géén bestemmingsreserves worden ingesteld, tenzij er zwaarwegende argumenten voor zijn. Deze argumenten worden zorgvuldig geformuleerd en zijn toetsbaar en dus achteraf controleerbaar. Het nee, tenzij-principe Nee, geen reserve vormen op grond van de volgende uitgangspunten: In eerste instantie moet worden getracht om gewenste financiële ruimte te creëren binnen de meerjarenbegroting. Alle baten en lasten worden rechtstreeks in de exploitatie verwerkt, dus niet via een toevoeging of onttrekking aan een reserve. Onderschrijdingen van budgetten komen tot uitdrukking in het resultaat en komen ten gunste van de algemene reserve. Voorkomen dient te worden dat het instellen van nieuwe reserves en voorzieningen zal leiden tot uitholling van de integrale begrotingsafwegingen Tenzij het vormen van een reserve voldoet aan de volgende criteria: Het bestedingsdoel is concreet. Instellen van nieuwe reserves en voorzieningen zal leiden tot het aantoonbaar beter realiseren van het gestelde beleidsdoel dan via een reguliere begrotingspost. Het doel wordt binnen een vooraf bepaalde tijd gerealiseerd (bestedingsplan). Zodra het doel is gerealiseerd wordt de reserve opgeheven. Het gaat om incidentele bestedingen (behalve bij tariefegalisatie). De dekking is aantoonbaar niet op een andere wijze mogelijk. Ten behoeve van tariefegalisatie. De reserve is wettelijk voorgeschreven (alleen voor kosten oprichting/uitgifte aandelen en te activeren kostenonderzoek en ontwikkeling). Het betreft een gemeentelijke taakuitbreiding waarvoor compensatie wordt ontvangen (bijvoorbeeld als gevolg van een decentralisatie) en waarbij vooralsnog onduidelijk is welke lasten met de nieuwe taken gemoeid zijn. Het gaat dan om majeure ontwikkelingen die verstorend kunnen werken op het begrotingsevenwicht. 13
Budgetoverheveling Om te voorkomen dat bij de jaarrekening veel voorstellen voor bestemming van het rekeningresultaat moeten worden gedaan en dus veel bestemmingsreserves moeten worden gevormd, is in 2015 het voorstel met betrekking tot budgetoverhevelingen geïntroduceerd. In de laatste raadsvergadering van het lopende begrotingsjaar wordt aan de raad het voorstel voor budgetoverheveling gedaan. Als uitgangspunt geldt dat de overheveling in omvang beperkt blijft en alléén betrekking heeft op éénmalige lasten (incidentele bedragen). Hiervoor gelden de volgende uitgangspunten. Er moet een beleidsinhoudelijke noodzaak zijn om de budgetten te behouden voor uitvoering van de activiteiten; Aan het voorstel voor budgetoverheveling moet een concreet bestedingsplan voor het nieuwe jaar ten grondslag liggen; De uitvoering van de activiteiten wordt in het volgende begrotingsjaar binnen bestaande planning uitgevoerd; De daadwerkelijke realisatie van de nog uit te voeren activiteiten vindt uiterlijk vóór het eind van het volgende begrotingsjaar plaatst; In het nieuwe begrotingsjaar zijn geen andere middelen beschikbaar om deze activiteiten uit te voeren. Voorzieningen Voorzieningen zijn passiefposten op de balans die een schatting geven van de voorzienbare lasten in verband met risico s en verplichtingen. De omvang en/of het tijdstip van optreden zijn op de balansdatum nog onzeker en hangen oorzakelijk samen met de periode voorafgaande aan die datum. Het gaat bij voorzieningen dus om min of meer onzekere verplichtingen die te zijner tijd schulden kunnen worden. Ook kunnen voorzieningen betrekking hebben op verplichtingen, samenhangend met de onregelmatige spreiding van bepaalde kosten in de tijd, zoals bijvoorbeeld groot onderhoud. Daarnaast kunnen voorzieningen een schatting betreffen van de lasten die voortkomen uit risico s die samenhangen met de bedrijfsvoering, zoals rechtsgedingen, reorganisaties en dergelijke. Daarbij heeft de raad weinig ruimte voor het maken van eigen keuzes. Voorzieningen hebben immers een verplichtend karakter en kunnen gezien worden als een toekomstige verplichting waarover de vrije beschikkingsmacht ontbreekt. Bij wet is bepaald dat ze gevormd moeten worden en waarvoor. De bestemming kan dan ook niet worden gewijzigd. Wel heeft de raad soms nog keuzemogelijkheden, zoals het vaststellen van het kwaliteitsniveau van het onderhoud bij het bepalen van de gewenste hoogte van een onderhoudsvoorziening. 5.2 Onderbouwing van reserves en voorzieningen Reserves Van elke reserve moeten doel, omvang en geplande toevoegingen en onttrekkingen worden vermeld. Ook moet via een adequate onderbouwing aangegeven worden dat de reserve voldoet aan de criteria van het nee, tenzij-principe. Bij de onderbouwing van de omvang wordt rekening gehouden met inflatie en het jaar van besteding. Wanneer de maximale omvang voor het doel is bereikt moeten verdere toevoegingen achterwege blijven of worden bijgesteld. De reserves worden jaarlijks toegelicht in de jaarrekening. Het BBV schrijft voor dat in de toelichting op de balans de aard en reden van reserves en de toevoegingen en onttrekkingen worden opgenomen. Een reserve mag niet negatief zijn. Voorzieningen Voorzieningen moeten inhoudelijk en financieel goed onderbouwd zijn. Om een juiste weergave van de vermogenspositie van de gemeente te geven is het nodig de noodzakelijke omvang van de voorziening te bepalen. Door een te lage voorziening kunnen dekkingsproblemen optreden, een te hoge voorziening legt onnodig beslag op schaarse dekkingsmiddelen. 14
Op basis van onderliggende meerjarige onderhoudsplannen kan het noodzakelijke niveau van een voorziening worden vastgesteld. In het meerjarig onderhoudsplan is de onderbouwing, de planning van de uitgaven en de voeding van de voorziening samengevat en in de tijd uitgezet. Periodiek dient beoordeeld te worden in hoeverre de uitvoering van het onderhoud en het verloop van de voorziening nog aansluit bij het actuele onderhoudsplan. Afwijkingen moeten worden gerapporteerd in de tussentijdse rapportages of de jaarstukken. Het BBV schrijft voor dat in de toelichting op de balans de aard en reden van voorzieningen en de toevoegingen en onttrekkingen worden opgenomen. Een voorziening mag niet negatief zijn. De voorziening moet precies dekkend zijn voor de onderliggende verplichtingen en risico s. De enige uitzondering op deze regel zijn voorzieningen gevormd uit de opbrengsten van heffingen met een meerjarig karakter, bijvoorbeeld rioolheffingen. De tarieven worden over meerdere jaren geëgaliseerd en dan kan de stand tijdelijk negatief zijn. 5.3 Muteren van reserves en voorzieningen Reserves Sinds de invoering van het BBV is het verplicht toevoegingen en onttrekkingen aan reserves expliciet op te nemen in de programmabegroting en de jaarrekening. De mutaties in de reserves worden apart zichtbaar gemaakt in de programmabegroting in het overzicht Wat mag het kosten. Bij het opstellen van begroting of jaarrekening wordt eerst het exploitatieresultaat vastgesteld exclusief reservemutaties. Dit is het gerealiseerd saldo van baten en lasten in het overzicht Wat mag het kosten. Vervolgens worden hier de mutaties in de reserves bij opgeteld en dat levert het gerealiseerd resultaat op. Nadat de jaarrekening is vastgesteld wordt het resultaat na bestemming via het voorstel resultaatbestemming verdeeld. Hierover besluit de raad. Met het oog op de integrale afweging en het nee, tenzij-principe verdient het de voorkeur dat het resultaat altijd toegevoegd wordt aan de algemene reserve, zodat het beschikbaar is op het eerstvolgende integrale afweegmoment. Door de vaststelling van de begroting stelt de raad ook de mutaties in de reserves vast. Aangezien alleen de gemeenteraad bevoegd is de reservemutaties te autoriseren, worden tussentijdse wijzigingen separaat voor besluitvorming voorgelegd of (beter nog) verzameld en in kadernota of tussentijdse rapportage voor integrale afweging aangeboden. Voorzieningen De voorziening wordt opgebouwd uit jaarlijkse stortingen ten laste van een product (bijv. wegen). Deze stortingen zijn opgenomen in de begroting, komen dus ten laste van de exploitatie en beïnvloeden het resultaat. De uitgaven worden rechtstreeks ten laste van de voorziening gebracht en hebben dus geen invloed op het resultaat. De raad stelt door de vaststelling van de begroting dus ook de jaarlijkse storting in een voorziening vast. Als de dotaties bijgesteld moeten worden op basis van een geactualiseerd beheersplan of anderszins dan wordt dit in een separaat raadsvoorstel of in een tussentijdse rapportage aan de raad ter besluitvorming voorgelegd. De aanwending van een voorziening (uitgaven ten laste van de voorziening) behoeft niet meer separaat aan de raad te worden voorgelegd. 5.4 Opheffen van reserves en voorzieningen Op het moment dat blijkt dat een reserve of voorziening niet meer nodig is dient deze te worden opgeheven. Een reserve wordt opgeheven als het doel is bereikt of als realisatie uitblijft en er geen termijnen zijn genoemd. De middelen vallen dan vrij, meestal ten gunste van de algemene reserve, daarover beslist de raad. Een voorziening wordt opgeheven als de voorziening niet meer nodig is, bijvoorbeeld omdat het risico niet meer aanwezig is of bij een onderhoudsegalisatievoorziening als het gebouw is verkocht. De voorziening valt dan vrij ten gunste van het exploitatieresultaat. 15
5.5 Verantwoording Jaarlijks wordt bij de jaarrekening een actueel overzicht van de reserves en voorzieningen gepresenteerd. Alvorens het overzicht wordt gepresenteerd zullen onder meer de noodzaak, het nut, de planning en de gewenste omvang tegen het licht worden gehouden. Bestaan er twijfels over het nut en de noodzaak, dan volgt er heroverweging. Daarnaast zal de informatie over de mutaties in de reserves zowel in de begroting, als in de jaarrekening in een afzonderlijk overzicht zo helder mogelijk worden gepresenteerd. Op basis van deze informatie kan de raad haar eigen afwegingen maken en besluiten nemen. Tenminste alle reserves groter dan 100.000 en reserves waarbij sprake is van een groot politiek belang, worden in de jaarrekening per resultaatgebied vanuit twee invalshoeken toegelicht en wel: 1. Inhoudelijk, wat is het doel van de reserve; 2. Een redengevende verklaring van het verschil tussen geraamde en werkelijke mutaties. 5.6 Rentebeleid Rente toevoegen aan het eigen vermogen kan worden gezien als een inflatievergoeding om de waarde van het eigen vermogen in stand te houden. Deze systematiek creëert een fictieve rentelast en leidt naar het oordeel van de commissie BBV tot het onnodig opblazen van de programmalasten en gaat daarmee ten koste van de eenvoud en transparantie. In het vernieuwde BBV is aangegeven dat rente toevoegen aan het eigen vermogen nog wel is toegestaan, maar de commissie BBV adviseert in haar notitie Rente 2017 om deze systematiek niet (meer) toe te passen omwille van inzicht, eenvoud en transparantie. In de begroting 2017 van de gemeente Lingewaard gaan wij mee in het advies van de commissie BBV en wordt geen rente meer toegerekend aan het eigen vermogen. 16
17
18