Kadernota Reserves & Voorzieningen

Transcriptie

1 stafdienst Bedrijfsvoering afdeling Concernfinanciën Kadernota Reserves & Voorzieningen Stadhuisplein 1 Postbus AE Almere Telefoon (036) Fax (036) Datum 11 januari 2005 Kadernota Reserves en Voorzieningen Kadernota Reserves en Voorzieningen 1

2 2 Kadernota Reserves en Voorzieningen

3 INHOUDSOPGAVE 1 INLEIDING UITGANGSPUNTEN RESERVES EN VOORZIENINGEN Onderscheid reserves en voorzieningen Reserves Voorzieningen KADERS VOOR RESERVES EN VOORZIENINGEN Reserves Voorzieningen TOELICHTING OP DE KADERS BEHEER EN ADMINISTRATIE Reserves Voorzieningen BIJLAGEN De belangrijkste wijzigingen in het BBV t.o.v. de CV Tekst uit Besluit Begroting en Verantwoording...24 Kadernota Reserves en Voorzieningen Kadernota Reserves en Voorzieningen 3

4 4 Kadernota Reserves en Voorzieningen

5 1 Inleiding Probleemstelling aanleiding Met deze nota wordt voldaan aan artikel 8 van de Verordening Bedrijfsvoering. In deze nota zijn de kaders van de raad vastgelegd voor de toetsing van de vorming, voeding en besteding van de reserves en voorzieningen. De kaders dienen ter waarborging van: 1. de versterking van de afwegingsfunctie op het juiste niveau (primaat ligt bij de raad); 2. de uniformiteit in de toepassingen van het beleid; 3. een duidelijke afbakening van de bevoegdheden van de raad en van het college. De bestaande kaders zijn gebaseerd op de Comptabiliteitsvoorschriften 1995 (CV 95) en door de raad vastgesteld op 15 juni Met ingang van 1 januari 2004 is het Besluit Begroting en Verantwoording (BBV) van kracht en dienen de kaders te worden aangepast aan deze nieuwe wetgeving. In bijlage I is een overzicht opgenomen van de belangrijkste wijzigingen. Leeswijzer Hoofdstuk 2 bevat een beschrijving van de wettelijke en theoretische kaders met betrekking tot reserves en voorzieningen. Het derde hoofdstuk bevat de Almeerse kaders voor reserves en voorzieningen. Door in te stemmen met deze kadernota reserves en voorzieningen heeft de raad deze kaders vastgesteld. In het vierde hoofdstuk worden de kaders nader uitgewerkt en toegelicht. In hoofdstuk 5 zijn de voorschriften voor het beheer en administratie van reserves en voorzieningen beschreven. De nota wordt afgesloten met een tweetal bijlagen. In bijlage 1 is een overzicht opgenomen van de belangrijkste wijzigingen in het BBV ten opzichte van de CV 95. Bijlage 2 bevat de artikelen uit het BBV die voor reserves en voorzieningen relevant zijn. Kadernota Reserves en Voorzieningen Kadernota Reserves en Voorzieningen 5

6 6 Kadernota Reserves en Voorzieningen

7 2 Uitgangspunten reserves en voorzieningen 2.1 Onderscheid reserves en voorzieningen Reserves en voorzieningen kennen elk hun eigen specifieke wettelijke regelgeving. Dit is mede gebaseerd op het feit dat reserves tot het eigen vermogen van de gemeente behoren; voorzieningen echter dienen te worden aangemerkt als vreemd vermogen. Daarnaast is er nog een wezenlijk verschil: Stortingen en onttrekkingen bij reserves vinden plaats ten laste van de winstsaldi, dus na de bepaling van het resultaat. Deze mutaties beïnvloeden daarom niet het resultaat van een product c.q. programma. Stortingen in voorzieningen vinden plaats voorafgaand aan de resultaatbepaling en worden daarom opgenomen in het product c.q. programma. Onttrekkingen worden rechtstreeks ten laste van de voorzieningen verantwoord. Een wezenlijk kenmerk van eigen vermogen is dat er door de raad vrij over beschikt kan worden. Dit betekent overigens niet dat beschikking over het eigen vermogen geen gevolgen heeft voor toekomstige resultaten. Zo is het aannemelijk dat bij afname van de reservepositie de rentebaten zullen teruglopen. Ingeval deze rentebaten onderdeel uitmaken van de reguliere budgetten, zullen aanvullende maatregelen getroffen moeten worden ter compensatie. Ten aanzien van vreemd vermogen geldt dat er een verplichting bestaat. Dit is dus ook van toepassing op de voorzieningen. Het wezenlijke onderscheid tussen reserves en voorzieningen bestaat dus uit de omstandigheid of er al dan niet verplichtingen aan ten grondslag liggen: reserves zijn vrij aanwendbaar, voorzieningen niet. Dat betekent tevens dat reserves aangehouden kunnen zolang als men wil; voorzieningen worden verplicht gevormd en aangehouden zolang de omstandigheden dit vergen (rekening houdend met de in deze nota geformuleerde uitgangspunten). 2.2 Reserves In artikel 42 van de BBV is bepaald dat het eigen vermogen bestaat uit: 1. Reserves en 2. Het afzonderlijk in de balans op te nemen resultaat ná bestemming volgend uit de programmarekening. In artikel 43 van de BBV wordt het eigen vermogen dwingend in de balans als volgt gerubriceerd: algemene reserve; tariefsegalisatiereserves; overige bestemmingsreserves; resultaat (na bestemming ) lopend jaar. Algemene reserve Uitsluitend het eigen vermogen waaraan geen specifieke bestemming is gegeven wordt als algemene reserve (saldireserve) betiteld. Doel van deze reserve is het vormen van een buffer voor de organisatie om toekomstige negatieve financiële resultaten te kunnen afdekken. Te denken valt aan tekorten in de jaarrekening en overige risico s waarvoor geen voorzieningen zijn gevormd. Voorbeelden van laatstbedoelde risico s zijn: lumpsumbijdragen, openeinderegelingen, brede doeluitkeringen, etc. De saldireserve is per definitie niet bedoeld voor het afdekken van (structurele) begrotingstekorten. Kadernota Reserves en Voorzieningen Kadernota Reserves en Voorzieningen 7

8 Bestemmingsreserves Lid 2 van artikel 43 BBV bepaalt dat een bestemmingsreserve een reserve is waaraan de raad een bepaalde bestemming heeft gegeven. Zij worden nader onderscheiden in bestemmingsreserves die dienen om ongewenste schommelingen op te vangen in de tarieven die aan derden in rekening worden gebracht (tariefsegalisatiereserves) en de overige bestemmingsreserves. Essentieel is dat de bestemming in de loop van de tijd gewijzigd kan worden. Zodra dit niet mogelijk is, is er sprake van een voorziening. Bestemmingreserves zijn door het bestuur geoormerkt voor een bepaalde doelstelling (artikel 43 BBV). Zodra deze doelstelling is komen te vervallen, valt de reserve vrij ten gunste van de algemene reserve of kan de raad er een nieuwe bestemming aan geven. Ook als de doelstelling bereikt is en de bestemmingsreserve niet volledig is aangewend, vallen deze niet-aangewende middelen eveneens vrij. Ook dan geldt de in de vorige zin vermelde handelwijze. Functies van reserves De belangrijkste functies voor het aanhouden van reserves zijn: 1. bufferfunctie voor calamiteiten (algemene reserve); 2. het beperken van toekomstige lasten (bestedingsfunctie); 3. het egaliseren van jaarlijks fluctuerende lasten; 4. reserveren van ontvangen doeluitkeringen, voorzover deze niet besteed zijn. Overigens moet in dit geval er geen sprake van zijn dat er aan de gereserveerde middelen een terugbetalingsverplichting ten grondslag ligt omdat er dan sprake is van een voorziening. De onder 1 en 2 genoemde functies hebben overigens een gemeenschappelijk kenmerk: het beperken van de toekomstige lastendruk. Ofwel: welke generatie laten wij betalen voor wat? De belangrijkste voordelen voor het instellen van reserves zijn: Lasten worden gelijkmatig verdeeld over meerdere begrotingsjaren. (On)voorziene toekomstige uitgaven (ook investeringen) worden geheel of gedeeltelijk gewaarborgd (bijvoorbeeld bestemmingsreserve kapitaallasten waarin de vrijvallende kapitaallasten met betrekking tot investeringen met een afschrijvingstermijn van 10 jaar of korter worden gestort). Bepaalde aangewezen financiële verplichtingen worden onafhankelijk van de toekomstige begrotingspositie. Als nadelen kunnen genoemd worden: Geen integrale afweging: eenmaal geoormerkte bestedingen ten laste van reserves worden in principe niet meer afgewogen tegen andere uitgaven. Oppotgevaar: onderuitputting op reguliere posten zijn veelal alternatief aanwendbaar. Meevallers op uitgaven welke gedekt worden door bijdragen uit reserves en voorzieningen leiden meestal tot toename van de omvang van de reserve of voorziening. Het inzetten van een reserve is een tijdelijke oplossing; zodra de reserve op is kan er een probleem ontstaan (inzet van alleen de rentebaten kan een blijvend karakter hebben Going Concern benadering). Inzet van reserves ter dekking van investeringen waarvoor een vervangingsplicht bestaat leidt op termijn tot problemen. 8 Kadernota Reserves en Voorzieningen

9 2.3 Voorzieningem Algemene uitgangspunten voor voorzieningen Bij het vormen van voorzieningen dienen de volgende uitgangspunten te worden gehanteerd: Van verplichtingen en voorzieningen wordt een voorziening gevormd als sprake is van een gebeurtenis in het verleden (vóór balansdatum) als gevolg waarvan geen ander reëel alternatief bestaat dan het afwikkelen van de verplichting die door de gebeurtenis is opgeroepen. Er is sprake van een onvermijdbare afwikkeling. Dit zal o.m. het geval zijn als afwikkeling van de verplichting in rechte kan worden afgedwongen (juridische verplichting) maar ook als zonder strikt juridische verplichting- bij betrokkenen gerechtvaardigde verwachtingen zijn gewekt. De identiteit van de partij tegenover wie een verplichting bestaat hoeft niet altijd concreet bekend te zijn. Een verplichting tegenover het maatschappelijke verkeer kan ook aanleiding zijn tot het vormen van een voorziening. Als de omvang van een verplichting niet redelijkerwijze te schatten is, wordt géén voorziening gevormd. In dat geval dient een uiteenzetting te worden gegeven onder de niet in de balans opgenomen verplichtingen. Ook in de paragraaf over het weerstandsvermogen zullen de betreffende risico s worden besproken. Kadernota Reserves en Voorzieningen Kadernota Reserves en Voorzieningen 9

10 10 Kadernota Reserves en Voorzieningen

11 3 Kaders voor reserves en voorzieningen In deze kadernota worden de volgende kaders voor het beleid ten aanzien van reserves en voorzieningen vastgelegd: 3.1 Reserves Kader 1: Vorming van reserves a. Reserves worden ingesteld door de raad. b. Voorstellen voor het vormen van reserves worden gedaan: bij de programmabegroting; bij afzonderlijk raadsvoorstel; bij de programmarekening als onderdeel van het voorstel aan de raad voor resultaatbestemming. c. Voorstellen voor het instellen van reserves omvatten ten minste: de naam van de reserve; doel van de reserve; maximale noodzakelijke omvang (plafond); geprognosticeerd bestedings-/stortingspatroon; meerjarenplanning; een voorstel of rente wordt bijgeschreven op de reserve. Kader 2: Er kunnen geen reserves worden ingesteld voor: a. Het overhevelen van jaarlijks terugkerende budgetten naar een volgend boekjaar. b. De afdekking van eventuele nadelige saldi van diensten. Kader 3: Machtiging van het college a. Het college is gemachtigd om, vooruitlopend op het formele besluit van de raad, reserves te vormen voor de reservering van eenmalige middelen die niet in het betreffende begrotingsjaar zijn uitgegeven, mits hiervoor een concreet bestedingsplan is opgesteld, voorzien van een planning. b. Het college legt het onder 3.1. bedoelde bestedingsplan bij de programmarekening ter vaststelling aan de raad voor. Kader 4: Algemene reserve (saldireserve) a. De saldireserve dient van voldoende omvang te zijn om onvoorziene tegenvallers en risico s op te kunnen vangen. b. Jaarlijks bij de programmabegroting en rekening wordt in de paragraaf weerstandsvermogen een analyse opgenomen, waarin aandacht wordt besteed aan de omvang van de saldireserve in relatie tot de financiële ontwikkelingen en de ontwikkelingen van de risico s. Kader 5: Tariefsegalisatiereserves Ter voorkoming van schommelingen in aan derden in rekening te brengen tarieven kunnen tariefsegalisatiereserves worden gevormd. Kader 6: Reserves voor aanloopverliezen Voor het opvangen van voorziene toekomstige aanloopverliezen kunnen bestemmingsreserves worden gevormd. Kader 7: Bijschrijving van rente over reserves a. Indien bij de vorming van een reserve is besloten om rente bij te schrijven, wordt deze rente berekend over het saldo op 1 januari van het rekeningjaar. Kadernota Reserves en Voorzieningen Kadernota Reserves en Voorzieningen 11

12 b c Het college legt jaarlijks in de programmabegroting de te hanteren rentepercentages voor de aan de reserves toe te voegen rente ter vaststelling aan raad voor. Er wordt geen rente toegevoegd aan reserves als bedoeld in kader 3 (machtiging van het college). Kader 8: Voortgangsrapportages reserves Jaarlijks bij de programmarekening geeft het college aan de raad inzicht in de stand van zaken met betrekking tot de reserves. Per reserve wordt ten minste de volgende informatie verstrekt:: naam reserve; doel van de reserve; totale looptijd/tijdvak; de in het lopende boekjaar gedane stortingen respectievelijk onttrekkingen; de in het lopende boekjaar verrichte activiteiten, mede in relatie tot de bij de instelling van de reserve voorgenomen activiteiten; de in de volgende jaren nog te verrichten stortingen respectievelijk onttrekkingen, mede in relatie tot de nog uit te voeren activiteiten; de omvang van de reserve ultimo het lopende boekjaar. 3.2 Voorzieningen Kader 9: Vorming van voorzieningen Het college maakt jaarlijks bij de programmarekening inzichtelijk welke nieuw gevormde voorzieningen in de rekening zijn opgenomen. Daarin worden per voorziening de volgende gegevens verstrekt: naam van de voorziening; reden en doel van de voorziening; het in de voorziening gestorte bedrag; de wijze waarop de noodzakelijke omvang van de voorziening is berekend, de looptijd/ het tijdvak waarin de voorziening wordt aangewend, evenals de eventueel in volgende jaren nog te verrichten stortingen; indien van toepassing: een overzicht van het verwachte verloop van de besteding van de voorziening, mede in relatie tot de uit te voeren activiteiten; voor onderhoudsvoorzieningen worden meerjarenonderhoudsplannen vervaardigd voor een periode van minimaal 4 opvolgende jaren. Kader 10: Toevoegingen aan voorzieningen Jaarlijks bij de programmabegroting worden ramingen opgenomen van de bedragen die in de loop van het begrotingsjaar moeten worden toegevoegd om ervoor te zorgen dat de bestaande voorzieningen voldoende omvang houden om aan de onderliggende verplichtingen te kunnen blijven voldoen c.q. het onderliggende bestedingsplan kan worden uitgevoerd. Deze worden in een afzonderlijk overzicht toegelicht. Kader 11: Het is niet toegestaan voorzieningen te vormen voor "jaarlijks terugkerende arbeidskosten gerelateerde verplichtingen van vergelijkbaar volume". Kader 12: Niet kwantificeerbare risico s Indien er geen betrouwbare schattingen van de omvang van verplichtingen gemaakt kunnen worden, kan er geen voorziening worden gevormd. In dat geval wordt een uiteenzetting opgenomen van de verplichtingen in de risicoparagraaf en onder "niet in de balans opgenomen verplichtingen. 12 Kadernota Reserves en Voorzieningen

13 Kader 13: Voortgangsrapportages voorzieningen Jaarlijks bij de programmarekening wordt inzicht verschaft in het verloop van de reeds bij aanvang van het rekeningjaar bestaande voorzieningen. Per voorziening wordt in dit overzicht informatie verstrekt over: naam van de voorziening; doel van de voorziening; totale looptijd/tijdvak; de toevoegingen in het lopende boekjaar respectievelijk de ten laste van de voorziening gebrachte uitgaven, alsmede de wijze waarop de noodzakelijke omvang van de voorziening is berekend; de in het lopende boekjaar verrichte activiteiten, mede in relatie tot de bij de instelling van de voorziening voorziene activiteiten dan wel de stand van zaken met betrekking tot de uitvoering van de meerjarenonderhoudsplannen; de in de volgende jaren nog te verrichten stortingen respectievelijk uitgaven, mede in relatie tot de nog uit te voeren activiteiten; de omvang van de voorziening ultimo het lopende boekjaar. Kadernota Reserves en Voorzieningen Kadernota Reserves en Voorzieningen 13

14 14 Kadernota Reserves en Voorzieningen

15 4 Toelichting op de kaders Kader 1: Vorming van reserves door de raad Het besluit tot instelling van een reserve wordt genomen door de raad. Ook het beschikkingsrecht van de reserves ligt bij de gemeenteraad. Dit betekent dat het doen van uitgaven ten laste van de reserves behoort tot het uitdrukkelijke primaat van de raad. Het moment van instellen van een reserve: Bij het vaststellen van de programmabegroting. Dit moment heeft de voorkeur, maar is niet altijd te realiseren omdat enkele maanden voor aanvang van het nieuwe begrotingsjaar mogelijk nog niet alle relevante informatie beschikbaar is. Tussentijds via een afzonderlijk raadsvoorstel met bijbehorende begrotingswijziging. Bij het vaststellen van de jaarrekening. In het voorstel tot vorming van een reserve op te nemen gegevens: Naast bovenstaande moet een expliciet besluit tot instelling aan de raad worden voorgelegd (ook bij opheffing van de reserve) onder vermelding van het doel, de looptijd, een beschrijving op hoofdlijnen van het onderliggende programma en de financiële gevolgen. Kader 2: Geen reserves voor overheveling van budgetten / geen bedrijfsreserves Dit kader heeft ten doel om te voorkomen dat niet bestede jaarlijks terugkerende budgetten worden overgeheveld naar een volgend begrotingsjaar. Vertrekpunt voor de gemeentelijke bedrijfsvoering is de eenheid van organisatie. De organisatieonderdelen zijn dan ook onderdeel van het concern als totaal. Hierbij past de bestendige gedragslijn dat er geen bedrijfsreserves worden gevormd. Dit voorkomt ook ongewenste / ondoelmatige versnippering van reserves en bevordert de integrale afweging over instelling en aanwending van reserves. Kader 3: Machtiging van het college In de jaarrekening mogen alleen de werkelijke lasten en baten worden opgenomen. Reservering van niet bestede middelen is niet toegestaan; dit zou bovendien een onjuist beeld van de uitvoering van de begroting geven. De niet bestede middelen maken onderdeel uit van het rekeningresultaat en kunnen, voorzover het resultaat en de algemene reserves het mogelijk maken, opnieuw bij de integrale afweging worden betrokken (vorming bestemmingsreserves). Hierop kan één uitzondering worden toegestaan, te weten voor uit eenmalige middelen afgedekte activiteiten waarvan de uitvoering door onvermijdbare oorzaken nog in het volgende begrotingsjaar doorloopt. Hiervoor zal niet altijd de formele procedure voor de vaststelling van de jaarrekening kunnen worden afgewacht. Dit zou namelijk kunnen betekenen dat activiteiten voor enkele maanden moeten worden stilgelegd. Voor zaken die geen uitstel dulden geldt het volgende. Het college is gemachtigd om, vooruitlopend op de formele vaststelling van de jaarrekening uitgaven te doen in het volgende begrotingsjaar, mits voldaan wordt aan de volgende randvoorwaarden: Het betreft eenmalige budgetten, terwijl er geen sprake van is dat ook in een volgend jaar middelen zijn opgenomen voor dezelfde activiteit. Er moet sprake zijn van vergevorderde uitwerking van de activiteiten. Uitstel dan wel afstel zou onaanvaardbare politieke of financiële consequenties hebben c.q. de betrouwbaarheid van de gemeente schaden. Hiermee wordt geen inbreuk op het budgetrecht van de raad gedaan. Immers, de raad heeft bij integrale afweging de middelen voor dit doel beschikbaar gesteld. Kadernota Reserves en Voorzieningen Kadernota Reserves en Voorzieningen 15

16 Voor de uitgaven die onder deze machtigingsbepaling vallen worden reserves ingesteld. De formele vaststelling vindt uiteraard bij de vaststelling van de programmarekening plaats. Kader 4: Algemene reserve (saldireserve) Zoals hiervoor al is aangegeven is het doel van de saldireserve het vormen van een buffer om toekomstige financiële nadelen op te kunnen vangen. Een optimale afweging van de gemeentebrede risico s kan het beste centraal plaats vinden. Het decentraal instellen van risicoreserves kan leiden tot een overmatige omvang van deze reserves. Het huidige beleid, vastgesteld bij de jaarrekening 2003, is dat de omvang van de saldireserve genormeerd is op 90 per inwoner. Hierbij wordt opgemerkt dat er geen wettelijke normering is voor de minimale omvang van de saldireserve. Het vermogen van een gemeente om financiële tegenvallers op te kunnen vangen wordt, naast de omvang van de saldireserve, ook bepaald door de vrije belastingcapaciteit, begrotingspositie en aanwezigheid van andere vrij besteedbare reserves. Wel is het zo dat de toezichthouder (de provincie) eisen stelt aan de minimale omvang van de saldireserve. Bovengenoemde norm van de raad sluit aan op de door de provincie Flevoland gestelde eisen. De saldireserve is dus een belangrijk instrument om een gezonde financiële positie van de gemeente te kunnen waarborgen. Jaarlijks wordt daarom in de paragraaf weerstandsvermogen van de programmabegroting aandacht besteed aan de noodzakelijke omvang van de saldireserve, in samenhang met de overige onderwerpen die in deze paragraaf aan de orde komen (kritische analyse van de financiële positie van de gemeente en een risicoanalyse). Kader 5: Egalisatiereserves Tariefsegalisatiereserves hebben als doel ongewenste schommelingen in tarieven te vermijden. De voeding van deze reserves kunnen plaats vinden vanuit de algemene reserves, uit exploitatieoverschotten dan wel uit in eerste instantie méér dan kostendekkende tarieven te heffen zodat voorzienbare tariefsstijgingen in een later stadium beperkt kunnen worden (ingroeimodel). Kader 6: Reserves voor aanloopverliezen Naast de algemene reserves en de egalisatiereserves kent de BBV een derde categorie, te weten de overige bestemmingsreserves. Veruit de meeste reserves behoren tot deze categorie. Bestemmingsreserves zijn, zoals hiervoor aangegeven, de reserves waaraan door de raad een bepaalde bestemming is gegeven. Dit kan breed geïnterpreteerd worden. Zo kan, indien voor bepaalde toekomstige activiteiten aanloopverliezen verwacht worden, hierop worden geanticipeerd door het vormen van bestemmingsreserves, welke kunnen worden aangewend zodra deze verliezen zich voordoen. Voorheen konden, onder bepaalde voorwaarden, aanloopverliezen wel tot negatieve reserves leiden, die dan volgens een vooraf bepaald plan later werden ingelopen. Dit is in de nieuwe voorschriften niet meer toegestaan. Kader 7: Bijschrijving van rente over reserves Rentebeleid Toevoegingen van rente aan reserves is geoorloofd, maar niet verplicht. Om inzicht te verkrijgen in de kosten van de diverse overheidstaken is het noodzakelijk de kostprijs van die taken te kennen. Deze kennis is vereist om een integrale politieke afweging te kunnen maken bij de keuze welke taken tegen welke prijs uitgevoerd kunnen worden. 16 Kadernota Reserves en Voorzieningen

17 Om een zuivere afweging te maken is het noodzakelijk een financieringsrente (de zogenaamde rekenrente) over de investeringen toe te rekenen. Deze via de staat van activa toegerekende rentelasten worden aan de betreffende taken toegerekend. Of de investeringen ook feitelijk met externe middelen moeten worden gefinancierd is mede afhankelijk van de omvang van de reservepositie. Zolang er sprake is van enige reservevolume kan dit worden gebruikt als een intern financieringsmiddel. Bedrijfseconomisch moet dan wel aan dit interne financieringsmiddel rente worden vergoed, waarmee in de gemeentelijke begroting rekening moet worden gehouden. Zodra de reserves worden aangesproken voor het bestemde doel, vallen deze immers weg als financieringsmiddel en moeten alsnog externe middelen worden aangetrokken. In dat geval moeten middelen aanwezig zijn om de daarover te betalen rentevergoeding te kunnen voldoen. Deze rentebaten van de reserves kunnen op de volgende wijze woorden verantwoord: 1. toevoegen aan de reserves zelf; 2. toevoegen aan de begroting respectievelijk rekening van baten en lasten; 3. toevoegen aan andere reserves. Ad 1. Toevoegen aan de reserves zelf Groei van de reserves is geen doel op zich. Daarom is terughoudendheid aan te bevelen ingeval rente wordt toegevoegd aan de reserve zelf. Motief voor toevoeging kan zijn dat de reserve gewaardeerd is op basis van berekeningen tegen het huidige prijspeil. Het waardevast houden van een reserve of voorziening kan bereikt worden door het inflatiepercentage toe te voegen. Dit mag op grond van de BBV niet ten laste van het resultaat. De storting moet via winstbestemming worden toegevoegd. Ad 2. Toevoegen aan de begroting respectievelijk rekening van baten en lasten Indien de rentebaten aan de gewone dienst worden toegerekend (ook hier geldt de bepaling van storting via winstbestemming) dient rekening te worden gehouden met het feit, dat na aanwending van de reserve zelf de baten wegvallen. Daarom dient rekening te worden gehouden met de omstandigheid, dat deze rentebaten niet aangewend kunnen worden als structureel dekkingsmiddel. Ad 3. Toevoegen aan andere reserves Een derde mogelijkheid is om de rentebaten toe te voegen aan een daarvoor in het leven geroepen reserve, welke aangewend kan worden voor incidentele uitgaven, bijvoorbeeld voor eenmalig nieuw beleid, MIP, GIP, etc. Uitgangspunt is dat ten behoeve van een stabiel begrotingsbeeld vastgehouden wordt aan een bestendige gedragslijn van de interne renteverrekening. Voor de periodieke toetsing van de rentetarieven wordt aansluiting gezocht bij de ontwikkelingen op de kapitaalmarkt. Het rentepercentage wordt jaarlijks vastgesteld via de programmabegroting. De reserves, welke zijn ingesteld door het college (daartoe gemachtigd door de raad), hebben in principe een relatief korte looptijd en worden ultimo het jaar gewaardeerd tegen nominale waarde. Toevoeging van rente is daarom overbodig. Kader 8: Voortgangsrapportages reserves Jaarlijks wordt via de programmarekening verantwoording afgelegd over het gevoerde beheer van de reserves mede in relatie tot wat is opgenomen in de programmabegroting en eventuele afzonderlijke raadsbesluiten met bijbehorende begrotingswijzigingen. Kadernota Reserves en Voorzieningen Kadernota Reserves en Voorzieningen 17

18 Kader 9: Vorming van voorzieningen / Kader 10: Toevoegingen aan voorzieningen Voorzieningen maken onderdeel uit van het vreemd vermogen van de gemeente omdat er geen sprake is van een vrije beschikkingsmacht over deze middelen. Voorzieningen zijn altijd gebaseerd op verplichtingen die hun oorsprong vinden in een gebeurtenis vóór balansdatum. De volgende voorzieningen moeten op grond van wettelijke voorschriften gevormd worden: Indien er sprake is van verplichtingen en verliezen waarvan de omvang op balansdatum onzeker is, maar welke redelijkerwijs te schatten is (zoals pensioenverplichtingen, een verschuldigde schadevergoeding waarvan de omvang nog niet precies is vastgesteld, etc.). Voor op balansdatum bestaande risico s ter zake van bepaalde te verwachten verplichtingen of verliezen waarvan de omvang redelijkerwijs is te schatten (denk aan claims op basis van verleende garantstellingen, de naar verwachting ongunstige uitkomst van een lopend proces). Voor kosten die in een volgend jaar zullen worden gemaakt, mits het maken van die kosten zijn oorsprong mede vindt in het begrotingsjaar en de voorziening strekt tot gelijkmatige verdeling van de lasten over een aantal boekjaren (o.a. de egalisatievoorzieningen voor groot onderhoud). Indien bijdragen van derden met een bestedingsplicht nog niet (volledig) zijn besteed. Evenals bij de reserves besluit de raad tot het instellen van voorzieningen en de dotaties daarin via het vaststellen van de programma's bij zowel de begroting als de jaarrekening. Omdat voorzieningen een verplichtend karakter hebben (vergelijkbaar met een reguliere schuld aan een derde), heeft de raad vrijwel geen beleidsvrijheid bij het instellen hiervan. Een uitzondering zijn de voorzieningen waarvan de omvang afhankelijk is van het door de raad noodzakelijk geachte kwaliteitsniveau, zoals voorzieningen voor groot onderhoud. In een meerjarenplanning wordt het niveau en de kwaliteit aangegeven met daaraan gekoppeld de (meerjarige) financiële lasten. Uitgaven worden rechtstreeks ten laste van de voorzieningen gebracht. Voorzieningen mogen geen negatief saldo hebben. Dit houdt dus tevens in dat er nooit meer lasten aan de voorzieningen kunnen worden toegerekend dan er middelen in de voorziening beschikbaar zijn. Waardering voorzieningen Voorzieningen worden gewaardeerd tegen hetzij nominale waarde of contante waarde. De keuze tussen deze twee mogelijkheden wordt vooral bepaald door de omstandigheid of de factor tijd ten aanzien van het moment van betalen van de verplichting een belangrijke rol speelt. Indien er een redelijke zekerheid bestaat ten aanzien van het betaalmoment van de verplichting dient waardering plaats te vinden tegen contante waarde. Is er sprake van een redelijk grote mate van onzekerheid, dan leidt dit tot een gedwongen waardering tegen nominale waarde. Bij het maken van de schatting wordt rekening gehouden met alle relevante gebeurtenissen, ook die ná balansdatum. Ook ervaringen uit het verleden dienen betrokken te worden. Rentebijschrijving op voorzieningen is op grond van de BBV niet toegestaan. De omvang van de voorziening moet immers voldoende zijn om alle lasten daaruit te kunnen voldoen. Er is echter een tweetal uitzonderingen, waarin het wel noodzakelijk is om een percentage over het bedrag van de voorziening toe te voegen. In dat geval wordt overigens niet gesproken van rentetoevoeging, maar van inflatiecorrectie. 18 Kadernota Reserves en Voorzieningen

19 Het betreft de volgende gevallen: 1. Indien de voorziening gewaardeerd is tegen contante waarde. 2. Als het Rijk een jaarlijks verplichte toevoeging, gelijk aan de rentevoet oplegt. Deze toevoeging wordt dan niet verantwoord als een rentebijschrijving maar als een reguliere storting ten laste van de exploitatie. Onderhoudsvoorzieningen moeten worden onderbouwd met gespecificeerde meerjarenonderhoudsplannen. Daarbij wordt beschreven wat de aard van het onderhoud is, welke objecten het betreft, gedurende welke periode dit onderhoud zal plaatsvinden, wat dit per object kost en wat de jaarlijkse financiële gevolgen zijn. Kader 11: Voorzieningen voor personele verplichtingen van jaarlijks globaal gelijke omvang Het is niet toegestaan om voor personele verplichtingen, die jaarlijks een globaal gelijke omvang hebben, voorzieningen te treffen omdat deze in de begroting en meerjarenramingen zijn opgenomen en er dan geen gevaar is dat niet kan worden voldaan aan de desbetreffende verplichtingen (bijvoorbeeld overlopend vakantiegeld). Slechts in gevallen waarin de omvang van de benodigde middelen sterk kan fluctueren, kan een voorziening worden gevormd. De noodzaak hiervoor dient in die gevallen nadrukkelijk te worden onderbouwd. Kader 12: Niet kwantificeerbare risico s Vanwege de onzekerheidselementen spelen schattingen van de omvang van de voorzieningen een grote rol. Deze schattingen moeten betrouwbaar zijn. Indien geen betrouwbare schattingen gemaakt kunnen worden, dienen de betreffende verplichtingen te worden opgenomen onder de niet in de balans opgenomen verplichtingen. Dit laatste zal zich echter alleen in uitzonderlijke gevallen voordoen. Het maken van een betrouwbare schatting mag niet achterwege blijven met als doel het opnemen van een voorziening te vermijden. Kader 13: Voortgangsrapportages voorzieningen Jaarlijks wordt bij de programmarekening verantwoording afgelegd over het gevoerde beheer van de voorzieningen mede in relatie tot wat is opgenomen in de programmabegroting inclusief eventuele raadsvoorstellen en bijbehorende begrotingswijzigingen. Kadernota Reserves en Voorzieningen Kadernota Reserves en Voorzieningen 19

20 20 Kadernota Reserves en Voorzieningen

21 5 Beheer en administratie De volgende bepalingen moeten op grond van de BBV in acht worden genomen: 5.1 Reserves Reserves kunnen uitsluitend nog muteren op basis van resultaatbestemming. Zowel in de begroting als de jaarrekening moeten mutaties altijd als resultaatbestemming (en zijn dus niet resultaatbepalend) worden verantwoord. Dit betekent dat: Baten, welke gestort moeten worden in een reserve, mogen niet rechtstreeks ten gunste van reserves worden verantwoord, maar worden via de rekening van baten en lasten verantwoord. Via resultaatbestemming vindt storting plaats in de reserve. Lasten en/of investeringen mogen niet rechtstreeks ten laste van reserves worden gebracht. Reserves mogen niet rechtstreeks op geactiveerde investeringen met een economisch nut worden afgeboekt. Ingeval van investeringen met een maatschappelijk nut is dit wel toegestaan. Dotaties aan reserves mogen niet als last vóór resultaatbestemming worden verwerkt. Dit geldt ook voor rentetoevoegingen. Onttrekkingen aan reserves mogen niet als bate vóór resultaatbestemming worden verantwoord. 5.2 Voorzieningen Voorzieningen vormen een passiefpost op de balans. Een uitzondering hierop is de voorziening voor dubieuze debiteuren, welke in mindering wordt gebracht op de vorderingen (waardecorrectie op de post debiteuren). Verder moet met de volgende bepalingen van de BBV rekening worden gehouden met betrekking tot de verwerking van mutaties van voorzieningen: Dotaties aan voorzieningen vormen een last in de rekening van baten en lasten. De vrijval van een voorzienig komt als bate ten gunste van de rekening van baten en lasten. Aanwendingen van een voorziening komen rechtstreeks ten laste van de voorzieningen (identiek aan andersoortige in de balans opgenomen verplichtingen. Het is dus niet toegestaan om de aanwending van een voorziening ten laste van de rekening van baten en lasten te verantwoorden met daartegenover als bate de onttrekking uit de voorziening. Bijdragen van derden met een bestedingsplicht moeten als bate in de rekening van baten en lasten worden opgenomen en via een storting in de voorziening worden gestort. De bestedingen komen rechtstreeks ten laste van de voorziening en wordt dus niet nogmaals via de resultatenrekening verantwoord. Negatieve saldi op voorzieningen zijn niet toegestaan. Deze hebben het karakter van een geactiveerd tekort, wat in de regelgeving van de BBV expliciet verboden is. Hierop is echter één uitzondering te maken, namelijk wanneer in de tariefsstelling rekening is gehouden met een tijdelijke onderdekking van het tarief. De financiële administratie is zodanig ingericht dat het inzicht in de stand van zaken met betrekking tot de reserves en voorzieningen snel en efficiënt vervaardigd kan worden Kadernota Reserves en Voorzieningen Kadernota Reserves en Voorzieningen 21

22 22 Kadernota Reserves en Voorzieningen

23 6 Bijlagen 6.1 De belangrijkste wijzigingen in de BBV t.o.v. de CV95 Het onderscheid tussen reserves en voorzieningen is enigszins verlegd; met name waar sprake is van ontvangen gelden van derden, welke voor een specifiek doel moeten worden aangewend. Voorheen werden de nog niet bestede middelen aangemerkt als bestemmingsreserve. De BBV schrijft voor dat deze onder de voorzieningen dien te worden opgenomen. Waardering van activa: in artikel 59 van de BBV wordt een onderscheid gemaakt in het activeren van activa (afschrijven op investeringen) met een economisch nut en activa met een maatschappelijk nut. Dit onderscheid is van belang voor de vraag of reserves op een investering in mindering mogen worden gebracht. Activa met een economisch nut (deze kunnen opbrengsten genereren) moeten op grond van de BBV worden geactiveerd. In tegenstelling tot de bepalingen van de CV 95 mogen geen reserves op de investeringen (ineens) in mindering worden gebracht. Wel is toegestaan om via resultaatbestemming jaarlijks een bedrag ter grootte van de (normale) afschrijving te laten vrijvallen ter dekking van deze lasten. Activering van tekorten is op grond van de BBV niet meer toegestaan; eventuele tekorten dienen ten laste van de reserves of het resultaat te worden verantwoord. In de CV 95 was het toegestaan om toevoegingen en verminderingen van reserves ten laste respectievelijk ten gunste van de rekening van baten en lasten te verantwoorden. De BBV schrijft voor dat zowel bij de begroting als de rekening eerst het saldo wordt bepaald van de baten en de lasten, waarna het resultaat wordt bepaald. Vervolgens wordt het resultaat bestemd. Overigens kunnen ook via begrotingswijzigingen toevoegingen en onttrekkingen aan de reserves plaatsvinden. Arbeidsgerelateerde verplichtingen: in de CV 95 werd bepaald dat voorzieningen voor wachtgelden, vakantiedagen, IZA-premie niet-actieven en wethouderspensioenen moeten worden getroffen en dat er jaarlijks een verplichting wordt gevormd voor vakantiegeld. Omdat deze jaarlijks terugkerende arbeidsgerelateerde verplichtingen in de meerjarenbegroting zijn opgenomen (en in principe jaarlijks ongeveer een gelijke omvang hebben) is er geen gevaar voor het niet kunnen voldoen aan de desbetreffende verplichting. Vanwege de behoefte aan een eenduidige interpretatie van de financiële positie worden daarom deze voorzieningen op grond van de BBV (artikel 44 lid 3 en artikel 49) niet opgenomen indien deze jaarlijks op balansdatum een vergelijkbaar volume hebben. Voor verplichtingen die jaarlijks oplopen dient wel een voorziening te worden gevormd (bv. pensioenvoorziening wethouders). Toevoeging van rente aan voorzieningen zijn onder het BBV niet meer toegestaan. Kadernota Reserves en Voorzieningen Kadernota Reserves en Voorzieningen 23

24 6.2 Tekst uit Besluit Begroting en Verantwoording Uit paragraaf 4.5.5: Vaste Passiva Artikel 41 Onder de vaste passiva worden afzonderlijk opgenomen het eigen vermogen, de voorzieningen en de vaste schulden, met een rentetypische looptijd van één jaar of langer. Artikel Het eigen vermogen bestaat uit de reserves en het resultaat na bestemming volgend uit de programmarekening. 2. Het in het eerste lid bedoelde resultaat wordt afzonderlijk opgenomen als onderdeel van het eigen vermogen. Artikel In de balans worden de reserves onderscheiden naar: a. de algemene reserve; b. bestemmingsreserves die dienen om ongewenste schommelingen op te vangen in de tarieven die aan derden in rekening worden gebracht, maar die niet specifiek besteed hoeven te worden; c. overige bestemmingsreserves. 2. Een bestemmingsreserve is een reserve waaraan provinciale staten respectievelijk de raad een bepaalde bestemming heeft gegeven. Artikel Voorzieningen worden gevormd wegens: a. verplichtingen en verliezen waarvan de omvang op de balansdatum onzeker is, doch redelijkerwijs te schatten; b. op de balansdatum bestaande risico s ter zake van bepaalde te verwachten verplichtingen of verliezen waarvan de omvang redelijkerwijs is te schatten; c. kosten die in een volgend begrotingsjaar zullen worden gemaakt, mits het maken van die kosten zijn oorsprong mede vindt in het begrotingsjaar of in een voorafgaand begrotingsjaar en de voorziening strekt tot gelijkmatige verdeling van lasten over een aantal begrotingsjaren. 2. Tot de voorzieningen worden ook gerekend van derden verkregen middelen die specifiek besteed moeten worden. 3. Voorzieningen worden niet gevormd voor jaarlijks terugkerende arbeidskosten gerelateerde verplichtingen van vergelijkbaar volume. Artikel 45 Rentetoevoegingen aan voorzieningen zijn niet toegestaan. Uit paragraaf 4.5.7: Toelichting op de balans Artikel 53 In de toelichting op de balans worden de niet in de balans opgenomen belangrijke financiele verplichtingen vermeld waaraan de provincie of de gemeente voor toekomstige jaren is verbonden. 24 Kadernota Reserves en Voorzieningen

25 Artikel In de toelichting op de balans worden de aard en reden van elke reserve en de toevoegingen en onttrekkingen daaraan toegelicht. 2. Per reserve wordt het verloop gedurende het jaar in een overzicht weergegeven. Daaruit blijken: a. het saldo aan het begin van het begrotingsjaar; b. de toevoegingen of onttrekkingen via de resultaatbestemming bij de programmarekening; c. de toevoegingen of onttrekkingen uit hoofde van de bestemming van het resultaat van het voorgaande boekjaar; d. de verminderingen in verband met afschrijvingen op activa waarvoor een specifieke bestemmingsreserve is gevormd; e. het saldo aan het einde van het begrotingsjaar. Artikel In de toelichting op de balans worden de aard en reden van elke voorziening en de wijzigingen daarin toegelicht. 2. Per voorziening wordt het verloop gedurende het jaar in een overzicht weergegeven. Daaruit blijken: a. het saldo aan het begin van het begrotingsjaar; b. de toevoegingen; c. ten gunste van de rekening van baten en lasten vrijgevallen bedragen; d. de aanwendingen; e. saldo aan het einde van het begrotingsjaar. Uit hoofdstuk V: Waardering, activeren en afschrijven Artikel Passiva worden gewaardeerd tegen de nominale waarde, met uitzondering van voorzieningen die tegen contante waarde zijn gewaardeerd. 8. Eventuele voorzieningen wegens oninbaarheid worden met de nominale waarde van leningen en vorderingen verrekend. Kadernota Reserves en Voorzieningen Kadernota Reserves en Voorzieningen 25