Learn2Work bedoelde en onbedoelde gevolgen Myrte Janssen 3009998 Sociale ongelijkheid en beleid: bedoelde en onbedoelde gevolgen Universiteit Utrecht
Inhoudsopgave 1. Inleiding 3 1.1 Achtergrond 3 1.2 Learn2Work 3 2. Bedoelde gevolgen 4 2.1 Doelen Learn2Work 4 2.2 Beleidstheorie 5 3. Onbedoelde gevolgen 6 3.1 Functionele ontwrichting 6 3.2 Classificatie 7 3.3 Doelverschuiving 8 4. Onderzoek en advies 8 4.1 Bedoelde gevolgen 8 4.2 Advies 10 5. Literatuurlijst 11 Bijlage 1. Beleidstheorie 13 2
1. Inleiding 1.1 Achtergrond In Almere is sprake van een hoge jeugdwerkloosheid, in 2009 hadden meer dan 1.200 jongeren geen baan of andere dagbesteding (Nederlands Jeugd Instituut (NJI), 2013). Het gaat hierbij om jongeren zonder diploma, school en werk. Ze worden ook wel voortijdige schoolverlaters genoemd (Bloom, 2010). Door het gebrek aan een startkwalificatie kunnen deze jongeren niet doorstromen naar een opleiding of werk (De Schoor, 2013). Het ontbreken van een diploma vermindert niet alleen de kans op het vinden van werk, maar ook op het krijgen van een vast contract en een goed salaris (Traag & Marie, 2011). Hierdoor ontstaat er ongelijkheid tussen deze jongeren en jongeren welke wel beschikken over een startkwalificatie, ze hebben niet dezelfde kansen (Bloom, 2010). Daarnaast wordt het gebrek aan een startkwalificatie en dagbesteding in verband gebracht met delinquent gedrag. De jongeren met dit gebrek komen vaker in aanraking met politie (Traag et al., 2011). Volgens Berden en Kok (2013) hebben veel van deze jongeren schulden, een slechte vrijetijdsbesteding, blowen regelmatig, vertonen antisociaal gedrag en staan onder begeleiding. Sommigen hebben geen huisvesting of inkomen (Berden et al., 2013). Volgens Traag et al. (2011) kunnen deze problemen ontstaan door het gebrek aan een startkwalificatie en dagbesteding, anderzijds kan het gebrek juist ontstaan door de problemen. 1.2 Learn2Work Om de zojuist beschreven jongeren de mogelijkheid te bieden een startkwalificatie te behalen voor de arbeidsmarkt of een opleiding, is Learn2Work in het leven geroepen (NJI, 2013). Learn2Work is een beleidsmaatregel op mesoniveau en is onderdeel van Stichting de Schoor. Het project wordt sinds april 2011 in Almere uitgevoerd (Berden et al., 2013; Learn2Work, 2013). Learn2Work is een leerwerkproject (LWP) dat is gericht op moeilijke jongeren in Almere tussen 16 en 24 jaar, zonder diploma, school en werk (De Schoor, 2013). Het LWP is een voortraject naar opleiding en werk. Zo kunnen jongeren de nodige startkwalificaties verkrijgen om, na gemiddeld tien maanden, door te stromen naar school of werk. Na uitstroom wordt er vier maanden nazorg geboden (De Schoor, 2013). Jongeren kunnen zichzelf aanmelden bij het 3
project, ze kunnen ook worden doorverwezen door jeugdzorg, de sociale dienst of de jeugdreclassering (Berden et al., 2013). Allereerst lost Learn2Work de randvoorwaarden op. Vervolgens biedt Learn2Work de jongeren een opbouwende dagbesteding, vier dagen per week en zeven uur per dag, met een bepaalde richting (bijvoorbeeld media, sport of facilitair (NJI, 2013)). Tijdens de laatste zeven maanden lopen ze aanvullend een dag per week acht uur stage. De richting zorgt ervoor dat de jongeren gemotiveerd raken om naar school of werk te gaan, omdat dit ze interesseert en ze hier goed in zijn (NJI, 2013). De jongeren trainen op basisvaardigheden zoals werkdiscipline, werknemersvaardigheden, sociale vaardigheden, solliciteren en een CV maken (Berden et al., 2013). Daarnaast kunnen ze kennis maken met verschillende beroepen, om een idee te krijgen van hun kansen en mogelijkheden (De Schoor, 2013). Dankzij het project zijn de jongeren goed voorbereid en gemotiveerd om te starten met een opleiding of werk. Daarnaast draagt de maatschappelijke betrokkenheid van de buurt bij het LWP bij aan saamhorigheid, betrokkenheid en sociale cohesie (De Schoor, 2013). 2. Bedoelde gevolgen 2.1 Doelen Learn2Work Uit voorgaande blijkt reeds dat Learn2Work verschillende doelen heeft. Het hoofddoel van Learn2Work is de re-integratie van jongeren in Almere zonder startkwalificatie (Berden et al., 2013). Het is de bedoeling dat dit hoofddoel wordt bereikt via het daaraan voorafgaande doel dat jongeren binnen een jaar na aanvang van Learn2Work uitstromen naar werk of een nieuwe opleiding (Berden et al., 2013). De uitstroom leidt hierbij tot re-integratie. De uitstroom van de jongeren dient op haar beurt te worden bereikt door de jongeren mogelijkheden te bieden voor het behalen van startkwalificaties. Met deze startkwalificaties kunnen de jongeren op de arbeidsmarkt beginnen of aan een nieuwe opleiding (NJI, 2013). Om ervoor te zorgen dat de jongeren startkwalificaties behalen wordt er gebruik gemaakt van drie pijlers: nuttige vrijetijdsbesteding bevorderen, werk en/ of opleiding bevorderen en het bevorderen van de betrokkenheid van ouders (NJI, 2013). Het stimuleren van deze drie pijlers zal leiden tot het behalen van startkwalificaties door de jongeren. Het 4
middel waar deze drie pijlers onder vallen is tien maanden Learn2Work. Het geheel is onderin bijlage 1 overzichtelijk weergegeven. 2.2 Beleidstheorie Het middel Learn2Work en de beoogde effecten daarvan, zoals hier boven omschreven, vormen samen de finale relaties van de beleidstheorie. De causale relaties van de beleidstheorie, oftewel oorzaak en gevolg, zijn minder helder geformuleerd. Een verzameling van informatie uit verschillende documenten leidt tot de nu volgende reconstructie. De aanleiding voor Learn2Work, in andere woorden het gevolg, is volgens NJI (2013) de hoge jeugdwerkloosheid in Almere. Deze jeugdwerkloosheid wordt veroorzaakt doordat de jongeren geen startkwalificatie hebben (Berden et al., 2013; Movisie, 2013; NJI, 2013). Deze startkwalificatie mist doordat de doelgroep van Learn2Work niet naar school gaat en geen diploma heeft (Berden et al., 2013; Movisie, 2013; NJI, 2013). Er zijn verschillende oorzaken mogelijk voor het niet naar school gaan en het ontbreken van een diploma. Allereerst gaat het bij Learn2Work om moeilijke jongeren welke voornamelijk te maken hebben met problemen zoals verslaving, schulden, detentie verleden en/ of psychische problemen (Berden et al., 2013; Movisie, 2013). Aanvullend kan uit de drie pijlers van Learn2Work worden teruggeleid dat een mogelijk probleem van de jongeren is dat ze weinig betrokken ouders hebben. Een van de pijlers is immers het bevorderen van de betrokkenheid van ouders (NJI, 2013). De verschillende problemen kunnen er toe leiden dat de jongeren niet naar school gaan en geen diploma hebben. Concluderend lijkt er een serie van oorzaken voor de hoge jeugdwerkloosheid in Almere te bestaan. In bijlage 1 is bovenin de hier beschreven reconstructie overzichtelijk weergegeven. In de schematische weergave in bijlage 1 valt direct op dat de hoge jeugdwerkloosheid in Almere het probleem is. Ook is goed zichtbaar dat het project Learn2Work moet leiden tot de re-integratie van de jongeren in Almere. Hierbij wordt dus blijkbaar de aanname gemaakt dat re-integratie leidt tot minder jeugdwerkloosheid. In de beleidsdocumenten komt nog een aspect naar voren dat niet zonder meer in de beleidstheorie kan worden geplaatst, het is echter wel van belang. Berden et al. (2013), Movisie (2013) en NJI (2013) geven naast bovenstaande punten namelijk aan 5
dat de jongeren een gebrek hebben aan een aantal zaken. Zo hebben de jongeren meer structuur en sociale- en werknemersvaardigheden nodig (Movisie, 2013; NJI, 2013). Verder hebben ze een gebrek aan motivatie en werkdiscipline (NJI, 2013). Tot slot hebben de jongeren een opbouwende dagbesteding nodig (Berden et al., 2013; NJI, 2013). In de bestaande beleidsdocumenten wordt niet vermeld of deze gebreken oorzaken of gevolgen zijn van de hier boven besproken aspecten, hierdoor is het niet duidelijk waar dit punt zich in de beleidstheorie bevindt. Het lijkt aannemelijk dat deze gebreken met name worden veroorzaakt door de werkloosheid onder de jongeren, het kan de werkloosheid echter ook beïnvloeden. Werk leidt bijvoorbeeld tot structuur en een opbouwende dagbesteding (Verbeek & Smits, 2005). Daarnaast leidt werk tot het opdoen van sociale en werknemersvaardigheden, deze vaardigheden helpen op hun beurt echter ook bij het vinden van werk (Beer, 1996). 3. Onbedoelde gevolgen Naast de doelen, zoals beschreven in paragraaf 2.1, brengt Learn2Work mogelijk ook onbedoelde gevolgen met zich mee. Een aantal mogelijke onbedoelde gevolgen worden hieronder beschreven. 3.1 Functionele ontwrichting Het bedoelde gevolg is moeilijke jongeren zonder school en diploma aan een startkwalificatie helpen, zodat ze werk kunnen vinden of kunnen starten met een vervolgopleiding (Berden et al., 2013; De Schoor, 2013). Binnen Learn2Work wordt de startkwalificatie in gemiddeld tien maanden behaald. Dit traject kost de jongeren relatief weinig tijd, in vergelijking met het behalen van een middelbaarschooldiploma via de standaardroute (Dynarski & Gleason, 1998). Doordat er een lagere tijdsinvestering nodig is past het behalen van een startkwalificatie via Learn2Work beter bij de moeilijke jongeren, zij ervaren immers vaak veel belemmeringen om aan het werk of naar school te gaan (Dynarski et al., 1998; Berden et al., 2013). Het is mogelijk dat jongeren die weinig zin in de middelbare school hebben, maar verder niet met problemen kampen, een startkwalificatie gunstiger achten dan het behalen van een middelbaarschooldiploma. In het geval van een startkwalificatie zijn ze immers eerder klaar en hoeven ze niet langer naar school. Deze jongeren beschikken dankzij het bestaan van Learn2Work gemakkelijk over de kennis dat een 6
startkwalificatie binnen tien maanden kan worden behaald. Ze zullen echter niet zomaar in aanmerking komen voor Learn2Work, waardoor ze niet dezelfde intensieve begeleiding krijgen. Hierdoor krijgen zij in de toekomst mogelijk meer problemen op het moment dat ze moeten gaan werken. Een startkwalificatie bereidt jongeren namelijk minder goed voor op de maatschappij. Het behalen van een middelbaarschooldiploma bereidt de jongeren beter voor op de maatschappij (Dynarski et al., 1998; Movisie, 2013). Volgens Engbersen (2009) is er in dit geval sprake van functionele ontwrichting. De sociale standaard dat jongeren een middelbaarschooldiploma behalen kan, zoals hierboven omschreven, indirect worden verstoord door de komst van Learn2Work. Indien hier sprake van is, is dit een onbedoeld pervers effect. 3.2 Classificatie Een ander mogelijk onbedoeld gevolg heeft te maken met labeling. Volgens Link en Phelan (2013) is een label, ook wel een etiket genoemd, een definitie welke omschrijft wat voor type een persoon is. Mensen krijgen meestal een label toegewezen wanneer zij niet passen binnen een bepaalde norm. Zo n label draagt bepaalde eigenschappen en kenmerken uit. Een label kan zowel positieve als negatieve gevolgen hebben en kan gebaseerd zijn op de behandeling die iemand krijgt (Link et al., 2013). Zo kunnen jongeren die deelnemen aan Learn2Work de stempel moeilijk toegewezen krijgen. In alle documenten over het project staat immers dat de doelgroep moeilijke jongeren met problemen betreft. Doordat de jongeren als moeilijk worden gezien kunnen ze zo ook worden behandeld door anderen. Dit kan als gevolg hebben dat de jongeren meer en meer gaan passen bij het label moeilijk, ze gaan zichzelf als zo dergelijk zien en zich daardoor ook zo gedragen. In dit geval is er sprake van een zogenoemde selffulfilling prohecy, de jongeren gaan namelijk (nog meer) voldoen aan het label dat hen is opgelegd (Smith, Jussim, Eccles, VanNoy, Madon & Palumbo, 1998). Volgens Engbersen (2009) is er in dit geval sprake van classificatie. Door het classificeren van jongeren die wel en niet in aanmerking komen voor Learn2Work kunnen anderen de jongeren als moeilijk gaan behandelen. Indien hier sprake van is, is dit een onbedoeld pervers effect. 7
3.3 Doelverschuiving Tot slot kan het lastig zijn het bedoelde effect, de re-integratie van jongeren, te meten. Als gevolg daarvan kan er bij een evaluatie van Learn2Work naar prestaties worden gekeken, in plaats van naar het effect, omdat dit gemakkelijker meetbaar is (Bohte & Meier, 2000). Zo kan er bijvoorbeeld worden gekeken naar het aantal jongeren dat binnen een jaar deelneemt aan de arbeidsmarkt of een nieuwe opleiding volgt, dit is echter niet direct het oorspronkelijke doel van Learn2Work. Tevens is het mogelijk te kijken naar het aantal jongeren dat binnen een jaar een startkwalificatie behaalt, maar ook dit is niet het oorspronkelijke doel van Learn2Work. Wanneer Learn2Work wordt geëvalueerd op basis van dergelijke numerieke uitkomsten, is het mogelijk dat wordt gepoogd deze aantallen omhoog te krijgen ongeacht of deze stijging leidt tot meer reintegratie van jongeren (Bohte et al., 2000). Volgens Engersen (2009) is er in dit geval sprake van doelverschuiving. In plaats van de beoogde uitkomst te meten, wordt er meer aandacht besteed aan de prestaties. Hierdoor ontstaat het risico dat er meer belang wordt gehecht aan de prestaties dan aan het effect van Learn2Work. In dit geval is er sprake van een doelverschuiving; de numerieke prestaties worden het doel in plaats van de reintegratie van jongeren. 4. Onderzoek en advies Berden et al. (2013) hebben in opdracht van Stichting De Schoor het project Learn2Work onderzocht. Zij hebben hierbij gekeken naar de waarde van Learn2Work. 4.1 Bedoelde gevolgen Wat betreft het hoofddoel, de re-integratie van de jongeren, komt er geen duidelijke conclusie uit het onderzoek naar voren. Om te bepalen of de jongeren die hebben deelgenomen aan Learn2Work zijn gere-integreerd is er gekeken naar een aantal aspecten, namelijk het hebben van werk, het volgen van een opleiding, het hebben van een uitkering en/ of schulden, het hebben van een alcohol- of drugsverslaving en het hebben van een vaste woon- en verblijfplaats. Allereerst blijkt uit het onderzoek van Berden et al. (2013) dat de kans op een baan toeneemt door deelname aan Learn2Work. Een jaar na instroom heeft ruim 72% 8
van de jongeren een baan, ten opzichte van 0% bij aanvang. Een half jaar na instroom heeft 18% van de jongeren al een baan (Berden et al., 2013). Ten tweede blijkt uit het onderzoek van Berden et al. (2013) dat jongeren die deelnemen aan Learn2Work een grotere kans hebben om door te stromen naar een vervolgopleiding dan jongeren die niet deelnemen. Een jaar na instroom volgt 80% van de jongeren een opleiding, training of cursus, tegenover 0% bij aanvang van Learn2Work. Ten derde toont het onderzoek van Berden et al. (2013) aan dat minder jongeren een uitkering of schulden hebben een jaar na instroom. Na een jaar heeft 72% van de jongeren geen uitkering, ten opzichte van 62% bij aanvang. Het aantal jongeren met schulden dat niet in de schuldsanering zit is na een jaar afgenomen van 59% naar 16%. Na een jaar zit 40% van de jongeren met schulden in de schuldsanering, tegenover 0% bij aanvang. Bij aanvang had 41% van de jongeren geen schulden, een jaar later heeft 44% geen schulden (Berden et al., 2013). Ten vierde laat het onderzoek van Berden et al. (2013) zien dat jongeren die deelnemen aan Learn2Work minder kans hebben op een alcohol- of drugsverslaving. Daar waar 31% van de jongeren bij aanvang verslaafd is maar niet in behandeling zit, is een jaar na instroom 0% van de jongeren verslaafd zonder behandeling. Er is een toename te zien in het aantal verslaafde jongeren dat in behandeling is, dit neemt van 2% bij aanvang toe naar 20% een jaar na instroom. Het aantal jongeren dat niet verslaafd is neemt toe van 67% naar 80% (Berden et al., 2013). Op de vijfde plaats heeft het onderzoek van Berden et al. (2013) aangetoond dat de kans op een vaste woon- en verblijfplaats toeneemt bij deelname aan Learn2Work. Bij instroom heeft 79% van de jongeren een vaste woon- en verblijfplaats, een jaar later is dit 100%. Aanvullend toont het onderzoek van Berden et al. (2013) aan dat de jongeren die deelnemen aan Learn2Work een lagere kans hebben op arrestaties, veroordelingen en detenties. Wanneer deze aspecten samen inderdaad de re-integratie van jongeren laat zien, kan er worden gesteld dat Learn2Work bijdraagt aan de re-integratie van de jongeren. Het beoogde effect wordt bereikt. Uit de opsomming blijkt tevens het voorafgaande doel aan de re-integratie, het binnen een jaar deelnemen aan de arbeidsmarkt of het volgen van een nieuwe opleiding, te worden behaald. Ook het doel dat hier weer aan vooraf gaat, het behalen van startkwalificaties door de jongeren, wordt bereikt. Het onderzoek van Berden et al. (2013) laat namelijk zien dat de jongeren die deelnemen aan Learn2Work een grotere kans hebben op het behalen van een startkwalificatie dan jongeren die niet deelnemen. 9
4.2 Advies Op basis van de bevindingen van Berden et al. (2013) luidt het advies Learn2Work ook in andere plaatsen dan Almere in te voeren. Zoals uit voorgaande analyse blijkt, worden met het project de bedoelde effecten bereikt. Bovendien draagt Learn2Work bij aan het verminderen van de ongelijkheid tussen jongeren met en zonder een startkwalificatie. Gezien de mogelijke onbedoelde gevolgen, zoals behandeld in hoofdstuk drie, zijn er echter een aantal aanbevelingen op zijn plaats. Allereerst valt het aan te bevelen goed naar het hoofddoel te kijken. Is re-integratie inderdaad het uiteindelijke doel van het project? Zo ja, wat wordt er dan precies onder re-integratie verstaan? Het is belangrijk dit vooraf te specificeren, zodat evaluaties zich op de juiste uitkomsten van het project richten. Het gaat hier om het voorkomen van doelverschuiving. Ten tweede verdient het de aanbeveling onderzoek uit te voeren naar andere mogelijke onbedoelde gevolgen. Door de jongeren een aantal jaren na deelname aan Learn2Work te onderzoeken kan onder andere worden gekeken naar de eventuele invloed van classificatie. Behandelen potentiële werkgevers ze bijvoorbeeld anders dan andere sollicitanten, doordat ze aan het project hebben deelgenomen? Op basis van de bevindingen kan Learn2Work, indien nodig, worden verbeterd voor verdere invoering. 10
5. Literatuur Beer, P. T. (1996). Samenvatting Cahier 132: Het onderste kwart: werk en werkloosheid aan de onderkant van de arbeidsmarkt. Amsterdam: Universiteit van Amsterdam. Berden, C., & Kok, L. (2013). De waarde van leerwerkproject Learn2Work. Amsterdam: SEO Economisch Onderzoek. Bloom, D. (2010). Programs and policies to assist high school dropouts in the transition to adulthood. The Future of Children, 20, 89-108. Bohte, J., & Meier, K. J. (2000). Goal Displacement: Assessing the Motivation for Organizational Cheating. Public Administration Review, 2, 173-182. De Schoor, (2013). Learn2Work. Opgeroepen op 10 oktober 2013, van http://www.deschoor.nl/html/index.php?paginaid=4483. Dynarski, M., & Gleason, P. (1998). How Can We Help? What We Have Learned from Evaluations of Federal Dropout-prevention Programs. Princeton, NJ: Mathematica Policy Research, Inc. Engbersen, G. (2009). Fatale remedies: Over de onbedoelde gevolgen van beleid en kennis. Amsterdam: University Press. Learn2Work, (2013). Leren en werken in de wijk. Opgeroepen op 10 oktober 2013, van http://www.lerenenwerkenindewijk.nl/nl/index/40-wie_zijn_wij. Link, B. G., & Phelan, J. C. (2013). Labeling and Stigma. In C. S. Aneshensel, J. C. Phelan, & A. Bierman (red.), Handbook of the Sociology of Mental Health (pp. 525-541). Dordrecht: Springer. Movisie, (2013). Learn2Work: hoe moeilijke jongeren aan een baan komen. Opgeroepen op 22 oktober 2013, van http://www.movisie.nl/artikel/ learn2work-hoe-moeilijke-jongeren-aan-baan-komen. Nederlands Jeugd Instituut (NJI), (2013). Praktijkvoorbeeld Learn2Work Almere. Opgeroepen op 21 oktober 2013, van http://www.nji.nl/beschrijvingpraktijkvoorbeeld?itemcode=vsp_ipv_12210. Smith, A. E., Jussim, L., Eccles, J., VanNoy, M., Madon, S., & Palumbo, P. (1998). Self-fulfilling prophecies, perceptual biases, and accuracy at the individual and group levels. Journal of Experimental Social Psychology, 34, 530-561. Traag, T., & Marie, O. (2011). Voortijdig schoolverlaten, werkloosheid en delinquentie: cumulatie van risicogedrag onder jongeren in Nederland. 11
Sociaaleconomische trends, 4, 15-19. Verbeek, J. H. A. M., & Smits, P. B. A. (2005). Inleiding in de bedrijfsgezondheidszorg. De aanpak van problemen met werk en gezondheid. Houten: Bohn Stafleu Van Loghum. 12