Griffie Commissie Economie, Mobiliteit en Grote Stedenbeleid Datum commissievergadering : 17 februari 2006 DIS-stuknummer : 1165206 Behandelend ambtenaar : E. Vergroesen Directie/afdeling : E&M Nummer commissiestuk : EMG-0444 Datum : 24 januari 2006 Bijlagen : - Onderwerp: (Beleids)uitgangspunten aanbesteding openbaar vervoer Voorstel van GS aan PS: X Ter bespreking in het kader van uw kaderstellende rol Opmerkingen van het Presidium/Griffie: Griffier van Provinciale Staten, namens deze, mr. J.W.L.M. Zwepink
Notitie ten behoeve van de commissie voor Commissie Economie, Mobiliteit en Grote Stedenbeleid In onze vergadering van 24 januari 2006 hebben wij de (beleidsmatige) uitgangspunten die aan de aanbesteding van de nieuwe concessies voor het openbaar vervoer in de provincie Noord-Brabant ten grondslag liggen, besproken. Hieromtrent willen wij u als volgt informeren: Ten opzichte van de uitgangspunten zoals die ten grondslag lagen aan de aanbesteding van de nieuwe concessies voor het openbaar vervoer in de provincie Noord-Brabant die onlangs door ons is ingetrokken, willen wij zoveel mogelijk vasthouden aan die aspecten die principieel goed zijn en als positief ervaren zijn. Dat betekent dat een groot deel van de uitgangspunten overeind kunnen blijven: 1. Kostencontract De concessiehouder wordt niet afgerekend op opbrengstenontwikkelingen maar op basis van productie-eenheden (gereden dienstregeling uren, DRU s). 2. Sociale functie Het ingetrokken PvE beoogt niet het basisvoorzieningenniveau te omschrijven. Het basisvoorzieningenniveau zal immers de komende periode verder uitontwikkeld worden (o.a. bij herijking visie OV). In het nieuwe PvE verandert dit niet. Provincie streeft naar flexibiliteit en niet naar minimum contracten voor de vervoerder. Het PvE regelt wel het flexibel omgaan met vervoervolumes. 3. Toegankelijkheid Provincie conformeert zich aan het standpunt van de minister dat in 2010 het gehele openbaar vervoer op een bepaald toegankelijkheidsniveau moet zijn. 4. Ontwikkelfunctie De provincie voert de regie over de ontwikkelfunctie van het openbaar vervoer zelf uit. Hierbij wordt natuurlijk wel een actieve bijdrage verwacht van de vervoerder hetgeen in het PvE wordt vastgelegd. Ook het nieuwe PvE laat een grote verantwoordelijkheid bij de provincie liggen 5. Financieel model Het principe van het financieel model wordt gehandhaafd, uiteraard met inachtneming van de uitspraak van de voorlopige voorzieningenrechter van het College van Beroep voor het bedrijfsleven. Dat betekent dat de benodigde transparantie wordt betracht. De functionaliteit van het financieel model zal door een extern (financieel) deskundige worden getoetst. Een aantal aspecten behoeft op basis van de huidige stand van zaken, naar onze mening echter aanpassing. Het betreft de volgende aspecten: 1. Aantal concessies Omdat deze goed aansluit bij de indeling in regio s waarin gemeenten samenwerken in de Gebieds Gerichte Aanpak van de mobiliteitsproblemen (GGA-regio s) en de mogelijkheid biedt tot integratie van stads- en streekvervoer (en sterke koppeling met het CVV) zien wij vanuit beleidsmatig perspectief geen redenen om de huidige perceel-indeling (5 percelen) te veranderen. Vanuit diverse andere perspectieven (bedrijfseconomische, kwaliteit voor de reiziger, afstemmingsoogpunt) is het echter aan te bevelen dat in de percelen 1,2 en 3 (West-Brabant, Breda, Oosterhout, Utrecht en Tilburg) en in 4 en 5 (Meierij en Oost Brabant) dezelfde vervoerder zou rijden. Dit pleit er voor om voor deze percelen alleen gecombineerde inschrijvingen mogelijk te maken. Situatie oud PvE: perceel 1 Concessiegebied West Brabant Perceel 2 Concessiegebied Breda-Oosterhout-Utrecht 1/5
Perceel 3 Concessiegebied Midden Brabant Perceel 4 Concessiegebied Meierij Perceel 5 concessiegebied Noord-Oost Brabant Uitwerking in nieuw PvE: De huidige perceel indeling blijft gelijk voor de percelen 1,2, 3, 4 en 5. De inschrijver zal alleen nog kunnen inschrijven voor de combinatie van perceel 1, 2 en 3, en/of perceel 4 en 5. In Noord-Brabant rijden er dan in de nieuwe situatie maximaal 2 verschillende vervoerders, verdeeld over 5 concessiegebieden. 2. Concessieduur: Thans is een wijziging van de Wet personenvervoer 2000 (Wp2000) in voorbereiding waarmee een concessieduur van 8 jaar (ten opzichte van 5 en 6 jaar bij de ingetrokken aanbesteding) mogelijk wordt gemaakt. Een concessieduur van 8 jaren sluit beter aan bij de levensduur van het materieel en biedt daarmee financiële voordelen. Daarnaast blijft het jaarlijks mogelijk om veranderingen aan te brengen omdat jaarlijks een exploitatieplan wordt gemaakt en de financiele omvang jaarlijks + of 20% mag afwijken van het vorige jaar. Doordat jaarlijks de financiële omvang kan wijzigen biedt dit in de praktijk mogelijkheden voor de integratie van CVV en OV, ondanks het feit dat voor de uitvoering van CVV en OV afzonderlijke contracten zijn afgesloten. De dakpansgewijze aanbestedingsperiode (d.w.z. verschillende concessieperioden) zal ook nu gehandhaafd blijven zodat het einde van de concessieperioden niet gelijk valt. Situatie in oud PvE: Concessiegebied 1, 2, 3 looptijd 6 jaar Concessiegebied 4,5 looptijd 5 jaar Uitwerking in nieuw PvE: uitgangspunt is een concessieduur van 8 jaar voor concessiegebied 1, 2 en 3, Voor concessiegebied 4 en 5 zal een concessieduur van 7 jaar uitgangspunt zijn zodat het einde van de concessieperiode niet voor heel Brabant gelijk valt. Voorwaarde blijft wel dat het juridische kader zeker is (wetswijziging om concessieduur te verlengen naar 8 jaar, WP2000 definitief) op het moment van besluiten. Anders zal de terugvaloptie van een concessieduur van 6 jaar worden genomen. 3. Concessiestart: Als uitgangspunt geldt een start van de concessies per 1 januari 2007. Het bestaande Programma van Eisen, evenals de verantwoordingsstructuur van de vervoerder en de afrekeningmethodiek van de concessieverlener zijn ingericht op een start per de eerste van het jaar. Van belang is echter dat de dienstregeling van de NS per 10 december 2006 mogelijk majeure wijzigingen ondergaat waardoor de bestaande dienstregeling voor het openbaar vervoer per bus niet meer goed aansluit terwijl een nieuwe dienstregeling pas per 1 januari 2007 ingaat. De exacte impact van deze wijzigingen is nog niet bekend. Bij majeure wijzigingen in de NS-dienstregeling zou vanuit het oogpunt van de reiziger 10 december 2006 het beste moment zijn om met een nieuwe dienstregeling te starten, eventueel tegelijk met de start van de nieuwe concessieperiode zodat de aansluitingen tussen bus en trein op elkaar zijn afgestemd. Dat zou wel een hele verandering van het huidige PvE met zich meebrengen. Indien de wijzigingen van de NS dienstregeling gering zijn, dan kan de nieuwe concessie gewoon per 1 januari 2007 starten. Dit zou ook tegemoet komen aan de wens van de vervoerders om een wat langere implementatieperiode te hebben. De verwachting is dat eind januari meer duidelijkheid is over de veranderingen die de NS gaat doorvoeren. Uitwerking in nieuw PvE: De reiziger staat centraal. Indien de wijziging van de NS dienstregeling substantieel is, zal in ieder geval de nieuwe dienstregeling voor het busvervoer per 10 december 2006 ingaan, eventueel tegelijk met de nieuwe concessieperiode. 2 /5
Dit heeft dan als consequentie dat bij een concessieperiode van 8 jaar (mits het juridische kader definitief is) de concessie ook op 10 december 2014 zal eindigen. 4. Kwaliteitseisen in het PvE ophogen De landelijk reeds uitgevoerde aanbestedingen leren ons dat inschrijvers hoog inzetten op de kwaliteitseisen betreffende het materieel. Bijna altijd wordt nieuw materieel aangeboden. Zeker bij een verlenging van de concessieduur (zie 2.) biedt dit de mogelijkheid om de basiseisen voor het materieel nog wat op te schroeven en aldus in het PvE op te nemen. Voordeel hiervan is dat er meer zekerheid is over deze hoge kwaliteit door deze eisen standaard in het PvE op te nemen en tevens is dit een wezenlijke wijziging. Situatie in oud PvE: 40% van de bussen dient te voldoen aan de Euro-3 norm, 40% van de bussen moet aan de buitenkant volgens de Brabantse huisstijl vormgegeven zijn en 40 % moet toegankelijk zijn. Uitwerking in nieuw PvE: de basiseisen voor het materieel wordt opgeschroefd in die zin dat binnen enkele maanden nadat bekend is op welke datum de concessie aanvangt (bv per 1-7-2007) reeds 80% van het materieel moet voldoen aan minimaal Euro-4 norm (zie ook bij 5.), 90 % van het materieel aangekleed moet zijn volgens de provinciale huisstijl en 80% van het materieel toegankelijk dient te zijn. Toegankelijkheid moet jaarlijks met minimaal 5% stijgen opdat in 2010 alle bussen binnen een concessie toegankelijk zijn. Voor het buurtbusmaterieel geldt dat enkele maanden na zekerheidsdatum (bv per 1-1-2007) deze eisen gerealiseerd moeten zijn vanwege het beleid in het kader van het toegankelijk maken van de halte-infrastructuur. 5. Milieueisen aanscherpen Provincie wil graag stimuleren dat de luchtkwaliteit in Brabant verbeterd. Bij de aanbesteding van het openbaar vervoer zijn hier mogelijkheden voor. In het Programma van Eisen van de concessies zal geen brandstofsoort worden voorgeschreven maar zal de milieunorm worden opgehoogd. Uitgangspunt hierbij is de EEV-norm (Enhanced Environmentally-friendly Vehicle) voor het stadsvervoer. Deze norm voldoet ruimschoots aan de Euro 5 norm, die vanaf 2008/2009 van kracht gaat voor nieuwe voertuigen. Naast grenswaarden voor de emissies geeft de EEV- norm tevens een grenswaarde voor het geluid (EEV-standaard: 77dB(A) en lager). Voor de EEV-norm gelden voor de verschillende emissiecomponenten de volgende grenswaarden (g/kwh); ter vergelijking zijn tevens de Euro 4 en Euro 5 grenswaarden weergegeven: NO x CO CH 4 NMHC 1 Pm (deeltjes) Euro 4 3.5 4.0 1.1 0.55 0.03 Euro 5 2.0 4.0 1.1 0.55 0.03 EEV 2.0 3.0 0.65 0.4 0.02 1: NMHC = Non-Methane HydroCarbons; alle koolwaterstoffen behalve methaan (=CH 4 ) Het voorschrijven van deze strenge milieunormen betekent nieuw materieel, hetgeen dan als voordeel heeft dat de kwaliteitseisen t.a.v. toegankelijkheid dan automatisch geregeld zijn. Op dit moment loopt nog een onderzoek door onderzoeksbureau CE Delft naar de kosten en baten en de emissies van de verschillende milieunormen voor zowel het stads als het streekvervoer. Zodra de resultaten hiervan bekend zijn, zal u hierover worden geïnformeerd zodat dan ook bekend is wat de consequenties van deze strenge milieunormen zijn en afspraken gemaakt kunnen worden over het afdekken van de extra kosten. De subsidiemogelijkheden van het Rijk betreffende schoon vervoer worden op dit moment nog onderzocht. Tevens zal de nulsituatie van de luchtkwaliteit in beeld worden gebracht door metingen en/of berekeningen in 2006 te verrichten en op het moment dat de schone bussen rijden in Brabant. Middels een effectenrapportage zullen t.z.t. de resultaten worden voorgelegd. 3 /5
Uitwerking in nieuw PvE t.a.v. bussen: De vervoerder moet ervoor zorgen dat hij minimaal kan voldoen aan Euro 4 norm voor streekvervoer en EEV norm voor stadsvervoer. De kosten/batenanalyse dient tevens uitsluitsel te geven of een hogere normering voor streekvervoer (b.v. EEV) haalbaar is. 6. Gunning Indien in het nieuwe PvE de kwaliteitseisen in het PvE worden opgehoogd (zie hiervoor onder 4 en 5) dan moeten de inschrijvers hieraan voldoen en zijn het geen gunningcriteria meer (zoals bij de ingetrokken aanbesteding wel het geval was). Overwogen kan dan worden om alleen op prijs te gaan selecteren omdat kwaliteit standaard aangeboden moet worden en dus geen onderscheidend criteria meer is. Dit maakt de beoordeling van de inschrijvingen een stuk eenvoudiger en transparanter. Vanuit risicomijdend oogpunt is beoordeling op alleen prijscomponenten dus ten zeerste aan te raden. Dit betekent wel dat de vervoerders zich dus niet meer kunnen onderscheiden in de aanbesteding door extra kwaliteit te bieden. Maar hier staat tegenover dat de provincie haar basiskwaliteitseisen in het PvE zeer hoog heeft gelegd waardoor alle vervoerders hieraan moeten voldoen. Via ontwikkelprojecten kunnen nog steeds jaarlijks bepaalde kwaliteitsverhogende projecten opgepakt en uitgevoerd worden. Situatie in oud PvE: beoordeling van de beste bieding op basis van 85% prijs en 15% kwaliteitsaspecten (beter bekend als Economisch meest voordelige aanbieding). Uitwerking in nieuw PvE: beoordeling en gunning op alleen prijselementen ipv op zowel prijs als kwaliteitseisen om hiermee de risico s van de aanbesteding te minimaliseren. 7. bussen in eigenbeheer? In de commissievergadering van december zijn vragen gesteld over de mogelijkheden voor de provincie om het materieel in eigen beheer te hebben bij de komende concessie. Aan de aanschaf van eigen bussen door de provincie kleven verscheidene risico's en nadelen. Het is zeer de vraag of deze opwegen tegen de voordelen van de aanschaf van eigen bussen. Gedacht moet bijvoorbeeld worden aan aansprakelijkheidskwesties en de verplichting om aanbestedingsprocedures te organiseren. Hieronder een aantal punten op een rij: a) De aanschaf van bussen zal moeten plaatsvinden via een Europese aanbesteding. Datzelfde zal gelden voor het onderhoud aan de bussen. Dergelijke aanbestedingen gaan gepaard met aanzienlijke tijd en kosten. Door de krappe planning is dit niet meer mogelijk. B) Naast het onderhoud zal ook de eventuele stalling van de bussen moeten worden verzorgd. Ook dit brengt aanvullende kosten met zich mee, waaronder bijvoorbeeld ook beveiligingskosten. Bovendien moet een geschikte locatie beschikbaar zijn. Deze zal mogelijk moeten worden aangeschaft. c) In bepaalde gevallen rust op de eigenaar van een roerende zaak een aansprakelijkheid voor schade die het gevolg is van defecten aan die zaak. Ook moet worden gelet op de aansprakelijkheid voor de eigenaar van een motorvoertuig die voortvloeit uit de Wegenverkeerswet. Dit kan gevolgen hebben voor de provincie bij ongelukken en/ of (vanwege) gebreken aan de voertuigen. d) De provincie zal verzekeringen moeten afsluiten voor de bussen; afhankelijk van de premies, zal een dergelijke opdracht in beginsel moeten worden aanbesteed. e) De eigenaar van de bussen zal in veel gevallen verantwoordelijk zijn voor het voldoen aan geldende milieunormen. Het voldoen aan die verplichtingen kan aanzienlijke moeite en kosten opleveren. 4 /5
Gelet op de hierboven genoemde bezwaren lijkt de aanschaf van eigen bussen meer nadelen te kennen dan voordelen. Daarbij moet ook worden bedacht dat één van de redenen om het openbaar vervoer aan de markt over te laten is dat private ondernemingen er doorgaans in slagen om efficiënter te werken. Bovendien hebben private spelers het voordeel dat ze hun bussen binnen verschillende concessies kunnen inzetten en zo efficiënter gebruik kunnen maken van het materieel. Daarnaast wordt de concessieduur verlengt waardoor deze beter aansluit bij de afschrijvingstermijn van het materieel. Met deze aanpassingen zal tevens uitvoering gegeven kunnen worden aan de eis die door de jurisprudentie op dit gebied wordt gesteld, namelijk dat bij een heraanbesteding wezenlijke wijzigingen aangebracht dienen te worden in de specificaties van de opdracht. 's-hertogenbosch, 24 januari 2006 Gedeputeerde Staten van Noord-Brabant 5 /5