ONDERZOEK OMVANG FINANCIËLE BUFFER Stichting Katholiek Onderwijs Drimmelen 4514541/43967 Utrecht, maart 2015
Voorwoord Dit rapport bevat de resultaten van het onderzoek naar de omvang van de financiële buffer per 31 december 2013 bij Stichting Katholiek Onderwijs Drimmelen. De Inspectie van het Onderwijs (hierna: inspectie) heeft het onderzoek, dat overigens niet gericht was op de rechtmatigheid van eventuele investeringen, uitgevoerd in het schooljaar van 2014/2015. Het conceptrapport met kenmerk 4505665 is op 2 maart 2015 voor hoor en wederhoor toegezonden aan het bestuur. De definitieve versie van dit rapport met kenmerk 4514541 is op 23 maart 2015 te Utrecht vastgesteld door dr. M. Spierings, teamleider PO/VO directie Rekenschap en Juridische Zaken en zal 5 weken na de vaststelling openbaar worden gemaakt.
INHOUD Voorwoord 3 Samenvatting 7 1 OPDRACHT EN WERKWIJZE 11 1.1 Aanleiding en doel 11 1.2 Onderzoeksvragen, werkwijze en indeling rapport 11 1.2.1 Onderzoeksvragen 11 1.2.2 Werkwijze 11 2 OMVANG BUFFER EIND 2018 12 2.1 Onderzoeksvragen 12 2.2 Bevindingen 12 2.2.1 Inleiding 12 2.2.2 De omvang van de buffer 12 2.2.3 Ontwikkeling buffer periode 2014 tot en met 2018 12 3 BESTEDINGSPLANNEN BESTUUR 15 3.1 Onderzoeksvragen 15 3.2 Bevindingen 15
Samenvatting Ieder jaar beoordeelt de inspectie de ontwikkeling van de financiële buffers van alle besturen in het funderend onderwijs als onderdeel van haar reguliere toezicht. We doen dat aan de hand van de cijfers uit de jaarrekeningen. De financiële buffer bestaat uit middelen die een bestuur reserveert voor reële risico s in zijn bedrijfsvoering en wordt weergegeven als percentage van de totale baten. Komt dat percentage uit boven onze signaleringswaarde, dan beoordelen we de meerjarige ontwikkeling van de buffer. Blijft het percentage boven onze signaleringswaarde, dan stellen we een onderzoek in naar de motivatie die het bestuur heeft voor het reserveren van dergelijke middelen. Dit om uit te sluiten dat de onderwijsmiddelen die een bestuur van de overheid ontvangt onvoldoende ten goede komen aan het onderwijs. Stichting Katholiek Onderwijs Drimmelen is geselecteerd voor het onderzoek omdat zijn buffer onze signaleringswaarde overtreft. Na eventuele correcties bedraagt de buffer eind 2013 ca. 2.714.000; ca. 34% van de totale baten, inclusief rentebaten. De signaleringswaarde voor de financiële buffer is 5,31% (circa 415.000). De financiële buffer overtreft de signaleringswaarde met ca. 1.910.000. Hierbij lieten we een bedrag van ca. 389.000 dat het bestuur eind 2013 ontving vanwege het Herfstakkoord buiten beschouwing. Besturen waren redelijkerwijs niet meer in staat de middelen nog in hetzelfde jaar uit te geven. Verkenning van de meerjarige ontwikkeling van de buffer op basis van gegevens uit de continuïteitsparagraaf in de jaarrekening van het bestuur wijst uit dat de buffer ook eind 2018 met ca. 31% nog boven de signaleringswaarde ligt. Dit was aanleiding om een onderzoek te beginnen naar de motivatie van het bestuur bij de omvang van deze buffer. De volgende vragen zijn voorgelegd: Herkent u zich in de omvang van de buffer die wij voor uw bestuur hebben berekend voor eind 2018? In hoeverre kunt u de omvang van de buffer onderbouwen met reële, gekwantificeerde risico s in uw bedrijfsvoering? Indien u de omvang van de buffer niet kunt onderbouwen, beschikt u over concrete plannen (vastgesteld door bestuur en Raad van Toezicht) om deze middelen te investeren in het onderwijs? Zo nee, binnen welke termijn kunt u ons die plannen verstrekken? Het bestuur heeft ons meegedeeld dat de kalenderjaren 2014 en 2015 naar verwachting afsluiten met respectievelijk een negatief resultaat van 234.264 en 238.939. Na analyse van de reactie van het bestuur stelden we de verwachte omvang van de buffer eind 2018 vast op ongeveer 2,37 mln.; zo n 30% van de totale baten. Hierdoor overschrijdt de financiële buffer de signaleringswaarde van 5,31% nog steeds. Het bestuur heeft geen cijfermatige onderbouwing van de omvang van de buffer beschikbaar. Wel heeft het bestuur de volgende tekstuele toelichting gegeven: Op basis van de eerder geconstateerde vermogenspositie van de stichting zijn in de afgelopen jaren diverse maatregelen genomen waarbij geïnvesteerd is in het onderwijs en waarbij tevens getracht is om de kapitalisatiefactor te verlagen naar een wenselijk niveau. In de afgelopen jaren zijn diverse tijdelijke aanstellingen
verlengd waarmee extra ruimte is geboden binnen het dagelijkse onderwijsproces. Daarnaast zijn de afschrijvingstermijnen van diverse activa verlaagd waardoor nieuwe investeringen zich sneller voordoen en de scholen met actuele lesmethoden en materialen kunnen werken. Door diverse extra middelen, die pas in december 2013 door het bestuur ontvangen zijn, heeft de extra inzet In personeel en middelen niet geresulteerd in het verlagen van de kapitalisatiefactor. Wij noemen hierbij de volgende items: - Extra middelen in 2013 vanuit het Nationaal Onderwijsakkoord 302.516 - Middelen In 2013 voor het behoud van de jonge leerkrachten 36.224 - Vrijval diverse projectsubsidies 31.206 Zonder deze incidentele baten zou het resultaat 311.138 negatief geweest en zou de kapitalisatiefactor in 2013 gedaald zijn naar 59,25. De kalenderjaren 2014 en 2015 sluiten naar verwachting af met respectievelijk een negatief resultaat van 234.264 en 238.939 waardoor de kapitalisatiefactor verder zal afnemen. Om te komen tot een evenwichtige financiële positie is het bestuur reeds gestart met het in kaart brengen van de toekomstige risico's zodat de financiële middelen ook verantwoord kunnen worden ingezet. De dialoog spitst zich nu toe tot de vraagstelling hoe de bovenmatige middelen het best tot hun recht kunnen komen binnen het bestuur en welke doelen het bestuur zich vooral op onderwijskundig gebied wil stellen. Door de omvorming van het bestuur naar een Raad van Toezichtmodel heeft dit proces enige vertraging opgelopen. Het is op dit moment uitermate lastig om een begroting c.q. meerjarenbegroting vast te stellen, aangezien de extra middelen vanuit het Nationaal Onderwijsakkoord nog niet definitief zijn vastgesteld en het bestuur dus ook niet kan rekenen met de juiste gegevens. Naast de inzet op onderwijskundig gebied zullen ook de volgende onderwerpen in de loop van 2015 en mogelijk in 2016 verder in kaart gebracht worden en zijn onderstaande items onderdeel van het totale proces. Wij noemen: - Leerlingendaling: in de periode tot en met 2018 zal het aantal leerlingen dalen met 106 leerlingen, oftewel 6,72%. Dit betekent een forse daling van de rijksbekostiging. Op dit moment wordt het nieuwe bestuursformatieplan samengesteld en zal de herbezettingsbehoefte in kaart gebracht worden. Hierna zal pas duidelijk worden welke impact de daling van het aantal leerlingen heeft in relatie tot het natuurlijk verloop. - Om de groepsgrootte binnen de perken te houden zal een gedeeltelijke herbenoeming van de natuurlijke uitstroom nodig zijn. - Wet werk en zekerheid: De invoering van de Wet werk en zekerheid zal voor het onderwijs extra risico's en daarmee samenhangende kosten betekenen. Met name de ketenbepaling zal met zich meebrengen dat wellicht enkele personeelsleden aangesteld gaan worden om alle vervangingen op te kunnen vangen. - Overdracht buitenonderhoud: De overheveling van het buitenonderhoud naar het bevoegd gezag heeft per 1 januari 2015 plaatsgevonden waarbij de overgangsregeling tot op heden niet gepubliceerd is. In het voorjaar van 2015 zal er een nieuwe meerjarenonderhoudsplanning worden samengesteld. Pas na de vaststelling van de meerjarenonderhoudsplanning en de overgangsregeling wordt het volledige risico in het kader van het onderhoud van de gebouwen zichtbaar voor het bevoegd gezag. - Investeringsplannen: De meerjareninvesteringsplannen zullen in de loop van
2015 inhoudelijk beoordeeld worden. De verdere digitalisering binnen het onderwijs betekent extra aandacht voor de investeringen op het gebied van ICT en leermethoden. De inhoudelijke discussie zal dit jaar verder gestalte krijgen waarna een terdege meerjareninvesteringsplan vastgesteld kan worden. - Door alle ontwikkelingen binnen het onderwijs zal het bestuur extra aandacht besteden aan leeftijdsbeleid waarbij onderzocht zal worden hoe het bestuur het beste om kan gaan met de medewerkers in de hoogste leeftijdscategorie. Wij gaan er vanuit dat meerdere medewerkers het onderwijs vroegtijdig zullen verlaten, wat uiteraard de nodige kosten met zich meebrengt. De inspectie volgt de ontwikkeling van de financiële buffer van het bestuur in de uitoefening van haar reguliere toezicht.
1 OPDRACHT EN WERKWIJZE 1.1 Aanleiding en doel Ieder jaar beoordeelt de inspectie de ontwikkeling van de financiële buffers van alle besturen in het funderend onderwijs als onderdeel van haar reguliere toezicht. We doen dat aan de hand van de cijfers uit de jaarrekeningen. De financiële buffer bestaat uit middelen die een bestuur reserveert voor reële risico s in zijn bedrijfsvoering en wordt weergegeven als percentage van de totale baten. Komt dat percentage uit boven onze signaleringswaarde, dan beoordelen we de meerjarige ontwikkeling van de buffer. Blijft het percentage boven onze signaleringswaarde, dan stellen we een onderzoek in naar de motivatie die het bestuur heeft voor het reserveren van dergelijke middelen. Dit om uit te sluiten dat de onderwijsmiddelen die een bestuur van de overheid ontvangt onvoldoende ten goede komen aan het onderwijs. 1.2 Onderzoeksvragen, werkwijze en indeling rapport 1.2.1 Onderzoeksvragen Herkent het bestuur zich in de omvang van de buffer die wij hebben berekend voor eind 2018? In hoeverre kan het bestuur de omvang van de buffer onderbouwen met reële, gekwantificeerde risico s in zijn bedrijfsvoering? Indien het bestuur de omvang van de buffer niet kan onderbouwen, beschikt het dan over concrete plannen (vastgesteld door bestuur en Raad van Toezicht) om deze middelen te investeren in het onderwijs? Zo nee, binnen welke termijn kan het bestuur die plannen verstrekken? 1.2.2 Werkwijze Analyse van de jaarrekening 2013 leidt tot een voorlopige bepaling van de omvang van de financiële buffer van het bestuur eind 2018. De reactie van het bestuur op de onderzoeksvragen leidt vervolgens tot de uiteindelijke bepaling van de omvang van de buffer. In hoofdstuk 2 Omvang buffer eind 2013 komen de eerste twee onderzoeksvragen aan bod. In hoofdstuk 3 Bestedingsplannen bestuur komt de laatste onderzoeksvraag aan de orde. Pagina 11 van 15
2 OMVANG BUFFER EIND 2018 2.1 Onderzoeksvragen Herkent het bestuur zich in de omvang van de buffer die wij hebben berekend voor eind 2018? In hoeverre kan het bestuur de omvang van de buffer onderbouwen met reële, gekwantificeerde risico s in zijn bedrijfsvoering? 2.2 Bevindingen 2.2.1 Inleiding Paragraaf 2.2.2 bevat de berekening van de buffer, gebaseerd op de financiële positie van het bestuur in zijn jaarrekening over 2013. Paragraaf 2.2.3 bevat de ontwikkeling van de buffer in de jaren 2014 tot en met 2018. 2.2.2 De omvang van de buffer De onderwijsmiddelen van besturen in het primair en voortgezet onderwijs (uitgedrukt in de zogenaamde kapitalisatiefactor) hebben drie functies: 1. Transactiefunctie: middelen voor het betalen van kortlopende schulden. 2. Financieringsfunctie: middelen om de vaste activa uitgezonderd gebouwen en terreinen te kunnen vervangen. 3. De bufferfunctie (financiële buffer): middelen voor het opvangen van onvoorziene risico s zoals schommelende leerlingenaantallen, financiële gevolgen van arbeidsconflicten, veranderende of niet geïndexeerde en daardoor gaandeweg ontoereikende bekostiging. In de volgende tabel staan de voor deze functies berekende waarden en percentages van Stichting Katholiek Onderwijs Drimmelen. 2013 (%) Signaleringswaarde (%) Kapitalisatiefactor (KF) 4.832.232,00 61,83 36,54 Transactiefunctie (TF) 796.855,00 10,20 9,20 Financieringsfunctie (FF) 1.321.140,70 16,90 22,03 Financiële buffer (B) (KF-TF-FF) 2.714.236,30 34,73 5,31 2.2.3 Ontwikkeling buffer periode 2014 tot en met 2018 Op basis van de continuïteitsparagraaf in de jaarrekening over 2013 is de ontwikkeling van de buffer bepaald over de periode 2014 tot en met 2018. Daaruit volgt dat de buffer eind 2018 ongeveer 2,45 mln.; ca. 31% bedraagt. Deze overschrijdt de signaleringswaarde nog steeds. Pagina 12 van 15
Het bestuur heeft aangegeven zich te kunnen vinden in deze bepaling van de omvang van de buffer eind 2018. Het bestuur plaatst hier echter wel de volgende kanttekeningen bij: In de meerjarenbegroting 2014-2018, welke is opgenomen in de continuïteitsparagraaf 2013 van het jaarverslag 2013, is rekening gehouden met de natuurlijke uitstroom wegens pensioen en een jaarlijkse natuurlijke uitstroom op eigen verzoek van 1 WTF. In deze meerjarenbegroting is nog geen rekening gehouden met de mogelijke herbezettingsbehoefte. Hierdoor zien we uiteraard een stijgende kapitalisatiefactor in de jaren tot en met 2018, welke niet aan zal sluiten met de realiteit. Het bestuur heeft geen cijfermatige onderbouwing van de omvang van de buffer beschikbaar. Wel heeft het bestuur de volgende tekstuele toelichting gegeven: Op basis van de eerder geconstateerde vermogenspositie van de stichting zijn in de afgelopen jaren diverse maatregelen genomen waarbij geïnvesteerd is in het onderwijs en waarbij tevens getracht is om de kapitalisatiefactor te verlagen naar een wenselijk niveau. In de afgelopen jaren zijn diverse tijdelijke aanstellingen verlengd waarmee extra ruimte is geboden binnen het dagelijkse onderwijsproces. Daarnaast zijn de afschrijvingstermijnen van diverse activa verlaagd waardoor nieuwe investeringen zich sneller voordoen en de scholen met actuele lesmethoden en materialen kunnen werken. Door diverse extra middelen, die pas in december 2013 door het bestuur ontvangen zijn, heeft de extra inzet In personeel en middelen niet geresulteerd in het verlagen van de kapitalisatiefactor. Wij noemen hierbij de volgende items: - Extra middelen in 2013 vanuit het Nationaal Onderwijsakkoord 302.516 - Middelen In 2013 voor het behoud van de jonge leerkrachten 36.224 - Vrijval diverse projectsubsidies 31.206 Zonder deze incidentele baten zou het resultaat 311.138 negatief geweest en zou de kapitalisatiefactor in 2013 gedaald zijn naar 59,25. De kalenderjaren 2014 en 2015 sluiten naar verwachting af met respectievelijk een negatief resultaat van 234.264 en 238.939 waardoor de kapitalisatiefactor verder zal afnemen. Om te komen tot een evenwichtige financiële positie is het bestuur reeds gestart met het in kaart brengen van de toekomstige risico's zodat de financiële middelen ook verantwoord kunnen worden ingezet. De dialoog spitst zich nu toe tot de vraagstelling hoe de bovenmatige middelen het best tot hun recht kunnen komen binnen het bestuur en welke doelen het bestuur zich vooral op onderwijskundig gebied wil stellen. Door de omvorming van het bestuur naar een Raad van Toezichtmodel heeft dit proces enige vertraging opgelopen. Het is op dit moment uitermate lastig om een begroting c.q. meerjarenbegroting vast te stellen, aangezien de extra middelen vanuit het Nationaal Onderwijsakkoord nog niet definitief zijn vastgesteld en het bestuur dus ook niet kan rekenen met de juiste gegevens. Naast de inzet op onderwijskundig gebied zullen ook de volgende onderwerpen in de loop van 2015 en mogelijk in 2016 verder in kaart gebracht worden en zijn onderstaande items onderdeel van het totale proces. Wij noemen: - Leerlingendaling: in de periode tot en met 2018 zal het aantal leerlingen dalen met 106 leerlingen, oftewel 6,72%. Dit betekent een forse daling van de Pagina 13 van 15
rijksbekostiging. Op dit moment wordt het nieuwe bestuursformatieplan samengesteld en zal de herbezettingsbehoefte in kaart gebracht worden. Hierna zal pas duidelijk worden welke impact de daling van het aantal leerlingen heeft in relatie tot het natuurlijk verloop. - Om de groepsgrootte binnen de perken te houden zal een gedeeltelijke herbenoeming van de natuurlijke uitstroom nodig zijn. - Wet werk en zekerheid: De invoering van de Wet werk en zekerheid zal voor het onderwijs extra risico's en daarmee samenhangende kosten betekenen. Met name de ketenbepaling zal met zich meebrengen dat wellicht enkele personeelsleden aangesteld gaan worden om alle vervangingen op te kunnen vangen. - Overdracht buitenonderhoud: De overheveling van het buitenonderhoud naar het bevoegd gezag heeft per 1 januari 2015 plaatsgevonden waarbij de overgangsregeling tot op heden niet gepubliceerd is. In het voorjaar van 2015 zal er een nieuwe meerjarenonderhoudsplanning worden samengesteld. Pas na de vaststelling van de meerjarenonderhoudsplanning en de overgangsregeling wordt het volledige risico in het kader van het onderhoud van de gebouwen zichtbaar voor het bevoegd gezag. - Investeringsplannen: De meerjareninvesteringsplannen zullen in de loop van 2015 inhoudelijk beoordeeld worden. De verdere digitalisering binnen het onderwijs betekent extra aandacht voor de investeringen op het gebied van ICT en leermethoden. De inhoudelijke discussie zal dit jaar verder gestalte krijgen waarna een terdege meerjareninvesteringsplan vastgesteld kan worden. - Door alle ontwikkelingen binnen het onderwijs zal het bestuur extra aandacht besteden aan leeftijdsbeleid waarbij onderzocht zal worden hoe het bestuur het beste om kan gaan met de medewerkers in de hoogste leeftijdscategorie. Wij gaan er vanuit dat meerdere medewerkers het onderwijs vroegtijdig zullen verlaten, wat uiteraard de nodige kosten met zich meebrengt. Pagina 14 van 15
3 BESTEDINGSPLANNEN BESTUUR 3.1 Onderzoeksvragen Indien het bestuur de omvang van de buffer niet kan onderbouwen, beschikt het dan over concrete plannen (vastgesteld door bestuur en Raad van Toezicht) om deze middelen te investeren in het onderwijs? Zo nee, binnen welke termijn kan het bestuur die plannen verstrekken? 3.2 Bevindingen Het bestuur heeft, aanvullend op zijn reactie op de eerste twee onderzoeksvragen, aangegeven dat in de loop van 2015 en 2016 diverse plannen samengesteld en vastgesteld zullen worden. Op grond van de aanvullende informatie van het bestuur maakte de inspectie een herberekening. Rekening houdend met de verwachtingen van het bestuur bedraagt de toekomstige financiële buffer eind 2018 ongeveer 2,37 mln.; ca. 30% van de totale baten, inclusief rentebaten. Hierdoor overschrijdt de financiële buffer de signaleringswaarde van 5,31% nog steeds. De inspectie volgt de ontwikkeling van de financiële buffer van het bestuur in de uitoefening van haar reguliere toezicht. Pagina 15 van 15