Raadsvoorstel 2017 Rockanje, 23 mei 2017 Nr. 158733/158798 Raadsvergadering van 30 mei 2017 Agendanummer Onderwerp uitvoering motie project Snippergroen Aan de gemeenteraad. 1. Gevraagd besluit Op basis van de bijzondere situatie met betrekking tot de in het geding zijnde singelpercelen in Rockanje in te stemmen met een regeling gericht op een fasegewijze beëindiging van het grondgebruik. 2. Begrotingsprogramma, relatie met eerdere besluiten Op 28 oktober 2010 heeft de raad in het kader van de meerjarenbegroting 2011-2013 besloten tot de actieve verkoop van openbaar groen. Opheffen van oneigenlijk in gebruik genomen gemeentegrond en duidelijkheid en gelijkheid voor inwoners waren daarbij het oogmerk. Op 1 september 2015 heeft de raad ingestemd met het project Snippergroen. Het project valt binnen het programma Infrastructuur en beheer openbare ruimte van de begroting. 3. Aanleiding In de raadsvergadering van 29 november 2016 heeft de raad een motie aangenomen inzake het project Snippergroen betreffende een aantal aan een singel gesitueerde percelen in Rockanje. Voor deze singelpercelen is sprake van een bijzondere situatie, doordat voor het gebruik door de eigenaar/bewoner van aan het perceel grenzende gemeentegrond indertijd door de voormalige gemeente Rockanje een gebruikstoestemming is verleend. De motie vraagt om in deze bijzondere situatie, voor een specifieke groep bewoners, uit bestuurlijke overweging maximale coulance te betrachten. Bij het indienen van de motie is overwogen dat de bestuurlijke beoordeling zodanig vorm zou kunnen worden gegeven dat geen precedentwerking optreedt. Ons college is gevraagd de uitvoering van de motie nadrukkelijk te onderzoeken. 4. Argumenten Ons is uit onderzoek gebleken dat uitvoering van de motie zonder precedentwerking twijfelachtig is en fiscale en financiële gevolgen heeft. Daarnaast is voor deze zaak onder meer relevant een recente uitspraak van het Gerechtshof s-hertogenbosch 1. Hieruit blijkt dat het bijna onmogelijk is dat gemeentegrond verjaart. Het Gerechtshof benadrukt dat de overheid als grondeigenaar in de discussie over verkrijging van eigendom door een particulier op grond van verjaring een andere positie inneemt dan een particuliere grondeigenaar. Daarbij overweegt het Gerechtshof onder meer het volgende. Gebruik van gemeentegrond door een particulier vindt wel vaker plaats zonder een juridische basis (zoals een overeenkomst). Het gebruik wordt dan in feite gedoogd. Dit kan voordelig zijn voor beide partijen. Verjaring als gevolg hiervan is, aldus het Gerechtshof, niet aan de orde. Zeker niet als sprake is van een gebruikstoestemming (in welke vorm dan ook) en de grond voor de gemeente bereikbaar is. Deze situatie is bij de singelpercelen in Rockanje duidelijk aan de orde. 1 Uitspraak Gerechtshof s-hertogenbosch van 11 oktober 2016; zaaknummer 200.181.438_01. 1
Op basis van de ingewonnen adviezen moet worden vastgesteld dat de bijzondere situatie, waarvan de motie Snippergroen uitgaat, niet zo bijzonder specifiek is dat bij voorbaat is vast te stellen dat precedentwerking is uit te sluiten. Uitvoering van de motie heeft risico s met mogelijk vergaande financiële consequenties. Dit alles in aanmerking nemend, betekent dit dat de motie, ook met inachtneming van de gegeven toelichting, niet kan worden uitgevoerd. Om de betrokken eigenaren een maatwerkoplossing te bieden, stellen wij voor de faseringsregeling singelpercelen Rockanje vast te stellen. Deze is juridisch houdbaar en houdt het volgende in: 1. toestaan dat de huidige gebruiker de gemeentegrond blijft gebruiken tot het moment dat hij de woning verkoopt of diens bewoning beëindigt. Op dat moment moet de grond schoon worden opgeleverd. De nieuwe eigenaar of bewoner wordt in de gelegenheid gesteld het stuk grond (het snippergroen) aan te kopen; 2. de huidige gebruiker de mogelijkheid te bieden om: a. tot 1 januari 2018 (de beoogde einddatum van het project Snippergroen) de in gebruik genomen grond te kopen op basis van de voor dit project gehanteerde condities ( 80,-- per m² vrij op naam voor percelen tot 150 m² of taxatie op basis van de economische waarde voor percelen groter dan 150 m²); b. na 1 januari 2018 de in gebruik genomen grond te kopen op basis van de regulier geldende condities voor verkoop van openbaar groen (taxatie naar economische waarde). Deze regeling komt overeen met ons eerdere voorstel, dat tijdens de commissievergadering van 15 november 2016 is ingetrokken omdat de raad aanvullende voorstellen wenste. Standaard maken ook de opties huur respectievelijk vrijmaken van de grond deel uit van het project Snippergroen. Met de voorgestelde oplossing om het gebruik om niet voort te zetten is het in relatie tot de singelpercelen niet waarschijnlijk dat men voor één van deze opties kiest. In alle gevallen worden maatwerkoplossingen gezocht voor bijzondere, specifieke vraagstukken die zich voordoen, waarbij richting de gebruiker uitgegaan wordt van maximale coulance. Naar aanleiding van het raadsvoorstel van 2 mei 2017 hebben de advocaat van de Vereniging Snippergroen en de door de gemeente (ter advisering) ingeschakelde advocaat overleg gehad. Tijdens de vergadering van de commissie IZ/AZ op 16 mei 2017 is het resultaat van dat overleg door de advocaat van de Vereniging Snippergroen naar voren gebracht. Dit resultaat houdt in: a. er wordt schriftelijk een persoonlijk recht voor de bewoners in kwestie vastgelegd; b. de bewoner heeft het gebruik van het snippergroen om niet tot einde bewoning van zijn/haar/hun huis (verkoop of anderszins); c. de opvolgende eigenaar kan het stukje grond/snippergroen kopen; d. die faciliteit kan/mag opgenomen worden in de brochure waarmee het huis te koop wordt aangeboden; e. het stuk waarin het voorgaande tussen bewoner en gemeente wordt vastgelegd wordt aangeboden aan het Kadaster als een aantekening; f. daarmee is het persoonlijk recht openbaar gemaakt en kunnen notaris en makelaar dit zien; g. indien een bewoner wenst te kopen en het gaat om een stukje grond kleiner dan 150 m², dan geldt een vaste projectprijs tot 1 januari 2018 van 80,-- per m² vrij op naam; h. voor een stukje groter dan 150 m² geldt taxatieprijs naar economische waarde en kosten koper. Dit resultaat doet recht aan de belangen van alle betrokkenen, sluit aan op de door ons college beoogde oplossing (in de vorm van een faserings- of uitsterfconstructie) en komt tegemoet aan het doel van het project Snippergroen. Wel staan wij een aanvulling voor daar waar het betreft 2
de verkoop van stukken grond groter dan 150 m² in het kader van de oplossing voor de singelpercelen. Ook in dit geval (het betreft drie situaties) willen wij uitgaan van verkoop op basis van vrij op naam. Daarmee wordt naar ons oordeel waar mogelijk recht gedaan aan de motie die zich richt op maximale coulance. Wij zijn dus bereid bij de uitvoering van het project Snippergroen in de situatie van de singelpercelen te handelen overeenkomstig dit resultaat. Het raadsbesluit is hierop aangepast. Voor alle duidelijkheid betekent het voorgaande ook dat wij bij verkoop voor de kadastrale uitmeting zullen zorgen. 5. Duurzaamheid Dit voorstel heeft geen duurzaamheidskenmerken. 6. Kosten, baten en dekking Dit raadsvoorstel gaat uit van de eerder geraamde kosten en opbrengsten. Wel moet rekening gehouden worden met een mogelijke vertraging in de opbrengsten doordat de grond eerst later, bijvoorbeeld bij de verkoop van de woning, wordt verkocht. De extra uitgevoerde onderzoeken zullen leiden tot verhoging van de oorspronkelijk geraamde kosten. Of sprake is van een uiteindelijk lagere of hogere opbrengst is derhalve moeilijk in te schatten. Bij de raming is uitgegaan van een projectprijs van 80,-- per m² (voor percelen tot 150 m²). Deze projectprijs geldt tot 1 januari 2018. In het geval grond na 1 januari 2018 wordt gekocht, wordt de koopsom via taxatie bepaald. Voor percelen groter dan 150 m² geldt in alle gevallen de taxatie naar economische waarde. Aannemelijk is dat de prijs per m² na 1 januari 2018 (aanzienlijk) hoger zal liggen dan de projectprijs. Deze verwachting is gebaseerd op de gemiddelde prijs per m² voor verkoop snippergroen in de periode 2010 t/m 2014 ( 152,--) en op het feit dat het merendeel van de singelpercelen een relatief kleine achtertuin heeft. Taxatie naar economische waarde na 1 januari 2018 zal - naar verwachting - bij aankoop door de betrokken bewoners nadrukkelijke financiële gevolgen hebben. Wordt de aankoop gerealiseerd tegelijk met de verkoop van de woning, dan ligt het financiële gevolg bij de koper en niet bij de huidige bewoners. Met het oog op de maximaal bereikbare coulance gaan wij voor de verkoop van de grond bij alle in geding zijnde singelpercelen uit van verkoop op basis van vrij op naam. Dit betekent dat de gemeente alle overdrachtskosten voor haar rekening neemt. In het geval van de drie singelpercelen waar inmiddels gemeentegrond is verkocht, zullen wij - na het besluit van uw raad - contact opnemen met de betrokken personen over restitutie van deze door hen gemaakte kosten. De financiële gevolgen van de overdrachtskosten worden steeds via de voor het project afgesproken voortgangsrapportages gemeld. Bij de uitvoering van het project Snippergroen is uitgegaan van een opbrengst van 380.000,-- (Interne order 7.05600.02.01; kostensoort 834.0940). Ten laste van dezelfde Interne order zijn kosten geraamd van 175.000,--. Zowel de geraamde opbrengsten als de geraamde kosten zijn gelijkelijk verdeeld over de begrotingen 2016 en 2017. De netto opbrengst wordt daarmee aangewend als dekking voor beide begrotingsjaren. Bij de feitelijke uitvoering van de voorgestelde regeling zullen de kosten en opbrengsten worden geboekt op het jaar van uitvoering en realisatie. De benodigde begrotingstechnische aanpassingen zullen bij de eerstvolgende Berap worden meegenomen. 7. Communicatie De bewoners van de betreffende percelen ontvangen persoonlijk informatie over de strekking van het besluit 3
8. Toelichting Voor een nadere toelichting wordt verwezen naar de bijlage. 9. Adviezen - Burgemeester en wethouders van Westvoorne, de secretaris, de burgemeester, R.G. Beek P.E. de Jong 4
Bijlage Snippergroen Van voorstel naar motie In 2010 heeft de gemeenteraad besloten tot de actieve verkoop van openbaar groen. Met dit besluit is de aanzet gegeven voor het project Snippergroen. Doel van het project is het oneigenlijk grondgebruik binnen de gemeente te regelen door daarover met de betreffende gebruiker afspraken te maken. Inzet is duidelijkheid en gelijkheid voor alle inwoners. Om het oneigenlijk gebruik op te heffen kunnen de volgende afspraken gemaakt worden: - de grond schoon opleveren aan gemeente; - de grond kopen tegen een prijs van 80 per m² vrij op naam voor percelen tot 150 m² voor de duur van het project Snippergroen. Na afloop van het project geldt als aankoopprijs de taxatie naar economische waarde; - voor de aankoop van de grond van percelen groter dan 150 m² geldt in alle gevallen de taxatie naar economische waarde. Begin 2016 blijkt voor een aantal singelpercelen in Rockanje, dat de toenmalige gemeente Rockanje een gebruikstoestemming onder voorwaarden voor de gemeentegrond heeft verleend. Binnen het project Snippergroen wordt vervolgens apart aandacht aan deze percelen besteed. Zo worden twee informatieavonden georganiseerd. Desondanks ontstaat onrust onder de bewoners van de singelpercelen. Er wordt een Actiegroep Snippergroen gevormd. Het college ziet de oplossing voor de bewoners van de singelpercelen in een uitsterfconstructie (ook wel coulanceregeling genoemd). Deze houdt in dat de huidige bewoners de grond om niet kunnen blijven gebruiken zo lang zij op het adres wonen. Nadat de bewoning wordt beëindigd, moet de grond worden aangekocht dan wel leeg oplevert. Tot 1 januari 2018 (= einddatum van het project Snippergroen) kan de grond worden aangekocht voor 80,00 per vierkante meter vrij op naam voor percelen kleiner dan 150 vierkante meter danwel voor de waarde die vastgesteld is door taxatie bij grotere percelen. Na 1 januari 2018 wordt de koopprijs in alle gevallen via taxatie van de economische waarde bepaald. Dit voorstel wordt aan de raad voorgelegd, maar wordt tijdens de commissiebehandeling op 15 november 2016 ingetrokken, omdat in de commissie wordt gevraagd om aanvullende voorstellen. De gemeenteraad neemt in haar vergadering van 29 november 2016 een motie Snippergroen aan. Kortgezegd geeft de motie aan, dat bij 20 jaar feitelijk gebruik door de huidige bewoner maximale coulance moet worden toegepast ook al is dit wellicht juridisch gezien niet noodzakelijk. Indien de gebruiker de grond 20 jaar of langer in gebruik heeft dan zouden de betreffende gronden om niet aan de gebruiker moeten worden verkocht. Aan het college wordt de opdracht gegeven de haalbaarheid van deze oplossing na te gaan. Haalbaarheid voorgestelde oplossing Voordat op de oplossing wordt ingegaan, is van belang te benadrukken dat in de onderhavige situatie geen sprake kan zijn van verjaring. Voor verjaring zal bezit moeten worden aangetoond en hier worden zeer hoge eisen aan gesteld. De innerlijke wil of wens van de gebruiker is daarvoor onvoldoende. In de casus van de singelpercelen is nadrukkelijk van betekenis dat het gebruik van de grond heeft plaatsgevonden met toestemming van de gemeente op basis van een gebruiksovereenkomst. Daarna heeft feitelijke voortzetting van dat gebruik plaatsgevonden zonder dat sprake was en is van overgang van bezit op enigerlei wijze. Dit standpunt wordt ondersteund door de betaling van onroerend goed belasting voor gebruik en niet bezit in de periode dat deze nog aan huurders werd opgelegd. De percelen zijn ook allen benaderbaar voor de gemeente. Uit alles blijkt dat de gebruikers van de gemeentegrond (het snippergroen) houder waren en zijn voor de gemeente. En een houder kan zichzelf niet tot bezitter maken. 5
De eisen ten aanzien van bezit van gemeentegrond bij de vraag of sprake zou kunnen zijn van verjaring zijn nog strenger dan die bij particulier grondbezit. Bij publieke grond wordt blijkens jurisprudentie de intentie van het houden voor zichzelf (bezit) door een niet-rechthebbende niet snel aangenomen. Er is derhalve voor een gemeente meer ruimte om het gebruik en onderhoud van gemeentegrond aan particulieren te laten zonder dat het risico van eigendomsverlies door verjaring aan de orde is. Verwezen wordt bijvoorbeeld naar de uitspraak van het Gerechtshof s-hertogenbosch van 11 oktober 2016 (zaaknummer 200.181.438_01). Zoals gevraagd, is de haalbaarheid van de in de motie Snippergroen voorgestelde oplossing onderzocht. Daarbij is van betekenis dat in de motie is vastgelegd dat niet wordt gestreefd naar een voorkeurspositie voor deze groep inwoners, maar dat het van belang is de voorwaarden voor deze bewoners in overeenstemming te brengen met de situatie zoals die voor de andere inwoners geldt. De oplossing om indien de gebruiker 20 jaar of langer de grond in gebruik heeft de betreffende grond om niet te verkopen, leidt - los van de vraag of dit in het kader van de gevraagde rechtsgelijkheid een passende oplossing is - niet tot de meest optimale situatie voor beide partijen. Dit wordt veroorzaakt door een aantal samenhangende en op elkaar inwerkende punten. De gemeente moet het algemeen belang te dienen. Indien de gemeente afstand wil doen van haar grond (eigendom), dan moet daar een goede en draagkrachtige motivering gericht op het belang van de gemeente aan ten grondslag liggen. Hierbij moet gedacht worden aan bijvoorbeeld een economisch belang of publiek belang. Indien geen algemeen belang of specifiek belang voor de gemeente wordt gediend, maar eerder een privaat belang van diegene tot wie het besluit om afstand te doen van de grond zonder betaling zich richt, kan vernietiging door de Kroon aan de orde zijn. In alle gevallen zal de documentatie van de overdracht van gemeente eigendom ten behoeve van de jaarrekening compleet moeten zijn. Daarbij moet voldaan worden aan de vereisten als vastgelegd in het Besluit begroting en verantwoording (BBV-regels). De gemeente verkleint immers haar areaal onroerende zaken en dat heeft gevolgen voor de omvang van de waarde aan onroerende zaken en hun WOZ-opbrengst. Er zal een nauwkeurig archief moeten worden bijgehouden. De overdrachten moeten niet alleen worden vastgelegd maar ook genoegzaam kunnen worden verantwoord. Indien de gemeente de grond om niet overdraagt, is sprake van schenking. Een schenking is fiscaal belast. Gekeken wordt hierbij naar de waarde in het economische verkeer op het tijdstip van verkrijgen. Zowel de schenker als degene die de schenking ontvangt dienen hiervan aangifte te doen bij de Belastingdienst. Indien geen aangifte wordt gedaan is sprake van een strafbaar feit. Er dient ook overdrachtsbelasting te worden betaald. Daarbij is uitgangspunt de waarde in het economische verkeer op het moment van verkrijgen. Evenzeer zijn aan de overdracht notariële kosten verbonden. Overname van deze kosten door de gemeente kunnen zeker deels opnieuw als schenking worden aangemerkt. Om deze cirkel te doorbreken zullen met de Belastingdienst afspraken moeten worden gemaakt. Deze zal daarbij het totaal van de regeling bezien op houdbaarheid en aanvaardbaarheid. Niet uitgesloten is dat daarbij de kostprijs van 80,-- per m² vrij op naam (voor percelen tot 150 m²) ter discussie kan komen met alle gevolgen van dien voor het project in brede zin. Bovendien zal voor elk perceel afzonderlijk gekeken moeten worden naar mogelijke belemmeringen voor overdracht. De schenking leidt tot vermogensvorming bij de ontvangende partij. Dit kan van invloed zijn op diverse heffingen en uitkeringen, die de ontvangende partij mogelijk betaalt of ontvangt, bijvoorbeeld op grond van de Participatiewet en de Wet onroerende zaakbelasting. 6
Precedentwerking van de in de motie voorgestane oplossing is niet uit te sluiten. Mogelijk zijn er vergelijkbare situaties. Mocht dit tot procedures leiden dan kan dit aanzienlijke kosten met zich meebrengen. De verschillende punten zullen per geval een verschillende impact hebben. Dit zal per individueel geval bekeken moeten worden. Hiervoor zal veel capaciteit nodig zijn. Dit brengt derhalve extra kosten met zich mee voor de gemeente. Kortgezegd lijkt de oplossing als voorgesteld in de motie eenvoudig, maar deze oplossing leidt tot complicaties zowel aan de zijde van de bewoners als aan de zijde van de gemeente. Er zijn forse risico s en financiële consequenties voor beide partijen. Het per individueel geval in kaart brengen van de voor- en nadelen zal leiden tot een aanzienlijk extra belasting van de organisatie. Los daarvan brengt de voorgestane oplossing aanzienlijke financiële kosten met zich. Alles afwegende heeft uitvoering van de in de motie voorgestelde oplossing niet de voorkeur van het college. Alternatieve oplossing Mede op verzoek vanuit de raad is het college nagegaan of op andere wijze intentie en bedoeling van de motie vorm en inhoud kan worden gegeven. In die zoektocht is uitgekomen bij het gebruikmaken van de OZB-heffing. Redenering en handelwijze komen dan op het volgende neer. Aan de raad zou bij deze alternatieve oplossing moeten worden voorgesteld een bijzonder, tijdelijk werkend besluit te nemen tot aanpassing van de OZB-verordening. Dit besluit zou dan inhouden dat uitsluitend voor de singelpercelen in Rockanje een aanpassing van de OZBheffing mogelijk wordt gemaakt. Die aanpassing zou dan inhouden dat de heffing voor deze percelen kan worden verminderd met de kosten die de gebruikers van het snippergroen moeten maken bij de aankoop van de desbetreffende gemeentegrond (het snippergroen) op basis van 80 per m² vrij op naam (percelen tot 150 m²) en voor percelen boven de 150 m² op basis van de waarde in het economisch verkeer. De kosten voor de overdracht (notaris en overdrachtsbelasting) zouden dan voor rekening van de gemeente kunnen komen. Indien de kosten voor aankoop hoger zijn dan de aanslag wordt meerjarig de aanslag verminderd tot nihil totdat de aankoopkosten volledig zijn verrekend. De bijzondere regeling komt vervolgens na afronding van de verrekening voor alle in aanmerking komende percelen te vervallen. De uitvoering van deze bijzondere, tijdelijke regeling ligt in handen van de invorderingsambtenaar. Aangezien tussen de singelpercelen geen houdbaar onderscheid is te maken gerelateerd aan de OZB-heffingsgrondslag (het bezit), heeft dit tot gevolg dat een dergelijke bijzondere regeling voor alle singelpercelen zou moeten gelden. Dus niet alleen de percelen waarvoor de discussie over gebruik van 20 jaar of meer door de huidige gebruiker aan de orde is, maar voor al deze singelpercelen. Ook daar waar reeds sprake is van verkoop, wordt deze alsnog verrekend. Of deze systematiek houdbaar is en daarnaast voldoende specifiek is dat anderen hierop geen aanspraak zouden kunnen maken in rechte, staat niet bij voorbaat vast. Los daarvan is het de vraag of de hieruit voortvloeiende kosten (alle singelpercelen gaan uiteindelijk om niet over) wel in verhouding staan met de intentie en bedoeling van de motie. Behalve de aanmerkelijke kosten komt de rechtsgelijkheid tussen inwoners in beeld. Anders gezegd, naast aanzienlijke kosten brengt deze aanpak rechtsongelijkheid ten opzichte van andere inwoners met zich. Het college is van oordeel dat ook deze wijze van uitvoering van de motie geen begaanbare weg is. 7
Conclusie Dit alles in aanmerking nemend, betekent dit dat de motie niet kan worden uitgevoerd. De motie geeft aan dat geen voorkeurspositie wordt nagestreefd voor de bewoners van de singelpercelen. Inzet is de voorwaarden voor deze groep bewoners in overeenstemming te brengen met de situatie zoals die voor de andere inwoners geldt. Eerder is juist met het oog daarop een voorstel ter tafel gebracht waarbij zittende bewoners op de singelpercelen tot hun vertrek zonder kosten gebruik kunnen blijven maken van de snippergrond op voorwaarde dat deze na vertrek van de huidige bewoner terugvalt aan de gemeente, dan wel door de nieuwe bewoner en/of eigenaar alsnog wordt aangekocht. De zittende bewoner wordt in de gelegenheid gesteld te kunnen kiezen voor aankoop tegen de projectprijs van 80 per m² vrij op naam (percelen tot 150 m²). Een aanbod dat geldt tot 1 januari 2018. Aankoop vindt daarna plaats op basis van de waarde in het economische verkeer op het moment van aankoop. Koop van percelen groter dan 150 m² gaan in alle gevallen op basis van de waarde in het economisch verkeer. De huidige bewoners zijn geen eigenaar van de grond. Een beroep op verjaring zal, zoals bovenstaand aangegeven, niet slagen. Het gebruik van de grond heeft plaatsgevonden met formele, directe of indirecte, dan wel feitelijke toestemming van de gemeente. In alle gevallen was de gebruiker derhalve houder voor de gemeente en een houder kan zichzelf niet tot bezitter maken. Alles afwegende wordt voorgesteld bij de afwikkeling van het snippergroen voor de singelpercelen uit te gaan van de faseringsregeling, ook wel aangeduid als uitsterfconstructie of coulanceregeling. De voorgestelde oplossing heeft als voordeel, dat voor de huidige bewoners niets hoeft te veranderen. Burgemeester en wethouders van Westvoorne, 02 mei 2017 8